江必新，戢太雷

(中南大學法學院，湖南長沙，410083)

2021年是中國共產黨建黨100 周年。百年來，中國共產黨以其先進性和代表性，成為中國民主政治與法治建設的領導核心；以其對法治的孜孜以求，使法治中國的建設步伐越來越堅定。習近平指出：“歷史是一面鏡子，從歷史中可以得到啟迪和定力。”[1]在中國共產黨建黨100 周年、新中國成立72 周年之際，我們需要回顧、梳理中國共產黨百年法制建設實踐的生成軌跡，反思百年法制建設的得與失，進而有力推動法治中國建設再上新臺階，奮力譜寫中國特色社會主義法治建設新篇章。本文著重對中國共產黨百年法制發(fā)展歷程作概覽式描述，在此基礎上，提煉、總結法制發(fā)展的經驗和教訓，以期為未來法制發(fā)展提供鏡鑒。

一、百年法制建設的基本歷程

中國共產黨的百年恢弘歷史，既是一部中國共產黨帶領人民從新中國的站起來、改革開放的富起來到新時代的強起來的奮斗史，又是一部中國共產黨帶領人民探索、建設、發(fā)展中國特色社會主義法制的開拓史。百年法制建設，經歷了摸索與嘗試、初創(chuàng)與嚴重挫折、恢復與發(fā)展、深化與創(chuàng)新四個基本階段。

(一)新民主主義革命時期法制建設的摸索與嘗試

從1921年7月中國共產黨創(chuàng)建至1949年10月中華人民共和國成立，是百年法制建設的探索階段，先后經歷了建黨早期、土地革命戰(zhàn)爭時期、全民族抗日戰(zhàn)爭時期和解放戰(zhàn)爭時期四個時期。這一階段，尚未取得全國政權的中國共產黨在局部法制建設上進行了大量的摸索和嘗試，揭開了中國法制史的新篇章。

1.建黨早期(1921年7月到1927年7月)

從1921年7月建黨到中共三大之前，中國共產黨一直處于秘密狀態(tài)。這一時期是中國共產黨自身建設和發(fā)展的重要時期，受革命戰(zhàn)爭環(huán)境所限，法制建設集中在三方面：第一，突出黨規(guī)黨法的建設。中共一大通過了黨的第一個綱領，二大通過黨的第一部正式章程——《中國共產黨章程》。第二，突出黨的紀律建設。列寧指出：“無產階級在奪取政權的斗爭中，除了組織，沒有別的武器。”[2]中國共產黨從成立伊始，就嚴格依照列寧主義建黨的原則來建立組織、嚴格紀律。中共一大通過的黨的第一個綱領就包含了大量的紀律要求和黨內監(jiān)督的重要內容[3]，還規(guī)定在全黨建立統(tǒng)一的組織和嚴格的紀律；地方組織必須接受中央的監(jiān)督和指導。此后，每次會議都會增加、完善黨紀方面的內容。中共二大通過的《中國共產黨章程》專門設立了“紀律”一章，共有九條，對黨員應當遵守的政治紀律和組織紀律作了嚴格規(guī)定。中共三大通過了《中央執(zhí)行委員會組織法》，第一次明確規(guī)定了黨中央組織機構、職權分工、工作制度等。1925年1月召開的中共四大強調“組織問題為吾黨生存和發(fā)展之一個最重要的問題”，對黨員和黨的各級組織提出明確、嚴格的組織紀律要求。中共四大通過了《中國共產黨第二次修正章程》，主要修改了關于紀律的規(guī)定。由此可見，中國共產黨成立初期，就高度重視黨的紀律建設，并一以貫之。第三，大革命期間，黨的工作大多圍繞國共合作進行，和國民黨合作期間的一些基本規(guī)則，也構成了這一時期法制建設的重要內容。

2.土地革命戰(zhàn)爭時期(1927年8月到1937年7月)

1927年大革命失敗后，中國共產黨領導人民的反帝反封建斗爭進入土地革命戰(zhàn)爭時期。中國共產黨領導人民創(chuàng)立了中華蘇維埃共和國，開始了破壞舊制度、建設新秩序的嘗試，開啟了法制建設的初步摸索，積累了大量法制建設的有益經驗。這一時期法制建設的主要特點：一是以建立、鞏固政權為中心。1931年11月7日，中華蘇維埃第一次全國代表大會召開，成立了中華蘇維埃共和國臨時中央政府。中華蘇維埃共和國是中國歷史上第一個全國性的工農民主專政政權，是中國共產黨在局部地區(qū)執(zhí)政的重要嘗試。政權成立后，中國共產黨就通過法制形式來表達自己的主張。中華蘇維埃第一次全國代表大會通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》。新生政權成立后，捍衛(wèi)新政權迫在眉睫。中國共產黨迅速制定了一系列制裁與鎮(zhèn)壓反革命的法律文件。這些法律文件對維護新生政權、保護人民根本利益發(fā)揮了關鍵作用。二是以制定法令為首要任務。中央政治局將“建立蘇維埃中央臨時政府與各區(qū)政府來對抗南京國民政府，公布與實施蘇維埃政府的一切法令”作為最緊迫的任務。這一時期，中華蘇維埃共和國臨時中央政府頒布了120 多部法律、法令，包括蘇維埃國家根本法、民法、刑法、婚姻法、經濟法、勞動法等各方面的法律規(guī)范都有了規(guī)定，雖然不盡完善，但是初步建立了具有鮮明階級性、時代性的法律體系。三是以建立權力監(jiān)督體系為重要內容。蘇維埃政權非常重視對權力的監(jiān)督。中華蘇維埃第二次全國代表大會后，中華蘇維埃共和國頒布法規(guī)，建立了審計監(jiān)督制度，規(guī)定由中央審計委員會組織開展財政預決算審查及各種專項審計等工作。

3.全民族抗日戰(zhàn)爭時期(1937年7月到1945年8月)

這一時期，中國共產黨在陜甘寧邊區(qū)和其他革命根據地，集中開展了生機勃勃的法制實踐，在民主政治、減租減息、土地改革、人權保障等方面進行了諸多富有創(chuàng)新性的嘗試，制定了頗具根據地特色的法律、法令，形成、發(fā)展了大量法制理念和思想。這一時期的法制建設主要有以下方面：第一，加強政權建設。全民族抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產黨強化了政權建設。一是突出政權的民主性?？谷崭鶕氐恼啵强谷彰褡褰y(tǒng)一戰(zhàn)線性質的政權，即幾個革命階級聯(lián)合起來對于漢奸和反動派的民主專政。1940年3月，中共中央發(fā)出《抗日根據地的政權問題》的指示，明確提出“在抗日時期，我們所建立的政權的性質，是民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的”[4](64)。政權結構包括立法、行政和司法機關。邊區(qū)(省)、縣的參議會既是民意機關，也是最高權力機關。政府機關設邊區(qū)(省)、縣、鄉(xiāng)三級。邊區(qū)設高等法院，專區(qū)設高等法院的分院，縣一級設縣法院[5](560)。二是實行民主政治。1941年4月27日，中共中央政治局批準《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》。實行民主政治，是抗日根據地政權建設的重要內容。實行議會民主制度，是最重要的民主制度，邊區(qū)在鄉(xiāng)、區(qū)、縣各級選舉的基礎上，于1937年11月開始邊區(qū)議會選舉。1940年3月6日，中共中央發(fā)出《抗日根據地的政權問題》的指示，提出政權建設在人員分配上，共產黨員、非黨的左派進步分子和中間派應各占三分之一?！叭啤北举|就是民主政治，也為我國人民代表大會制度的確立提供了經驗。在抗日根據地政權民主建設上，中國共產黨實行了基層政權直接選舉，邊區(qū)人民創(chuàng)新了“投豆子”選舉等多種樸實、有效的方式來行使當家作主的民主權利，體現(xiàn)了真實的民主。除選舉權外，罷免權的有效實施也構成了邊區(qū)政權民主建設的一大特色。僅綏德一縣，就有227 個鄉(xiāng)級干部，因貪污、辦事不公而受到人民的指責或罷免[6]。三是突出人權保障。根據地普遍重視人權問題。陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會通過《陜甘寧邊區(qū)保障人權財產條例》、山東省臨時參議院通過《人權保障條例》，這些條例大都規(guī)定了“一切抗日人民，政治法律面前一律平等”“人身不受侵犯之權利”等內容。第二，加強立法建設。這一時期，是中國共產黨立法的重要時期。各個革命根據地都進行了頻繁的立法活動，制定和頒行了64 個類別、數(shù)量達千件以上的法律法規(guī)，涵括了憲法、刑法、民法、監(jiān)獄制度等內容。第三，加強對領導干部的監(jiān)督。這一時期，中國共產黨非常重視對領導干部的嚴格監(jiān)督。1941年7月，《中共中央關于增強黨性的決定》通過，這是黨的歷史上第一個以增強黨性為主題的中央法規(guī)文件。1942年春，中國共產黨就開始了全黨普遍整風。

4.解放戰(zhàn)爭時期(1945年9月到1949年9月)

這一時期，解放區(qū)建設的主要內容是政權建設、財經工作和民兵建設。該時期的法制建設集中在鞏固新生政權和完善土地相關法律規(guī)定等兩個方面。總體而言，這一時期的法制建設主要沿用抗日根據地的法律制度，對確保解放戰(zhàn)爭的勝利發(fā)揮了積極作用。

(二)社會主義革命和建設時期法制建設的初創(chuàng)與嚴重挫折

從1949年10月中華人民共和國成立至1978年12月十一屆三中全會召開，是百年法制建設的初創(chuàng)與嚴重挫折階段。該階段，可以劃分為兩個時期。

1.法制初創(chuàng)時期(1949年10月到1957年6月)

這一時期從新中國成立后到1957年6月反右派斗爭擴大化。中國共產黨成為執(zhí)政黨后，黨的地位、角色、任務均發(fā)生根本變化。鞏固和建設新中國，迫切需要法律保障。中國共產黨提出要依法辦事，實行“有法可依、有法必依”的方針，對建立中國特色的法律制度進行了探索，為社會主義法制提供了源頭活水，初步奠定社會主義法制的基礎。這一時期，法制建設主要有以下方面：

