孫靜 石銀鳳
摘要:PPP項(xiàng)目治理是緩解項(xiàng)目?jī)r(jià)值沖突,改善項(xiàng)目績(jī)效的新途徑。但如何應(yīng)對(duì)實(shí)踐層面PPP項(xiàng)目治理機(jī)制不完備與要素關(guān)系不清晰的困境,促進(jìn)治理目標(biāo)與治理路徑相協(xié)調(diào),成為PPP項(xiàng)目健康可持續(xù)發(fā)展亟待解決的難題。文章從我國(guó)PPP項(xiàng)目治理實(shí)踐出發(fā),將風(fēng)險(xiǎn)治理嵌入以契約治理和關(guān)系治理為核心的二元治理體系,利用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法構(gòu)建了PPP項(xiàng)目治理機(jī)制的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)模型,并分析核心要素在網(wǎng)絡(luò)中的地位、影響力和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系。研究表明,PPP項(xiàng)目治理機(jī)制核心要素之間存在緊密聯(lián)系,其中風(fēng)險(xiǎn)溝通、收益分配、互惠和承諾居于網(wǎng)絡(luò)中心,而激勵(lì)監(jiān)管、再談判和風(fēng)險(xiǎn)決策等要素居于網(wǎng)絡(luò)邊緣,易受網(wǎng)絡(luò)其他要素的影響和控制,同時(shí)核心要素之間的耦合作用可改變其網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。根據(jù)研究結(jié)果,文章提出應(yīng)從提高風(fēng)險(xiǎn)治理能力、實(shí)施均衡型治理策略、強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的互動(dòng)與組合等方面來(lái)提升PPP項(xiàng)目治理機(jī)制及其要素之間的協(xié)同效應(yīng),實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本高效集約合作。
關(guān)鍵詞:社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析;PPP模式;項(xiàng)目治理;要素關(guān)系
作者簡(jiǎn)介:孫靜,中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院講師(北京? 100081);石銀鳳,中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生(北京? 100081)
基金項(xiàng)目:國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式立法研究”(15ZDB174);國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“公私合作特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目全生命周期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管技術(shù)研究”(15B22058)
DOI編碼:10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.05.007
一、問(wèn)題的提出及文獻(xiàn)回顧
PPP作為政府和社會(huì)資本合作提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的制度安排,成為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的一項(xiàng)重大制度供給創(chuàng)新,并受到越來(lái)越多的國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家的廣泛關(guān)注。2014年,在國(guó)家政策的大力推動(dòng)下,國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目在各領(lǐng)域均呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),截至2020年12月,財(cái)政部PPP中心入庫(kù)項(xiàng)目共計(jì)9954個(gè),項(xiàng)目投資額高達(dá)15.3萬(wàn)億元。然而,在PPP項(xiàng)目的實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中,卻存在諸如項(xiàng)目落地難、開(kāi)工慢等問(wèn)題,已入庫(kù)項(xiàng)目落地率僅為69.5%,開(kāi)工率更是低至60.5%。1PPP項(xiàng)目自身的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和多樣性也使其面臨比傳統(tǒng)政府采購(gòu)項(xiàng)目更高的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性,超過(guò)70%的項(xiàng)目曾面臨被取消或提前終止等風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,如國(guó)家體育場(chǎng)PPP項(xiàng)目、杭州灣跨海大橋項(xiàng)目。此外,PPP項(xiàng)目固有的契約不完全性和伙伴關(guān)系不穩(wěn)定性增加了項(xiàng)目治理難度?,F(xiàn)有基于項(xiàng)目契約和關(guān)系規(guī)范的治理體系難以有效應(yīng)對(duì)其復(fù)雜的實(shí)踐問(wèn)題,并陷入項(xiàng)目治理機(jī)制不完備與要素關(guān)系不清晰的困境,致使我國(guó)PPP項(xiàng)目管理成效普遍偏低。
目前,國(guó)內(nèi)外學(xué)者已對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施問(wèn)題、治理機(jī)制及治理機(jī)制內(nèi)部關(guān)系等方面進(jìn)行了深入研究,特別是相當(dāng)一部分學(xué)者對(duì)項(xiàng)目契約治理和關(guān)系治理開(kāi)展了較為系統(tǒng)的論證。對(duì)于PPP項(xiàng)目實(shí)施問(wèn)題的分析,周正祥和張秀芳等認(rèn)為,PPP項(xiàng)目實(shí)施中存在法律法規(guī)不健全、政府監(jiān)管不到位、激勵(lì)機(jī)制不合理和政府信用缺失等問(wèn)題,2這些風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題和不確定性因素的疊加容易引發(fā)項(xiàng)目失敗;Robert和Chan的研究表明,PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施需要健全政策法規(guī)、競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和資金支持等相關(guān)體制機(jī)制;3張萬(wàn)寬和楊永恒等基于中國(guó)和俄羅斯等轉(zhuǎn)型國(guó)家的調(diào)查數(shù)據(jù)分析得出,PPP項(xiàng)目實(shí)施困境的解決需要改革和完善制度環(huán)境、治理機(jī)制和政府治理能力。4在項(xiàng)目治理機(jī)制相關(guān)研究上,Susarla的研究表明,契約調(diào)整的規(guī)范性提高了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的效率和效果,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)進(jìn)行合理調(diào)整,對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行具有顯著正向作用;5Johnston和Gudergan通過(guò)對(duì)CCT收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn),在合理的技術(shù)治理體系內(nèi)存在不可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn),這會(huì)導(dǎo)致社會(huì)契約因政治風(fēng)險(xiǎn)而崩潰,因此需要一個(gè)能夠強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控并減少負(fù)面政治行為可能性的治理體系;6鄧嬌嬌和嚴(yán)玲等更強(qiáng)調(diào)關(guān)系治理的協(xié)調(diào)機(jī)制本質(zhì),7認(rèn)為不同于正式契約治理的關(guān)系性手段可保障不完全契約的順利履行,并通過(guò)共同規(guī)范和聯(lián)合行動(dòng)來(lái)降低交易成本。