關(guān)輝國(guó)，張雅淇

(1.蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué) 工商管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730020；2.蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué) 會(huì)計(jì)學(xué)院，甘肅 蘭州 730020)

高質(zhì)量發(fā)展是“十四五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主旋律?？h域作為我國(guó)行政區(qū)域劃分的單位，既是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的依托，也是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的重要區(qū)域?？h域高質(zhì)量發(fā)展，將有效銜接都市圈、城市群發(fā)展戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對(duì)于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著基礎(chǔ)性的作用，縣域經(jīng)濟(jì)的良好運(yùn)行是檢驗(yàn)國(guó)家新政策的一把尺子?？h域高質(zhì)量發(fā)展需要強(qiáng)有力的政府、規(guī)范有序的社會(huì)秩序、充滿活力的社會(huì)。然而公共危機(jī)事件作為一種隱患，時(shí)常影響著縣域市場(chǎng)秩序與活力，威脅著民眾生命安全和財(cái)產(chǎn)安全。建設(shè)應(yīng)急管理體系將能夠預(yù)防和降低公共危機(jī)事件帶來(lái)的惡性影響，是我國(guó)近幾年提出的一項(xiàng)惠民工程，是保障人民生命財(cái)產(chǎn)的重要舉措，也是保障縣域市場(chǎng)良好運(yùn)行的重要防線?？h域的應(yīng)急管理體系建設(shè)對(duì)于鄉(xiāng)村振興、防災(zāi)減災(zāi)有著跨時(shí)代的意義。

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要充分發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系特色和優(yōu)勢(shì)，吸取國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。不斷落實(shí)國(guó)家應(yīng)急管理新思想，開(kāi)啟縣域應(yīng)急管理新模式，深化新時(shí)代習(xí)近平關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的新定位，新理念，新要求，特別是新一輪機(jī)構(gòu)改革，開(kāi)辟中國(guó)特色應(yīng)急管理理論和實(shí)踐的新境界[1]，對(duì)于實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)，實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)騰飛發(fā)展都有著非常積極的促進(jìn)作用。

我國(guó)西北地區(qū)地處偏遠(yuǎn)，交通不便，先天條件不佳，旱區(qū)面積廣大，生態(tài)環(huán)境脆弱，氣候惡劣，導(dǎo)致自然災(zāi)害種類(lèi)繁多且頻發(fā)，再加上民族交匯，文化習(xí)俗存在差異，這些不利因素嚴(yán)重遏制了西北地區(qū)的發(fā)展，同時(shí)也使得西北地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救援工作難度加大，對(duì)于應(yīng)急管理體系建設(shè)與完善也提出了更高的要求。加強(qiáng)西北地區(qū)縣域應(yīng)急體系建設(shè)，不僅可以有效促進(jìn)當(dāng)?shù)氐膰?guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)西北地區(qū)脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過(guò)渡，還可為全國(guó)其他地區(qū)的應(yīng)急管理體系建設(shè)提供寶貴的可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、關(guān)于縣域應(yīng)急管理體系建設(shè)的理論綜述

應(yīng)急管理體系建設(shè)是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大事，更是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力保障。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視應(yīng)急管理體系的建設(shè)及推進(jìn)工作，特別是2019年新冠肺炎疫情來(lái)襲，進(jìn)一步說(shuō)明加強(qiáng)防控體系建設(shè)，推進(jìn)應(yīng)急管理體系的重要性。目前我國(guó)關(guān)于應(yīng)急管理特別是縣域應(yīng)急管理體系建設(shè)的相關(guān)研究以及之間關(guān)系的理論分析并不多。國(guó)外應(yīng)急管理體系建設(shè)的研究比國(guó)內(nèi)早，因此理論研究比國(guó)內(nèi)研究成熟。Drabek研究認(rèn)為，應(yīng)急管理體系建設(shè)的根本目的是為了提升政府的應(yīng)急準(zhǔn)備能力，使之能夠快速而高效地處理突發(fā)公共事件，降低突發(fā)公共事件帶來(lái)的資金損失[2]。Carr J從社會(huì)治理的視角研究了政府應(yīng)急管理體系中關(guān)于社區(qū)團(tuán)隊(duì)災(zāi)前整合問(wèn)題，對(duì)來(lái)自于美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理局第七區(qū)的21 名 CERT 協(xié)調(diào)員進(jìn)行半結(jié)構(gòu)式訪談，從訪談結(jié)果分析發(fā)現(xiàn)，影響應(yīng)急管理系統(tǒng)整合的因素包括：組織的穩(wěn)定性、領(lǐng)導(dǎo)者的工作熟練度、應(yīng)急管理系統(tǒng)被當(dāng)?shù)亟邮艿某潭鹊龋M(jìn)而研究了將社區(qū)應(yīng)急小組(CERT)整合到當(dāng)?shù)貫?zāi)前應(yīng)急管理系統(tǒng)中的有效措施[3]。國(guó)內(nèi)關(guān)于應(yīng)急管理體系建設(shè)主要從法制視角、宏觀結(jié)構(gòu)等方面入手：張超、劉幸菡以行政法治理的視角，從治理理念、理性結(jié)構(gòu)、管理措施三個(gè)方面對(duì)高校應(yīng)急管理重塑進(jìn)行了分析[4]；陳壇銘通過(guò)對(duì)日本高校圖書(shū)館危機(jī)管理的分析，提出了促進(jìn)我國(guó)高校圖書(shū)館應(yīng)對(duì)危機(jī)的策略[5]。孫瀟瀟、黃弘、李瑞奇通過(guò)分析美、英、日三國(guó)的應(yīng)急管理體系概括出三個(gè)國(guó)家的應(yīng)急管理模型，并進(jìn)行了模擬仿真，從而得出整合型機(jī)制溝通和決策的優(yōu)點(diǎn)[6]；朱恪鈞、朱珈儀認(rèn)為健全應(yīng)急管理體系、借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),從法制機(jī)制角度增強(qiáng)我國(guó)應(yīng)急志愿服務(wù)能力[7]；閃淳昌、周玲、秦緒坤等分析了我國(guó)現(xiàn)階段應(yīng)急管理體系建設(shè)存在的問(wèn)題，并提出從管理理念、體制架構(gòu)、機(jī)制設(shè)計(jì)、法制建設(shè)、國(guó)際合作五個(gè)方面解決的途徑[8]；俎富豪、趙秋紅、鄧修權(quán)等設(shè)計(jì)了嵌套循環(huán)結(jié)構(gòu)的應(yīng)急組織，并在抗擊新冠肺炎疫情的過(guò)程中證明了其可行性和合理性[9]；張永領(lǐng)、劉夢(mèng)園設(shè)計(jì)并證明了應(yīng)急管理績(jī)效評(píng)價(jià)模型的科學(xué)性[10]；郭建州調(diào)研分析了河南省重點(diǎn)縣(市、區(qū))在應(yīng)急管理體系建設(shè)中存在的問(wèn)題,并提出了相應(yīng)的解決方案[11]。