第一，廢除了國民黨偽法統(tǒng)，制定了《共同綱領》。新中國是以先破后立的方式建立的。這一時期，國家的主要任務是摧毀舊制度，建立新制度。1949年2月，中共中央發(fā)出了《關于廢除國民黨六法全書確定解放區(qū)司法原則的指示》，明確宣布將國民黨政權制定的所有法律全部廢除，同時規(guī)定在新的法律還沒有系統(tǒng)發(fā)布以前，人民司法機關審判案件應以共產黨的政策以及人民政府與人民解放軍所發(fā)布的各種綱領、法律、條例和決議為依據。這一重要指示，闡明了新舊法律的界限，表明了新中國法律的價值取向。9月29日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過《中國人民政治協(xié)商共同綱領》。中國人民政治協(xié)商會議執(zhí)行了全國人民代表大會職權，選舉中央人民政府委員會，制定并解釋國家的法律，頒布法令。

第二，初步形成了社會主義法律體系。新中國成立伊始，中國共產黨就將立法工作提上議事日程。1951年2月，中央人民政府委員會通過《中華人民共和國懲治反革命條例》。1954年9月，“五四憲法”通過。這一時期，在黨的建設、司法制度、法學教育與研究等諸多方面，都形成了較為豐碩的成果。我們將在后文詳述。

2.嚴重挫折時期(1957年6月到1978年12月)

從1957年6月反右派斗爭擴大化至1978年12月十一屆三中全會召開，是百年法制建設的嚴重挫折時期。這一時期長達20來年，民主法制建設處于停滯和削弱的狀態(tài)。特別是“文化大革命”十年內亂，使國家法制遭到嚴重破壞，黨和人民付出了沉重代價，給社會主義事業(yè)特別是法制事業(yè)帶來了巨大的損害。具體表現(xiàn)在以下方面：

第一，民主制度遭到了嚴重破壞。從50年代后期開始，黨和國家的政治生活逐漸不正常，個人專斷、崇拜、個人凌駕于組織之上的現(xiàn)象滋長，對民主法制建設產生了嚴重侵蝕。

第二，法律虛無主義觀念占據統(tǒng)治地位。1966年“文革”爆發(fā)，受極左思想之影響，對中國傳統(tǒng)的和蘇聯(lián)的法學理論進行全面否定，致使法律虛無主義蔓延，全國各個政法院校相繼被撤銷，法學徹底變成“絕學”①。維持社會治理的主要方式是靠開會、群眾運動，而不是依靠法制?；镜姆衫碚摵驮瓌t，被作為反黨反社會主義進行批判。憲法失去權威，法律被普遍蔑視，形同虛設。

第三，立法工作基本處于停滯狀態(tài)。一是整個社會處于無法可依的狀態(tài)。從1957年到1976年，全國人民代表大會在長達20年的時間內，僅僅在1960年4月通過《全國農業(yè)發(fā)展綱要》，1975年1月通過《中華人民共和國憲法》(1975年憲法)。第三屆全國人大及其常務委員會沒有舉辦過任何一次會議，地方人大也是如此。全國人大常委會20年內才制定了460 多件法律和其他法規(guī)，僅相當于1951年全年的立法數(shù)量。二是人民代表大會制度陷于癱瘓。從1966年開始，全國人大及其常委會停止工作?！拔幕蟾锩逼陂g，政協(xié)也幾乎停止了一切活動。

(三)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期法制建設的恢復與發(fā)展

從1978年12月黨的十一屆三中全會召開到2012年11月黨的十八大召開，是改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期，也是百年法制建設的恢復重建、發(fā)展成熟階段。十一屆三中全會，沖破了長期“左”傾錯誤的嚴重束縛，明確把發(fā)揚社會主義民主、健全社會主義法制提到重要的歷史日程，從此法制發(fā)展逐步走上正軌，法制建設邁入快車道。這一階段，中國共產黨確定了依法治國的基本方略，開展了法制領域各項改革，實現(xiàn)了從法制建設新時期到依法治國新階段的歷史性飛躍。這一時期，法制建設主要有以下方面：

第一，開啟了依法治國新征程。一是提出了依法治國的新理念。1978年12月6日，李步云在《人民日報》發(fā)表了《堅持公民在法律上一律平等》一文，率先提出加強社會主義法制問題。12月下旬，十一屆三中全會提出“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權威，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”。1979年下半年開始，學術界開始發(fā)表論述法治的文章。12月2日，李步云在《光明日報》發(fā)表《要實行社會主義法治》一文，由此開展了法治和人治的大討論②。1994年12月9日，曹建明進入懷仁堂講解“國際商貿法律制度與關貿總協(xié)定”。在這次法制講座開始前的講話上，江澤民首次提出“以法治國”。1996年2月8日，江澤民在第三次中央領導同志法制講座結束時的講話上，將“以法治國”改提為“依法治國”，并首次闡述了“依法治國”的具體內涵是“實行和堅持依法治國，就是使國家各項工作逐步走上法制化的軌道，實現(xiàn)國家政治生活、經濟生活、社會生活的法制化、規(guī)范化；就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務；就是逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化”[7]。二是深化了依法治國的認識。1989年6月，十三屆四中全會提出社會主義民主法制建設要抓緊進行。1992年10月，黨的十四大提出要積極推進政治體制改革，使社會主義民主和法制建設有一個較大的發(fā)展。1996年3月，八屆全國人大四次會議明確了將“依法治國、建設社會主義法制國家”[8]確定為一項重大方針，并提出了任務和具體要求。1997年9月，黨的十五大報告中正式提出“依法治國，建設社會主義法治國家”，明確“將依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略”。從十一屆三中全會到十五大，從建設社會主義法制國家到實施依法治國基本方略，從“法制”到“法治”，中國用了近20年的時間。依法治國方略，是法制發(fā)展進程的必然結果，更是國家治理發(fā)展的必然要求[9]。1999年3月通過的《憲法修正案》，將“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”載入憲法[10]，使其正式成為國家意志。黨的十六大報告將“社會主義民主更加完善，社會主義法制更加完備，依法治國基本方略得到全面落實，人民的政治、經濟和文化權益得到切實尊重和保障”作為全面建設小康社會的奮斗目標之一，要求到2010年形成中國特色社會主義法律體系[11](15-26)。十六大報告還指出：“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來?！?007年，十七大明確提出“要全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”。2012年，黨的十八大報告處處閃耀著法治的光芒。整個報告中，“依法”兩字出現(xiàn)了21 次，“法治”出現(xiàn)了18 次。

第二，改革和創(chuàng)新了立法體制。1979年7月，五屆全國人大二次會議修訂地方組織法，確定縣級以上地方人大設立常委會，賦予省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會地方性法規(guī)的制定權。1982年憲法肯定了1979年地方組織法的規(guī)定。1982、1986年地方組織法經歷兩次修改。2000年3月通過了立法法，建立了完善的立法體制，使我國立法工作進入更加科學、更加民主、更為規(guī)范的新時代。2015年修改立法法，賦予所有設區(qū)的市地方立法權。2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案，增加了設區(qū)的市制定地方性法規(guī)之規(guī)定。

第三，基本形成了中國特色社會主義法律體系。有法可依，是社會主義法制建設的前提和重點。十一屆三中全會提出了社會主義法制建設的“十六字方針”，即有法可依，有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。十五大報告提出，到2010年基本形成中國特色社會主義法律體系。十七大提出，要完善中國特色社會主義法律體系。2011年3月，全國人大常委會工作報告宣布，中國特色社會主義法律體系基本形成。“經過長期努力，我們形成了中國特色社會主義法律體系，國家生活和社會生活各方面總體上實現(xiàn)了有法可依?！苯刂?011年8月底，中國已制定憲法和現(xiàn)行有效法律240部、行政法規(guī)706部、地方性法規(guī)8 600多部[12]，基本和主要法律已經制定，各個法律部門已經齊備，這是社會主義法制建設的重大成果。哈佛法學院教授威廉·阿爾弗雷德曾說，改革開放后，中國法律體系的發(fā)展是“具有歷史性意義的事件”[13]。

(四)新時代法制建設的深化與創(chuàng)新

從2012年11月黨的十八大召開開始，中國特色社會主義進入新時代。新時代也是百年法制建設的全面推進依法治國階段。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在黨和國家長治久安、長遠發(fā)展的戰(zhàn)略高度，厲行法治，推進全面依法治國，法制建設不斷取得歷史性創(chuàng)新成就，實現(xiàn)歷史性偉大變革。這一時期，法制建設主要有以下方面：

第一，開辟了中國特色社會主義法治建設的新時代。一是全面啟動法治中國建設。首先，提出了法治中國建設的總目標。十八大以來，黨和國家在法治建設的目標上，共提出過“依法治國”“建設社會主義法治國家”“全面依法治國”“建設法治中國”四個概念。黨的十五大首次提出“依法治國，建設社會主義法治國家”，十七大提出“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”，十八大提出要全面推進依法治國。推進法治中國建設是習近平在2013年1月7日就做好新形勢下政法工作作出的指示中明確提出的③?！胺ㄖ沃袊备拍?，是全面依法治國的總規(guī)劃總藍圖[14]，是習近平對法治理論的重大創(chuàng)新。其次，確立了法治中國建設的總體框架。《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》《法治社會建設實施綱要(2020—2025年)》《法治中國建設規(guī)劃(2020—2025年)》陸續(xù)出臺。這些重要綱要、規(guī)劃，明確了法治中國發(fā)展的格局和方向，搭建了法治中國建設的四梁八柱。二是深化全面依法治國。全面依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略。這一重大認識在黨的十八大之后的歷次重大會議中，不斷得到發(fā)展和升華。2013年11月，黨的十八屆三中全會作出《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》。該決定指出，建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設。2014年10月，黨的十八屆四中全會作出《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，開創(chuàng)了黨的歷史上中央全會專門研究部署法治工作的先河，作出了全面推進依法治國的頂層設計，加快了建設社會主義法治國家的歷史進程。《決定》指出，全面推進依法治國是關系我們黨執(zhí)政興國、關系人民幸福安康、關系黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。《決定》還為推進全面依法治國制定了路線圖、施工圖。2015年2月，習近平在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話中，集中論述了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的邏輯關系，指出全面依法治國是三大戰(zhàn)略舉措之一。2017年10月，十九大報告將全面推進依法治國推向新階段，強調全面依法治國是“中國特色社會主義的本質要求和重要保障”，是“國家治理的深刻革命”。十九大提出了成立中央全面推進依法治國領導小組等重大舉措。2018年3月，中共中央全面依法治國委員會成立，這些都是法治建設的重大組織成果。黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干問題的決定》。該決定將“堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力”作為13 個重要任務之一，并位居第三。

