城市水災(zāi)事件下醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)急管理探析

顧維波 王漢文 王 穎 張倩倩 汪卓赟 肖啟強

1 安徽醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理學(xué)院 安徽合肥 230032;2安徽醫(yī)科大學(xué)第二附屬醫(yī)院 安徽合肥 230601

近年來，城市化進(jìn)程加快,自然環(huán)境的惡化，導(dǎo)致全球氣溫明顯升高，自然災(zāi)害的發(fā)生率明顯提升，其中臺風(fēng)最為典型。臺風(fēng)的形成意味著將伴隨著大量的降雨，進(jìn)而引發(fā)城市水災(zāi)的發(fā)生。河南鄭州“7·20”特大暴雨造成嚴(yán)重的城市水災(zāi)，交通系統(tǒng)全面癱瘓，大量醫(yī)療機構(gòu)的停工停產(chǎn)，醫(yī)院積水嚴(yán)重，供電設(shè)備毀壞，地下空間高精尖醫(yī)療設(shè)備被淹，醫(yī)院被迫緊急向外轉(zhuǎn)移患者。醫(yī)院作為治病救人的場所，其運行狀況關(guān)乎著人民的健康與生命。此次城市水災(zāi)可以看出我國醫(yī)療機構(gòu)對于突發(fā)情況應(yīng)急管理預(yù)案并不充分，也給我國其它大型綜合醫(yī)院帶來了警示。醫(yī)院應(yīng)急管理是指醫(yī)院的管理者從防范、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)、提高五個階段來對已經(jīng)發(fā)生或潛在發(fā)生危害進(jìn)行管控[1]。本文通過對醫(yī)院應(yīng)急管理及水災(zāi)衛(wèi)生應(yīng)急過程的研究，結(jié)合歐美發(fā)達(dá)國家對城市水災(zāi)的處理經(jīng)驗，提出我國改進(jìn)應(yīng)急管理的措施，總結(jié)出當(dāng)前醫(yī)療機構(gòu)水災(zāi)應(yīng)急管理的注重點，提升醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)對城市水災(zāi)應(yīng)急能力，有效保護(hù)人民生命安全。

1 醫(yī)院洪澇災(zāi)害管理理論研究

1.1 醫(yī)院應(yīng)急管理理論

醫(yī)院應(yīng)急管理作為應(yīng)急管理學(xué)科的一個分支學(xué)科，以災(zāi)害研究和管理學(xué)為基礎(chǔ)所建立發(fā)展起來的。災(zāi)害研究提出醫(yī)院應(yīng)急該從多個方面來進(jìn)行管理:在采取應(yīng)急行動時不能只針對產(chǎn)生的危害，也要考慮該醫(yī)院組織結(jié)構(gòu)的功能;通過災(zāi)前的演練、計劃以及災(zāi)時的有效溝通而非固定死板的指揮來采取行動;醫(yī)院在制定應(yīng)急行動時應(yīng)充分考慮不同人群的主體行為特征;了解計劃是對災(zāi)害的防范與預(yù)防。而管理部分注重對災(zāi)害發(fā)生時所作出的反應(yīng)與災(zāi)后所進(jìn)行的恢復(fù)行為。管理學(xué)提出醫(yī)院應(yīng)急管理應(yīng)遵循系統(tǒng)全面的原則。醫(yī)院應(yīng)急管理基本理論包括，醫(yī)療服務(wù)的可調(diào)控性與持續(xù)性、災(zāi)害應(yīng)急處理的多面性、醫(yī)院的組織結(jié)構(gòu)及組織彈性[2]、醫(yī)務(wù)人員應(yīng)急能力素質(zhì)等。

1.2 水災(zāi)應(yīng)急管理過程

水災(zāi)的產(chǎn)生具有不確定性、極大危害性，但水災(zāi)又具有可監(jiān)測性、可防控性。洪澇災(zāi)害的應(yīng)急管理是一項復(fù)雜的過程，需要全面緊密協(xié)同配合。在災(zāi)害發(fā)生前，對水災(zāi)進(jìn)行監(jiān)測預(yù)警，成立緊急上報機制。當(dāng)水災(zāi)發(fā)生時，當(dāng)?shù)蒯t(yī)療機構(gòu)應(yīng)急管理部門迅速調(diào)控內(nèi)部行政部門與醫(yī)療部門，組建急救救援隊伍，進(jìn)行醫(yī)學(xué)救治。開放緊急醫(yī)療救治站作為應(yīng)急救援點，同時對當(dāng)前醫(yī)院的衛(wèi)生狀況與物資狀況開展評估工作，評估包括包含水質(zhì)、食品營養(yǎng)、醫(yī)療設(shè)備、醫(yī)療物資、環(huán)境衛(wèi)生等內(nèi)容。在災(zāi)后對水災(zāi)可能造成的疫情進(jìn)行防控，做好受災(zāi)群眾的心理建設(shè)，及時開展災(zāi)后醫(yī)院衛(wèi)生評估，促進(jìn)醫(yī)院災(zāi)后恢復(fù)。