項(xiàng)目發(fā)展面臨的困境和不確定性使風(fēng)險(xiǎn)治理成為新的研究焦點(diǎn),Wong從行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)視角出發(fā),重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的流動(dòng)性和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者的多樣性,建立多元主體協(xié)同參與的綜合型風(fēng)險(xiǎn)治理模式;8Xiang等證實(shí)了由信息不對(duì)稱引發(fā)的機(jī)會(huì)主義行為是造成建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的主要原因,并基于信息不對(duì)稱理論探索完善建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和措施。9此外,諸多研究也探尋了契約治理與關(guān)系治理之間的關(guān)系,早期學(xué)者更傾向于替代關(guān)系,認(rèn)為正式合同可能破壞組織的關(guān)系治理能力,而關(guān)系治理中的信任可降低交易成本,有時(shí)會(huì)比正式契約和垂直一體化更有效;10Ghoshal和Moran認(rèn)為,過(guò)于嚴(yán)格的正式契約可能削弱合作伙伴間的信任,鼓勵(lì)而非阻礙機(jī)會(huì)主義行為的產(chǎn)生;1其后,Poppo和Zenger運(yùn)用三階段最小二乘法,研究和驗(yàn)證了契約治理與關(guān)系治理的互補(bǔ)關(guān)系,指出兩種治理機(jī)制的有機(jī)融合可提高項(xiàng)目績(jī)效,2使學(xué)者對(duì)兩者關(guān)系的研究重點(diǎn)逐步由“替代”轉(zhuǎn)為“互補(bǔ)”,結(jié)果表明政府與社會(huì)資本方的委托代理關(guān)系易引發(fā)社會(huì)資本的機(jī)會(huì)主義行為;Carson等通過(guò)實(shí)證比較契約治理和關(guān)系治理對(duì)于克服機(jī)會(huì)主義傾向的有效性,結(jié)果表明前者應(yīng)對(duì)模糊性問(wèn)題更有效,而后者應(yīng)對(duì)易變性問(wèn)題更有效,兩種治理機(jī)制對(duì)PPP項(xiàng)目治理績(jī)效的改善各有所長(zhǎng)。3
PPP項(xiàng)目具有臨時(shí)性社會(huì)網(wǎng)絡(luò)特征,而研究社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)最有力的工具就是社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法在研究網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)關(guān)系及網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)等方面具有強(qiáng)大功能,除了分析項(xiàng)目利益相關(guān)者關(guān)系網(wǎng)絡(luò)外,還可用于研究項(xiàng)目中相互關(guān)聯(lián)但非參與主體因素之間的互動(dòng)關(guān)系。馬恩濤和李鑫基于網(wǎng)絡(luò)理論分析了PPP項(xiàng)目眾多參與方之間的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)關(guān)系,認(rèn)為政府和私人部門(mén)參與程度的高低會(huì)導(dǎo)致不同項(xiàng)目參與方之間契約關(guān)系的不同;4Mok等運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析和案例分析法,識(shí)別出項(xiàng)目主要利益相關(guān)者關(guān)注的問(wèn)題,建立問(wèn)題之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系,為解決復(fù)雜項(xiàng)目管理問(wèn)題提供有用見(jiàn)解;5Fang等將社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析引入項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)研究,建立項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)要素關(guān)系網(wǎng)絡(luò),并挖掘要素之間的交互關(guān)系;6朱方偉等從社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析視角出發(fā),構(gòu)建存量PPP項(xiàng)目利益相關(guān)者的價(jià)值沖突網(wǎng)絡(luò),并據(jù)此分析項(xiàng)目?jī)r(jià)值沖突的解決模式及其優(yōu)化組合。7
從現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看,已有研究聚焦于PPP項(xiàng)目治理領(lǐng)域引入契約治理和關(guān)系治理的合理性和必要性,而關(guān)于PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)治理的研究鮮有文獻(xiàn)討論,PPP項(xiàng)目契約治理與關(guān)系治理的要素間關(guān)系研究也較為分散,PPP項(xiàng)目治理機(jī)制能否有效解決當(dāng)前治理難題、治理過(guò)程中的關(guān)鍵要素是什么等問(wèn)題仍懸而未決。鑒于現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)以上問(wèn)題還缺乏一個(gè)系統(tǒng)性的定量描述,本文試圖基于對(duì)PPP項(xiàng)目治理實(shí)踐的考察及治理邏輯的分析,運(yùn)用定量分析方法對(duì)以上問(wèn)題做出回答,目的是厘清PPP項(xiàng)目治理機(jī)制及其要素間的關(guān)系,促進(jìn)不同治理機(jī)制及其要素的有效協(xié)同,實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目治理由“粗放式”向“精細(xì)化”轉(zhuǎn)變,全面提升PPP項(xiàng)目治理績(jī)效。為此,本文深度剖析了我國(guó)PPP項(xiàng)目治理實(shí)踐存在的問(wèn)題,運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法特別是網(wǎng)絡(luò)密度、凝聚子群、中心度和結(jié)構(gòu)洞等指標(biāo)來(lái)考察PPP項(xiàng)目治理機(jī)制核心要素之間的交互關(guān)系,并通過(guò)歸納和演繹的有機(jī)結(jié)合來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目治理優(yōu)化策略的選擇與組合,進(jìn)而正確處理好政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的關(guān)系,使PPP模式產(chǎn)生1+1>2的疊加效應(yīng),這是當(dāng)前及未來(lái)一個(gè)時(shí)期我國(guó)PPP項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。
二、當(dāng)前我國(guó)PPP項(xiàng)目治理實(shí)踐存在的問(wèn)題
PPP項(xiàng)目在我國(guó)經(jīng)歷了由“突飛猛進(jìn)”到“規(guī)范有序”的常態(tài)化發(fā)展,“明股實(shí)債”“固定回報(bào)”等不規(guī)范現(xiàn)象得到初步控制,并進(jìn)入項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展的新階段。然而在PPP項(xiàng)目治理實(shí)踐中,卻存在項(xiàng)目治理水平與項(xiàng)目發(fā)展實(shí)踐相悖的現(xiàn)象,項(xiàng)目治理機(jī)制的要素間關(guān)系也呈現(xiàn)模糊化態(tài)勢(shì),諸如項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)、權(quán)責(zé)關(guān)系不清晰等問(wèn)題,迫使項(xiàng)目陷入審慎推進(jìn)甚至停滯不前的境地,這已嚴(yán)重影響我國(guó)PPP項(xiàng)目的健康可持續(xù)發(fā)展。
(一)項(xiàng)目合作風(fēng)險(xiǎn)交替存在