第二，形成了習近平法治思想。十八大以來，以習近平同志為核心的中國共產黨人，系統(tǒng)回答了新時代堅持和發(fā)展什么樣的中國特色社會主義、怎樣堅持和發(fā)展中國特色社會主義這個重大時代課題，創(chuàng)立了習近平新時代中國特色社會主義思想。習近平新時代中國特色社會主義思想包含著豐富的法治理論，集中體現(xiàn)了中國共產黨在法治領域的理論創(chuàng)新[15]。2018年8月24日，在中央全面依法治國委員會第一次會議上，習近平提出了“全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略”。2020年11月，中央全面依法治國工作會議正式提出“習近平法治思想”。習近平法治思想系統(tǒng)回答了全面依法治國的理論和實踐問題，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是全面推進依法治國的根本遵循和行動指南。這一重大思想具有時代性、實踐性、系統(tǒng)性，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義，推動著法治中國建設不斷邁上新高度。

第三，完善了社會主義法律體系。新時代我國立法工作取得了長足的進步。據統(tǒng)計，我國現(xiàn)行有效法律為277 件、行政法規(guī)為610 件④。除編纂《民法典》外，其他方面的重要法律也陸續(xù)得到制定或修改。如在國家安全方面，中國共產黨從總體國家安全觀的高度，2014年出臺《反間諜法》，2015年出臺《國家安全法》《反恐怖主義法》，補齊了國家安全方面的法治短板；2020年6月，制定了《香港特區(qū)維護國家安全法》；10月，通過了《生物安全法》。在重要民生方面，2016年出臺《公共文化服務保障法》，2018年修改《個人所得稅法》，2019年制定《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》。在環(huán)境保護方面，先后修改《環(huán)境保護法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《海洋環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》《海洋環(huán)境保護法》等法律；2020年12月通過了《長江保護法》，這也是中國第一部全流域的專門法。

第四，平安中國建設取得了顯著成就。新時代，習近平提出了建設平安中國的戰(zhàn)略目標。黨的十八大以來，平安中國建設取得了舉世矚目的成就。我國創(chuàng)造了經濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定的“兩大奇跡”，中國之治的優(yōu)勢更為彰顯。2019年人民群眾對平安建設的滿意度達到97.38%，人民群眾的平安質感不斷增強。在平安中國建設

中，中國共產黨堅持源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理，特別是堅持依法治理，用法治思維方式處理社會問題和矛盾，全面提升了平安中國的建設水平。

二、百年法制建設的內容進展

百年法制建設的內容進展，主要包括憲法及其相關法、民事法律、行政法、經濟法、刑事法律、司法與訴訟法建設的推進，黨內法規(guī)建設的推進，反腐保廉制度建設以及法學教育與法學研究的推進。

(一)憲法及其相關法

1.新民主主義革命時期，憲法及其相關法的探索

中華蘇維埃第一次全國代表大會通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，規(guī)定政權的本質是“工人和農民的民主專政的國家”，政權屬于“工人、農民、紅色戰(zhàn)士及一切勞苦民眾”。從1931年11月到1934年1月，中央革命根據地進行了三次民主選舉，并頒布了選舉法細則，許多地方參加選舉的人占選民總人數(shù)的80%以上。

2.社會主義革命和建設時期，憲法及其相關法的曲折發(fā)展

一是《共同綱領》的制定。新中國的法制建設，開始于《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》(簡稱《共同綱領》)的制定?！豆餐V領》第17條規(guī)定：“廢除國民黨反動派一切壓迫人民的法律、法令和司法制度，制定保護人民的法律、法令，建立人民司法制度?！薄豆餐V領》起到了臨時憲法的作用，其與《中央人民政府組織法》《人民政協(xié)法》構成了我國1949年至1954年這一時期的根本法[16]。二是1954年憲法的制定。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議全票通過了“五四憲法”?！拔逅膽椃ā贝_立了新中國的國體和政體，規(guī)定了公民的基本權利和義務，是一部“人民憲法”。作為中國歷史上第一部社會主義類型的憲法，“五四憲法”奠定了新中國憲法體制的基礎，標志著法制中國建設邁出了關鍵一步。一屆全國人大一次會議還制定了《中國人民政治協(xié)商會議組織法》《中央人民政府組織法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》等重要法律。三是1975年憲法的制定。1975年1月，四屆全國人大一次會議通過了1975年憲法。1975年憲法誕生于“文化大革命”期間，不管是基本原則，還是具體內容，都有明顯的倒退。

3.改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設時期，憲法的新發(fā)展

1982年4月4日，五屆全國人大五次會議通過并頒布了第四部《中華人民共和國憲法》，即“82 憲法”?！?2 憲法”是在總結歷史經驗教訓的基礎上，“堅持真理，修正錯誤”而制定的一部好憲法，在我國憲法史上具有重要地位[17]?！?2憲法”的頒布，標志著新時期社會主義民主和法制建設取得了階段性成果。

4.新時代憲法及相關法的全面深化發(fā)展

十八大后，中國共產黨高度重視依憲治國，憲法實施達到了新高度。一是完善了憲法以及相關法。2015年，全國人大常委會修改《立法法》《地方組織法》《選舉法》《代表法》。2018年1月，十九屆二中全會提出修改憲法部分內容的建議。3月，十三屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，這次修憲是現(xiàn)行憲法頒行以來修改幅度最大的一次，一個重要內容就是設立了監(jiān)察委員會。2020年修改選舉法，適當增加縣鄉(xiāng)兩級人大代表名額基數(shù)。二是強化憲法權威。規(guī)定每年的12月4日為“國家憲法日”；建立憲法宣誓制度；嚴肅處理了遼寧拉票賄選等大案，維護了人民代表大會制度的權威和尊嚴。三是加強憲法的統(tǒng)一實施。首先，加強憲法監(jiān)督。十九大報告明確指出“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”。2018年3月11日，全國人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》第44 條將全國人大法律委員會更名為“憲法和法律委員會”，同年6月，十三屆全國人大三次會議通過《關于全國人大憲法和法律委員會職責問題的決定》。該決定明確了全國人大憲法和法律委員會具有保證憲法實施、加強憲法監(jiān)督、進行憲法解釋、推動合憲性審查和加強憲法教育等職責。其次，加強備案審查。通過健全備案審查制度來加強憲法監(jiān)督是黨的十八大以來的一個鮮明特點。黨的十八屆三中全會提出了“健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度”。十八屆四中全會強調了“要加強備案審查制度和能力建設，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”。十九屆四中全會則進一步要求“加強備案審查制度和能力建設，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。

(二)民事法律

百年來，民法的發(fā)展，在形式上可以總結為一部追求有中國特色的偉大民法典的歷史；在實質上可以被歸結為一部民法(典)作為國家治理基本工具的觀念在曲折中不斷深入人心的歷史[18]。我們從婚姻家庭法、民法的法典化等方面加以展開。

1.婚姻家庭法制

新民主主義革命時期，婚姻家庭法制建設集中于土地革命戰(zhàn)爭時期和全民族抗日戰(zhàn)爭時期。土地革命戰(zhàn)爭時期是婚姻家庭法制建設的重要形成時期。《中華蘇維埃共和國婚姻條例》(以下簡稱《婚姻條例》)，《中華蘇維埃共和國婚姻法》(以下簡稱《婚姻法》)先后公布實施?！痘橐鰲l例》《婚姻法》都采取章節(jié)結構，用語規(guī)范，確定了婚姻自由的原則，對結婚、離婚、財產等作了細致規(guī)定。全民族抗日戰(zhàn)爭時期，婚姻家庭法制建設進一步成熟。婚姻自由、婚姻自主，是這一時期婚姻制度的基本原則。邊區(qū)還制定了實行男女平等的財產繼承法。新中國成立后婚姻家庭制度的基本原則，大都沿襲了這一時期的規(guī)定。

在法制初創(chuàng)時期，婚姻家庭法制建設得到進一步發(fā)展。1950年5月1日，《婚姻法》正式實施，這是新中國成立后制定的第一部具有基本法性質的重要法律。毛澤東認為，婚姻法是僅次于憲法的國家根本法。起草新婚姻法被提到新中國制度建設的高度，作為迎接新的人民政權工作的一部分[19]?！痘橐龇ā窂U除了延續(xù)幾千年的封建主義婚姻制度，正式提出“實行男女婚姻自由、一夫一妻制、男女權利平等”，深刻推動了婦女解放事業(yè)的大發(fā)展。

進入新時代，婚姻家庭法制建設迎來新發(fā)展。2015年12月27日，《關于修改中華人民共和國人口與計劃生育法的決定》通過，標志著“一孩時代”的結束、“二孩時代”的開始。同年，出臺《反家庭暴力法》。

2.民法典的制定

編纂一部屬于中國人民的民法典，是新中國幾代人的夙愿。毛澤東提出：“不僅刑法要制定，民法也需要制定?！盵20]從1954年至1958年，立法機關對民法立法作了大量工作，掀起了第一次民法立法高潮，起草的草案及有關研究資料累積約950 萬字[21]。1986年4月12日，第六屆全國人民代表大會第四次會議通過了《民法通則》，1999年制定《合同法》。《物權法》《侵權責任法》《涉外民事法律關系適用法》等重要民事法律先后制定，中國民法制度逐漸成熟，為《民法典》的編纂提供了條件。經歷了1954年、1962年、1979年和2001年的四次醞釀，2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議審議通過了《民法典》。這是新中國成立以來第一部以“法典”命名的法律，是新時代我國社會主義法治建設的重大成果[22]?！睹穹ǖ洹饭? 編1 260 條，在新中國歷史上，是一部字數(shù)最多、篇幅最長、涉及最廣的宏大法律，是民事法律規(guī)范的集大成者[23]。《民法典》是民事法律制度研究的終極成果，是民法學走向成熟的一個標志。

(三)行政法

1.土地法律法規(guī)

