辯證與發(fā)展：智慧城市視域下的社會治理創(chuàng)新

秦 飛

（上海公安學院，上海 200137）

近年來，隨著人工智能技術(shù)的快速推廣與應用，我國加速推動了智慧城市建設。智慧城市在改變社會公眾生活方式的同時，也在改變著城市社會治理模式。技術(shù)與創(chuàng)新為智慧城市社會治理帶來了創(chuàng)新機遇，同時也引發(fā)了不少爭議。用辯證與發(fā)展思維，去客觀、冷靜思考智慧城市視域下的社會治理創(chuàng)新，有助于實現(xiàn)技術(shù)與制度創(chuàng)新的同步發(fā)展。

一、技術(shù)與創(chuàng)新：智慧城市視域下的社會治理創(chuàng)新機遇

隨著現(xiàn)代社會的高速發(fā)展，大量的人口流動、人員高度密集、資源高度緊張的城市難免會出現(xiàn)這樣或者那樣的社會治理問題，傳統(tǒng)的社會治理模式在應對這些問題的時候，往往頗感吃力。智慧城市（Smart City），是指利用各種信息技術(shù)或創(chuàng)新概念，將城市的系統(tǒng)和服務打通、集成，以提升資源運用的效率，優(yōu)化城市管理和服務，實現(xiàn)信息化、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化深度融合，有助于緩解“大城市病”，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，實現(xiàn)精細化和動態(tài)管理，并提升城市管理成效和改善市民生活質(zhì)量[1]。近年來，為順應新一輪信息技術(shù)和科技革命發(fā)展浪潮，更高質(zhì)量助力經(jīng)濟轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展，更高效率提升城市管理和社會治理水平，我國正在加速推進新型智慧城市建設。

智慧城市建設聚焦于政務服務、城市運行與數(shù)字經(jīng)濟，立足于“城市大腦”、信息設施、網(wǎng)絡安全三大基礎(chǔ)保障，為城市管理與社會治理創(chuàng)新提供了迭代升級發(fā)展契機。一方面，人工智能技術(shù)的日趨成熟，不斷降低技術(shù)應用的門檻與成本，為技術(shù)的普及應用奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。從技術(shù)層面看，大數(shù)據(jù)算法、生物識別技術(shù)、智能終端等技術(shù)的應用與普及，使政府與社會公眾對技術(shù)所帶來的便捷生活模式有了更深入的了解。對于政府與普通市民而言，人工智能技術(shù)不再高不可及，而是已經(jīng)融入到了城市生活的方方面面，為推動智慧城市建設創(chuàng)造了基本條件。另一方面，技術(shù)創(chuàng)新與治理創(chuàng)新同步，既是機遇，也是社會發(fā)展需求。從城市建設層面看，現(xiàn)代人工智能發(fā)展為智慧城市的核心項目“城市大腦”[2]建設提供了技術(shù)支持，在為城市運行節(jié)約大量人力、物力成本的同時，能夠做到政務服務“一網(wǎng)通辦”、城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，以技術(shù)革新推動制度革新，極大地提高了政府服務效能。人工智能技術(shù)在服務智慧城市建設的同時，也為城市發(fā)展與社會治理創(chuàng)新提供了源源不斷的新動力。