良好的項(xiàng)目治理可以提升項(xiàng)目管理水平,但治理機(jī)制的不完備或不協(xié)調(diào)反而會(huì)制約項(xiàng)目發(fā)展?,F(xiàn)階段PPP項(xiàng)目治理主要以契約治理和關(guān)系治理為基礎(chǔ),且關(guān)系治理在實(shí)踐中推進(jìn)緩慢,項(xiàng)目治理水平與項(xiàng)目發(fā)展實(shí)踐相悖而馳,項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)交替存在于項(xiàng)目發(fā)展的各個(gè)階段。
如表1所示,市場(chǎng)收益不足、市場(chǎng)需求變化、收費(fèi)變更以及決策失誤等是導(dǎo)致我國(guó)PPP項(xiàng)目失敗的主要因素,同時(shí)PPP項(xiàng)目失敗也是多種風(fēng)險(xiǎn)因素組合作用的結(jié)果。PPP項(xiàng)目具有高度不確定性,在項(xiàng)目資源稀缺和利益主體追求無(wú)限利益的情況下,項(xiàng)目主體之間存在有形或無(wú)形的博弈與競(jìng)爭(zhēng),容易引發(fā)價(jià)值沖突,項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)事件不斷凸顯,已有治理機(jī)制之于項(xiàng)目問(wèn)題的解決相對(duì)有限。當(dāng)多重風(fēng)險(xiǎn)因素交織而使組織難以管控時(shí),項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)將逐步積累而轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目危機(jī),并通過(guò)項(xiàng)目復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)絡(luò)不斷傳遞與擴(kuò)散,甚至誘發(fā)項(xiàng)目失敗。此外,我國(guó)PPP項(xiàng)目管理過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足、信息不對(duì)稱、溝通不充分等問(wèn)題的疊加增加了已有風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的復(fù)雜性,且由于專業(yè)化機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才的缺乏,1項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)溝通成效甚微,其結(jié)果是風(fēng)險(xiǎn)管理與決策不能正確應(yīng)對(duì)項(xiàng)目發(fā)展過(guò)程中的偏差,決策失誤造成項(xiàng)目重大損失的事件屢見(jiàn)不鮮。
(二)項(xiàng)目合作主體間的權(quán)責(zé)利關(guān)系模糊
PPP項(xiàng)目治理的實(shí)質(zhì)是合作主體之間的一系列制度安排,通過(guò)項(xiàng)目合同明晰政府、社會(huì)資本方、項(xiàng)目公司以及承包商等合作主體之間的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)關(guān)系,以協(xié)調(diào)參與主體之間的利益沖突和矛盾,實(shí)現(xiàn)合作剩余的最大化。當(dāng)前PPP模式在我國(guó)仍處于探索和規(guī)范發(fā)展階段,項(xiàng)目合同管理相關(guān)的法律法規(guī)尚不健全,項(xiàng)目契約缺乏科學(xué)的產(chǎn)權(quán)確定、統(tǒng)一清晰的合同標(biāo)準(zhǔn)和完整的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制框架,且高昂的交易成本也使其難以擬定一個(gè)完整有效的契約。盡管財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》和發(fā)改委《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》等政策文件為PPP項(xiàng)目合同的制定提供了引導(dǎo)和參考,但其僅是合同指南而非標(biāo)準(zhǔn)的合同文本,且兩者對(duì)參與主體的權(quán)利義務(wù)等的規(guī)定也不盡相同。同時(shí),在日趨復(fù)雜的交易環(huán)境和社會(huì)環(huán)境中,項(xiàng)目發(fā)展的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的多樣性,使得已制定的“完備”契約與現(xiàn)實(shí)需求之間的矛盾激增;項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中合同的變更或解除嚴(yán)重弱化了合作主體之間的權(quán)責(zé)利分配,政府與私人部門(mén)之間甚至政府與政府之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系逐漸被模糊化,這成為PPP項(xiàng)目有序推進(jìn)的障礙。
(三)項(xiàng)目合作主體間的互惠共贏模式缺失
PPP項(xiàng)目作為創(chuàng)新地方政府融資渠道和快速提升地方政績(jī)的重要方式,易受政府部門(mén)“高人一等”的思維定式和嚴(yán)格的制度約束的影響,PPP項(xiàng)目關(guān)系治理在實(shí)施過(guò)程中障礙重重,政府與社會(huì)資本之間長(zhǎng)期合作的互惠共贏模式尚未真正建立。2一方面,政府部門(mén)的契約精神整體較為薄弱,實(shí)踐中“重審批,輕執(zhí)行”問(wèn)題依然存在,以政府換屆或政策變更為由違反項(xiàng)目合同(如長(zhǎng)春匯津污水處理廠項(xiàng)目)等項(xiàng)目履約問(wèn)題,已極大削弱項(xiàng)目合作伙伴之間的信任關(guān)系,并影響社會(huì)資本特別是民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的積極性。另一方面,PPP項(xiàng)目利益相關(guān)者之間利益目標(biāo)函數(shù)的不一致、合作各方信息的不對(duì)稱以及項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的不健全,致使PPP項(xiàng)目穩(wěn)定合作所需的信任與承諾嚴(yán)重缺失,政府與其他項(xiàng)目相關(guān)方之間建立穩(wěn)固的合作共贏關(guān)系受阻,進(jìn)而影響到我國(guó)PPP項(xiàng)目的健康可持續(xù)發(fā)展。
當(dāng)前,我國(guó)PPP項(xiàng)目治理實(shí)踐問(wèn)題仍較為突出。在項(xiàng)目合作風(fēng)險(xiǎn)交替存在的同時(shí),項(xiàng)目合作主體間的權(quán)責(zé)利關(guān)系模糊以及互惠共贏模式缺失等問(wèn)題日趨復(fù)雜化,并已成為阻礙PPP項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展的“絆腳石”。如何進(jìn)一步創(chuàng)新和完善PPP項(xiàng)目治理機(jī)制,全面理順項(xiàng)目治理機(jī)制的要素間關(guān)系,將是精準(zhǔn)破解項(xiàng)目治理難題、提升項(xiàng)目治理績(jī)效的關(guān)鍵之舉。
三、PPP項(xiàng)目治理機(jī)制的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建
為有效解決當(dāng)前我國(guó)PPP項(xiàng)目治理實(shí)踐存在的問(wèn)題,本文以PPP項(xiàng)目治理機(jī)制整合和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建為主要分析路徑,把PPP項(xiàng)目治理機(jī)制中的核心要素作為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn),將各要素之間的互動(dòng)關(guān)系作為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的線,采用文獻(xiàn)研究法和專家調(diào)查法確定要素之間的關(guān)系強(qiáng)度矩陣,構(gòu)建社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系圖,探究PPP項(xiàng)目治理機(jī)制各核心要素與整體網(wǎng)絡(luò)層面的關(guān)系特性,以全面提升要素互動(dòng)與協(xié)同效率,促成PPP項(xiàng)目“善治”目標(biāo)的達(dá)成。
(一)PPP項(xiàng)目治理機(jī)制與治理邏輯