一些學(xué)者也關(guān)注到了縣域等地方政府應(yīng)急管理工作的重要性，并且積極展開(kāi)了研究。楊屹、施建芳、謝彥昕、張曉潔、謝震宇以上海浦東新區(qū) 46 家社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的公共衛(wèi)生為研究對(duì)象，對(duì)他們的應(yīng)急能力開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，通過(guò)對(duì)衛(wèi)生服務(wù)中心的院長(zhǎng)及其他工作人員進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，據(jù)此推測(cè)出上海市浦東新區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心應(yīng)急能力水平，根據(jù)調(diào)查結(jié)果提出社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心須完善應(yīng)急管理體系，完善應(yīng)急預(yù)案；加強(qiáng)人員培訓(xùn)和演練等措施提升應(yīng)急能力，并根據(jù)該區(qū)域應(yīng)急事件特點(diǎn)，制定應(yīng)急物資儲(chǔ)備計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn)[12]。田宇以河南省安陽(yáng)市文峰區(qū)為例，提出了縣域應(yīng)急管理機(jī)制創(chuàng)新的三個(gè)措施[13]。楊一中從新冠肺炎疫情的視角，提出了促進(jìn)縣域應(yīng)急管理能力提升的措施[14]。江曉莉以郫縣為例，設(shè)計(jì)構(gòu)建了大都市近郊縣域應(yīng)急管理目標(biāo)體系，并提出了對(duì)應(yīng)的績(jī)效考核方式[15]。薛瑞以“湖北石首”事件為例，從五個(gè)方面對(duì)縣域應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)力進(jìn)行了分析[16]。

目前應(yīng)急管理體系建設(shè)的研究從宏觀向微觀轉(zhuǎn)變，多數(shù)學(xué)者關(guān)注到不同地區(qū)不同危機(jī)事件的特征不同，提出具有針對(duì)性的建議，但是在區(qū)域選擇上多是以我國(guó)中部地區(qū)的縣域?yàn)檠芯繉?duì)象，而對(duì)于西北地區(qū)縣域應(yīng)急管理體系建設(shè)的研究不足，沒(méi)有相關(guān)的理論指導(dǎo)和示范效應(yīng)。因此，本文以西北地區(qū)具有代表性的縣域甘肅的夏河縣、臨潭縣、永靖縣以及青海的民和縣等應(yīng)急管理局調(diào)研結(jié)果為研究對(duì)象，形成論文基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料，希望對(duì)相對(duì)落后縣域的應(yīng)急管理體系建設(shè)提供幫助。

二、西北地區(qū)應(yīng)急管理體系的現(xiàn)實(shí)困境

通過(guò)對(duì)西北地區(qū)一些有經(jīng)典做法或具有代表性的縣域進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣域應(yīng)急管理體系在建設(shè)過(guò)程中存在諸多問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙著當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展和應(yīng)急管理救援體系的建設(shè)。

(一)理論體系不成型

理論知識(shí)能夠用于指導(dǎo)實(shí)踐工作，應(yīng)急管理部門(mén)工作人員應(yīng)加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)，提高應(yīng)急管理能力。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于應(yīng)急管理屬于交叉學(xué)科，理論體系既涉及管理學(xué)、行政學(xué)、災(zāi)害學(xué)等人文社會(huì)學(xué)科，又包含安全科學(xué)、環(huán)境科學(xué)等自然科學(xué)，兩種學(xué)科相互之間關(guān)聯(lián)不多，因此當(dāng)前尚未形成符合應(yīng)急管理工作特點(diǎn)的獨(dú)立理論體系；同時(shí)，由于應(yīng)急管理是一門(mén)新興學(xué)科，對(duì)一些基本概念界定模糊不清且尚未統(tǒng)一規(guī)范，例如“風(fēng)險(xiǎn)管理”“危機(jī)管理”“災(zāi)難管理”等概念之間的關(guān)系未能明確區(qū)分，應(yīng)急管理工作人員只能接受拼湊而成的學(xué)習(xí)內(nèi)容，致使學(xué)習(xí)任務(wù)相當(dāng)艱巨。工作人員理論知識(shí)的匱乏或者掌握不夠，難以滿足應(yīng)急管理實(shí)際工作發(fā)展的需要，大大影響了我國(guó)提高應(yīng)急管理工作水平的進(jìn)程。

(二)制度法規(guī)不健全

應(yīng)急管理工作的任務(wù)是預(yù)防和處理公共危機(jī)事件，公共危機(jī)事件的種類(lèi)決定了應(yīng)急管理工作的內(nèi)容。公共危機(jī)事件包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等等，不同類(lèi)型的公共危機(jī)事件采取的預(yù)防和處理方式不同，依據(jù)的制度規(guī)范也不同。當(dāng)前的制度規(guī)范在面對(duì)不同類(lèi)型的公共危機(jī)事件時(shí)難以做到面面俱到，尤其是對(duì)于公共危機(jī)的特殊情形，我國(guó)的相關(guān)制度尚存在空白。如作為我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)的旅游業(yè)，其發(fā)展趨勢(shì)良好對(duì)于促進(jìn)就業(yè)、增加國(guó)民收入有著重要的作用[17]，然而，縣域旅游近年來(lái)頻發(fā)人員走失遇險(xiǎn)事件，但目前多數(shù)縣域并未把旅游業(yè)的應(yīng)急預(yù)警管理、旅游事故、突發(fā)事件納入到縣域應(yīng)急管理體系，導(dǎo)致旅游安全事故發(fā)生后得不到及時(shí)回應(yīng)，耽誤救援時(shí)機(jī)，惡化事故結(jié)果。

此外，雖說(shuō)國(guó)家級(jí)、省市級(jí)的相關(guān)法律逐步出臺(tái)，對(duì)應(yīng)急管理工作做了相關(guān)要求和規(guī)定，但是法律體系尚不健全，仍然存在法律盲區(qū)。中國(guó)各區(qū)域地理位置、自然環(huán)境以及人口民族等存在較大差異，每個(gè)地區(qū)面臨的自然災(zāi)害種類(lèi)和社會(huì)危機(jī)事件迥異，加之各地區(qū)資源儲(chǔ)備、交通運(yùn)輸、技術(shù)水平、應(yīng)急能力也存在差距，導(dǎo)致應(yīng)急救援流程會(huì)有所不同。但法律法規(guī)的制定是籠統(tǒng)的，不具有針對(duì)性，沒(méi)有一部法律或者憲法能夠?qū)⒉煌瑓^(qū)域的情形完全考慮進(jìn)去。在法律體系尚不健全的情況下，縣級(jí)政府很難依據(jù)國(guó)家現(xiàn)有法律框架對(duì)某些情況作出相應(yīng)處理，對(duì)一些不適應(yīng)情形，又不具備權(quán)限和能力制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的地方性應(yīng)急管理法規(guī)。這就需要相關(guān)專(zhuān)家或者相關(guān)部門(mén)聯(lián)合，結(jié)合專(zhuān)業(yè)的應(yīng)急預(yù)警與救援方案和措施，補(bǔ)足憲法的相關(guān)缺陷。第二，應(yīng)急管理一般分為三個(gè)階段，分別是事前、事中和事后。當(dāng)前法規(guī)極少針對(duì)不同階段做出規(guī)定，在地方性法規(guī)中更是為零，基本都集中在事中救援方面。第三，面對(duì)法律法規(guī)未作出指示的情形時(shí)，地方政府多是以領(lǐng)導(dǎo)意志為主，領(lǐng)導(dǎo)則多是依靠個(gè)人經(jīng)驗(yàn)，存在以言代法現(xiàn)象。尤其是一些應(yīng)急管理部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)還是非專(zhuān)業(yè)人員，對(duì)應(yīng)急管理缺乏專(zhuān)業(yè)性。第四，應(yīng)急法律法規(guī)的制定可以明確各個(gè)部門(mén)、人員在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的職責(zé)和范圍，同時(shí)也能有效保證應(yīng)急管理工作的秩序性和合法性，但目前正在運(yùn)行的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在人員職責(zé)分工、部門(mén)權(quán)利調(diào)配上存在著諸多漏洞和不足，難以保證應(yīng)急制度的高效運(yùn)用。