二、主動與被動：智慧城市視域下的社會治理模式變革

（一）人工智能技術(shù)支撐下的社會治理主動變革模式

1.技術(shù)上由感知泛在向多維研判模式升級

人工智能技術(shù)發(fā)展改變了社會對于大數(shù)據(jù)的價值認知，使得大數(shù)據(jù)應用較之以往更加便捷與簡單。感知是數(shù)據(jù)應用的基礎(chǔ)，大部分時候感知是對社會活動數(shù)據(jù)的一種被動收集狀態(tài)。大數(shù)據(jù)的核心是預測，它通常被視為人工智能的一部分[3]。由預測發(fā)展為研判，社會治理表現(xiàn)形式較之以往變得更加主動。由感知泛在向多維研判模式升級，可分為兩個階段。第一階段，是對單一數(shù)據(jù)類型感知模式向單維研判模式的升級，這是人工智能技術(shù)支撐下的社會治理模式變革的初期階段。以城市對視頻數(shù)據(jù)的感知應用為例，由于城市建設與社區(qū)安防建設需要，大量攝像設備普及應用于日常生活中。之前，攝像設備拍攝的大量視頻資料總是被存儲于相應互不統(tǒng)屬的存儲器中，一般只在治安、刑事案件或重大糾紛發(fā)生時才會以人工方式進行調(diào)閱取證，不僅使用目的與方式較為被動，而且效率低下、容易發(fā)生疏漏。而人工智能技術(shù)的發(fā)展能夠使不同感知數(shù)據(jù)的采集、存儲、計算等一系列動作成為一體，對數(shù)據(jù)的應用由被動轉(zhuǎn)向主動。目前，城市對于視頻數(shù)據(jù)的應用不僅局限于各類治安、刑事案件的辦理，還運用于城市的運行與管理中。如：基于對城市道路情況的數(shù)據(jù)分析，通過提出上下班錯峰建議、挖掘城市停車資源等方式，有效疏導人流、車流，實現(xiàn)城市道路交通的科學化、精確化、主動管理。第二階段，是由單維研判模式向多維研判模式升級。人工智能時代的數(shù)據(jù)不再僅局限于傳統(tǒng)意義上數(shù)字或文字符號，而是由文字、數(shù)字、聲音、圖像等各種數(shù)據(jù)組成，人臉識別、聲紋識別、體步態(tài)識別等生物識別技術(shù)的廣泛應用，使得數(shù)據(jù)構(gòu)成呈多樣化發(fā)展趨勢[4]。人工智能技術(shù)的發(fā)展對于不同表現(xiàn)形式的數(shù)據(jù)應用愈加簡單、快捷。通過將數(shù)據(jù)規(guī)律與社會治理需求相結(jié)合，設計計算模型，能夠?qū)崿F(xiàn)城市社會治理過程中對人口、環(huán)境、城市設施等要素的全方位、綜合考量，最終實現(xiàn)多維研判目標，為城市社會治理提供最終決策支持。

2.治理理念上由大數(shù)據(jù)管理向高效服務升級

由管理型政務向服務型政務轉(zhuǎn)變，是城市社會治理的理念又一次轉(zhuǎn)型升級。隨著人工智能技術(shù)的廣泛應用，城市服務的人力、物力成本迅速降低。城市管理者較之以往更愿意主動提供服務，通過服務來間接實現(xiàn)管理目的。2019 年，上?！耙痪W(wǎng)通辦”平臺正式入駐移動端，市民想要找政府咨詢、辦事、預約，只需要在手機上下載一個 “隨申辦App”，全市可預約的政務對外辦理事項，在“隨申辦”App上已實現(xiàn)全覆蓋[5]。一個“隨申辦App”就像是城市管理理念轉(zhuǎn)型的一個縮影。政務提供服務，電子身份證、電子駕照、電子車輛行駛證等100 多種電子證照均可在App 上下載，以往許多只能夠在線下辦理的事項，現(xiàn)在能夠足不出戶在線上完成辦理。在為市民生活提供便捷服務的同時，也提升了城市管理效率，一舉兩得。此類社會治理理念的升級，主要得益于以下兩方面：一方面，城市管理理念的轉(zhuǎn)型，數(shù)據(jù)管理者意識到了大數(shù)據(jù)共享之后的價值與潛力，打破數(shù)據(jù)壁壘、挖掘數(shù)據(jù)價值成為城市管理的一種共識；另一方面，人工智能技術(shù)的升級發(fā)展，成熟的技術(shù)使數(shù)據(jù)共享的成本得到有效降低，數(shù)據(jù)價值較之以往能夠得到更大程度的挖掘，相對低的投入能夠產(chǎn)出更高的城市服務效益，這也是城市社會治理主動轉(zhuǎn)型升級的重要驅(qū)動力之一。