PPP項(xiàng)目是為特定目的構(gòu)建的多主體參與的臨時(shí)性社會(huì)網(wǎng)絡(luò)組織。網(wǎng)絡(luò)組織能否成功運(yùn)行的關(guān)鍵在于,其治理機(jī)制能否保證各合作方有強(qiáng)大的動(dòng)機(jī)不去利用彼此之間的信息不對(duì)稱和契約不完備而謀取私利,能否有效抑制合作主體的機(jī)會(huì)主義行為。然而,在復(fù)雜而不確定的環(huán)境下,我國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)踐問(wèn)題與治理難題的解決主要依賴于傳統(tǒng)的契約治理和關(guān)系治理機(jī)制。結(jié)合Williamson的治理理論,PPP項(xiàng)目契約治理常被視為項(xiàng)目合作過(guò)程中的一系列正式的制度安排,而關(guān)系治理作為與正式契約治理相對(duì)的非正式治理機(jī)制,主要依靠社會(huì)關(guān)系和共享規(guī)范實(shí)現(xiàn)組織間關(guān)系的治理。但受契約不完全和伙伴關(guān)系“軟約束”的影響,項(xiàng)目契約治理和關(guān)系治理過(guò)程往往充斥著多種風(fēng)險(xiǎn)因素,加之項(xiàng)目自身風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)因素的存在,諸如項(xiàng)目?jī)r(jià)值沖突、剩余權(quán)利沖突、關(guān)鍵路徑偏差等風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā),無(wú)論是硬性規(guī)則還是柔性關(guān)系均無(wú)法使政府與社會(huì)資本為公眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)。在“風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在,危機(jī)層出不窮”的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中,項(xiàng)目穩(wěn)定發(fā)展所需的內(nèi)外環(huán)境易遭受多重碰撞與沖擊,不確定性已經(jīng)成為當(dāng)前PPP項(xiàng)目管理經(jīng)常面臨的風(fēng)險(xiǎn),因而以價(jià)值創(chuàng)造為導(dǎo)向的風(fēng)險(xiǎn)治理之于PPP項(xiàng)目發(fā)展至關(guān)重要。PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)治理是在政府、社會(huì)資本和公眾等多元主體協(xié)調(diào)互動(dòng)的基礎(chǔ)上,依據(jù)自身的價(jià)值判斷和利益訴求認(rèn)識(shí)和理解項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),并在項(xiàng)目發(fā)展的不同階段靈活運(yùn)用各類管理工具和方法,以系統(tǒng)科學(xué)地識(shí)別、分析和應(yīng)對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)部與外部風(fēng)險(xiǎn),消除或降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失,最終創(chuàng)造項(xiàng)目共享價(jià)值,增進(jìn)社會(huì)公共利益??傮w而言,PPP項(xiàng)目的成功運(yùn)作需要更具適應(yīng)能力的整合治理機(jī)制,將風(fēng)險(xiǎn)治理嵌入以契約治理和關(guān)系治理為核心的項(xiàng)目治理體系中,全面融合項(xiàng)目規(guī)則、關(guān)系和價(jià)值,建立適合中國(guó)情境的PPP項(xiàng)目常態(tài)化治理機(jī)制,可有效應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目治理實(shí)踐難題。
此外,在復(fù)雜的PPP項(xiàng)目治理網(wǎng)絡(luò)體系中,不同治理機(jī)制及其要素之間并非孤立存在,而是相互聯(lián)結(jié)、相互影響的,要素之間的關(guān)系強(qiáng)度已成為項(xiàng)目治理及其網(wǎng)絡(luò)研究的核心內(nèi)容。1深入考察PPP項(xiàng)目治理實(shí)踐后發(fā)現(xiàn),治理機(jī)制要素間關(guān)系的模糊化發(fā)展態(tài)勢(shì)已嚴(yán)重制約PPP項(xiàng)目管理成效的發(fā)揮。為此,本研究借鑒學(xué)者孫國(guó)強(qiáng)的JM擴(kuò)展模型2進(jìn)一步探討PPP項(xiàng)目治理的內(nèi)在邏輯,將PPP項(xiàng)目治理機(jī)制落腳到治理邏輯上,形成“關(guān)系耦合-過(guò)程互動(dòng)-機(jī)制協(xié)同”的新治理路徑,為PPP項(xiàng)目治理理論與實(shí)踐發(fā)展提供系統(tǒng)完備的分析思路。如圖1所示,在PPP項(xiàng)目治理邏輯分析中,本文首先從PPP項(xiàng)目實(shí)踐問(wèn)題與治理難題出發(fā),把風(fēng)險(xiǎn)治理作為契約治理和關(guān)系治理中的必要環(huán)節(jié),將契約、關(guān)系及風(fēng)險(xiǎn)治理同時(shí)融于PPP項(xiàng)目全生命周期的動(dòng)態(tài)管理過(guò)程之中,并通過(guò)契約治理與風(fēng)險(xiǎn)治理,以及關(guān)系治理與風(fēng)險(xiǎn)治理的“內(nèi)部”有機(jī)結(jié)合,進(jìn)一步完善項(xiàng)目契約、強(qiáng)化伙伴關(guān)系,規(guī)避或減少項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)及外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),以確保契約治理和關(guān)系治理的“外部”有效互動(dòng)與動(dòng)態(tài)匹配;在此基礎(chǔ)上,運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論和復(fù)雜系統(tǒng)理論,超越已有“替代或互補(bǔ)”的二元化分析視角,強(qiáng)化契約治理、關(guān)系治理與風(fēng)險(xiǎn)治理要素之間的“內(nèi)外聯(lián)動(dòng)”,深入剖析PPP項(xiàng)目治理機(jī)制的要素間耦合關(guān)系及其互動(dòng)情況,以發(fā)揮契約治理與關(guān)系治理機(jī)制的協(xié)同效應(yīng)(治理績(jī)效),最終實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本合作剩余的最大化。
(二)PPP項(xiàng)目治理機(jī)制核心要素的識(shí)別
基于已建立的PPP項(xiàng)目治理邏輯結(jié)構(gòu),通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目治理相關(guān)文獻(xiàn)和典型案例(包括成功和失敗的案例)進(jìn)行梳理和分析,從契約治理、關(guān)系治理、風(fēng)險(xiǎn)治理三個(gè)維度篩選其核心要素,表2呈現(xiàn)了核心要素的具體內(nèi)容及界定。契約治理方面主要借鑒嚴(yán)玲和尹貽林的研究成果,3其認(rèn)為契約治理的核心要素是項(xiàng)目所有權(quán)配置、收益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、激勵(lì)約束與監(jiān)管管理。然而,PPP項(xiàng)目合同具有長(zhǎng)期性和不完全性,合作雙方獲取的信息是有限且滯后的,初始合約難以適應(yīng)形勢(shì)變化便會(huì)誘發(fā)項(xiàng)目再談判。再談判作為一種允許適應(yīng)不確定性的柔性管理工具,通過(guò)其溝通機(jī)制有效應(yīng)對(duì)不可預(yù)見(jiàn)的事件,可增強(qiáng)項(xiàng)目合同的靈活性,進(jìn)而強(qiáng)化合作伙伴對(duì)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目共贏的承諾。1為此,研究把項(xiàng)目收益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、激勵(lì)監(jiān)管、再談判作為PPP項(xiàng)目契約治理的核心要素。