(三)部門(mén)協(xié)調(diào)有困難

一是指揮系統(tǒng)覆蓋面不夠廣泛。當(dāng)前的指揮系統(tǒng)不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)部門(mén)之間的橫向統(tǒng)一，也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)從中央到基層的縱向全覆蓋。橫向來(lái)看，伴隨著機(jī)構(gòu)改革，安全、地質(zhì)、水利、衛(wèi)生、民政、公安等各個(gè)部門(mén)的相關(guān)業(yè)務(wù)納入應(yīng)急管理體系，應(yīng)急管理部門(mén)的工作量也隨之增加，最關(guān)鍵的是協(xié)調(diào)各部門(mén)的職能沖突與人員關(guān)系，不同部門(mén)之間職權(quán)如何劃分，各部門(mén)間的工作人員如何高效協(xié)作，都離不開(kāi)統(tǒng)一有序的指揮。但是當(dāng)前應(yīng)急管理單位未配備具有統(tǒng)一指揮與協(xié)調(diào)各部門(mén)的工作人員，這就使得各部門(mén)之間出現(xiàn)相互割裂的情況?？v向來(lái)看，現(xiàn)行的指揮系統(tǒng)只覆蓋到中央、省(自治區(qū)、直轄市)、市(州)一級(jí)，未覆蓋到基層的縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(社區(qū))，導(dǎo)致基層指揮難度大，在發(fā)生危機(jī)事件時(shí)難以實(shí)現(xiàn)上達(dá)下行。

二是部門(mén)間無(wú)隸屬關(guān)系。部門(mén)之間無(wú)隸屬關(guān)系，相互調(diào)度困難。在機(jī)構(gòu)改革中新組建的應(yīng)急管理體系，是一個(gè)綜合體系。但是作為縣級(jí)應(yīng)急管理局雖然在形式上屬于領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)，但在行政上與新納入的部門(mén)在級(jí)別上屬于平級(jí)關(guān)系。應(yīng)急管理局職權(quán)不夠，無(wú)法有效調(diào)度協(xié)同其他部門(mén)，在指揮調(diào)度其他部門(mén)的人力、資源上難度大，協(xié)調(diào)困難甚至由于新納入部門(mén)不聽(tīng)調(diào)遣，導(dǎo)致工作效率低下。尤其是在消防上，按照國(guó)家機(jī)構(gòu)改革政策的要求，消防救援隊(duì)伍集體劃歸應(yīng)急管理部門(mén)，由應(yīng)急管理部門(mén)直接領(lǐng)導(dǎo)，形成一支專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化和綜合性的應(yīng)急救援隊(duì)伍，這是強(qiáng)化應(yīng)急救援隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)能力的關(guān)鍵一步。隨著《中華人民共和國(guó)消防救援銜條例》的頒布，加速消防向國(guó)家綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍靠攏的進(jìn)程，國(guó)家層面的消防體制改革初步到位，消防救援隊(duì)伍由公安現(xiàn)役轉(zhuǎn)制成行政編制。但是據(jù)調(diào)查，當(dāng)前地方與國(guó)家落實(shí)機(jī)構(gòu)改革政策的執(zhí)行力度存在較大差異，西北地區(qū)一些市(州)、縣級(jí)消防尚未成功轉(zhuǎn)隸，消防、武警系統(tǒng)與應(yīng)急部門(mén)尚沒(méi)有隸屬關(guān)系，在發(fā)生火災(zāi)等緊急情況時(shí)，應(yīng)急管理部門(mén)無(wú)權(quán)調(diào)度、無(wú)法指揮。在工作中雙方職權(quán)劃分不清，工作協(xié)調(diào)難度大，出現(xiàn)問(wèn)題以后雙方互相推諉。出現(xiàn)此類(lèi)問(wèn)題的主要原因是，一方面應(yīng)急管理部門(mén)的調(diào)整牽扯到了消防部門(mén)的職權(quán)與利益，兩者需要經(jīng)歷一段磨合期；另一方面消防轉(zhuǎn)隸以后，消防人員的工資需由地方政府負(fù)擔(dān)，現(xiàn)實(shí)情況是地方財(cái)政有限，無(wú)法負(fù)荷大批量消防人員的工資。

三是職權(quán)劃分不清。各部門(mén)在機(jī)構(gòu)改革后職權(quán)劃分不明晰，職責(zé)界限不清晰，職責(zé)難以完全剝離，有相互交叉重疊的部分，遇到問(wèn)題互相推脫，執(zhí)行力度不大。追責(zé)時(shí)，往往是應(yīng)急管理部門(mén)承擔(dān)主要責(zé)任，其他部門(mén)的責(zé)任則被弱化。例如，應(yīng)急管理體系與交警部門(mén)職權(quán)劃分不明晰，未賦予應(yīng)急管理部門(mén)交通管理的相關(guān)職能和權(quán)利，應(yīng)急事件發(fā)生后，往往需要暢通的交通前往事故發(fā)生地，采取措施，然而應(yīng)急管理部門(mén)與交通部門(mén)尚未實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)通、信息共享，救援中不能及時(shí)從交通部門(mén)開(kāi)辟的綠色通道通行，嚴(yán)重阻礙了救援進(jìn)程，最終被民眾和輿論推向風(fēng)口浪尖的卻只有應(yīng)急管理部門(mén)。