（二）人工智能技術(shù)影響下的社會治理被動變革模式

通過在上海地區(qū)發(fā)放10 000 份電子問卷形式調(diào)查發(fā)現(xiàn)，移動支付、自媒體、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)成為對市民生活影響最大的三項技術(shù)。人工智能技術(shù)在對市民生活產(chǎn)生巨大影響的同時，也在客觀上推動了所在城市社會治理模式的變革。如移動支付技術(shù)的廣泛應用，使得社會上現(xiàn)金的使用率迅速下降，而智能手機的定位功能與生物識別等新技術(shù)應用，又使得盜竊手機的犯罪風險與成本迅速上升，一些諸如搶劫、搶奪、盜竊等傳統(tǒng)犯罪行為呈迅速下降趨勢。從2019 年上海市110 的接報警數(shù)據(jù)來看，上海入室盜竊、扒竊拎包、盜竊非機動車的110 警情數(shù)同比分別大幅下降了41%、35.8%和44.5%[6]，上海公安甚至提出了“上海無賊”的概念。警情迅速下降得益于兩個方面：一方面，智能安防技防手段的廣泛應用，使城市更加安全；另一方面，無現(xiàn)金社會的發(fā)展，使得傳統(tǒng)犯罪風險與成本過高，犯罪模式發(fā)生轉(zhuǎn)變。同樣，隨著網(wǎng)絡的快速發(fā)展，自媒體應運而生，一些犯罪分子利用互聯(lián)網(wǎng)實施犯罪，使傳統(tǒng)的網(wǎng)絡犯罪轉(zhuǎn)變成自媒體犯罪[7]?；ヂ?lián)網(wǎng)、自媒體等技術(shù)的發(fā)展，使新型犯罪隱匿于網(wǎng)絡，不受傳統(tǒng)地域限制、犯罪形式呈現(xiàn)多樣化、隱蔽性等特征。傳統(tǒng)社會治理模式難以適應現(xiàn)代城市生活模式變化。城市公眾線上活動時間所占比例迅速上升，直接倒逼社會治理模式的變革?！熬€上＋線下”的社會治理模式應運而生。

三、應用與爭議：影響智慧城市社會治理的“人、時、地、物”因素

（一）影響智慧城市社會治理“人”的因素

人的觀點與立場，是影響人工智能在城市社會治理中的重要因素之一。持不同觀點的人群，往往會對人工智能在社會治理中的應用出現(xiàn)爭議。有人認為人工智能會提供更大的便捷與安全，也有人認為人工智能的應用會造成個人隱私泄露與安全隱患，甚至還有人認為掌握人工智能技術(shù)與大數(shù)據(jù)的人群權(quán)力過大，會演變成為新的壟斷。同樣的事物，不同的人群基于自身的利益與立場，會存在不同的觀點。在城市中，不同的人群會基于自身的年齡、性別、經(jīng)濟實力、社會地位、工作環(huán)境、家庭結(jié)構(gòu)等主客觀因素考慮，對人工智能在社會治理中的認知與感受度產(chǎn)生較大差異。以對智能手環(huán)的應用為例，家長希望使用智能手環(huán)強化對子女的監(jiān)護力度，成年子女希望通過智能手環(huán)強化對年邁父母的關(guān)心，甚至希望智能手環(huán)能夠與社區(qū)、公安等單位保持信息暢通，從而提升安全感。而并非所有的家庭都喜歡使用智能手環(huán)，不少人也會認為智能手環(huán)的相關(guān)定位與信息交流功能會暴露個人隱私，有可能被不法分子或其他別有用心的人員所利用。對于人工智能在城市社會治理中的行為邊界，大部分人的立場往往是起到最終決定性作用的因素。當然，人的觀點與立場是動態(tài)的，往往會隨著時、地、物這些外部環(huán)境的變化而轉(zhuǎn)變。因此，在探討影響智慧城市社會治理的要素時，要將“人、時、地、物”因素結(jié)合起來開展研究。