盡管眾多研究對(duì)于關(guān)系治理機(jī)制的重要性已達(dá)成共識(shí),但對(duì)于關(guān)系治理所包含的要素尚存在諸多爭(zhēng)論。其中,信任作為一般關(guān)系治理領(lǐng)域所公認(rèn)的核心要素,一定程度上決定PPP項(xiàng)目的成敗,可以為PPP項(xiàng)目關(guān)系治理所借鑒,但還不足以構(gòu)成PPP項(xiàng)目關(guān)系治理機(jī)制的完整內(nèi)容。PPP項(xiàng)目作為一種特殊的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)組織,本身具有高度的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和不確定性等特點(diǎn),不能簡(jiǎn)單參考政府采購(gòu)項(xiàng)目或企業(yè)間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的研究。為此,本文綜合PPP項(xiàng)目的特殊性與關(guān)系治理研究的代表性觀點(diǎn),把信任、承諾2、互惠、合作3作為PPP項(xiàng)目關(guān)系治理的核心要素。
PPP項(xiàng)目治理的實(shí)踐問(wèn)題使學(xué)者們開(kāi)始反思已有治理機(jī)制的完備性和有效性,部分學(xué)者圍繞項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)4及風(fēng)險(xiǎn)防控5等研究風(fēng)險(xiǎn)管理,但卻鮮有從治理的視角分析項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。IRGC的風(fēng)險(xiǎn)治理理念6為推進(jìn)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)治理提供了重要引導(dǎo),其涵蓋風(fēng)險(xiǎn)信息的收集、分析、溝通以及風(fēng)險(xiǎn)管理和決策等方面內(nèi)容,如何有效識(shí)別項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)已成為風(fēng)險(xiǎn)治理的重要前提。同時(shí),風(fēng)險(xiǎn)普遍存在甚至潛藏于PPP項(xiàng)目各階段,若缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通,項(xiàng)目發(fā)展過(guò)程的偏差將很難進(jìn)行落實(shí)整改。7從西蒙的決策理論分析,風(fēng)險(xiǎn)治理的本質(zhì)即風(fēng)險(xiǎn)決策,風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與溝通可為項(xiàng)目管理者進(jìn)行科學(xué)決策提供依據(jù)。為此,本研究把風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)溝通、風(fēng)險(xiǎn)決策作為PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)治理的核心要素。
表2 PPP項(xiàng)目治理機(jī)制核心要素及其內(nèi)涵解釋
[維度 核心要素 要素解釋 契約治理 F1:收益分配 收益分配是基礎(chǔ),若收益分配不合理,則難以建立項(xiàng)目伙伴關(guān)系 F2:風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān) 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是關(guān)鍵,若風(fēng)險(xiǎn)配置不合理,則難以保障合同目標(biāo)的剛性約束,更難以建立穩(wěn)定的伙伴關(guān)系 F3:激勵(lì)監(jiān)管 激勵(lì)監(jiān)管是保障機(jī)制,可促使社會(huì)資本方進(jìn)行理性決策,提升項(xiàng)目合作效率 F4:再談判 再談判是動(dòng)力機(jī)制,合作雙方通過(guò)再談判可以有效解決合同執(zhí)行過(guò)程存在的問(wèn)題,進(jìn)而提升項(xiàng)目合同的適應(yīng)性
關(guān)系治理
F5:信任 信任是信念,是合作方對(duì)另一方的積極預(yù)期,深信對(duì)方不會(huì)采取機(jī)會(huì)主義行為,并主動(dòng)建立項(xiàng)目合作關(guān)系 F6:承諾 承諾是意向,是合作雙方為充分利用各方資源,而對(duì)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行的相互承諾 F7:互惠 互惠是準(zhǔn)則,只有合作雙方實(shí)現(xiàn)互惠,才能維持項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系 F8:合作 合作是保障,基于共同的目標(biāo),通過(guò)合作伙伴的通力協(xié)作,可有效保障項(xiàng)目各利益相關(guān)者的權(quán)益 風(fēng)險(xiǎn)治理 F9:風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是前提,缺乏風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力將導(dǎo)致項(xiàng)目合作陷入困境 F10:風(fēng)險(xiǎn)溝通 風(fēng)險(xiǎn)溝通是核心,缺乏有效溝通將使項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)不斷加深、惡化 F11:風(fēng)險(xiǎn)決策 風(fēng)險(xiǎn)決策是實(shí)質(zhì),缺乏科學(xué)決策將影響項(xiàng)目合作效率和質(zhì)量 ]
(三)PPP項(xiàng)目治理機(jī)制的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)
為進(jìn)一步分析PPP項(xiàng)目治理機(jī)制核心要素之間的關(guān)系,研究基于上文已識(shí)別的11個(gè)核心要素設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目治理機(jī)制核心要素關(guān)系強(qiáng)度問(wèn)卷調(diào)查表,選擇賦值有向型關(guān)系數(shù)據(jù)表示要素節(jié)點(diǎn)之間關(guān)系及其權(quán)重變化,采用專家調(diào)查法評(píng)析要素之間的關(guān)系強(qiáng)度,這一關(guān)系強(qiáng)度共分為強(qiáng)關(guān)系(4分)、較強(qiáng)關(guān)系(3分)、中等關(guān)系(2分)、弱關(guān)系(1分)、沒(méi)有關(guān)系(0分)五個(gè)等級(jí)。調(diào)查專家的選擇遵循廣泛性、代表性及權(quán)威性原則,充分考慮專家的地區(qū)代表性和領(lǐng)域代表性,并按照專家調(diào)查法“樣本數(shù)為15—20個(gè)參與者就已足夠”的原則,在征得專家的同意后,共有20位專家參與調(diào)查。這其中既有高校、科研院所等組織的理論專家,也有市政工程、園區(qū)開(kāi)發(fā)、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域的實(shí)踐專家,專家分布較為合理。
本次專家調(diào)查咨詢采用德?tīng)柗品▉?lái)進(jìn)行,共包含兩輪調(diào)研過(guò)程:第一輪是將PPP項(xiàng)目治理機(jī)制核心要素關(guān)系強(qiáng)度問(wèn)卷調(diào)查表發(fā)送給20位專家進(jìn)行初步判斷,共回收有效調(diào)查問(wèn)卷20份,有效問(wèn)卷率為100%,并對(duì)各位專家的調(diào)查意見(jiàn)進(jìn)行歸納匯總。第二輪是在第一輪的基礎(chǔ)上,將專家意見(jiàn)匯總結(jié)果連同問(wèn)卷調(diào)查表分別反饋給專家,各位專家在了解其他專家的不同意見(jiàn)后,進(jìn)一步調(diào)整完善自己的意見(jiàn)和判斷。經(jīng)過(guò)兩輪專家調(diào)查咨詢,專家意見(jiàn)已基本趨于一致,故不再進(jìn)行第三輪專家調(diào)查。最后,綜合專家的意見(jiàn)反饋結(jié)果求取算術(shù)平均值,建立PPP項(xiàng)目治理機(jī)制核心要素關(guān)系強(qiáng)度的賦值有向型矩陣(如表3所示),并使用NetDraw繪圖工具,將PPP項(xiàng)目契約治理、關(guān)系治理和風(fēng)險(xiǎn)治理的核心要素間關(guān)系通過(guò)網(wǎng)絡(luò)圖的形式展示出來(lái)。
四、PPP項(xiàng)目治理機(jī)制的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)分析