2 國內(nèi)外發(fā)達(dá)國家水災(zāi)應(yīng)急管理經(jīng)驗

2.1 日本水災(zāi)應(yīng)急管理

日本是世界上最容易發(fā)洪澇災(zāi)害的國家之一，因此日本對于水災(zāi)衛(wèi)生應(yīng)急管理十分重視。2018年6月，日本西部岡山縣倉石市馬比地區(qū)爆發(fā)了嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害，造成51人死亡，5 600所房屋被毀，該地區(qū)唯一的醫(yī)院馬比紀(jì)念醫(yī)院完全被水包圍，交通癱瘓，外部援助的抵達(dá)被推遲[3]。在洪澇災(zāi)害發(fā)生時，醫(yī)院內(nèi)電子設(shè)備不能使用，各醫(yī)療機構(gòu)之間信息傳播受阻。在醫(yī)院應(yīng)急管理工作中，日本采用先進(jìn)的災(zāi)害信息傳輸系統(tǒng)、建立一個統(tǒng)一協(xié)作的災(zāi)害預(yù)測系統(tǒng)，準(zhǔn)確掌握水災(zāi)的情況，發(fā)布水災(zāi)信息，避免造成社會恐慌。馬比紀(jì)念醫(yī)院將病人與經(jīng)過培訓(xùn)的工作人員和相應(yīng)的醫(yī)療資源配對，利用公共資源進(jìn)行患者轉(zhuǎn)移，同時要求不同部門的每個人都必須參與進(jìn)來，在日本災(zāi)難醫(yī)療援助隊(DMAT)、非政府組織“和平之風(fēng)日本救援”(PWJ)和日本自衛(wèi)隊(SDF)的合作下對醫(yī)院患者進(jìn)行急救轉(zhuǎn)移。DMAT是基于互聯(lián)網(wǎng)的緊急醫(yī)療信息系統(tǒng)(EMIS)在災(zāi)害的急性階段(發(fā)生后48～72 h)采取行動、在受災(zāi)害地區(qū)提供醫(yī)療服務(wù)的醫(yī)療隊。日本政府在各個地區(qū)建立衛(wèi)生應(yīng)急物資救援點，不斷補充與更新物資，以確保協(xié)調(diào)應(yīng)對和恢復(fù)工作。最后通過非政府組織、DMAT和SDF合作，成功地將50名病人從一家被洪水淹沒的醫(yī)院安全撤離，各種公共和私營實體協(xié)調(diào)努力進(jìn)行災(zāi)后醫(yī)院恢復(fù)工作。日本水災(zāi)應(yīng)急管理取得如此成績，一部分是因為日本政府對公民防災(zāi)意識的培養(yǎng)。日本政府在基礎(chǔ)教育中增加了災(zāi)害應(yīng)急教育，編有《危機管理和應(yīng)對手冊》《應(yīng)急教育指導(dǎo)資料》等教材，用于培養(yǎng)全體國民的災(zāi)害應(yīng)急意識。

