文化藝術(shù)領(lǐng)域的“部門憲法”：日本《文化藝術(shù)基本法》研究①

周 超（重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400045）

一、引 言

自進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)社會(huì)興起了大規(guī)模的“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)運(yùn)動(dòng)”。在此背景下，中國(guó)知識(shí)界和學(xué)術(shù)界對(duì)日本的文化遺產(chǎn)保護(hù)體制、國(guó)家文化藝術(shù)政策及其文化藝術(shù)立國(guó)戰(zhàn)略等，均產(chǎn)生了濃厚的興趣。但截至目前的諸多研究大都聚焦于《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》，相關(guān)介紹也較多停留在文化藝術(shù)領(lǐng)域的某個(gè)局部，從而無(wú)法獲得對(duì)日本文化藝術(shù)政策和文化藝術(shù)立國(guó)戰(zhàn)略全面及系統(tǒng)性了解。有鑒于此，本文擬集中研究《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》的“上位法”，亦即被稱為日本文化藝術(shù)領(lǐng)域“部門憲法”的《文化藝術(shù)基本法》，通過(guò)對(duì)其立法過(guò)程、核心內(nèi)容及其和文化藝術(shù)領(lǐng)域諸多部門法之間關(guān)系進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)認(rèn)真而又較為全面的探討，由衷希望能夠?qū)χ袊?guó)文化藝術(shù)領(lǐng)域的行政立法（包括未來(lái)可能的“文化憲法”制定）和國(guó)家的文化藝術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略提供一些有益的借鑒。

二、日本《文化藝術(shù)基本法》的立法進(jìn)程

2001年12月7日，日本公布實(shí)施《文化藝術(shù)基本法》，作為一部統(tǒng)領(lǐng)國(guó)家文化藝術(shù)領(lǐng)域所有重大政策的法律，其“文化憲法”的屬性與重要性很快便引起了海內(nèi)外行政法學(xué)界和文化藝術(shù)領(lǐng)域人士的高度關(guān)注?！段幕囆g(shù)基本法》確立了日本國(guó)家在文化藝術(shù)領(lǐng)域的政策目標(biāo)和基本方針，明確了政府以行政手段支持文化藝術(shù)事業(yè)發(fā)展的責(zé)任與義務(wù)，推出了一系列促進(jìn)文化藝術(shù)繁榮的舉措，促成了日本推動(dòng)其文化藝術(shù)繁榮發(fā)展的綜合性體制?！段幕囆g(shù)基本法》堪稱是二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)日本文化藝術(shù)立法的集大成，不僅充分體現(xiàn)了日本政府對(duì)文化藝術(shù)事業(yè)的高度重視，還為21世紀(jì)日本文化藝術(shù)振興及文化藝術(shù)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供了法律上的基本保障。

日本《文化藝術(shù)基本法》的出臺(tái)，有一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)段的醞釀過(guò)程。1975年，在實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和國(guó)家現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，日本政府設(shè)立了一個(gè)文化政策咨詢機(jī)構(gòu)——“文化行政長(zhǎng)期綜合規(guī)劃懇談會(huì)”；1977年，該機(jī)構(gòu)發(fā)布《日本文化行政長(zhǎng)期綜合規(guī)劃》，非常清晰地確定了日本的文化行政，應(yīng)該集中促進(jìn)“文化藝術(shù)發(fā)展、地方文化振興、青少年文化教育、國(guó)立公立文化設(shè)施的完善、文化遺產(chǎn)的充分保護(hù)、文化藝術(shù)的國(guó)際交流及文化行政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等”多個(gè)方面；并建議政府采取措施“鼓勵(lì)民眾積極參與文化活動(dòng)”；提出“大幅增加國(guó)家及地方公共團(tuán)體在文化行政領(lǐng)域的財(cái)政預(yù)算、創(chuàng)設(shè)文化省、研究制定文化行政的基礎(chǔ)性法律——文化振興法”等建議。[1]79-801980年，大平內(nèi)閣組建了由著名教授、建筑師、作家、音樂家、畫家、演員、企業(yè)家、外交官及相關(guān)政府官員構(gòu)成的政策研究會(huì)——“文化時(shí)代研究俱樂部”，該組織的研究報(bào)告指出：“文化基本法”或“文化振興法”缺失，將導(dǎo)致政府在文化行政方面不作為。[2]