根據(jù)PPP項(xiàng)目治理機(jī)制的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系圖(見(jiàn)圖2)可以發(fā)現(xiàn),PPP項(xiàng)目治理機(jī)制的核心要素之間均存在較為緊密的聯(lián)系。但是,僅憑網(wǎng)絡(luò)圖示尚不能全面分析社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征,也不能準(zhǔn)確判斷具體有哪些要素在社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮主導(dǎo)作用、中介作用和控制作用。為此,研究從PPP項(xiàng)目治理機(jī)制的核心要素關(guān)系網(wǎng)絡(luò)整體和個(gè)體兩個(gè)層面來(lái)分析,使用UCINET6.0軟件分別對(duì)網(wǎng)絡(luò)密度、凝聚子群、中心度、結(jié)構(gòu)洞等指標(biāo)進(jìn)行計(jì)算,并做出簡(jiǎn)要分析和討論。
(一)網(wǎng)絡(luò)整體屬性分析
1. 網(wǎng)絡(luò)密度分析
社會(huì)網(wǎng)絡(luò)密度是網(wǎng)絡(luò)圖中線的數(shù)量與最大可能線數(shù)的比值,用于描述社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中各個(gè)節(jié)點(diǎn)之間聯(lián)絡(luò)的緊密程度。對(duì)于本文建立的多值有向型關(guān)系強(qiáng)度矩陣,其網(wǎng)絡(luò)密度的具體計(jì)算公式為:Density=K/ [N(N-1)],其中N為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)個(gè)數(shù),K為圖中箭線總值。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)密度值越大,網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)之間關(guān)系的緊密程度越高,網(wǎng)絡(luò)整體凝聚力就越強(qiáng)。使用UCINET6.0軟件對(duì)網(wǎng)絡(luò)密度進(jìn)行分析,結(jié)果顯示PPP項(xiàng)目契約治理、關(guān)系治理和風(fēng)險(xiǎn)治理的整體網(wǎng)絡(luò)密度為0.890 9,標(biāo)準(zhǔn)差為0.311 8,這表明PPP項(xiàng)目治理機(jī)制核心要素關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的密度較大,不同要素之間的聯(lián)系非常緊密,即網(wǎng)絡(luò)中任意兩個(gè)核心要素的變動(dòng)都可能導(dǎo)致整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變動(dòng)。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)密度分析發(fā)現(xiàn),關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中核心要素的耦合互動(dòng)能夠引發(fā)PPP項(xiàng)目治理機(jī)制及其治理結(jié)構(gòu)的變化,導(dǎo)致PPP項(xiàng)目治理實(shí)踐問(wèn)題增加或減少,進(jìn)而影響PPP項(xiàng)目治理績(jī)效。
2. 凝聚子群分析
PPP項(xiàng)目治理機(jī)制核心要素關(guān)系網(wǎng)絡(luò)凝聚子群是由具有相對(duì)較強(qiáng)、直接且緊密聯(lián)系的多要素組成的一個(gè)集合,可用于表述各要素之間真實(shí)存在或潛在的關(guān)系。通過(guò)凝聚子群分析,能夠發(fā)現(xiàn)彼此間聯(lián)系緊密且互動(dòng)頻繁的次級(jí)團(tuán)體(即關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中存在的“子結(jié)構(gòu)”),更加全面地考察PPP項(xiàng)目治理機(jī)制核心要素關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的整體結(jié)構(gòu)。使用UCINET6.0軟件中的CONCOR法進(jìn)行凝聚子群分析(結(jié)果如圖3所示)。PPP項(xiàng)目治理機(jī)制核心要素的整體關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)較為穩(wěn)健,網(wǎng)絡(luò)中共有三個(gè)次級(jí)團(tuán)體:“收益分配-風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”“再談判-風(fēng)險(xiǎn)決策”“互惠-承諾-合作”,這些團(tuán)體內(nèi)部要素之間頻繁互通、聯(lián)系緊密;同時(shí),激勵(lì)監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)溝通和信任等要素的“加入”將進(jìn)一步增進(jìn)不同團(tuán)體之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)效率,形成“團(tuán)體內(nèi)互通、團(tuán)體間互動(dòng)”的動(dòng)態(tài)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。
(二)網(wǎng)絡(luò)個(gè)體屬性分析
1. 中心性分析
中心性是指某一節(jié)點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)中處于核心地位的程度,其常用的三個(gè)分析指標(biāo)是點(diǎn)度中心度、中間中心度和接近中心度。使用UCINET6.0軟件對(duì)網(wǎng)絡(luò)中各個(gè)節(jié)點(diǎn)的多種中心性指數(shù)進(jìn)行分析(結(jié)果如下頁(yè)表4所示)。點(diǎn)度中心度指標(biāo)可以說(shuō)明,承諾、互惠、合作、風(fēng)險(xiǎn)溝通、信任具有最大標(biāo)準(zhǔn)外向點(diǎn)度中心度(90.909%),這5個(gè)要素節(jié)點(diǎn)直接指向其他要素節(jié)點(diǎn)數(shù)量的總和最大;風(fēng)險(xiǎn)溝通、收益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別具有最大標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)向點(diǎn)度中心度(90.909%),其他節(jié)點(diǎn)直接指向這4個(gè)要素節(jié)點(diǎn)數(shù)量的總和最大。結(jié)合外向點(diǎn)度中心度和內(nèi)向點(diǎn)度中心度分析結(jié)果可知,風(fēng)險(xiǎn)溝通、收益分配、承諾、互惠和合作這5個(gè)核心要素與網(wǎng)絡(luò)中其他要素之間的互動(dòng)最為頻繁,且多種要素彼此之間相互影響和相互驅(qū)動(dòng),這類要素是對(duì)PPP項(xiàng)目治理成效產(chǎn)生重要影響的潛變量。
此外,接近中心度指標(biāo)可說(shuō)明,風(fēng)險(xiǎn)溝通、收益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別具有最大的內(nèi)向接近中心度(100%),說(shuō)明在資源輸入中這些要素在較大程度上不受其他要素的控制;承諾、互惠、合作、風(fēng)險(xiǎn)溝通、信任具有最大的外向接近中心度(100%),說(shuō)明在資源輸出中這些要素較少依賴于其他要素。中間中心度指標(biāo)則說(shuō)明,三種治理機(jī)制中任一核心要素均不能作為此關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的中間節(jié)點(diǎn)而對(duì)其他要素進(jìn)行完全控制,即PPP項(xiàng)目治理機(jī)制核心要素之間的相互控制作用較弱。風(fēng)險(xiǎn)溝通(2.081%)和收益分配(1.552%)的中間中心度雖然略高于其他要素,但它們基本不能控制網(wǎng)絡(luò)中其他要素。這一結(jié)果表明,PPP項(xiàng)目治理是由契約治理、關(guān)系治理和風(fēng)險(xiǎn)治理構(gòu)成的整體性治理網(wǎng)絡(luò),很難使用常規(guī)管理手段對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行有效規(guī)制。