2.2 美國水災(zāi)應(yīng)急管理

美國近年來受天氣變化的影響，洪澇災(zāi)害事件發(fā)生的概率增大。2017年美國德克薩斯州受颶風(fēng)哈維侵襲發(fā)生了嚴(yán)重的城市水災(zāi)，大量房屋被摧毀和破壞、病人疏散困難和道路通行癱瘓，整個德克薩斯醫(yī)療中心(TMC)都受到了影響[4]。醫(yī)療中心在災(zāi)前對院內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行完善，安裝了各種防洪設(shè)備，包括防洪門、防洪墻、水泵系統(tǒng)等，很大程度上防止醫(yī)療中心被水災(zāi)淹沒。德克薩斯醫(yī)療中心開發(fā)了實時水災(zāi)警報系統(tǒng)，該系統(tǒng)結(jié)合了雷達(dá)、雨量計和洪水水位數(shù)據(jù)，以及水文模型來預(yù)測洪水。在美國，大多醫(yī)療機構(gòu)采用國家災(zāi)害醫(yī)療系統(tǒng)(NDMS)和急救醫(yī)療系統(tǒng)相結(jié)合的衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)，確保在洪災(zāi)發(fā)生后第一時間內(nèi)各州市的醫(yī)療救援團(tuán)隊能到達(dá)受災(zāi)點進(jìn)行緊急救援。對于災(zāi)害應(yīng)急管理的指揮采用醫(yī)院緊急事件指揮系統(tǒng)(HEICS)，建立明確的層次結(jié)構(gòu)和特定任務(wù)的職位，為醫(yī)院工作人員準(zhǔn)備緊急情況下的有效協(xié)議。同時積極培訓(xùn)工作人員，確定應(yīng)急響應(yīng)人員層次結(jié)構(gòu)，創(chuàng)建緊急事件處理程序，通過演練和模擬，醫(yī)院能夠成功地應(yīng)用與評估應(yīng)急計劃和程序。在水災(zāi)應(yīng)急管理中醫(yī)務(wù)人員表現(xiàn)出的奉獻(xiàn)精神也是應(yīng)急反應(yīng)取得成功的關(guān)鍵因素，醫(yī)院組成了由醫(yī)生、護(hù)士和技術(shù)人員組成的救援隊在水災(zāi)發(fā)生后就到達(dá)了災(zāi)區(qū)，并在整個過程中一直留在現(xiàn)場，幫助救治受災(zāi)群眾。美國政府對災(zāi)害衛(wèi)生應(yīng)急團(tuán)隊的專業(yè)素質(zhì)比較重視，在各個州、市成立培訓(xùn)基地，定期對應(yīng)急隊伍的能力進(jìn)行培養(yǎng)，并不斷評估。醫(yī)療機構(gòu)可以預(yù)先與地方伙伴組織和各級政府機構(gòu)建立協(xié)作關(guān)系，了解合作伙伴組織的聯(lián)系方式并保持日常溝通。在颶風(fēng)哈維侵襲造成德克薩斯州水災(zāi)期間，當(dāng)?shù)蒯t(yī)院之間積極發(fā)展合作伙伴關(guān)系，提供溝通協(xié)作方面的幫助，并支持災(zāi)難性醫(yī)療運營中心(CMOC)，該中心負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)緊急事件期間關(guān)閉醫(yī)院、運送患者和醫(yī)療資源請求。

2.3 德國水災(zāi)應(yīng)急管理

由于地理位置的因素，德國相比于其他國家更易發(fā)生自然災(zāi)害，2013年德國易北河發(fā)生洪澇，造成嚴(yán)重的城市水災(zāi)并帶來巨大的物質(zhì)損失[5]。多年來發(fā)生的洪水引起了德國政府對于城市水災(zāi)的高度重視，采取結(jié)構(gòu)性和非結(jié)構(gòu)性措施來進(jìn)行有效的洪水風(fēng)險管理。在洪水衛(wèi)生應(yīng)急管理中，德國在各個州設(shè)立水災(zāi)預(yù)測中心，同時將水災(zāi)危害分為多個等級，針對不同等級危害進(jìn)行不同層次的響應(yīng)，建立不同級別的衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)。設(shè)立專門的”突發(fā)事件應(yīng)急醫(yī)院”，用于儲存衛(wèi)生應(yīng)急資源，并保證在水災(zāi)發(fā)生期間能第一時間派出專業(yè)的急救救援隊伍救治傷員并提供相應(yīng)的應(yīng)急資源，整個德國共計35家應(yīng)急醫(yī)院[6]。同時德國對水災(zāi)危害大力宣傳，提供教育培訓(xùn)的機會，使得大眾在應(yīng)對水災(zāi)時能夠有一定的自救、他救能力。德國政府設(shè)立突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急部門[7]，負(fù)責(zé)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理工作，引導(dǎo)醫(yī)院建立有效的標(biāo)準(zhǔn)操作程序，對災(zāi)難響應(yīng)提供有效的操作。在不同級別的衛(wèi)生系統(tǒng)中，所有管理者都對醫(yī)院用于防災(zāi)的資源十分重視，設(shè)立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的操作程序，并為醫(yī)院防災(zāi)提供資金支持。同時各級管理者、決策者密切配合，相互協(xié)作，為防災(zāi)減災(zāi)提供相應(yīng)的指導(dǎo)。醫(yī)院制定基于洪水災(zāi)害圖的災(zāi)害風(fēng)險圖并實施脆弱性評估的發(fā)展計劃。許多醫(yī)院在應(yīng)急計劃中提供大規(guī)模傷員管理和疏散程序，定期進(jìn)行洪水準(zhǔn)備培訓(xùn)和演習(xí)，培養(yǎng)訓(xùn)練有素的應(yīng)急管理信息傳播者，在水災(zāi)發(fā)生期間向風(fēng)險人群傳達(dá)有效信息以及對災(zāi)后醫(yī)院的恢復(fù)。