四是人員與工作量不協(xié)調(diào)。應(yīng)急管理部門(mén)工作強(qiáng)度大，工作任務(wù)多，不僅要深入各個(gè)區(qū)域了解該區(qū)域情況，預(yù)測(cè)潛在的風(fēng)險(xiǎn)，提出預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的措施，還需要在事故發(fā)生后采取高效的救援措施與流程。為了滿足強(qiáng)負(fù)荷的工作，縣級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)計(jì)劃編制人員數(shù)量與實(shí)際配備人員差距較大，通常是計(jì)劃編制人數(shù)的一半，相當(dāng)于每個(gè)人需要負(fù)擔(dān)兩個(gè)人的工作量。在承擔(dān)額外一人工作量的同時(shí)，全體員工還需要值班工作，每周值班2-3次。這種高負(fù)荷的工作，讓員工疲憊不堪的同時(shí)也逐漸失去了工作的主動(dòng)性和積極性，工作質(zhì)量和工作效率大打折扣。應(yīng)急管理工作不同于其他工作，其效率的高低直接與民眾的生命安全與財(cái)產(chǎn)安全掛鉤。為了完成工作量而忽視工作細(xì)節(jié)，對(duì)區(qū)域的了解工作完成不到位，容易忽略潛在風(fēng)險(xiǎn)，造成預(yù)防工作出現(xiàn)漏洞，這無(wú)疑增加了民眾的不安全風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)急部門(mén)改革后，省級(jí)部門(mén)有20-22個(gè)，市級(jí)部門(mén)有10-12個(gè)，縣級(jí)部門(mén)只有5-7個(gè)，省級(jí)部門(mén)與市級(jí)部門(mén)均多于縣級(jí)部門(mén)，工作職能無(wú)法一一對(duì)應(yīng)，縣級(jí)部門(mén)里面的一個(gè)科室要對(duì)接省市級(jí)的2-4個(gè)部門(mén)，工作量、工作難度大。

五是協(xié)調(diào)會(huì)議較少。根據(jù)調(diào)研的結(jié)果獲悉，協(xié)調(diào)會(huì)每季度只開(kāi)一次，一年共四次。協(xié)調(diào)會(huì)議是明確部門(mén)分工和人員職責(zé)，加深部門(mén)關(guān)系，促進(jìn)部門(mén)協(xié)作的關(guān)鍵會(huì)議。協(xié)調(diào)會(huì)議次數(shù)較少導(dǎo)致的直接后果是各部門(mén)對(duì)各自的分工不明確，尤其是面對(duì)一些邊界不清的工作，部門(mén)之間容易出現(xiàn)推諉扯皮、互相推卸責(zé)任的現(xiàn)象。此外，由于部門(mén)工作協(xié)調(diào)不到位，各部門(mén)工作人員之間交流較少，相互不熟悉，工作上默契度不夠，導(dǎo)致在救援工作過(guò)程中相互配合不緊密，效率低下，耽誤救援工作進(jìn)程。

(四)晉升機(jī)制失效

應(yīng)急管理體系整合了安全、地質(zhì)、水利、衛(wèi)生、民政、公安等部門(mén)的資源，這也意味著承擔(dān)了更多更大的責(zé)任，工作難度也更大，更容易出錯(cuò)，尤其是好多職權(quán)邊界劃分不清，工作責(zé)任無(wú)形加重，多數(shù)情況下容易成為替罪羊，這使得很多工作人員感覺(jué)壓力較大，承擔(dān)不起工作失誤帶來(lái)的后果，想調(diào)離該工作崗位。此外，由于應(yīng)急管理部門(mén)是一個(gè)綜合性的部門(mén)，職位晉升競(jìng)爭(zhēng)較為激烈，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手除了部門(mén)內(nèi)的同事，還包括其他各部門(mén)的人員。較小的晉升空間無(wú)形中會(huì)打擊一些心懷抱負(fù)的有志人員的工作積極性。

(五)費(fèi)用和設(shè)施短缺

目前縣域的應(yīng)急管理費(fèi)用主要用在三個(gè)方面：第一，應(yīng)急管理體系建設(shè)；第二，應(yīng)急管理部門(mén)人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)提升與培訓(xùn)；第三，應(yīng)急救援物資和設(shè)施采購(gòu)。應(yīng)急管理工作有效應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)公共危機(jī)事件離不開(kāi)良好的組織管理、人才培養(yǎng)、技術(shù)引進(jìn)和設(shè)備優(yōu)化。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然國(guó)家級(jí)、省市級(jí)相關(guān)文件有對(duì)應(yīng)急管理部門(mén)資金的使用要求和規(guī)定，例如在《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中就明確指出，要保證突發(fā)公共事件所需的應(yīng)急救援工作有充足的資金，但只是粗略提及，缺少財(cái)政撥款的相關(guān)文件，或者文件規(guī)定模糊，未明確規(guī)定資金申請(qǐng)與運(yùn)用的具體流程，只能參考以前安全管理局或其他相關(guān)部門(mén)的標(biāo)準(zhǔn)，致使縣級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)在財(cái)政預(yù)算、資金申請(qǐng)方面無(wú)依據(jù)可言，申請(qǐng)難度加大。有限的財(cái)政資金制約了應(yīng)急隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化發(fā)展和應(yīng)急設(shè)施的配備。

一是應(yīng)急隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)受資金制約。當(dāng)前，縣域應(yīng)急救援隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化程度不足，無(wú)論是應(yīng)急救援工作人員還是地方普通居民，幾乎沒(méi)有系統(tǒng)地接受過(guò)培訓(xùn)并熟練掌握應(yīng)急技能和救援知識(shí)，一些人員對(duì)基本的急救常識(shí)都一無(wú)所知，導(dǎo)致在應(yīng)急救援的第一現(xiàn)場(chǎng)無(wú)法正確幫助傷員，出現(xiàn)“幫倒忙”情況，給傷者造成二次損傷。究其原因，主要是應(yīng)急管理部門(mén)對(duì)工作人員和當(dāng)?shù)鼐用袢粘?zhuān)業(yè)化應(yīng)急技能培訓(xùn)力度不夠，甚至為了節(jié)省經(jīng)費(fèi)，不去聘請(qǐng)專(zhuān)家對(duì)當(dāng)?shù)剡M(jìn)行掃盲式、集中式、常態(tài)化培訓(xùn)，也不組織人員模擬演練，一些地方甚至出現(xiàn)部分應(yīng)急管理人員從未接受過(guò)任何培訓(xùn)的現(xiàn)象。同時(shí)由于未明文列出應(yīng)急管理專(zhuān)項(xiàng)費(fèi)用，因此沒(méi)有經(jīng)費(fèi)聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)或者相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家提升隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化水平。最后，值班人員屬于義務(wù)值班，多數(shù)縣區(qū)都沒(méi)有給工作人員發(fā)放值班費(fèi)，因此人員工作的積極性也不高。