20世紀(jì)80年代，實(shí)現(xiàn)了物質(zhì)現(xiàn)代化的日本社會(huì)進(jìn)入了一個(gè)“文化的時(shí)代”，普通國(guó)民對(duì)于文化生活的追求呈現(xiàn)出非常明確的方向性。[3]1984年，由演奏家、舞蹈家、演員、表演者及舞臺(tái)導(dǎo)演等61個(gè)團(tuán)體會(huì)員組成的“社團(tuán)法人日本藝能表演者團(tuán)體協(xié)議會(huì)”，①“社團(tuán)法人日本藝能表演者團(tuán)體協(xié)議會(huì)”成立于1965年，1967年獲得文部大臣“社團(tuán)法人”的設(shè)立許可，是以確立表演者各項(xiàng)權(quán)利并提高其社會(huì)地位為目的的社會(huì)團(tuán)體，現(xiàn)為“公益社團(tuán)法人”。首次提出制定“藝能文化基本法”的設(shè)想，并從1990年起，著手研究具體的政策措施。[4]1992年，由超黨派國(guó)會(huì)議員組成的“音樂議員聯(lián)盟”②“音樂議員聯(lián)盟”成立于1977年11月，2015年5月改名為“文化藝術(shù)振興議員聯(lián)盟”。聯(lián)盟章程明確規(guī)定其目的在于：通過(guò)音樂、戲劇、舞蹈、演藝、電影等藝術(shù)文化，培育國(guó)民高尚情操；利用一切機(jī)會(huì)推動(dòng)國(guó)家文化行政與立法，促進(jìn)文化藝術(shù)領(lǐng)域的意識(shí)改革；嘗試解決音樂領(lǐng)域的各種問(wèn)題、以謀求文化藝術(shù)的振興。截至目前，聯(lián)盟直接促成了《唱片租賃臨時(shí)措施法》（1984）、《為振興音樂文化的學(xué)習(xí)環(huán)境整備法》（1994）、《文化藝術(shù)振興基本法》（2001）、《劇場(chǎng)法》（2012）的制定；推動(dòng)修改《著作權(quán)法》延長(zhǎng)著作權(quán)保護(hù)期限、建立私人錄音錄像補(bǔ)償金制度，增設(shè)唱片租借、維護(hù)音樂CD等著作權(quán)再版制度；推動(dòng)政府批準(zhǔn)《表演者羅馬公約》、制定“日本傳統(tǒng)樂器”學(xué)習(xí)指導(dǎo)綱要；促成“文化藝術(shù)振興基金”的設(shè)立和“著作權(quán)法小委員會(huì)”的成立等。目前，聯(lián)盟的主要工作是促成政府成立“文化藝術(shù)省”（2012年建議成立“文化省”、2018年正式向政府提出成立“文化藝術(shù)省”）（參見音樂議員聯(lián)盟官網(wǎng) [EB/OL].[2020-10-12].https://ac-forum.jp/group/）。在年會(huì)上討論了“藝術(shù)文化振興的基本立法”議題。大約到90年代后期，日本中央政府也開始認(rèn)真討論涉及文化藝術(shù)的國(guó)家立法問(wèn)題。[1]832000年2月，“音樂議員聯(lián)盟”正式提議以文化立國(guó)為目標(biāo)，制定《文化藝術(shù)基本法》（暫稱）。隨后，“音樂議員聯(lián)盟”設(shè)立了“特別委員會(huì)”，專門研究“藝術(shù)文化基本法（草案）”的基本內(nèi)容。