（二）影響智慧城市社會治理“時”的因素

時間會改變?nèi)说恼J知，時間也會推動事物的發(fā)展。影響智慧城市社會治理“時”的因素，可以從必然性與偶然性這兩個方面去理解。必然性是指隨著時間的推移，人的觀點會隨著認知變化而發(fā)生變化。以智能手機的App 程序應用為例，最初免費提供的各類App 程序為使用者帶來了生活上的便捷，使用者最初看重的是程序自帶的各種功能能夠為其所提供的服務。而隨著使用時間的推移，最初的新鮮感過去之后，使用者對程序的認識會更加深入，程序自帶的各種數(shù)據(jù)采集功能又會讓一部分使用者感到不安，個人數(shù)據(jù)是否會被濫用，個人隱私能否得到保障，都會對使用者的判斷產(chǎn)生影響。當然，在“時”的因素中，還會受到一些偶然性事件的影響。偶然性事件是指偶發(fā)的重大事件，是會影響人們對人工智能在社會治理中應用觀點的重要時間節(jié)點。以2020 年初發(fā)生的新冠肺炎疫情為例，人工智能技術(shù)在疫情防控中的發(fā)現(xiàn)、預防等作用得到社會公眾的認可，社會已然接受使用“隨申碼”這類小程序，人工智能技術(shù)在社會治理中所發(fā)揮的積極作用得到認可，畢竟對大部分人而言，生命與健康較之隱私更為重要。

（三）影響智慧城市社會治理“地”的因素

“地”的因素主要是指人所生活與工作的外部環(huán)境，人的觀點會受“地”的因素影響而變化。外部生活環(huán)境總是會影響人的判斷。在不同的社區(qū)、社會機構(gòu)、單位或公共場所，有時同樣的人群對人工智能應用的觀點，也會因為應用場景發(fā)生變化而變化。有時這些觀點的變化，會因外部環(huán)境的改變而變化。以小區(qū)高空拋物為例，高空拋物現(xiàn)象曾被稱為“懸在城市上空的痛”，在“上海陋習排行榜”中，它與“亂扔垃圾”齊名、排名第二，“拋磚砸死女嬰”事件經(jīng)媒體報道后引起社會廣泛關(guān)注。對此，不少小區(qū)安裝高清攝像頭對準相關(guān)樓房，采用自動抓拍模式，極大降低了高空拋物的風險，得到了大部分小區(qū)居民的支持。與高空拋物所帶來的風險相比，安裝高清攝像所帶來的安全隱私風險隱患能夠被社區(qū)居民所接受。相反，在沒有發(fā)生過高空拋物事件的小區(qū)，對于向高層樓房方向安裝高清攝像的支持率就會下降，小區(qū)居民會對安裝此類設施的必要性與個人隱私安全存疑。畢竟社會公眾總是會在高風險與低風險之間，做出最有利于自己的選擇。由此可見，對于人工智能在城市社會治理中的應用，人群的觀點會受生活與工作環(huán)境的因素影響而出現(xiàn)分歧。

（四）影響智慧城市社會治理“物”的因素

影響智慧城市社會治理“物”的因素有許多，這里所指的主要是“物”的投入成本與社會治理收益問題。一方面，“物”的成本投入，是影響人工智能技術(shù)在社會治理中被社會所接納的關(guān)鍵因素之一。近年來，人工智能技術(shù)之所以能夠廣泛應用于城市社會治理的方方面面，是與相關(guān)數(shù)據(jù)采集技術(shù)、生物識別技術(shù)、智能學習與計算等技術(shù)的普及與成本迅速下降，有著不可分割的密切聯(lián)系。當技術(shù)成本降低到可以被普及，并被社會所接納時，人工智能對于社會治理的可推廣價值就會大幅度增加。另一方面，“物”投入之后的社會治理收益問題，也是智慧城市社會治理能否可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。這類收益可以是具體的、可物化的，也可以是可視的、可提供體驗或感受的。以城市交通大整治為例，通過人工智能技術(shù)，交通大整治不再是僅聚焦于一般道路違章整治，而是包含商務樓宇、社區(qū)錯峰上下班，社區(qū)、樓宇停車資源高峰時段共享，道路交通事故快速處置等一系列內(nèi)容的整體性工程，是能夠克服城市交通頑癥的有效手段。當社會公眾通過人工智能在城市道路交通整治過程中獲得實惠時，對于智慧城市社會治理的價值理解，就會愈加深刻，相應的支持率也會上升。