二是應(yīng)急救援設(shè)施裝備配置受資金制約。應(yīng)急救援工作需要大量的救援物資儲(chǔ)備和專(zhuān)業(yè)的應(yīng)急設(shè)施裝備。一般而言，應(yīng)當(dāng)備齊滅火劑、消防栓、消防防毒面具、消防水帶等消防器材，沙包、防洪擋水板、麻袋、排水管件等防水器材，帳篷、電燈、防潮墊、睡袋等安置物資，絕緣手套、擔(dān)架、生命體探測(cè)器、千斤頂?shù)壬鼱I(yíng)救工具，藥品、消毒液、體溫計(jì)等衛(wèi)生防疫用品以及車(chē)輛、食品、日用百貨等物資。這些物資的購(gòu)買(mǎi)與配置離不開(kāi)政府財(cái)政資金補(bǔ)貼。當(dāng)前縣域由于資金緊張，在很多物資配備上有短缺，往往是現(xiàn)用現(xiàn)買(mǎi)，直接拉低了縣域防災(zāi)能力和應(yīng)急救援效率。 且當(dāng)前專(zhuān)業(yè)應(yīng)急設(shè)施裝備較為傳統(tǒng)，沒(méi)有充分將人工智能、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)手段融入到監(jiān)測(cè)、預(yù)警和救援設(shè)施，尚未建立信息共享平臺(tái)，各區(qū)( 縣) 、各部門(mén)應(yīng)急管理系統(tǒng)相互割裂，各成一體，技術(shù)水平參差不齊。此外，應(yīng)急車(chē)輛是保證應(yīng)急管理人員第一時(shí)間趕赴災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)的重要交通工具，目前各縣域大多無(wú)全新的應(yīng)急車(chē)輛，仍用淘汰或直接接收的舊車(chē)輛，在使用過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)故障，嚴(yán)重影響工作效率。

(六)專(zhuān)業(yè)人才稀缺

專(zhuān)業(yè)人員的短缺問(wèn)題，成為制約我國(guó)應(yīng)急管理能力提升的重要因素。據(jù)2020年數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)安全監(jiān)管、服務(wù)方面的人才缺口達(dá)43萬(wàn)，部門(mén)內(nèi)有應(yīng)急管理專(zhuān)業(yè)背景的人才僅占1/3，這足以說(shuō)明我國(guó)應(yīng)急管理專(zhuān)業(yè)人員稀缺的程度，更表明我國(guó)應(yīng)急管理能力專(zhuān)業(yè)化水平的不足。人才稀缺的原因主要有兩個(gè)，一是源頭供應(yīng)不足，二是應(yīng)急管理部門(mén)留不住人才。從源頭來(lái)看，當(dāng)前應(yīng)急管理人才培養(yǎng)存在“三少現(xiàn)象”。第一是院校少，在全國(guó)1300多所高職高專(zhuān)院校中僅有262個(gè)培訓(xùn)點(diǎn)，多數(shù)院校是在新冠肺炎疫情后為響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，才逐步開(kāi)始建設(shè)應(yīng)急管理學(xué)科。第二是專(zhuān)業(yè)少，教育部發(fā)布的《高職高專(zhuān)專(zhuān)業(yè)目錄》并未將應(yīng)急管理專(zhuān)業(yè)列入其中，其中能與應(yīng)急管理沾邊的專(zhuān)業(yè)，例如防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急救援、安全生產(chǎn)，在該目錄中僅有19個(gè)。第三是學(xué)生數(shù)量少，全國(guó)應(yīng)急管理專(zhuān)業(yè)的學(xué)生數(shù)量不足3萬(wàn)，消防指揮、海上救撈技術(shù)兩個(gè)專(zhuān)業(yè)的在校生人數(shù)甚至為零。“三少現(xiàn)象”直接導(dǎo)致了應(yīng)急管理專(zhuān)業(yè)人才的供不應(yīng)求。從應(yīng)急管理部門(mén)來(lái)看，由于當(dāng)前應(yīng)急管理部門(mén)工作量多，難度系數(shù)大，風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高，多數(shù)人才進(jìn)入應(yīng)急管理部門(mén)后不堪一人多職、人少事多的壓力而轉(zhuǎn)行跳槽，使得基層部門(mén)留住專(zhuān)業(yè)人才存在一定的難度。

(七)社會(huì)參與機(jī)制不完善

公共危機(jī)事件往往是突發(fā)性的，對(duì)社會(huì)危害性極大，僅僅依靠政府部門(mén)很難高效、快速、靈活地處理危機(jī)事件。因此吸收社會(huì)組織和社會(huì)成員的力量參與危機(jī)處理是十分必要的。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在應(yīng)對(duì)歷次突發(fā)公共事件中，各縣域基本都是由政府全權(quán)負(fù)責(zé)安排，廣大社會(huì)組織和社會(huì)公眾沒(méi)能有效參與其中，主要原因在于：一是政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社會(huì)組織和社會(huì)公眾的應(yīng)急處置能力和水平仍存有顧慮，一方面突發(fā)公共事件應(yīng)急處理結(jié)果是由政府來(lái)承擔(dān)，在應(yīng)急救援工作中出現(xiàn)任何問(wèn)題，社會(huì)民眾都是下意識(shí)地認(rèn)為應(yīng)讓政府某些組織和人員為出現(xiàn)的問(wèn)題承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，接受應(yīng)有的處罰，引入社會(huì)組織和社會(huì)人員，就意味著政府要承擔(dān)注入社會(huì)力量的風(fēng)險(xiǎn)。為了降低風(fēng)險(xiǎn)，政府部門(mén)需要對(duì)社會(huì)力量的資質(zhì)和能力進(jìn)行考核，然而當(dāng)前還沒(méi)有成型的考核標(biāo)準(zhǔn)，這無(wú)疑加大了政府部門(mén)挑選社會(huì)力量的成本和時(shí)間。因此政府部門(mén)不愿意將社會(huì)組織和社會(huì)人員納入應(yīng)急救援工作。另一方面，應(yīng)急管理工作中涉及一些機(jī)密，納入社會(huì)力量可能會(huì)造成信息泄露，影響事件處置。二是政府沒(méi)有樹(shù)立與社會(huì)力量協(xié)作的理念，在相關(guān)危機(jī)管理預(yù)案中沒(méi)有納入社會(huì)力量的理念和合法流程。政府領(lǐng)導(dǎo)人員及公眾傳統(tǒng)觀念根深蒂固，在危機(jī)管理工作中習(xí)慣于政府大包大攬，因此大家只關(guān)注政府力量。社會(huì)力量納入要求政府能有效協(xié)調(diào)與整合社會(huì)力量與政府力量，但兩種力量缺乏法規(guī)的指導(dǎo)，相互之間沒(méi)有隸屬，整合起來(lái)有較大困難；政府需對(duì)社會(huì)組織與人員進(jìn)行管理，而這會(huì)增加政府的管理成本。