進(jìn)入新世紀(jì)，日本政府在文化藝術(shù)領(lǐng)域的立法明顯加快了步伐，這種姿態(tài)其實(shí)與“文化軟實(shí)力”概念的日益普及密切相關(guān)?！败泴?shí)力”（Soft Power）這一概念，最早由美國(guó)學(xué)者約瑟夫.奈（Joseph S.Nye Jr.，1937-）于1990年提出，其涵義主要是指相對(duì)于經(jīng)濟(jì)、科技、軍備等“硬實(shí)力”而言，文化藝術(shù)的魅力和意識(shí)形態(tài)的吸引力就體現(xiàn)為“軟實(shí)力”；國(guó)家的綜合國(guó)力由上述兩方面構(gòu)成，在信息化和全球化時(shí)代，“軟實(shí)力”的重要性則越來(lái)越突出。[5][6]日本官方初次使用“軟實(shí)力”一詞是在1991年11月19日第122屆國(guó)會(huì)眾議院國(guó)際和平協(xié)作特別委員會(huì)上，隨后，其在日本國(guó)會(huì)、內(nèi)閣及所有行政部門的政策文書中頻繁出現(xiàn)，[7]這反映出日本政府和一般國(guó)民對(duì)其國(guó)家“軟實(shí)力”的提升高度重視，《文化藝術(shù)基本法》（草案）的出現(xiàn)正是該概念滲透日本政界和全社會(huì)的重要表現(xiàn)。

2000年4月27日，公民黨召集了由“社團(tuán)法人日本藝能表演者團(tuán)體協(xié)議會(huì)”“企業(yè)文化藝術(shù)贊助協(xié)議會(huì)”等組織參與的“文化藝術(shù)振興工程”，再次確認(rèn)制定《藝術(shù)基本法》（暫定）的必要性。5月30日，公明黨出身的參議院議員但馬久美在參議院就以下事項(xiàng)，向森喜朗內(nèi)閣提出質(zhì)詢——《關(guān)于文化藝術(shù)育成的質(zhì)詢意見（質(zhì)詢第46號(hào)）》：（1）政府在國(guó)家文化藝術(shù)育成中的作為；（2）傳統(tǒng)藝能、傳統(tǒng)文化的理解者與保護(hù)主體；（3）擴(kuò)大文化藝術(shù)領(lǐng)域的財(cái)政預(yù)算的可能性與文化藝術(shù)振興的財(cái)源保障；（4）針對(duì)個(gè)體（自由）藝術(shù)家的資助與方法；（5）藝術(shù)管理體制應(yīng)如何完善等。2001年1月，公明黨在黨內(nèi)設(shè)立“文化·藝術(shù)振興會(huì)議”（議長(zhǎng)：齊藤鐵夫），經(jīng)多次征詢文化藝術(shù)團(tuán)體的意見后，于同年2月起草了《藝術(shù)文化振興基本法案》。4月，政府的文部科學(xué)省設(shè)置了“文化審議會(huì)”，并就“涉及文化的社會(huì)建構(gòu)”問(wèn)題向“文化審議會(huì)”提出咨詢。5月2日，公明黨發(fā)布《文化藝術(shù)立國(guó)：日本的目標(biāo)》宣言，明確提出“以文化藝術(shù)立國(guó)為國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，制定《文化藝術(shù)振興基本法（暫稱）》”。

2001年5月14日，總理大臣小泉純一郎、文部科學(xué)大臣遠(yuǎn)山敦子在眾議院預(yù)算委員會(huì)就國(guó)家文化藝術(shù)振興等問(wèn)題接受了齊藤鐵夫議員的當(dāng)面質(zhì)詢。6月14日，公明黨就其法律草案的內(nèi)容與保守黨達(dá)成一致，兩黨呼吁其他政黨積極參與。與此同時(shí)，其他政黨也都開始著手起草各自的法律草案或表明態(tài)度，后經(jīng)過(guò)多方協(xié)調(diào)與多輪磋商、最終于2001年11月，各政黨在“音樂議員聯(lián)盟”基本法特別委員提出的法律草案基礎(chǔ)上最終達(dá)成一致。并分別于11月22日、30日在眾議院、參議院順利通過(guò)，同年12月7日公布實(shí)施。[1]85-87