四、辯證與發(fā)展：智慧城市社會治理展望

（一）治理創(chuàng)新與法律規(guī)制同步

人工智能技術(shù)在引領(lǐng)智慧城市社會治理創(chuàng)新同時，也需要完善相應法律法規(guī)。一方面，人工智能技術(shù)在城市社會治理中的應用推廣需要法律予以支持。數(shù)據(jù)采集、使用、管理權(quán)限分屬不同部門或機構(gòu)，要實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，打破原有不同部門、機構(gòu)間的數(shù)據(jù)壁壘，需要制定相應的法律予以支持。以上海為例，在2018 年出臺《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》，加強公共數(shù)據(jù)和“一網(wǎng)通辦”標準化建設，積極借鑒國際標準，充分運用國家標準、行業(yè)標準，制定公共數(shù)據(jù)采集、歸集、整合、共享、開放以及質(zhì)量和安全管理等基礎(chǔ)性、通用性地方標準和“一網(wǎng)通辦”地方標準，促進公共數(shù)據(jù)和“一網(wǎng)通辦”規(guī)范化管理。只有完善相應法律規(guī)定，才能更好地整合各類數(shù)據(jù)資源，為人工智能技術(shù)的應用提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

另一方面，人工智能技術(shù)在城市社會治理中的應用，也須由法律對其權(quán)力予以限制與監(jiān)督。社會公眾對于人工智能技術(shù)在社會治理中的應用存在一定的擔憂，主要包括：一是人工智能技術(shù)應用是否會形成新的壟斷，侵害到公眾的合法權(quán)益；二是數(shù)據(jù)管理安全，個人隱私能否得到有效保護。對此，政府對于人工智能在智慧城市治理中的應用，從數(shù)據(jù)采集標準、數(shù)據(jù)采集方式、數(shù)據(jù)歸集、共享交換方式、應用場景授權(quán)、數(shù)據(jù)責任部門、安全管理職責等十多個方面制定了相應規(guī)定，并且還在不斷完善中。這些規(guī)定在明確了數(shù)據(jù)與人工智能技術(shù)應用具體權(quán)責的同時，也明確了智慧城市社會治理中的行為邊界，為智慧城市社會依法治理明確了方向。

（二）技術(shù)創(chuàng)新與社會管理的動態(tài)特征

人工智能技術(shù)推動了社會治理模式轉(zhuǎn)型。技術(shù)創(chuàng)新為智慧城市社會治理創(chuàng)新提供了源源不斷的動力。物聯(lián)網(wǎng)、自媒體、移動支付、生物識別技術(shù)的不斷創(chuàng)新與應用，改變著城市生活的方方面面。過去十年的技術(shù)革新較之以往速度更快。以自媒體發(fā)展為例：一方面，自媒體表現(xiàn)形式的發(fā)展呈現(xiàn)出快速動態(tài)變化趨勢。比如2000 年前后的DoNews 寫作社區(qū)，以及不少人早年做過的個人網(wǎng)頁，之后出現(xiàn)了博客、播客、專欄、新媒體平臺等多種渠道，微信的普及又使得自媒體傳播轉(zhuǎn)變?yōu)橐耘笥讶Ψ绞介_展傳播，抖音、直播等形式的出現(xiàn)帶動了自媒體短視頻的火爆。另一方面，對自媒體中出現(xiàn)的各種問題治理熱點也呈現(xiàn)出動態(tài)變化趨勢。從最初的防止虛假熱點盲目傳播與炒作，到之后的知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)與虛假刷流量，甚至隱藏于自媒體形態(tài)中的網(wǎng)絡犯罪等，對自媒體規(guī)范使用治理的熱點始終呈動態(tài)變化趨勢。通常，社會管理制度更新步伐總是落后于技術(shù)創(chuàng)新。未來智慧城市社會治理創(chuàng)新將呈現(xiàn)出更多的動態(tài)管理特征。舊的問題解決了，新的問題又會迅速出現(xiàn)。對城市社會治理的制度完善，會隨著社會發(fā)展速度與公眾生活節(jié)奏而提速。社會治理需要適應人工智能技術(shù)發(fā)展帶來的快節(jié)奏變化趨勢，甚至要提升預判與評估能力，以技術(shù)創(chuàng)新帶動社會治理動態(tài)管理模式。