2.4 我國水災(zāi)應(yīng)急管理經(jīng)驗

劉建瓊基于自然災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)角度提出以最低的投入將災(zāi)害的危害損失降至最小，最大程度地促進(jìn)災(zāi)后的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)；尚積偉、吳群紅[8]提出災(zāi)前進(jìn)行應(yīng)急隊伍的演練培訓(xùn)，是檢驗災(zāi)時應(yīng)急預(yù)案有效性及管理人員應(yīng)急能力的重要手段。2017年吉林省永吉縣遭遇特大洪澇災(zāi)害，全縣醫(yī)院被淹沒，設(shè)備功能受損完全陷入癱瘓狀態(tài)。衛(wèi)生管理部門啟動應(yīng)急預(yù)案，開展緊急救援。此次洪澇災(zāi)害事件中看出當(dāng)前我國醫(yī)療機構(gòu)所擁有的水災(zāi)應(yīng)急管理制度并不健全，沒有相應(yīng)完善的水災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，物資、設(shè)備、藥品等難以滿足水災(zāi)應(yīng)急管理的需要，不能在水災(zāi)發(fā)生后的第一時間內(nèi)以最快速度、最小成本應(yīng)急搶救，將風(fēng)險和損失降到最低。醫(yī)院管理部門心存僥幸，對于城市水災(zāi)的監(jiān)測預(yù)警不足，不能及時預(yù)警水災(zāi)的發(fā)生并開展水災(zāi)應(yīng)急防控。此外，醫(yī)院的防洪進(jìn)程嚴(yán)重滯后，沒有專門的排洪設(shè)施，加上一些醫(yī)院選址的緣故，蓄積的水更難以排除進(jìn)而造成醫(yī)院被淹[9]。醫(yī)院一些員工的應(yīng)急素質(zhì)并不高，對于水災(zāi)的危害程度了解不高，甚至一些員工在水災(zāi)發(fā)生后不能自救[10]，不服從醫(yī)院應(yīng)急管理人員的協(xié)調(diào)與指揮，造成災(zāi)后應(yīng)急管理秩序的混亂，影響應(yīng)急管理進(jìn)程的發(fā)展。

3 討論

醫(yī)療機構(gòu)作為受城市水災(zāi)影響最為特殊的場所，同時也是城市水災(zāi)發(fā)生時提供治病救人服務(wù)的關(guān)鍵場所。醫(yī)院應(yīng)急管理能力直接體現(xiàn)了整個城市水災(zāi)事件的防控工作。因而醫(yī)院在整個城市水災(zāi)事件中有著不可替代的作用。對于城市水災(zāi)類似自然災(zāi)害的發(fā)生，醫(yī)院應(yīng)急能力的提升就顯得十分迫切。鑒于美國、日本等國家的醫(yī)療機構(gòu)水災(zāi)應(yīng)急管理的經(jīng)驗，我國醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)急管理注重如下幾個方面:

3.1 制定有效的水災(zāi)應(yīng)急管理預(yù)案

對于突發(fā)性災(zāi)害事件的發(fā)生，醫(yī)院暴露出當(dāng)前水災(zāi)管理制度并不健全、對應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)并不完善以及物資和人員配置等問題。因此醫(yī)院應(yīng)當(dāng)根據(jù)《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》規(guī)定，結(jié)合醫(yī)院的實際情況，采用全面質(zhì)量管理理論中“六要素”管理[11]，建立健全水災(zāi)應(yīng)急管理的組織結(jié)構(gòu)[12]，完善水災(zāi)應(yīng)急報告制度，制定規(guī)范性、全面性實用性和可操作性的水災(zāi)應(yīng)急預(yù)案[13]。預(yù)案包括成立水災(zāi)應(yīng)急救援領(lǐng)導(dǎo)小組、工作的現(xiàn)場協(xié)調(diào)指揮、做好人員管理和疏導(dǎo)工作、檢查所有排水裝置及備用水泵是否處于良好的狀態(tài)、保證各種大型醫(yī)療設(shè)備正常運行、保護(hù)患者的接收與轉(zhuǎn)移、物質(zhì)儲存調(diào)配的準(zhǔn)備等內(nèi)容。進(jìn)而能夠保證醫(yī)院在水災(zāi)危害下能夠正常運行，維持重急癥患者的持續(xù)治療，保護(hù)受災(zāi)群眾的生命安全。