日本《文化藝術(shù)基本法》的立法進(jìn)程頗為順暢，其原因就在于各政黨在文化藝術(shù)領(lǐng)域立法等問(wèn)題上的分歧不大，日本社會(huì)和一般國(guó)民對(duì)文化藝術(shù)立國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略也較多認(rèn)同。從1975年起長(zhǎng)達(dá)20多年的推進(jìn)，《文化藝術(shù)基本法》在21世紀(jì)初的出臺(tái)，表明日本追求文化藝術(shù)大國(guó)和文化藝術(shù)強(qiáng)國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)是方向明確、一以貫之的。該法自成立以來(lái)，還與時(shí)俱進(jìn)地經(jīng)過(guò)了四次修定，如今已經(jīng)成為日本中央和地方各級(jí)文化行政部門推行國(guó)家文化藝術(shù)政策、制定文化藝術(shù)基本計(jì)劃、確定振興基本措施、協(xié)調(diào)當(dāng)事各方關(guān)系的根本性依據(jù)。

三、日本《文化藝術(shù)基本法》的基本內(nèi)容與要點(diǎn)

日本《文化藝術(shù)基本法》由“序言”“總則”“文化藝術(shù)推進(jìn)基本計(jì)劃”“文化藝術(shù)基本措施”“文化藝術(shù)推進(jìn)體制的整備”“附則”六部分，共計(jì)37條構(gòu)成。在此，可將其內(nèi)容要點(diǎn)簡(jiǎn)明扼要地歸納如下：

1.立法目的

與文化藝術(shù)領(lǐng)域里一般的部門單行法相比，《文化藝術(shù)基本法》最大的形式特點(diǎn)是在“總則”之前的一段“序言”。序言在此雖不具有行為規(guī)范的性質(zhì)，卻蘊(yùn)含著日本國(guó)家在文化藝術(shù)領(lǐng)域的基本原則。例如，序言強(qiáng)調(diào)，創(chuàng)造并享受文化藝術(shù)，并在文化環(huán)境中發(fā)現(xiàn)生活的愉悅是每位國(guó)民的愿望；文化藝術(shù)不僅是國(guó)民創(chuàng)造性的源泉，也是提高國(guó)民表現(xiàn)力、促進(jìn)民眾心靈溝通、相互理解與尊重的基礎(chǔ)，進(jìn)而還會(huì)對(duì)多樣性社會(huì)的形成及世界和平做出貢獻(xiàn)；文化藝術(shù)除了其固有的意義和價(jià)值之外，也意味著不同國(guó)家、不同時(shí)代的人民共性，特別是在國(guó)際化進(jìn)程中，文化藝術(shù)更是成為自我認(rèn)識(shí)及尊重傳統(tǒng)的基礎(chǔ)。文化藝術(shù)的這些作用在未來(lái)也不會(huì)改變，不僅如此，文化藝術(shù)對(duì)于豐富國(guó)民的精神世界并使其充滿活力具有重要的意義。所以，需要不斷完善文化藝術(shù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施以及環(huán)境條件的建設(shè)，以使文化藝術(shù)能最大限度發(fā)揮作用；如何才能在繼承和發(fā)揚(yáng)國(guó)民培育的已有傳統(tǒng)文化藝術(shù)的同時(shí)，創(chuàng)造出具有獨(dú)創(chuàng)性的新的文化藝術(shù)，這已成為日本面臨的亟待解決的課題。

在序言確立的基本原則之下，通過(guò)立法促進(jìn)民眾自發(fā)的文化藝術(shù)活動(dòng)以惠澤萬(wàn)民，確定國(guó)家文化藝術(shù)振興的基本理念與方向，規(guī)定國(guó)家及地方公共團(tuán)體（地方政府）的責(zé)任與義務(wù)，規(guī)范文化藝術(shù)振興的基本事項(xiàng)，推進(jìn)和實(shí)施文化藝術(shù)振興的綜合性措施，促進(jìn)國(guó)民生活的豐富與繁榮，恢復(fù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)活力等，便也成為《文化藝術(shù)基本法》的立法目的（第1條）。