三、促進(jìn)縣域應(yīng)急管理體系建設(shè)的有效舉措

(一)應(yīng)急管理學(xué)習(xí)系統(tǒng)化

加強(qiáng)應(yīng)急管理工作人員的理論學(xué)習(xí)是提升應(yīng)急管理能力的必要途徑，但是過(guò)重的學(xué)習(xí)任務(wù)和繁雜的理論知識(shí)使得工作人員吸收理解有困難。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣域應(yīng)急管理體系的工作人員學(xué)習(xí)任務(wù)相當(dāng)艱巨，不僅有過(guò)重的政治理論學(xué)習(xí)任務(wù)，更有來(lái)自國(guó)家部級(jí)、省級(jí)、市(州)級(jí)的學(xué)習(xí)內(nèi)容。因此，應(yīng)該精簡(jiǎn)學(xué)習(xí)任務(wù)，將應(yīng)急管理理論知識(shí)自成體系，而不是將其他各個(gè)學(xué)科的知識(shí)大雜燴式融合，而是要梳理出應(yīng)急管理的核心理念，科學(xué)構(gòu)建應(yīng)急管理學(xué)科的概念體系、知識(shí)體系；正確處理應(yīng)急管理學(xué)科和其他學(xué)科之間的關(guān)系，形成有中國(guó)特色的應(yīng)急管理理論體系，使得工作人員學(xué)習(xí)系統(tǒng)化。

此外，理論學(xué)習(xí)的最終目的是要指導(dǎo)實(shí)踐，死記硬背、不懂其真實(shí)內(nèi)涵的學(xué)習(xí)毫無(wú)意義。因此在理論學(xué)習(xí)中，應(yīng)貫穿實(shí)踐演練?？尚Х虏筷?duì)的軍事演習(xí)，模擬自然災(zāi)害發(fā)生，每年至少進(jìn)行1-3次應(yīng)急管理系統(tǒng)的演習(xí)活動(dòng)。演習(xí)部門(mén)不僅包括應(yīng)急管理局下屬的各部門(mén)，還包括公安、消防、武警等機(jī)關(guān)。通過(guò)演習(xí)提高各部門(mén)協(xié)調(diào)合作的默契度，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，進(jìn)而在危險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)及早規(guī)避這些問(wèn)題。可對(duì)演習(xí)過(guò)程中表現(xiàn)突出的集體和個(gè)人進(jìn)行表彰、獎(jiǎng)勵(lì)，提高大家參與的積極性和主動(dòng)性。

(二)健全制度法規(guī)

一是健全應(yīng)急預(yù)案。一方面，需要補(bǔ)充完善應(yīng)急預(yù)案中存在的空白，加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理，將各環(huán)節(jié)責(zé)任和措施落實(shí)到部門(mén)與人員，健全問(wèn)責(zé)機(jī)制。針對(duì)各類(lèi)突發(fā)公共危機(jī)事件事前潛在的風(fēng)險(xiǎn)信息，及時(shí)采取事前預(yù)警措施；針對(duì)事發(fā)后的嚴(yán)重程度與事件特征，采取救援措施與善后恢復(fù)，編制出科學(xué)合理，預(yù)警有效，應(yīng)對(duì)及時(shí)的預(yù)案。另一方面，解決好預(yù)案銜接與可行性問(wèn)題，切實(shí)提高預(yù)案的科學(xué)性、針對(duì)性和可操作性，確保預(yù)案實(shí)現(xiàn)全覆蓋。二是加強(qiáng)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)和管理。首先，加強(qiáng)整頓業(yè)余隊(duì)伍。因?yàn)闃I(yè)余隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)、職業(yè)素養(yǎng)不夠，其發(fā)揮的作用非常有限，所以需加強(qiáng)培訓(xùn)和整頓，切實(shí)提高其能力。其次，建設(shè)一支職業(yè)素養(yǎng)高的綜合性救援隊(duì)伍，配齊配全相關(guān)裝備，并要結(jié)合實(shí)際，經(jīng)常性開(kāi)展演練，確保一旦有需要，該隊(duì)伍能拉得出，用得上。最后，培育隊(duì)伍人員的專(zhuān)業(yè)技術(shù)，有針對(duì)性地引入新技術(shù)，并傳授給應(yīng)急救援人員，讓其成為專(zhuān)業(yè)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能手。

(三)明細(xì)職權(quán)、統(tǒng)一指揮

一是通過(guò)協(xié)調(diào)會(huì)分清責(zé)任。應(yīng)急管理部門(mén)融入安全、地質(zhì)、水利、衛(wèi)生、民政、公安、消防等部門(mén)后，部門(mén)間職權(quán)邊界不清，會(huì)導(dǎo)致責(zé)任難以落實(shí)，進(jìn)而影響工作效率。通過(guò)協(xié)調(diào)會(huì)或其他形式加強(qiáng)部門(mén)之間的溝通，讓各部門(mén)彼此熟悉，增加配合的默契度；相互溝通經(jīng)驗(yàn)，交流心得，提出問(wèn)題，共同研討，最終解決問(wèn)題。對(duì)應(yīng)急管理局下屬各部門(mén)的職權(quán)進(jìn)行明細(xì)認(rèn)定，以防止在履職過(guò)程中的相互推諉，導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大。因此，協(xié)調(diào)會(huì)的次數(shù)不能少，更不能流于形式。在縣域應(yīng)急管理體系建設(shè)初期，協(xié)調(diào)會(huì)的次數(shù)要保證每個(gè)月至少2-3次，如遇特殊情況可適當(dāng)增加；在建設(shè)的中后期可根據(jù)具體情況減少，每月或每季度一次。協(xié)調(diào)的參會(huì)人員不僅包括應(yīng)急管理局下屬的安全、衛(wèi)生、地質(zhì)、水利、食品等部門(mén)，還應(yīng)包括公安系統(tǒng)、消防系統(tǒng)、武警部隊(duì)等。

二是建立科學(xué)合理的指揮體系。對(duì)于未提到或未明晰的新事件，相關(guān)部門(mén)要積極向應(yīng)急管理局匯報(bào)，由應(yīng)急管理局統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)；對(duì)于交通事故可與縣委、縣政府、公安部門(mén)通過(guò)座談協(xié)商等方式互相明晰彼此的權(quán)利及職責(zé)。除了協(xié)調(diào)會(huì)，科學(xué)合理的指揮體系是應(yīng)急管理工作的運(yùn)行動(dòng)力，通過(guò)指揮體系能夠?qū)⒉块T(mén)之間協(xié)調(diào)起來(lái)，使得應(yīng)急管理工作更加順暢。要設(shè)立專(zhuān)業(yè)化的指揮中心，并通過(guò)相關(guān)的法規(guī)，賦予指揮中心一定的領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動(dòng)權(quán)，對(duì)于邊界不清的部門(mén)，由指揮中心根據(jù)實(shí)際情況劃分權(quán)屬。