綜合點(diǎn)度中心度、中間中心度和接近中心度三個(gè)指標(biāo)的分析結(jié)果可以發(fā)現(xiàn),風(fēng)險(xiǎn)溝通、收益分配、互惠和承諾居于PPP項(xiàng)目治理機(jī)制核心要素關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的核心位置,并對(duì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要影響。風(fēng)險(xiǎn)溝通不僅是風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制的核心,同時(shí)也是要素整體關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的中心節(jié)點(diǎn),可最大限度地減少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生與擴(kuò)散,保障PPP項(xiàng)目執(zhí)行的有序與高效。與此相對(duì),激勵(lì)監(jiān)管、再談判和風(fēng)險(xiǎn)決策在PPP項(xiàng)目治理機(jī)制要素關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的力量薄弱且影響較小,通過(guò)復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)可對(duì)PPP項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化產(chǎn)生重要輔助作用。
2. 結(jié)構(gòu)洞分析
結(jié)構(gòu)洞是社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中某個(gè)或某些要素與一些要素發(fā)生直接聯(lián)系,而與其他要素不發(fā)生直接聯(lián)系的現(xiàn)象,可用于表示要素之間非冗余的聯(lián)系??紤]到指標(biāo)內(nèi)容的豐富性與測(cè)量結(jié)果的有效性,本文選擇使用伯特結(jié)構(gòu)洞指數(shù)進(jìn)行測(cè)量。根據(jù)表5的要素冗余度分析結(jié)果可以看出,再談判與收益分配、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與承諾、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與互惠、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與合作之間具有較大冗余度,有94%的相鄰要素與另一要素存在直接聯(lián)系,較少存在互動(dòng)信息中斷或延遲的情況。根據(jù)表6的結(jié)構(gòu)洞指標(biāo)分析結(jié)果可以看出,風(fēng)險(xiǎn)溝通的規(guī)模最大(2.2),效率最高(0.22),限制度最低(0.356),說(shuō)明風(fēng)險(xiǎn)溝通在網(wǎng)絡(luò)中的非冗余因素最多,且占據(jù)的結(jié)構(gòu)洞最多,對(duì)網(wǎng)絡(luò)中其他要素具有更強(qiáng)的控制能力;激勵(lì)監(jiān)管的規(guī)模最小(1.5),效率最低(0.188),限制度最高(0.436),等級(jí)度也較?。?.002),說(shuō)明激勵(lì)監(jiān)管容易受其他要素的影響與控制,難以單獨(dú)發(fā)揮其核心作用。結(jié)構(gòu)洞分析結(jié)果再次表明,激勵(lì)監(jiān)管在PPP項(xiàng)目治理機(jī)制核心要素關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的力量較為薄弱,需要通過(guò)與其他要素進(jìn)行有效協(xié)同來(lái)提升項(xiàng)目激勵(lì)監(jiān)管效率;居于PPP項(xiàng)目治理機(jī)制核心要素關(guān)系網(wǎng)絡(luò)核心位置的風(fēng)險(xiǎn)溝通,將成為撬動(dòng)PPP項(xiàng)目綜合治理成效發(fā)揮的關(guān)鍵性支點(diǎn)。
五、結(jié)論與對(duì)策建議
本研究通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化的視角構(gòu)建了PPP項(xiàng)目契約治理、關(guān)系治理、風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)模型,為PPP項(xiàng)目治理研究提供一種針對(duì)性、形象化的新研究途徑。研究采用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法,將風(fēng)險(xiǎn)治理內(nèi)置于以契約和關(guān)系為核心的PPP項(xiàng)目治理過(guò)程中,針對(duì)性分析不同治理機(jī)制核心要素之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和關(guān)系強(qiáng)度,并系統(tǒng)分析要素之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)過(guò)程,這為PPP項(xiàng)目治理理論探討給出了可行的量化分析思路和方法,有助于進(jìn)一步啟發(fā)項(xiàng)目管理者不斷優(yōu)化治理決策,精準(zhǔn)破解治理難題。
通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目治理機(jī)制及其要素間關(guān)系的量化研究,本文主要得出以下結(jié)論:(1)PPP項(xiàng)目治理機(jī)制核心要素之間存在較高的依存性和關(guān)聯(lián)性,這表明PPP項(xiàng)目治理是多種要素相互作用的結(jié)果,而非單一機(jī)制或某一要素主導(dǎo)的過(guò)程。(2)PPP項(xiàng)目治理機(jī)制核心要素整體關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)較為穩(wěn)健,形成“收益分配-風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”“再談判-風(fēng)險(xiǎn)決策”和“互惠-承諾-合作”三個(gè)凝聚子群。(3)相較于激勵(lì)監(jiān)管、再談判和風(fēng)險(xiǎn)決策,風(fēng)險(xiǎn)溝通、收益分配、互惠和承諾等要素在網(wǎng)絡(luò)中屬于強(qiáng)影響力節(jié)點(diǎn)。其中,風(fēng)險(xiǎn)溝通是要素關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn),不僅決定項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)治理成效,而且對(duì)契約和關(guān)系治理機(jī)制及其要素具有很強(qiáng)的連接性和更廣的波及范圍。(4)PPP項(xiàng)目治理機(jī)制核心要素之間的控制作用較弱,任何一個(gè)核心要素均不能作為此關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的中間節(jié)點(diǎn)而對(duì)其他要素進(jìn)行完全控制。PPP項(xiàng)目治理機(jī)制核心要素之間存在較為緊密的聯(lián)系,且這些要素相互影響和驅(qū)動(dòng),但PPP項(xiàng)目治理作為一個(gè)整體網(wǎng)絡(luò),任一要素作用的發(fā)揮均離不開(kāi)其他要素的相互輔助和支撐。
基于上述研究結(jié)論,要解決我國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)踐問(wèn)題與治理難題,不僅要健全完善PPP項(xiàng)目治理機(jī)制,平衡好契約治理、關(guān)系治理和風(fēng)險(xiǎn)治理三方力量格局,更要厘清治理機(jī)制核心要素之間的交互關(guān)系,強(qiáng)化關(guān)系網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的有效互動(dòng)與組合,形成適合中國(guó)情境的PPP項(xiàng)目動(dòng)態(tài)融合治理機(jī)制。