新民主主義革命時期，進行了土地法制建設的探索。解決農民的土地問題始終是中國革命的根本問題。土地革命最早在海陸豐根據地開展，1927年11月，海陸豐人民建立起蘇維埃政權。11月13日，在陸豐召開的工農兵代表大會通過《沒收土地案》[24]。1927年12月，以毛澤東為前委書記的湘贛邊界特委頒布了《井岡山土地法》，第一次用法律形式肯定了農民獲得土地的權利，否定了封建土地所有制，這也是開天辟地的創(chuàng)舉。1929年4月，毛澤東主持制定了《興國土地法》，同年7月，中共閩西第一次代表大會通過了《土地問題決議》[4](39)。以上兩個文件，將《井岡山土地法》中“沒收一切土地”修訂為“沒收一切公共土地和地主階級的土地”，并提出了“抽多補少”的具體分配原則。1931年，通過了《中華蘇維埃共和國土地法》。該法第一條就開宗明義地規(guī)定：“所有封建地主、豪紳、軍閥、官僚以及其他大私有主的土地，一律無任何代價地實行沒收，……雇農、苦力、勞動貧民，均不分男女，同樣有分配土地的權利。”根據地的土地法律政策，極大地激發(fā)了農民支援革命、保衛(wèi)紅色政權的熱情。

減租減息是全民族抗日戰(zhàn)爭時期處理土地的基本政策。1941年1月28日，中共中央頒布《關于抗日根據地土地政策的決定》，2月6日作出《關于如何執(zhí)行土地政策決定的指示》。1946年5月4日，中共中央發(fā)布《關于土地問題的指示》，將減租減息政策，改變?yōu)閷崿F(xiàn)“耕者有其田”的政策，并提出進行土地改革的具體政策和方法，標志著中國共產黨土地政策的重大改變。1947年9月13日，中國共產黨全國土地會議通過了《中國土地法大綱》，規(guī)定廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度，徹底平分土地的基本原則。這是抗日戰(zhàn)爭勝利后，中國共產黨公開頒布的第一個土地制度改革的綱領性文件。

社會主義革命和建設時期，土地法制建設的發(fā)展。1950年6月28日，中央人民政府委員會第八次會議通過《土地改革法(草案)》，徹底結束了在中國延續(xù)兩千多年的封建土地所有制。該法明確規(guī)定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，借以解放農村生產力，發(fā)展農業(yè)生產，為新中國的工業(yè)化開辟道路。”

2.法治政府建設

政府為誰而建，政府如何建設，這是百年法制建設中中國共產黨探尋的重要問題。在新民主主義革命時期，法治政府建設主要集中在以下方面：一是突出政府為民。中國共產黨建立的政權要為民服務，這也是中國共產黨的初心和使命。二是突出對干部、權力的約束。《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》指出，人民有權利用任何方式控告任何公務人員的非法行為。

改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期，法治政府建設進入了快車道。一是法治成為政府建設的基本要求。1987年4月，全國政府法制工作會議第一次提出了政府法制。1993年，政府工作報告第一次提出“依法行政”。2004年國務院政府工作報告第一次提出“法治政府”概念。二是加強了法治政府建設的頂層設計。2004年3月22日，國務院印發(fā)了《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出了“經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設法治政府的目標”[11](4)。2008年2月，十七屆二中全會通過《關于深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案》，確立了深化行政管理體制改革的指導思想、基本原則和重點任務。3月，十一屆全國人大一次會議批準《國務院機構改革方案》。2010年，國務院出臺了《關于加強法治政府建設的意見》，明確了法治政府建設的時間表、路線圖。三是重要行政法律法規(guī)陸續(xù)制定。1989年制定頒布了“民可告官”的行政訴訟法。1990年《行政復議條例》的頒布，標志著行政復議制度的建立。1994年，《國家賠償法》通過，1999年《行政復議法》頒行。《政府信息公開條例》《行政許可法》《行政強制法》先后制定。

進入新時代，法治政府建設實現(xiàn)了全面發(fā)展。2015年底，中共中央和國務院印發(fā)了《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》，明確到2020年基本建成職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。黨的十八屆三中全會提出，建設法治中國必須堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。十八屆四中全會提出，加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府的六項核心指標。十八屆五中全會提出，依法設定權力、行使權力、制約權力、監(jiān)督權力，依法調控和治理經濟，推行綜合執(zhí)法，實現(xiàn)政府活動全面納入法治軌道。十九大以來，法治政府建設邁向新征程。2020年11月，中央依法治國工作會議強調，法治政府建設是法治國家建設的重點任務和主體工程，要率先突破。

(四)經濟法

法是社會關系的集中反映，經濟法尤其如此。中國經濟法制的發(fā)展始終同中國經濟的發(fā)展緊密聯(lián)系。

1.新民主主義革命時期的經濟法制建設

土地革命戰(zhàn)爭時期，為應對國民黨當局的瘋狂圍剿和經濟封鎖，蘇維埃政府領導根據地軍民開展經濟建設，在發(fā)展生產、繁榮經濟方面，出臺了一系列法律和有關制度，通過了《中華蘇維埃共和國勞動法》《中華蘇維埃共和國關于經濟政策的決定》等重要法律文件。全民族抗日戰(zhàn)爭時期，邊區(qū)政府制定了勞動法規(guī)，頒布了一系列改善工人待遇、保護工人權利和調整勞資關系的辦法，既有利于調動工人的積極性，也照顧到雇主、資本家的合法權益[5](562)，做到勞資兩利、公私兼顧。1944年9月，晉察冀邊區(qū)行政委員會出臺了《關于保護農村雇工的規(guī)定》，對女工童工限定工作量、適當確定工資。為促進經濟建設，根據地政權頒布了規(guī)范根據地金融秩序、打擊走私等方面的法律和規(guī)定，為抗日根據地的經濟發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。

2.改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期的經濟法制建設

中國經濟法理論研究是1978年國家實行改革開放以后才興起的[25]。中國經濟的發(fā)展是經濟法發(fā)展的直接動力。1992年黨的十四大確定我國實行社會主義市場經濟體制后，經濟法制便出現(xiàn)了立法的高峰期，涉及市場經濟領域的法律密集出臺。1993年，《產品質量法》《消費者權益保護法》《反不正當競爭法》先后出臺。1994年，《廣告法》頒行。

(五)刑事法律

1.新民主主義革命時期，刑事法律法令的探索

早在土地革命時期，中國共產黨就開始了刑事法制的探索。1933年，中央執(zhí)行委員會發(fā)布《關于懲治貪污浪費行為的第二十六號訓令》(以下簡稱《訓令》)，嚴肅查處各類腐敗案件。《訓令》規(guī)定：蘇維埃機關、國營企業(yè)及公共團體的工作人員，貪污公款達500 元以上者處以死刑，300元以上500 元以下者處以2年以上5年以下監(jiān)禁，100 元以上300 元以下者處以2年以下監(jiān)禁。1934年，中華蘇維埃第二次全國代表大會召開，會議指出：“應該使一切蘇維埃人員明白，貪污浪費是極大的犯罪?！比褡蹇谷諔?zhàn)爭時期，從革命根據地的法制實踐看，刑事法占重要的地位。這一時期刑事法律的重心是鋤奸反特，兼顧懲治盜匪。陜甘寧邊區(qū)通過了多部法令，對刑事被告人的憲法性權利、訴訟權利給予較為全面的保障。除刑事實體法之外，還制定了《邊區(qū)刑事訴訟條例草案》等刑事程序法。根據地政權還頒布了規(guī)范根據地金融秩序、打擊走私等方面的法律和規(guī)定，為抗日根據地的經濟發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。

2.社會主義革命和建設時期，刑事法律的發(fā)展與挫折

新中國成立后至1979年刑法典通過和實施以前，我國沒有頒行統(tǒng)一的刑法典，單行刑法也屈指可數(shù)[26]。這一階段的刑事法律的主要特點為：一是刑事司法以維護政權為主要目的。法制初創(chuàng)時期，中央人民政府委員會通過《懲治反革命條例》《懲治貪污條例》等。二是司法機關依靠零星的單行刑法甚至刑事政策懲治犯罪行為。

“文化大革命”期間，單行刑法也被摒棄，刑事司法主要依靠政策。例如，1967年1月13日，中共中央、國務院頒布《關于無產階級文化大革命中加強公安工作的若干規(guī)定》(簡稱“公安六條”)。“公安六條”僅僅用一個臨時性規(guī)定，就把“以言治罪”和思想犯罪制度化、法律化，嚴重破壞法治。

3.改革開放后，刑事法律建設的新發(fā)展

一是主要刑事法律相繼制定。鄧小平強調：“現(xiàn)在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來。所以，應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律。”1979年新中國第一部刑法通過，共有條文192 個，罪名129 個。1997年全國人大常委會對刑法進行了全面修訂。這一時期，全國人大相繼頒行了《刑法》《刑事訴訟法》等法律規(guī)定，同時重建檢察制度，使得刑事訴訟的框架基本健全[27]。二是不斷強化人權保障。2007年1月1日起，在全國范圍內收回了死刑復核權。最高人民法院、最高人民檢察院等部門于2009年聯(lián)合印發(fā)了《關于開展刑事被害人救助工作的若干意見》。

(六)司法與訴訟制度

1.新民主主義革命時期，司法與訴訟建設的摸索

土地革命戰(zhàn)爭時期，中國共產黨就開始創(chuàng)建司法系統(tǒng)、完善司法制度。蘇維埃政權建立了一整套司法機構。中央設立了司法人民委員部、國家政治保衛(wèi)局、臨時最高法庭和各級裁判機構，并制定了司法機關的組織條例、裁判規(guī)則、司法程序等；在地方設置了裁判部、工農監(jiān)察部；建立勞動法庭，具體處理勞資糾紛。此外，軍隊還設置了軍事裁判所。根據地普遍建立各種學校，培養(yǎng)干部和各類人才，僅在中央根據地，就有2 000 多名干部專門從事司法工作。司法人民委員部頒布了各種法律文書樣式，統(tǒng)一規(guī)范了各種公文案卷，形成了有濃厚蘇區(qū)色彩的司法制度。