3.2 加強醫(yī)療設(shè)備、物資及人力調(diào)配

在城市水災(zāi)發(fā)生的情況下，醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)的供給量難以滿足患者的大量需求，會造成大批災(zāi)后患者難以得到應(yīng)有的有效醫(yī)療服務(wù)，救治延緩引起病情加重。因而加強醫(yī)療服務(wù)數(shù)量的可調(diào)節(jié)性在水災(zāi)發(fā)生后顯得尤為必要。加強對醫(yī)院應(yīng)急后勤保障體系的建立，完善物資儲備管理制度[14]，儲備足量醫(yī)療藥品、物資以及設(shè)備，儲存一定數(shù)量的床位，成立特定應(yīng)急設(shè)備與藥物協(xié)調(diào)部門。醫(yī)院應(yīng)急管理人力資源處于“平時無人重視，關(guān)鍵時刻重視又無人”[15]的狀態(tài)，因而對于醫(yī)務(wù)人員建立緊急調(diào)配機制，保證醫(yī)院在災(zāi)害發(fā)生后第一時間從護(hù)理部、醫(yī)務(wù)部等部門能夠抽調(diào)出一定數(shù)量的醫(yī)務(wù)人員，避免急診出現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員空缺的情況。區(qū)域內(nèi)醫(yī)院加強緊密合作，水災(zāi)發(fā)生后能夠第一時間互通醫(yī)療資源，保證各種醫(yī)療物資、設(shè)備、人力等醫(yī)療資源的可調(diào)節(jié)性，避免出現(xiàn)“醫(yī)療服務(wù)孤島”現(xiàn)象。

3.3 提升醫(yī)務(wù)人員應(yīng)急能力素質(zhì)

在醫(yī)院日常管理中，普及災(zāi)害應(yīng)急管理知識，開展關(guān)于水災(zāi)危害教育工作，提高醫(yī)務(wù)人員對水災(zāi)的認(rèn)識程度。定期進(jìn)行應(yīng)急演練，提升醫(yī)院對水災(zāi)的應(yīng)急能力，提高醫(yī)院各科室在災(zāi)害發(fā)生時的協(xié)調(diào)與指揮能力，可以采用目視化管理進(jìn)行醫(yī)療救治[16]。同時對醫(yī)院醫(yī)務(wù)人員、技術(shù)人員、管理人員、后勤保障人員開展多方面培訓(xùn)[17]，培養(yǎng)醫(yī)院全體人員應(yīng)急素質(zhì)，提升現(xiàn)場急救救治能力。制定一定標(biāo)準(zhǔn)的考核診治指南，對培訓(xùn)結(jié)果進(jìn)行考核與評估，保證醫(yī)院全體員工對水災(zāi)危害有一定的了解并具備一定的應(yīng)急反應(yīng)能力，提升緊急避險、自我保護(hù)、救助他人的能力[18]，做好表率，消除社會公眾對城市水災(zāi)的過度緊張、恐慌、不安等情緒，維護(hù)城市的安全，建立和諧穩(wěn)定的社會。

總之，城市水災(zāi)事件的發(fā)生對于醫(yī)療機構(gòu)運行有著極大的影響，災(zāi)后醫(yī)院應(yīng)急管理若僅依靠災(zāi)后的常規(guī)應(yīng)急反應(yīng)措施，易造成相反的結(jié)果，甚而會加劇水災(zāi)事件的負(fù)面影響。我國應(yīng)吸取國外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，總結(jié)出適合我國的災(zāi)害應(yīng)急管理方案。醫(yī)院管理人員要制定精細(xì)的水災(zāi)應(yīng)急管理總體預(yù)案及專項預(yù)案，完善水災(zāi)應(yīng)急管理制度,水災(zāi)預(yù)警評估系統(tǒng)，加強后勤應(yīng)急保障體系建立，做出多方面詳細(xì)的規(guī)劃應(yīng)對城市水災(zāi)的發(fā)生，保障人民群眾的生命安全。