一是落實(shí)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)治理相關(guān)措施。PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生除了與項(xiàng)目管理問(wèn)題直接相關(guān)以外,很大一部分是源于現(xiàn)有治理機(jī)制的不完善,而風(fēng)險(xiǎn)治理是有效化解項(xiàng)目沖突、改善項(xiàng)目績(jī)效的重要制度安排,將其納入以契約治理和關(guān)系治理為核心的PPP項(xiàng)目治理機(jī)制中,是對(duì)已有治理機(jī)制的有益補(bǔ)充和完善,可有效規(guī)避或減少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),保障項(xiàng)目順利實(shí)施。對(duì)此,首先要提高風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí),居安思危,營(yíng)造恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)管理氛圍,準(zhǔn)確把握項(xiàng)目?jī)?nèi)外環(huán)境的復(fù)雜性和多變性,以快速識(shí)別出影響項(xiàng)目順利實(shí)施的外顯或潛在的危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)源,有效避免風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的積累和放大。其次要重視風(fēng)險(xiǎn)溝通,發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)溝通對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)決策及風(fēng)險(xiǎn)治理整體能力提升的中心媒介作用,提高項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理與決策的科學(xué)性,實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)全過(guò)程管理體系的互動(dòng)與循環(huán)。另外,要注重風(fēng)險(xiǎn)治理與契約治理以及關(guān)系治理的內(nèi)外互動(dòng)與有序協(xié)調(diào),為契約治理與關(guān)系治理機(jī)制的高效協(xié)同提供“中堅(jiān)力量”,彌補(bǔ)因項(xiàng)目契約不完全和伙伴關(guān)系不穩(wěn)定而引發(fā)的治理績(jī)效低下的不足,發(fā)揮PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)治理對(duì)于項(xiàng)目健康持續(xù)發(fā)展的積極作用。
二是均衡PPP項(xiàng)目契約治理、關(guān)系治理和風(fēng)險(xiǎn)治理的力量格局。在以風(fēng)險(xiǎn)溝通、收益分配、承諾與互惠為中心的PPP項(xiàng)目治理機(jī)制關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中,任意兩個(gè)要素之間均存在緊密聯(lián)系,且每一要素對(duì)網(wǎng)絡(luò)整體和個(gè)體均有重要影響,并沒(méi)有某一要素或某一治理機(jī)制在網(wǎng)絡(luò)中居于完全主導(dǎo)的位置,確保契約治理、關(guān)系治理和風(fēng)險(xiǎn)治理之間的協(xié)調(diào)有序?qū)⑹钦c社會(huì)資本高效集約合作的重要前提。均衡型治理策略是我國(guó)PPP項(xiàng)目治理理論與實(shí)踐發(fā)展的重要方向:一方面,風(fēng)險(xiǎn)治理貫穿于PPP項(xiàng)目全生命周期,是與契約治理和關(guān)系治理互為耦合、互為支撐的一種新的治理機(jī)制,契約治理和關(guān)系治理的融合互動(dòng)離不開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)治理的“驅(qū)動(dòng)”,如何促進(jìn)不同治理機(jī)制及其要素的有效協(xié)同是解決PPP項(xiàng)目治理問(wèn)題的關(guān)鍵。另一方面,將收益分配、互惠、承諾和風(fēng)險(xiǎn)溝通等要素作為項(xiàng)目治理關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的平衡點(diǎn),強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)治理特別是風(fēng)險(xiǎn)溝通在項(xiàng)目契約治理和關(guān)系治理過(guò)程中的調(diào)節(jié)作用,致力于實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目契約治理、關(guān)系治理和風(fēng)險(xiǎn)治理三種力量的“相對(duì)均衡”,以有效規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),降低項(xiàng)目沖突和不確定性,實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本合作剩余的最大化。
三是強(qiáng)化PPP項(xiàng)目治理關(guān)系網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的互動(dòng)與組合。PPP項(xiàng)目不同治理機(jī)制內(nèi)部要素及其與其他治理機(jī)制的要素之間存在較強(qiáng)耦合性,且網(wǎng)絡(luò)中各要素對(duì)網(wǎng)絡(luò)的整體控制程度存在差異,明晰要素間互動(dòng)關(guān)系將是建立富有彈性的權(quán)責(zé)關(guān)系和伙伴關(guān)系的核心之舉。居于關(guān)系網(wǎng)絡(luò)核心位置的要素和易被控制的要素是PPP項(xiàng)目治理中需要關(guān)注的重點(diǎn)及難點(diǎn)。首先,風(fēng)險(xiǎn)溝通、收益分配、互惠和承諾等作為關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的中心節(jié)點(diǎn),在網(wǎng)絡(luò)中擁有較強(qiáng)影響力與控制力,需要最大限度發(fā)揮這些要素對(duì)網(wǎng)絡(luò)整體能力及治理績(jī)效提升的撬動(dòng)作用。其次,激勵(lì)監(jiān)管、再談判等因素的力量相對(duì)薄弱,容易受其他要素的控制和影響,需要在明確其各自功能和成效的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮其他要素對(duì)這類要素的積極影響,并克服其消極影響,實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目治理機(jī)制要素關(guān)系網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的有效互動(dòng)。此外,依靠由網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部要素間互動(dòng)而形成的“收益分配-風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”“互惠-承諾-合作”“再談判-風(fēng)險(xiǎn)決策”等次級(jí)團(tuán)體,強(qiáng)化項(xiàng)目權(quán)責(zé)利的合理分配和關(guān)系要素的有序聯(lián)動(dòng),并充分發(fā)揮再談判與風(fēng)險(xiǎn)決策的交互作用,以提升項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)治理的靈活性與適應(yīng)性,使治理機(jī)制的完善與治理問(wèn)題的演變逐步趨于一致。
總之,本研究突破了傳統(tǒng)PPP項(xiàng)目治理研究的分散化問(wèn)題,把風(fēng)險(xiǎn)治理作為契約治理和關(guān)系治理中的必要環(huán)節(jié),嵌入于契約治理和關(guān)系治理的協(xié)調(diào)互動(dòng)過(guò)程中,考察項(xiàng)目整體性治理核心要素之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系,對(duì)于完善PPP項(xiàng)目治理機(jī)制、協(xié)調(diào)不同治理機(jī)制及其要素間關(guān)系、實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目健康可持續(xù)發(fā)展具有重要理論和實(shí)踐指導(dǎo)意義。然而,研究側(cè)重于從宏觀角度分析PPP項(xiàng)目治理的核心共性要素及其互動(dòng)關(guān)系,致力于解決當(dāng)前我國(guó)PPP項(xiàng)目治理實(shí)踐中的突出難題,并未明確區(qū)分不同類型PPP項(xiàng)目之間的差異性,分析過(guò)程不夠微觀。在未來(lái)的研究中,可在當(dāng)前研究結(jié)論的基礎(chǔ)上,結(jié)合項(xiàng)目實(shí)踐案例進(jìn)一步細(xì)化PPP項(xiàng)目治理機(jī)制相關(guān)要素,分析三種治理機(jī)制之間的關(guān)系及其對(duì)項(xiàng)目治理績(jī)效的影響機(jī)理,利用整合型治理機(jī)制形成的協(xié)同效應(yīng)改善PPP項(xiàng)目治理績(jī)效,全面提升政府和社會(huì)資本合作水平。