(四)提升行政級(jí)別

應(yīng)急管理體系建設(shè)的根本是干部的建設(shè)。目前縣域應(yīng)急管理系統(tǒng)存在的最大問(wèn)題就是調(diào)度問(wèn)題，而調(diào)度的根本原因在于級(jí)別問(wèn)題。提升干部的行政級(jí)別，不僅可以提升各區(qū)域重視程度，還能提高應(yīng)急管理部門(mén)的調(diào)度能力。具體可以這樣做：一是仿效公安系統(tǒng)。借鑒公安系統(tǒng)的半軍事化或部隊(duì)的軍事化管理思想,提高應(yīng)急管理局行政級(jí)別。設(shè)應(yīng)急管理局為副縣級(jí)單位，由縣政府直接領(lǐng)導(dǎo)?？扇斡貌筷?duì)轉(zhuǎn)業(yè)的團(tuán)級(jí)干部為應(yīng)急管理局局長(zhǎng)，行政級(jí)為副縣級(jí)、縣委常委(這是出于軍人作風(fēng)硬朗，行事果斷，又具有指揮協(xié)調(diào)才能的考慮)；掛職副縣長(zhǎng)任副局長(zhǎng)；公安局局長(zhǎng)、武裝部部長(zhǎng)、消防隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)兼任副局長(zhǎng)。二是完善晉升機(jī)制。目前縣域應(yīng)急管理系統(tǒng)開(kāi)展工作難的重要原因是人手不夠，因此要通過(guò)招考、聘用、雇傭等方式盡快補(bǔ)充缺失人員；對(duì)于抗洪搶險(xiǎn)等基層部門(mén)的工作人員可由國(guó)家或省廳以征兵的方式進(jìn)行招錄服役。對(duì)于服役結(jié)束的人員可通過(guò)招考或其他考核的方式進(jìn)入應(yīng)急系統(tǒng)，繼續(xù)留用。進(jìn)一步完善晉升機(jī)制。對(duì)于工作認(rèn)真負(fù)責(zé)，業(yè)務(wù)熟悉的人員可在應(yīng)急系統(tǒng)內(nèi)晉升調(diào)度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的晉升到縣級(jí)，縣級(jí)晉升到市級(jí)，并增設(shè)相應(yīng)的技術(shù)崗位層級(jí)。這樣不僅可以保證應(yīng)管理急體系隊(duì)伍的人才不流失，還提高了工作人員的積極性，并且具有可持續(xù)性。

(五)合理配置資源

一是加大資金投入力度。應(yīng)急管理體系建設(shè)初期要加大資金投入力度。每年確定相應(yīng)資金，出臺(tái)相關(guān)方案，并根據(jù)體系建設(shè)程度，適時(shí)調(diào)整，增加或減少，并將此項(xiàng)資金納入財(cái)政考核，若不到位，將追究縣域第一負(fù)責(zé)人責(zé)任。在發(fā)生重大災(zāi)害的年份，若專(zhuān)項(xiàng)資金沒(méi)有花費(fèi)，導(dǎo)致災(zāi)害嚴(yán)重，將追究局長(zhǎng)第一責(zé)任及相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人重要責(zé)任；在未發(fā)生災(zāi)害的年份，若資金被不正當(dāng)利用，將追究相關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任。在無(wú)災(zāi)害的年份，可將此筆款項(xiàng)用做購(gòu)買(mǎi)應(yīng)急物資，或留作下年使用，建立完善長(zhǎng)效的審計(jì)機(jī)制[18]。縣財(cái)政把應(yīng)急管理系統(tǒng)人員的值班費(fèi)用和培訓(xùn)費(fèi)用、聘請(qǐng)第三方專(zhuān)家的專(zhuān)用資金、應(yīng)急物資購(gòu)買(mǎi)資金及對(duì)轄區(qū)應(yīng)急知識(shí)宣傳、培訓(xùn)費(fèi)用納入縣財(cái)政預(yù)算，并形成相應(yīng)的制度。

二是發(fā)揮兩大部門(mén)的基礎(chǔ)性作用。專(zhuān)業(yè)的事情交由專(zhuān)業(yè)的部門(mén)去做才能事半功倍。應(yīng)急救援工作需要大量的救援物資和專(zhuān)業(yè)的應(yīng)急設(shè)施裝備，而發(fā)改委下屬的物資儲(chǔ)備局正能解決這些物資設(shè)施問(wèn)題。因此，應(yīng)急管理局應(yīng)當(dāng)與物資儲(chǔ)備局加深合作，發(fā)揮部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)作用，一方面物資儲(chǔ)備局要積極響應(yīng)應(yīng)急管理局對(duì)于救援物資的清單要求，加大支持力度；另一方面也要對(duì)提交的清單進(jìn)行詳細(xì)審查，從開(kāi)始接單到招標(biāo)，時(shí)間不能超過(guò)一個(gè)月，對(duì)于特別急需的物資要特別重視，從速解決。此外，保險(xiǎn)能夠避免巨額損失，保護(hù)人民財(cái)產(chǎn)安全，因此，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮人社局的作用，人社局通過(guò)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村/社區(qū)等部門(mén)聯(lián)合，購(gòu)置農(nóng)房保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等基礎(chǔ)性保險(xiǎn)，為應(yīng)急管理的預(yù)防和治理做準(zhǔn)備。

三是優(yōu)化選址。應(yīng)急管理部門(mén)的地理位置不僅決定了其應(yīng)急速度，同時(shí)也會(huì)影響資源供給的成本與效率。偏遠(yuǎn)且交通不便的位置會(huì)延誤應(yīng)急救援工作，且不利于救援物資的運(yùn)送，導(dǎo)致運(yùn)輸成本增加，造成資源浪費(fèi)，因此要不斷優(yōu)化各部門(mén)的選址。各縣域應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件、社會(huì)條件等，將本縣域常發(fā)災(zāi)害對(duì)應(yīng)的救災(zāi)部門(mén)合理布局在交通便利或鄰近事發(fā)地的位置，其他部門(mén)可根據(jù)縣域的整體規(guī)劃，盡可能布局在交通便利的位置。同時(shí)給應(yīng)急部門(mén)的應(yīng)急車(chē)輛、物資救援車(chē)輛裝配應(yīng)急警示信號(hào)燈，以便在應(yīng)急救援、物資運(yùn)輸過(guò)程中保持交通暢通。

四是充分利用幫扶對(duì)口資源。一方面，各縣域要根據(jù)自身的具體情況，充分利用對(duì)口幫扶地區(qū)的技術(shù)人才、技術(shù)設(shè)備、管理方案、優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，積極促進(jìn)縣域應(yīng)急管理體系的建設(shè)和完善。建立與其他應(yīng)急管理部門(mén)聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制。當(dāng)一個(gè)縣域發(fā)生重大突發(fā)公共事件后，周邊地區(qū)的應(yīng)急管理部門(mén)應(yīng)該根據(jù)危機(jī)事件的情形及當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理局的需要及時(shí)增援應(yīng)急救援力量，形成“一方有難，八方支援”的和諧局面，共同應(yīng)對(duì)和處置公共危機(jī)。另一方面，要切實(shí)貫徹落實(shí)好 “守土有責(zé)”的工作原則，有些公共危機(jī)事件的危害不僅停留在當(dāng)?shù)?，還會(huì)對(duì)周邊地區(qū)帶來(lái)影響。例如2019年末爆發(fā)的新冠肺炎疫情，隨著人員的流動(dòng)與病毒傳播，迅速?gòu)奈錆h擴(kuò)散到全國(guó)。因此，一個(gè)地方發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，其他區(qū)域要引起警戒，及時(shí)協(xié)助控制和處置，防止因處置不及時(shí)而影響到周邊其他地區(qū)。