全民族抗日戰(zhàn)爭時期，調解的普遍運用是根據地法制建設的一個鮮明特點。作為陜甘寧邊區(qū)法制建設的主要領導人，謝覺哉提出的強化調解(調解包括民間調解、政府調解、審判調解相結合三種方式)，對邊區(qū)法制建設影響深遠。陜甘寧邊區(qū)政府發(fā)布了《關于普及調解的指示》，邊區(qū)高等法院頒布了《陜甘寧邊區(qū)民刑事調解條例》，大力倡導調解解決糾紛。“調解工作，則成了司法工作中的被重視的主要工作方式，民事案件，我們是采取調解的，就是刑事案件，除漢奸、反革命比較嚴重者外，我們也是采取調解的辦法?！盵28]1944年邊區(qū)政府機關報《解放日報》發(fā)表社論，推出了“馬錫五審判方式”。馬錫五審判方式的一個突出特點就是注重調解。

解放戰(zhàn)爭時期，檢察制度得以恢復(1942年1月，邊區(qū)政府決定裁撤檢察處及各縣檢察員)。1946年4月，邊區(qū)政府第三屆參議會第一次會議決定：由檢察機關負責執(zhí)行檢察人民和公務人員違法行為的職權[29]。會后成立了陜甘寧邊區(qū)高等檢察處。分區(qū)設高等檢察處分處，縣設檢察員。

2.社會主義革命和建設時期，司法與訴訟制度的曲折發(fā)展

從新中國成立后到1957年6月反右派斗爭擴大化這一時期，司法領域建設成就顯著。1951年4月成立了最高人民法院和六個分院，同年制定了《各級地方人民檢察署組織通則》，設立了各級檢察機關。1954年成立了法律顧問處，律師協(xié)會19 個，從業(yè)律師將近3 000 人。1951、1953年先后召開了兩次全國司法工作會議，進一步促進了全國司法工作的開展。

從1957年6月反右派斗爭擴大化至1978年12月，司法機關被合并或者取消。1954年4月，司法部和監(jiān)察部被第二屆全國人大一次會議撤銷。人民檢察院于1975年被正式撤銷，直到1978年憲法規(guī)定重新設置人民檢察院。1958年開始，公檢法機關合并為公安政法。1959年，公安部被撤銷。

3.改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期，司法與訴訟制度的恢復發(fā)展

十一屆三中全會后，恢復了司法系統(tǒng)并啟動中國司法改革。1978年，全國人大決定恢復人民檢察院；1979年，司法部得以恢復，同年律師制度開始恢復，并于1986年進行了全國第一次律師資格考試。1999年10月、2005年10月、2009年3月，最高人民法院發(fā)布了三個法院改革五年綱要。

4.新時代司法與訴訟制度的全面創(chuàng)新和發(fā)展

十八大以來，中國共產黨在法治領域進行了廣泛、深刻的改革，法治改革的力度、廣度、深度前所未有。法治改革領域，司法體制改革是重中之重。習近平強調：“司法體制改革是政治體制改革的重要組成部分，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。要加強領導、協(xié)力推動、務求實效，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，更好堅持黨的領導、更好發(fā)揮我國司法制度的特色、更好促進社會公平正義。”[17](59)習近平指出，司法體制改革要“堅持以提高司法公信力為根本尺度”。十八屆三中全會提出，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理。十八屆四中全會提出，探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨區(qū)域案件；最高人民法院設立巡回庭，審理跨行政區(qū)域的重大行政和民商事案件。這些重要改革，有力推動了司法公正，有效提高了司法公信力。在建立健全法治領域制度的同時，2013年勞動教育制度、收容教育制度得以廢止。這是中國法治建設的重大進步。

(七)黨內法規(guī)

百年來，黨內法規(guī)始終和黨的建設同頻共振，以黨內法規(guī)建設為主的制度治黨實踐貫穿于法制建設的各個階段。

1.新民主主義革命時期，黨內法規(guī)的探索

中國共產黨從誕生之初就開始了黨內法規(guī)的摸索。中共一大通過《中國共產黨的第一個綱領》，標志著中國共產黨依規(guī)治黨實踐的開始?！包h內法規(guī)”一詞最早由毛澤東提出。1938年10月中國共產黨第六屆中央委員會擴大的第六次全體會議上，毛澤東就提出并使用了“黨內法規(guī)”的概念，他指出“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規(guī)，以統(tǒng)一各級領導機關的行動”[30]。劉少奇在黨的七大《關于修改黨章的報告》中用到“黨的法規(guī)”概念，指出“黨章、黨的法規(guī)，不只是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據這些原則規(guī)定黨的組織之實際行為的方法，規(guī)定黨的建造的組織形式與黨的內部生活的規(guī)則”[31]。這一時期，中國共產黨不僅提出了黨內法規(guī)的概念，還制定了不少黨內法規(guī)，并初具規(guī)模，例如《中國共產黨中央執(zhí)行委員會組織法》《中央巡視條例》等。該時期的黨內法規(guī)以紀律性、革命性、保密性為主要特征，為黨奪取社會主義革命勝利奠定了基礎。

2.社會主義革命和建設時期，黨內法規(guī)建設的發(fā)展和挫折

新中國成立后，中國共產黨圍繞黨的領導和黨的建設出臺了一大批黨內法規(guī)制度[32]。這一時期，黨內法規(guī)的重點是如何處理黨和政府的關系。先后制定了包括《中共中央關于中央人民政府成立后黨的文化教育工作問題的指示》《中共中央關于加強對中央人民政府財政經濟部門工作領導的決定》在內的指示與決定。法制嚴重挫折時期，黨內法規(guī)建設也遭遇重創(chuàng)。這也為中國共產黨通過依規(guī)治黨加強黨的建設提供了經驗和教訓。

3.改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期，黨內法規(guī)的建設

這一時期，出臺了一系列黨內法規(guī)，初步形成了黨內法規(guī)制度體系。在1978—2011年，中央一級發(fā)布并被收錄的黨內法規(guī)有250 件左右[33]。1990年中共中央頒布《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》，是中國共產黨第一次在正式文件中使用“黨內法規(guī)”的名稱。2012年，《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》出臺，標志著黨內法規(guī)的制定走上法治化、制度化軌道。1991年4月，中共中央辦公廳設立法規(guī)室，并于2012年6月更名為中辦法規(guī)局。

4.新時代黨內法規(guī)建設實現(xiàn)新飛躍

一是依規(guī)治黨的地位不斷彰顯。習近平開創(chuàng)性提出“依規(guī)治黨”，并指出：“加強黨內法規(guī)制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策?！盵18](169)十九大報告明確提出“依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”，并將其作為全面依法治國的基本方略之一。二是形成比較完善的黨內法規(guī)制度體系。十八大以來，黨內法規(guī)建設的步伐明顯加快。從2012年10月到2021年1月，先后頒行了68 部中央黨內法規(guī)。2013年5月，中共中央發(fā)布《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》，中國共產黨擁有了正式的黨內“立法法”。2016年《中共中央關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》出臺，首次將黨內法規(guī)制度體系明確為1+4 結構，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領導法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四大板塊。2018年2月，中共中央印發(fā)《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018—2022年)》，對今后五年內黨內法規(guī)制度建設進行了頂層設計。截至2021年5月，全黨共有中央黨內法規(guī)210 部、部委黨內法規(guī)162 部、地方黨內法規(guī)320 部[34]。

(八)反腐保廉

反對腐敗，倡導廉潔，是馬克思主義政黨的政治底色，也是關乎黨和國家前途命運的關鍵所在。中國共產黨自成立開始就旗幟鮮明地反對腐敗，在長期的革命、建設、改革各個階段，推動和加強反腐保廉，形成了適合中國國情的反腐保廉制度體系。

1.新民主主義革命時期，反腐保廉的探索

在建黨早期，1926年8月，中共中央擴大會議制定了第一份反腐敗文件，即《堅決清洗貪污腐化分子》的通告，指出對貪污的行為“務須不容情的洗刷出黨”[35]。由此可見，中國共產黨成立早期，就嚴厲懲處貪腐行為。1932年5月9日，謝步升被執(zhí)行槍決，他是中國共產黨成立中華蘇維埃共和國后槍決的第一個貪污腐敗分子。1934年，中華蘇維埃第二次全國代表大會召開，會議指出：“應該使一切蘇維埃人員明白，貪污浪費是極大的犯罪?！盵36]

全民族抗日戰(zhàn)爭時期，邊區(qū)政府嚴厲打擊貪污腐化行為，對貪污腐敗堅持零容忍。懲治黃克功、肖玉壁的槍聲，向全國抗戰(zhàn)軍民宣示了中國共產黨從嚴治黨、不包庇犯罪干部的決心，也為將來的新中國樹立了一個好的法律榜樣。中國共產黨通過從嚴治黨、厲行廉政，一方面使得根據地政權成為當時最為廉潔的政府，另一方面也贏得了民心，為抗戰(zhàn)勝利奠定了基礎。

2.社會主義革命和建設時期，反腐保廉的發(fā)展

這一階段，中國共產黨注重用法制化手段嚴肅處理黨內違法違紀行為。從1951年底到1952年10月，在黨政機關開展了“三反”“五反”運動，公開處決了劉青山、張子善，保持了黨的先進性和純潔性。1952年4月18日，《懲治貪污條例》通過，標志著從嚴治黨、依法治黨邁上新臺階。

3.改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期，反腐保廉的深化

黨的十二大明確指出，黨風問題是關系執(zhí)政黨生死存亡的問題，要糾正各種利用職權謀取私利的行為和對黨對人民不負責任的官僚主義作風。這一階段的主要特點是強調從思想和制度建設兩個方面來實現(xiàn)反腐保廉。

4.新時代反腐敗工作的法治化

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深刻回答了“為什么要反腐敗、怎么反腐敗”的理論和實踐問題，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利。習近平指出：“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規(guī)建設，讓法律制度剛性運行?！?014年10月《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》正式提出“加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預防腐敗現(xiàn)象”。2015年第十二屆全國人大通過了《全國人大常委會工作報告》，明確提出“今年將加強重點領域立法，推進反腐敗國家立法”。2018年以來，反腐敗立法工作明顯加快，憲法修正案用五個條文確立了國家監(jiān)察體制；制定了《監(jiān)察法》；修改了《刑訴法》，對外逃貪官專門作出規(guī)定；頒布了《政務處分法》。同時，《黨內監(jiān)督條例》《紀律處分條例》等先后制定或修訂。國法和黨規(guī)相互銜接、共同推進，開創(chuàng)了法治反腐的新局面。