（三）分級與分類管理的科學化、精細化趨勢

基于人工智能所提供的多維研判、全時服務、處置高效的城市管理能力，分級管理與分類管理是未來智慧城市社會治理的又一大趨勢。同一城市會由不同居住環(huán)境的居住社區(qū)與不同功能的經(jīng)濟區(qū)域組成，不同區(qū)域之間的硬件條件（設施）與軟件條件（人）之間也會存在著一定的差異。受人、時、地、物等因素的影響，同一城市不同區(qū)域內(nèi)的社會成員也會對社會治理需求存在一定差異。精細化、科學化管理模式，是未來城市社會治理的一大特征。例如，以居住地域劃分，城市中心、城市近郊與遠郊之間對治安治理、交通管理需求有著很大差異；而當交通、治安問題對社會公眾困擾較大時，社會公眾對人工智能技術(shù)在數(shù)據(jù)感知上的需求往往就會增強。針對不同類型社會問題開展分類管理，以不同風險等級開展分級管理是未來智慧城市社會治理的一大特色。也是解決不同區(qū)域與人群需求差異的重要途徑。從社會發(fā)展的角度而言，實現(xiàn)智慧城市社會治理科學化、精細化管理，既能體現(xiàn)人工智能技術(shù)在社會治理中的應用優(yōu)勢，也是智慧城市社會治理的總體發(fā)展趨勢。

（四）技術(shù)監(jiān)督與自我約束同頻

人工智能技術(shù)改變了社會治理模式，同樣，也給社會帶來了新的隱憂，如數(shù)據(jù)安全與公眾隱私的保護等問題。傳統(tǒng)的監(jiān)督模式，如行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督、社會監(jiān)督等，更多是一種事后監(jiān)督模式。這些監(jiān)督模式，存在很嚴重的滯后性特征。而人工智能技術(shù)在社會治理中的應用，較之以往的社會治理方式缺乏直觀性，不容易被社會公眾所直接了解。鑒于人工智能技術(shù)的應用需求面廣、需求量大，單純依靠人力資源難以做到全方位的監(jiān)督。要防范于未然，做到人工智能技術(shù)應用的事前監(jiān)督，離不開技術(shù)支持與應用制度的規(guī)范。因此，對于人工智能技術(shù)在社會治理中的應用監(jiān)督與約束，更需要通過技術(shù)的手段加以實現(xiàn)。例如，設置數(shù)字身份證使用權(quán)限，通過技術(shù)手段對異常使用情況開展自查，對社會治理效果開展評估等。同時，對人工智能技術(shù)在社會治理中的應用，也是一個自我約束的過程。針對社會公眾所擔憂的主要問題，與技術(shù)應用過程中可能出現(xiàn)的異常情況，應通過不斷完善相應技術(shù)應用規(guī)范形成自我約束機制，并通過完善相應監(jiān)督機制確保自我約束機制的有效執(zhí)行，最終通過技術(shù)加制度方式實現(xiàn)全過程監(jiān)督。