(六) 加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)力度

目前縣域應(yīng)急管理體系建設(shè)過(guò)程中存在的最大問(wèn)題就是專(zhuān)業(yè)人員短缺問(wèn)題。主要由兩個(gè)方面因素導(dǎo)致，一是縣域應(yīng)急管理業(yè)務(wù)整合沒(méi)有到位，人職匹配度、崗位專(zhuān)業(yè)化設(shè)置較低；另一個(gè)是應(yīng)急管理業(yè)務(wù)整合后，對(duì)崗位專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)、專(zhuān)業(yè)綜合處置能力等方面有更高要求，現(xiàn)有人員很多無(wú)法滿足崗位需求。我們調(diào)研的臨潭縣、夏河縣應(yīng)急管理局部門(mén)計(jì)劃編制(包括事業(yè)編)是12-15人，但實(shí)際配備人員只有5-7人。現(xiàn)有配備的人員只對(duì)部分領(lǐng)域熟悉，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全方位發(fā)展，且在人員配備上沒(méi)有達(dá)到人才跨學(xué)科、多方位的要求。例如有些是林草防護(hù)隊(duì)員成為應(yīng)急管理人員，面對(duì)復(fù)雜的應(yīng)急救援操作，難以適應(yīng)崗位要求。因此，首先要強(qiáng)化縣域應(yīng)急管理人員專(zhuān)業(yè)及教育培訓(xùn)，定期組織應(yīng)急管理部門(mén)的工作人員開(kāi)展應(yīng)急管理理論學(xué)習(xí)和技術(shù)培訓(xùn)，提高學(xué)習(xí)內(nèi)容的針對(duì)性，提升人員技能及應(yīng)對(duì)復(fù)雜業(yè)務(wù)的能力。在應(yīng)急人員隊(duì)伍建設(shè)方面，注重吸收各個(gè)領(lǐng)域的優(yōu)秀人才，鼓勵(lì)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者到應(yīng)急管理部門(mén)指導(dǎo)，推動(dòng) (縣)應(yīng)急管理隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化。其次，積極引入第三方專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員。第三方專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員在現(xiàn)代應(yīng)急管理體系建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮著舉足輕重的作用，探索市場(chǎng)化人力資源策略設(shè)計(jì)，引導(dǎo)支持專(zhuān)業(yè)和社會(huì)救援力量發(fā)展，建成一支集合社會(huì)人力資源的全面綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍。如我們調(diào)研的永靖縣應(yīng)急管理局就較早引入了兩家專(zhuān)業(yè)救援公司，各類(lèi)救援力量經(jīng)過(guò)磨合，能較好完成應(yīng)急管理業(yè)務(wù)，專(zhuān)業(yè)救援公司服務(wù)能力也有相應(yīng)提升。

(七)提高社會(huì)參與度

在應(yīng)急管理體系建設(shè)初期，技術(shù)人員的儲(chǔ)備是相對(duì)薄弱的，因此可通過(guò)引入第三方服務(wù)公司或相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家的方式解決，同時(shí)把第三方的服務(wù)費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算，并制定相應(yīng)的文件。第三方服務(wù)的好處在于專(zhuān)業(yè)化和簡(jiǎn)潔化，利用第三方服務(wù)能充分利用社會(huì)資源，也能快速提升應(yīng)急管理能力。

一是發(fā)揮基層群眾自治組織的作用。在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，基層群眾組織具有強(qiáng)大的主人翁意識(shí)和同理心，能夠發(fā)揮出巨大的作用。如在新冠肺炎疫情中，我國(guó)之所以能夠在這場(chǎng)疫情阻擊戰(zhàn)中快速取得勝利的關(guān)鍵，就是發(fā)揮了群眾力量，筑起了以基層群眾為主體的安全防控網(wǎng)。因此，在危機(jī)應(yīng)對(duì)中要調(diào)動(dòng)群眾的積極性，鼓勵(lì)全員參與，構(gòu)建和諧高效的基層自治組織。為調(diào)動(dòng)群眾積極性，可以通過(guò)評(píng)選和表彰先進(jìn)個(gè)人、傳播先進(jìn)個(gè)人事跡、弘揚(yáng)模范精神等，從思想上和行動(dòng)上感染群眾，幫助他們樹(shù)立人民當(dāng)家作主的主人翁意識(shí)，讓群眾主動(dòng)參與應(yīng)急管理工作。此外，基層自治組織為應(yīng)急救援工作提供力量離不開(kāi)資金支持，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)在能力范圍內(nèi)給予這些組織相應(yīng)的資金保障?？梢酝ㄟ^(guò)撥付專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的方式加大對(duì)基層群眾自治組織的資金投入力度，也可以鼓勵(lì)號(hào)召更多的人為基層群眾自治組織捐款。最后，為了提升組織的專(zhuān)業(yè)性，可以定期組織對(duì)基層群眾自治組織開(kāi)展專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，彌補(bǔ)其在知識(shí)和技術(shù)上的不足，提升其應(yīng)急救援工作能力。

二是鼓勵(lì)社會(huì)組織參與。突發(fā)公共事件威脅的是人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，造成的社會(huì)危害往往是比較廣泛且深遠(yuǎn)的，因此只依靠政府單方面的應(yīng)急力量是十分薄弱的，因此讓社會(huì)組織參與到應(yīng)急管理工作中是十分必要的。政府應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：首先，政府各部門(mén)的工作人員應(yīng)當(dāng)改變自己的思維慣性和傳統(tǒng)觀念，摒棄“應(yīng)急管理是政府部門(mén)的事”的觀念，樹(shù)立“應(yīng)急管理是大家的事”的觀念，充分肯定社會(huì)組織在應(yīng)急管理中舉足輕重的作用。其次，加大對(duì)社會(huì)組織的培訓(xùn)力度，設(shè)立社會(huì)組織應(yīng)急管理能力考核標(biāo)準(zhǔn)，給通過(guò)考核標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)組織頒發(fā)相關(guān)證明。社會(huì)組織參與應(yīng)急管理工作時(shí)首先要出具有效證明，通過(guò)查驗(yàn)的組織可以與政府共同應(yīng)對(duì)危機(jī)事件。再次是加強(qiáng)溝通。要加強(qiáng)政府部門(mén)與社會(huì)組織的溝通交流，在政府力量與社會(huì)力量之間架起有效的溝通橋梁，相互明確責(zé)任范疇，交流應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，逐步建立友好合作戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。最后是加強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)組織的管理。通過(guò)相關(guān)部門(mén)制定法規(guī)或規(guī)章等制度，明確社會(huì)組織在應(yīng)急管理中的作用和地位，明確其責(zé)任與義務(wù)。