(九)法學教育與法學研究

1.新民主主義革命時期，法學教育與研究的起步

在全民族抗日戰(zhàn)爭時期，中共中央在延安等地創(chuàng)辦了一批學校和研究機構。1940年7月，成立行政學院，開設法律系。這是中國共產黨正式創(chuàng)辦政法教育機構的開始。1941年創(chuàng)建的延安大學設立法學院，成為第一個紅色法學教育機構。在解放戰(zhàn)爭時期，政法教育迅速發(fā)展。1948年，東北行政學院設立司法系。1949年，中原大學成立政治學院。新民主主義革命時期的法學教育呈現(xiàn)出在黨的領導下建立、強調理論聯(lián)系實際、為斗爭服務、辦學方式靈活等特點。

2.社會主義革命和建設時期，法學教育與研究的發(fā)展與挫折

新中國成立后，中國共產黨在全面廢除舊法的基礎上，對法學教育制度進行重大調整。1952年至1953年，根據教育部提出的政法院校“適當合并并集中”的原則，成立了一批專門的政法院校。1950年中國人民大學正式設立法律系。1956年政法院系共計招收學生2 516 人，占全國高等學校招生總人數(shù)的1.9%[37]，教師人數(shù)達到408 人，比1949年增加了48%。“文化大革命”期間，法律虛無主義盛行，法學教育遭遇滅頂之災，所有政法院校均被停辦或者解散。

3.改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期，法學教育與研究的恢復與發(fā)展

1977年北京大學、吉林大學和湖北財經學院三所高等院校的法學專業(yè)重新開始招生。法學教育和研究得以全面恢復和發(fā)展，法學從冷門專業(yè)變?yōu)闊衢T專業(yè)。從20世紀80年代到90年代初，擁有法律科系的政法學院和知名大學在數(shù)量上迅速增長，截至2006年，15年內擴張到600 所，是原先的6 倍[38]。到2014年，630 余所大學可招收大專以上法律專業(yè)學生，在校學生60 余萬人，在校研究生超過10 萬人；法學專著30年不足20本，到2014年每年出版近1 000 種；50年代僅2種法學雜志，現(xiàn)在近200 種；30年翻譯國外專著不足20 本，現(xiàn)在每年近百種；30年僅有1 個中國政治法律學會(60年代被撤銷)，現(xiàn)在有50 多個專業(yè)研究會。

4.新時代法學教育與研究的全面發(fā)展

十八大后，以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義的全局謀劃法治、布局法治，法治成為治國理政最大的規(guī)矩。法學教育和法學研究迎來發(fā)展的良機，取得了豐碩的成果。新時代，法學教育與研究的特點主要有：一是法學教育與研究受到普遍重視，法學研究成為“顯學”。二是法學學科設置合理，法學人才培養(yǎng)體系不斷健全，法治工作隊伍不斷壯大。2018年1月，全國共有法學博士點48 個。三是法學理論和實務的研究氛圍日漸濃厚。以黨內法規(guī)為例，目前全國已經有27 個省區(qū)市設立黨內法規(guī)研究機構或學術團體，現(xiàn)有黨內法規(guī)研究會、研究中心等82 個，理論研究隊伍不斷壯大。

三、百年法制建設的經驗與教訓

從最初的50 多名黨員，到擁有9 500 萬名黨員的世界第一大黨，中國共產黨帶領人民進行了百年法制實踐和探索，既有成功的經驗，亦不乏失敗的教訓。百年法制建設的經驗、教訓和啟示，可以歸納為八個方面。

(一)既要堅持厲行法治，又不能排斥政治、德治、自治的作用

回眸百年歷程，最重要的經驗就是：必須堅持厲行法治，堅決摒棄人治思維，黨和國家的事業(yè)才能行穩(wěn)致遠。

堅持厲行法治是總結歷史經驗的必然選擇。土地革命時期，中國共產黨高度重視法制建設，將其作為最要緊的任務。短短幾年，中國共產黨就制定了大量的法律、法規(guī)、法令。這些法律法規(guī)法令，對制裁與鎮(zhèn)壓反革命、鞏固新生政權、贏得民心發(fā)揮了至關重要的作用。在全民族抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產黨推行“三三制”的民主方式，建立立法、行政、司法機關，頒布一系列重要的法律法規(guī)，初步形成一個前所未有的新型的法律體系。新民主主義革命時期，中國共產黨從弱變強的成功秘訣之一就是厲行法治。在法制初創(chuàng)時期，第一時間宣布廢除偽憲法、偽法統(tǒng)；制定《共同綱領》，實現(xiàn)了從幾千年的封建帝制向人民民主專政的歷史性轉變；頒布《中華人民共和國懲治反革命條例》等法律法規(guī)，迅速實現(xiàn)了政權穩(wěn)定；頒行五四憲法、婚姻家庭法等，實現(xiàn)了人民基本權益的保障。十一屆三中全會以來，改革是中國的主旋律。黨的十八屆四中全會通過了全面推進依法治國的決定，與黨的十八屆三中全會通過的全面深化改革的決定形成姊妹篇，充分印證了法治和改革密不可分。在改革中，中國共產黨充分運用法治思維和法治方式，積極發(fā)揮法治引導、推動、規(guī)范、保障改革的作用，及時用法治確認改革成果，實現(xiàn)了法治和改革相統(tǒng)一、相銜接。改革開放四十年來，中國發(fā)生了翻天覆地的變化。這種滄海變桑田的巨大改變，和中國共產黨重視法治有莫大的關聯(lián)。

堅持厲行法治是汲取歷史教訓的必然選擇。“文化大革命”期間，人治盛行，廢棄法治，國家法律制度被嚴重破壞，導致無法無天，黨和國家付出了沉重代價，教訓非常慘痛和深刻。十年“文革”的重大失誤，根本原因在于對社會主義民主的制度化、法制化建設沒有給予足夠重視，黨內民主制度不健全。法律面前人人平等，公檢法機關分工負責、互相制約的原則受到質疑和批判[39]。權力過分集中于個人，在缺乏有效監(jiān)督制約的情況下，黨和國家難以預防和制止“文化大革命”的發(fā)生、發(fā)展，以致造成災難性的后果。1957—1978年法制的嚴重挫折，深刻告誡我們：厲行法治是建黨、建國、富國、興國的必然選擇；治國理政須臾離不開法治。正如習近平所指出的：“歷史是最好的老師。經驗和教訓使我們黨深刻認識到，法治是治國理政不可或缺的重要手段。法治興則國家興，法治衰則國家亂。什么時候重視法治、法治昌明，什么時候就國泰民安；什么時候忽視法治、法治松弛，什么時候就國亂民怨?！盵40]

法治是人類政治文明的重要成果，具有諸多優(yōu)越性，沒有法治是萬萬不能的，但法治也不是萬能的，需要政治、德治、自治的共治，才能更有效。政治、德治、自治和法治不是非此即彼、水火不容的。以德治為例，中國共產黨歷來重視道德的作用，依法治國和以德治國相結合也是中國特色社會主義法治的鮮明特點。全面依法治國要堅持法治和政治、德治、自治相結合，方能確保我國社會既有秩序又有活力。

(二)既要堅持黨對法治的領導，又要不斷改善黨的領導

百年法制建設最基本的經驗就是：必須堅持黨對法治建設的領導。正如鄧小平所強調的：“沒有黨的領導，就沒有現(xiàn)代中國的一切。”[41]黨的領導是法治建設、發(fā)展的根本保證。第一，中國共產黨的領導保證了法治發(fā)展的正確政治方向。中國共產黨是工人階級的先鋒隊，無產階級的專政只有通過作為其指導力量的共產黨來領導方能實現(xiàn)。毛澤東指出：“總結我們的經驗，集中到一點，就是工人階級(經過共產黨)領導的以工農聯(lián)盟為基礎的人民民主專政，……這就是我們的公式，這就是我們的主要經驗，這就是我們的主要綱領?！盵42]從《中華蘇維埃共和國憲法大綱》《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》到《中國人民政治協(xié)商共同綱領》、“82 憲法”，都毫無例外地規(guī)定了人民民主專政的國家性質。第二，中國共產黨的領導保證了法治為民。中國共產黨從成立開始，就將人民至上寫在自己的旗幟上。只有在黨的領導下依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現(xiàn)。通過立法保障人民基本權益，是貫穿百年法制四個不同階段的共同主線。第三，中國共產黨的領導保證了法治的持續(xù)和深入發(fā)展。法制建設的百年歷史，也是中國共產黨帶領人民探索中國特色社會主義法治道路的歷史。正是在黨的領導下，法治經歷了從不被重視到成為治國理政的基本方式，法治現(xiàn)代化成為國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。法治建設是一個系統(tǒng)工程，法治領域改革還有不少難啃的硬骨頭，法治建設征程中還有不少新的“婁山關”“臘子口”亟待我們去征服。這些問題的解決都有賴于中國共產黨的堅強領導。實踐證明，我國社會主義法制建設發(fā)生的歷史性變革、取得的歷史性成就，最根本的原因就是堅持黨的領導。

在堅持黨的領導的同時，必須注重改善黨的領導，不斷提高黨領導依法治國的能力和水平。堅持黨的領導和改善黨的領導互為因果、一體兩面。從百年法制歷程來看，凡是黨的領導得到加強的時期，法制事業(yè)就會得到較大的發(fā)展；凡是黨的領導受到破壞的時期，法制事業(yè)就會陷入低谷。如中國共產黨在民主主義革命時期出現(xiàn)三次“左”傾錯誤，在“文化大革命”時期，黨的領導被削弱，隨之而來的是法制的不彰或停滯不前。

(三)既要堅持走中國特色社會主義法治道路，又要善于傳承和借鑒

中國特色社會主義法治事業(yè)是人類歷史上前所未有的法治工程。法制建設的百年是中國共產黨帶領人民，在困難中艱難起步、在探索中收獲成功、在挫折后恢復重建、在新時代贏得輝煌的百年。我國法治建設的成就，歸結起來就是開辟了中國特色社會主義法治道路這一條[43]。法制建設百年的實踐告訴我們，中國特色社會主義法治道路的實現(xiàn)，必須把握好如下兩點：

第一，既要繼承馬克思主義法治理論，又要在實踐中豐富、發(fā)展馬克思主義法治理論。百年法制的探索，也是中國共產黨人將馬克思主義法治理論同中國具體實際相結合的探索過程。以對民主與專政的認識為例，馬克思認為，只要人類社會的階級對立還沒有消除，那么一切民主都以專政為前提，即統(tǒng)治階級民主和被統(tǒng)治階級的專政相統(tǒng)一。毛澤東繼承、發(fā)展了馬克思關于人民民主專政的理論，并結合我國實踐，予以發(fā)展和深化。他指出：“我們的國家是工人階級領導的以工農聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的國家?！盵44]毛澤東滿懷信心地說：“一切事實都證明：我們的人民民主專政的制度，較之資本主義國家的政治制度具有極大的優(yōu)越性。在這種制度的基礎上，我國人民能夠發(fā)揮其無窮無盡的力量。這種力量，是任何敵人所不能戰(zhàn)勝的。”[45]新中國成立初期，毛澤東領導中國人民開啟了法制建設的新紀元；鄧小平理論中蘊含著豐富的法制思想，尤其是創(chuàng)新了黨和國家制度建設理論；江澤民提出了“依法治國、建設社會主義法治國家”的重要理論，強調依法治國和以德治國相結合；胡錦濤創(chuàng)建了科學發(fā)展觀，創(chuàng)新性地提出依法執(zhí)政、依憲治國、依憲執(zhí)政；習近平創(chuàng)立了習近平法治思想，系統(tǒng)科學回答了為什么要推進全面依法治國、如何推進全面依法治國的一系列重大問題，是馬克思主義中國化的最新成果，是我們建設法治中國的根本遵循和行動指南。

第二，既要善于傳承，又要善于借鑒。上下五千年，我們形成了獨樹一幟的中華法系。這一法系，凝聚了中華民族的精髓和智慧，具有豐富的法律文化資源。法治是全人類共同的財富和價值追求，繼承和借鑒相輔相成、缺一不可。借鑒不等于全盤照抄，要和中國的具體國情相結合。歷史證明，照搬西方政治制度、法律體系行不通，移植蘇聯(lián)模式也會水土不服。新中國成立初期，從法學教育、法學研究到立法、司法實踐，對蘇聯(lián)法制的學習和移植是全方位的。蘇聯(lián)法制被運用到中國法制建設的各個方面，比如蘇聯(lián)法重實體、輕程序的傾向也被我們接受[46]。這種簡單、大量移植蘇聯(lián)法制建設的模式，中斷了舊法的歷史傳承，帶來不少負面影響，對社會主義法制建設造成很大損害。歷史的教訓告誡我們，要從我國革命、建設、改革的實踐中探索出適合自己的法治道路，同時借鑒國外法治的有益成果，取其精華、為我所用。這樣，我們才能為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)中華民族偉大復興夯實法治基礎，才能為世界法治建設提供中國方案，貢獻中國智慧。

(四)既要堅持以人民為中心，又要搞好統(tǒng)一戰(zhàn)線

從百年法制建設的艱難曲折歷程可以看出，法制成敗的關鍵在于是否以人民為中心。法治建設要以人民利益為最終依歸。人民就是江山，江山就是人民。正如毛澤東所言：“為什么人的問題，是一個根本的問題、原則的問題。”[47]綜觀黨的法制建設百年歷程，在各個歷史階段，人民群眾始終是我們推動法制建設的根本力量和堅強后盾。

法治要有生命力，必須堅持人民為主體，解決人民群眾的困苦，維護人民群眾的根本利益，真正表達人民的意愿。第一，法治建設必須堅持為了人民。以人民為中心是中國共產黨人的初心和使命。從《沒收土地案》《井岡山土地法》到《陜甘寧邊區(qū)土地所有權條例》，為確保農民已分得土地的所有權，中國共產黨密集出臺了大量的土地政策、法律，正是基于維護農民最根本利益的目的。中國共產黨之所以從革命黨發(fā)展為執(zhí)政黨，秘訣就在于從人民所需出發(fā)，用法制反映人民所求。以全民族抗日戰(zhàn)爭時期的法制建設為例，中國共產黨在根據地開展了大量法制探索，實現(xiàn)了人民真正享有民主，男女平等，官民平等，人民權益得到保障。根據地生機勃勃，和國民黨統(tǒng)治區(qū)的貪腐形成鮮明對比，成為中國的民心所向，希望所在。第二，法治建設必須促進人的全面發(fā)展。法治的目的是實現(xiàn)人民幸福。中國共產黨始終重視和人民群眾切身利益相關的法律建設。以婚姻家庭法律為例，在摸索與嘗試階段，蘇維埃政權就制定了《中華蘇維埃共和國婚姻條例》《中華蘇維埃共和國婚姻法》，陜甘寧邊區(qū)政府形成了完善的婚姻、財產繼承制度。在法制初創(chuàng)時期，新中國通過的第一部基本法律就是《婚姻法》。進入新時代，中國共產黨編纂了《民法典》，制定了《反家庭暴力法》《未成年人保護法》《公共文化服務保障法》等重要法律，促進了人的全面發(fā)展。

在堅持以人民為中心的同時，還要搞好統(tǒng)一戰(zhàn)線，爭取最大多數(shù)的支持。毛澤東說：“政治就是把支持我們的人搞得多多的，把反對我們的人搞得少少的！”[43]在中國革命、建設、改革各個時期，統(tǒng)一戰(zhàn)線都是重要法寶。不管是全民族抗日戰(zhàn)爭時期的“三三制”，還是《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》，都是中國共產黨用法制方式凝聚人心、匯聚力量的范例。2020年12月21日，中共中央發(fā)布了修訂后的《中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》，再次強化了黨對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的集中統(tǒng)一領導。

(五)既要堅持法治服務大局，又要遵循法治建設和發(fā)展規(guī)律

法治建設要服務于大局。這個大局就是黨和國家建設發(fā)展的宏大目標，就是人民和民族的前途命運。法治建設要以人民利益為最終依歸，解決的是法治的合正義性問題；法治建設要和國家、民族命運結合起來，解決的是法治的合目的性問題。從百年法制實踐來看，凡是法制建設緊密圍繞革命、建設、改革中心任務展開，服務于黨和人民的根本利益，法制就能得到迅速、顯著的發(fā)展。反之，法制如果和革命、建設、改革中心任務相脫節(jié)，法制就會徘徊不前。

土地革命時期，國民黨當局對根據地軍民采取了殘酷的軍事圍剿和經濟封鎖。此時，革命根據地的重中之重是發(fā)展經濟，首要的任務是發(fā)展農業(yè)。蘇維埃政權頒布了《中華蘇維埃關于經濟政策的決定》等一系列發(fā)展經濟和振興農業(yè)的法律、法令，為恢復根據地的經濟、保障軍民生活、粉碎國民黨的一次次圍剿提供了條件?？谷諔?zhàn)爭時期，國內主要矛盾發(fā)生了變化，中華民族到了生死存亡的關鍵時刻。這一時期的法制建設，明顯契合了這一主要矛盾轉換的需要，呈現(xiàn)出鮮明的特點：一是嚴懲漢奸。繼1937年陜甘寧邊區(qū)頒布《抗戰(zhàn)時期懲治漢奸條例》后，各根據地先后制定近20 個懲治漢奸條例。二是制定、調整法律，團結抗日力量。為保護農民抗日的積極性，同時發(fā)動地主階級聯(lián)合抗日，各根據地紛紛制定、調整了相應的土地法律，承認地主土地所有權，制定減租減息政策。又如，本著調動資產階級抗日的積極性，根據地制定了很多勞動法規(guī)。這些勞動法規(guī)的出發(fā)點和著力點在于既要保護工人利益，又要團結資本家聯(lián)合抗日。在法制初創(chuàng)時期，中國共產黨從革命黨轉變?yōu)閳?zhí)政黨，法制建設主要圍繞調整新政權與國民黨領導的舊政權之間的關系，確認、維護有利于新政權的經濟關系展開。司法工作以鎮(zhèn)壓反動派、保護人民為中心任務。在法制的恢復與發(fā)展階段，國家的主旋律是經濟建設。黨的十三大概括、闡發(fā)了“一個中心，兩個基本點”的基本路線，明確了以經濟建設為中心?！敖洕w制改革的深入進行和國民經濟的進一步發(fā)展，越來越要求把更多的經濟關系和經濟活動的準則用法律的形式固定下來?！雹葸@一階段，《經濟合同法》《外資企業(yè)法》《民法通則》《公司法》《對外貿易法》《反不正當競爭法》等規(guī)范市場經濟、促進經濟發(fā)展的重要法律密集出臺。進入新時代，黨和國家在更高的層次上重視法治建設，將法治融入國家建設和發(fā)展的大局之中，提出法治建設要與戰(zhàn)略目標相適應、與其他戰(zhàn)略布局相協(xié)調、與國家治理現(xiàn)代化相協(xié)同等。法治是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要依托，法治現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的基礎。黨的十九屆四中全會專門研究了“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個主題，將全面依法治國納入我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢，既闡明了必須牢牢堅持的重大制度和原則，又部署了推進制度建設的重大任務和舉措[48]，深刻揭示了國家治理現(xiàn)代化每向前一步，法治就要相應地前進一步。

在堅持法治服務大局的同時，也要遵循法治建設和發(fā)展規(guī)律。尊重法治發(fā)展規(guī)律是彰顯現(xiàn)代法治精神的標志。以法治與運動的關系為例。1983年8月25日，為迅速扭轉社會治安的不正常狀況，全國政法工作會議決定以三年為期，組織一次、兩次、三次戰(zhàn)役，依照“從重從快、一網打盡”的原則，堅決打擊刑事犯罪分子。為配合嚴打，還通過了《關于迅速審判嚴重危害社會治安的犯罪分子的程序的決定》，對事實清楚、證據確鑿、民憤極大的犯罪分子，可以不受刑事訴訟法有關期限規(guī)定的限制。這些大規(guī)模運動在取得一定成效的同時，也值得我們反思。董必武指出：“沒有大規(guī)模的群眾運動，革命是不會徹底勝利的，但也有副作用，因為群眾運動是不完全依靠法律的，甚至對他們自己創(chuàng)造的表現(xiàn)自己意志的法律有時也不大尊重?！盵49](332-333)革命時期，中國共產黨需要廣泛發(fā)動群眾，沖擊破壞舊秩序，這樣才能確立、鞏固和發(fā)展新政權。從革命黨轉化為執(zhí)政黨后，基本矛盾發(fā)生了根本變化，動輒暴風驟雨式的群眾運動、突擊式執(zhí)法不僅不符合法治具有可預期性的重要要求，也會損害社會主義法治事業(yè)。法制百年的實踐，特別是“文化大革命”的教訓，無不告誡我們，要正確認識法治的運行規(guī)律，遵循法治的發(fā)展規(guī)律，讓依法而治成為國家和社會的主旋律。

(六)既要堅持法治建設的政治方向，又要堅持法治基本價值

法制百年，中國共產黨帶領人民探索出一條中國特色的法治道路。其核心要義就是習近平在黨的十八屆四中全會上提出的堅持黨的領導、堅持中國特色社會主義制度、貫徹中國特色社會主義法治理論。這三個方面規(guī)定和確保了中國特色社會主義法治體系的制度屬性和政治方向。法制百年征程，法制建設能在曲折中前進，在挫折后重振，最關鍵的原因就是堅持了正確的政治方向。

法治建設，既要堅持正確的政治方向，也要堅持法治的基本價值。法治的基本價值是指法治應當有的內在的基本功能和特質，因而也成為人們評判或檢驗一國或某一區(qū)域的治國理政方式是否屬于法治的基本標準[50]。作為人類文明的重要成果之一，法治的精髓、基本價值對各國的國家治理和社會治理具有普遍意義。諸如依法治理、權力監(jiān)督制約、法律面前人人平等、罪刑法定、公平正義、意思自治等，都是人類文明在法治領域的具體體現(xiàn)。百年法制建設的歷程，也是黨不斷探索、堅持、發(fā)展重要法治基本價值的歷史。例如，法治的基本價值是限制公權，保障私權。監(jiān)督制約權力是貫穿百年法制實踐的一條主線。1927年，中共五大就成立了中央監(jiān)察委員會。這也是中國共產黨歷史上第一個中央級的紀律檢查機構。在整個新民主主義革命時期，中國共產黨對權力的監(jiān)督、對黨員的監(jiān)察，都卓有成效。新中國成立初期，毛澤東創(chuàng)立了權力監(jiān)督理論。這一理論將群眾監(jiān)督作為實現(xiàn)民主的路徑，民主黨派的監(jiān)督作為實現(xiàn)民主的有利條件，新聞輿論監(jiān)督作為實現(xiàn)民主的外部保障[51]。鄧小平強調用制度、特別是好的制度來實現(xiàn)監(jiān)督。十八大以后，中國共產黨將依法制約監(jiān)督權力作為全面依法治國的關鍵環(huán)節(jié)。黨的十九屆四中全會指出：“堅持和完善黨和國家制約監(jiān)督體系，強化對權力運行的制約和監(jiān)督。”又如，法治的核心價值要求是公平正義，公平正義也是黨的宗旨的基本要求。黨的百年法制實踐的目標就是追求良法善治，實現(xiàn)實質意義的公平正義。

堅持正確的政治方向和堅持法治的基本價值是不矛盾的。正確的政治方向和法治的基本價值共融于中國特色社會主義法治，正確的政治方向是中國特色社會主義法治之魂，法治的基本價值是中國特色社會主義法治之軀干。中國的法制建設之前、現(xiàn)在和將來都必須堅持、踐行政治方向和法治基本價值。

(七)既要搞好頂層設計，又要尊重群眾的首創(chuàng)精神和基層創(chuàng)造

綜觀法制百年歷程，中國法制的發(fā)軔在很大程度上是被動的。法治中國是引進型法治向內生型法治的轉型升級，既不同于中國古代和近代的法制，也不同于西方資本主義法治，與其他社會主義國家的法治也存在較大差異。因此，法治中國是一個需要不斷探索的進程，需要“加強宏觀思考和頂層設計，堅持問題導向，聚焦我國發(fā)展面臨的突出矛盾和問題，深入調查研究，鼓勵基層大膽探索”[52]。

法治建設要做好頂層設計，同時要尊重群眾首創(chuàng)和基層創(chuàng)造。二者相輔相成，不可分離。一方面，頂層設計為群眾首創(chuàng)和基層創(chuàng)造提供了方向指引。法治建設是一項系統(tǒng)工程，必然要涉及立法、執(zhí)法、司法、守法等各個環(huán)節(jié)，必須統(tǒng)籌設計、通盤考慮、突出重點、區(qū)分輕重緩急。只有加強頂層設計，著眼長遠目標，才能有效解決現(xiàn)實中的難題。以解決司法公正問題為例，新時代以來，黨的十八屆三中全會出臺20 多項重大法治改革措施，十八屆四中全會確定了180 多項重大法治改革舉措。這些改革舉措大部分都旨在推動司法公正。另一方面，群眾首創(chuàng)和基層創(chuàng)造為頂層設計提供了動力源泉。百年法制建設中，我們取得的每次重大改革和突破，無不凝聚了人民群眾的智慧。法制建設要從人民群眾中汲取前進的不竭力量，方能富有動力，永葆活力。這是百年法制建設的一條重要經驗。陜甘寧邊區(qū)的調解工作就是一個范例。為了促進調解工作，邊區(qū)政府不僅發(fā)布了《關于普及調解的指示》，而且“號召勞動英雄，有信仰的老人和公正人士參加調解”，把調解推向民間[6]。邊區(qū)政府的大力倡導充分激發(fā)了人民群眾參與調解的熱情。人民群眾紛紛投入調解、踴躍參加調解，創(chuàng)造出很多調解方法，形成大量有效的調解技巧，例如馬錫五審判方式。法治一經結合人民群眾，就會爆發(fā)出驚人的力量?！敖検形鍏^(qū)開了兩天群眾會，解決了190 件人民糾紛。米脂銀城市群眾會，只一個星期的時間，解決了317 件人民糾紛?！盵53]又如，20世紀60年代初，浙江省紹興市諸暨縣楓橋鎮(zhèn)干部群眾創(chuàng)造了“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現(xiàn)捕人少，治安好”的“楓橋經驗”。1963年，毛澤東批示“要各地仿效，經過試點，推廣去做”?！皸鳂蚪涷灐睆拇顺蔀槿珖üぷ鞯囊幻嫫鞄??？梢?，法治建設需要將頂層設計和群眾首創(chuàng)、基層創(chuàng)造有機結合，實現(xiàn)二者的良性互動。

(八)既要有法可依，形成社會主義法律體系，又要提高立法質量，實現(xiàn)良法善治

百年法制的發(fā)展目標，是從有法可依到實現(xiàn)良法善治。有法可依，形成社會主義法律體系和提高立法質量，實現(xiàn)良法善治是辯證統(tǒng)一的。無法可依，良法善治將成為紙上的建筑，無法落地。沒有良法善治，有法可依也將成為無源之水，失去生命力。二者相輔相成，共同構成法治中國的價值目標和根本要求。具體而言，有法可依是良法善治的前提。依法治國，首先要有法可依。從這個意義而言，有法可依是實現(xiàn)依法治國、良法善治的基礎。有法可依解決的是法律有無、多少的問題，而良法善治側重于法律施行的效果，二者之間是量和質的關系。有法可依，一直是法制百年建設的前提和重點。為法制建設作出突出貢獻的董必武同志，一直呼吁要按法制辦事，他指出：“依法辦事是進一步加強法制的中心環(huán)節(jié)。依法辦事有兩個方面的意義：其一，必須有法可依。其二，有法必依?！盵49](487-488)新中國成立后，經歷了60 多年的努力，2011年3月，中國特色社會主義法律體系基本建成。

良法善治是有法可依的目的。黨的十九大明確提出要“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展，保障善治”。良法是法治的本質特征，善治是法治的價值所在。實現(xiàn)了有法可依，建成了完備的社會主義法律體系，僅僅意味著實現(xiàn)了有形式之法，并不必然意味著實現(xiàn)了“法”之治。因此，強調通過科學立法、民主立法、依法立法提高立法質量，立管用之法一直是新時代法制建設的重點任務。

四、結語

百年征程波瀾壯闊，百年大黨風華正茂。百年來，中國共產黨帶領人民披荊斬棘、砥礪前行，逐步探索出一條符合中國國情、得到人民廣泛擁護的中國特色社會主義法治道路。探索中有失敗，前進中有曲折。站在建黨百年的歷史關頭，總結百年法制建設，剖析百年法制建設的深刻教訓，提煉百年法制建設的基本經驗，對法制建設無疑具有重要意義和價值。正如習近平所指出的：“不忘歷史才能開辟未來，善于繼承才能善于創(chuàng)新?！睆闹袊伯a黨法制百年建設實踐中汲取營養(yǎng)和智慧，必將有助于我們在社會主義法治建設的偉大征途上少走彎路，必將有助于推動法治中國宏偉目標的實現(xiàn)，必將有助于實現(xiàn)中華民族的偉大復興。

注釋：

① 當時對法制批判繼承之標準是：剝削階級法制，只能批判，不能繼承；農民革命的法制，只能肯定，不能分析；革命法制，只能歌頌，不能批判。參見張友漁：《關于法制史研究的幾個問題》，載《法學研究》1981年第5期。

② 第一次法治與人治大討論是20世紀50年代，結論是要人治不要法治。

③ 習近平在《就做好新形勢下政法工作作出的指示》中指出：“全國政法機關要順應人民群眾對公共安全、司法公正、權益保障的新期待，全力推進平安中國、法治中國、過硬隊伍建設，深化司法體制機制改革，堅持從嚴治警，堅決反對執(zhí)法不公、司法腐敗。”載《人民日報》2013年1月8日，第1 版。

④ 截至2021年4月29日十三屆全國人大常委會第二十八次會議閉幕，我國現(xiàn)行有效法律為277 件。參見：http://xzfg.moj.gov.cn/search2.html。我國現(xiàn)行有效行政法規(guī)610 件。參見：http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/170eaa5d4a994214aaf88e5dfac97665.shtml。訪問時間：2021年5月13日。

⑤ 詳見《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》(1986—1990)。