2.基本理念與國(guó)家的責(zé)任與義務(wù)

基本理念作為法律的靈魂與核心價(jià)值，為任何一部法律所不可或缺而被貫穿始終。日本《文化藝術(shù)基本法》的基本理念，非常明確地被表述為以下幾個(gè)要點(diǎn)，它們同時(shí)也是國(guó)家在推行文化藝術(shù)振興措施時(shí)必須遵守的原則。

（1）尊重文化藝術(shù)活動(dòng)者的自主性與創(chuàng)造性。文化藝術(shù)的自主性，首先表現(xiàn)為文化藝術(shù)活動(dòng)者的自主性。這在一個(gè)社會(huì)內(nèi)乃是典型的社會(huì)生活方式、價(jià)值觀與行為模式的自主形成過(guò)程。[8]文化藝術(shù)活動(dòng)者的自主性及其“自律”，能夠促成文化藝術(shù)領(lǐng)域的“自治”或“自身合法化”。[9]若是一個(gè)社會(huì)無(wú)視文化藝術(shù)的自主性或文化藝術(shù)活動(dòng)者的自主性，那么，就有可能使得文化藝術(shù)的發(fā)展偏離其自身應(yīng)有的自律軌跡，從而走上“歧途”，甚或成為政治、經(jīng)濟(jì)的附庸或道具。在通常情形下，國(guó)家或政府是不能、不應(yīng)、也無(wú)法直接成為文化藝術(shù)活動(dòng)的主體，國(guó)家或政府能夠做的主要是對(duì)文化藝術(shù)者的活動(dòng)采取支援和扶助的措施。例如，通過(guò)財(cái)稅優(yōu)惠、社會(huì)福利等措施，減輕文化藝術(shù)活動(dòng)者的經(jīng)濟(jì)壓力，使其更加專注于自主的文化藝術(shù)活動(dòng)，并由此促進(jìn)國(guó)家文化藝術(shù)事業(yè)的繁榮。因此，《文化藝術(shù)基本法》首先就明確了政府在推進(jìn)文化藝術(shù)振興之措施時(shí)，必須充分尊重文化藝術(shù)活動(dòng)者的自主性（第2條第1款）。

文化藝術(shù)事業(yè)的繁榮與發(fā)展從根本上是源自于文化藝術(shù)活動(dòng)者的創(chuàng)造性，亦即文化藝術(shù)活動(dòng)者的自我更新或創(chuàng)新能力。盡管影響文化藝術(shù)活動(dòng)者創(chuàng)造性的主要因素，涉及文化藝術(shù)活動(dòng)者自身的內(nèi)在個(gè)體要素（智力、人格、動(dòng)機(jī)等），但寬松的外部環(huán)境和適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，對(duì)于創(chuàng)造性的促進(jìn)非常必要。因此，《文化藝術(shù)基本法》進(jìn)一步明確了對(duì)于文化藝術(shù)活動(dòng)者創(chuàng)造性的尊重原則，要求在推進(jìn)文化藝術(shù)振興之措施時(shí)，必須考慮提升其社會(huì)地位，使其創(chuàng)造能力可以得到充分的發(fā)揮（第2條第2款）。

（2）尊重并保持文化藝術(shù)的多樣性與區(qū)域性。多樣性是人類文化藝術(shù)活動(dòng)固有的特征與屬性。聯(lián)合國(guó)前秘書長(zhǎng)、世界文化與發(fā)展委員會(huì)（WCCD）主席佩雷斯·特奎利亞爾（Javier Perez de Cuellar，1920-2020）在1995年聯(lián)合國(guó)教科文組織發(fā)布的《文化多樣性與人類全面發(fā)展報(bào)告》中指出：若將“人類發(fā)展視為一個(gè)單一、整齊劃一的直線型路徑，那么則就不可避免地將會(huì)忽略人類文化的多樣性和不同的文化經(jīng)驗(yàn)，從而限制人類的創(chuàng)造能力。為消除這種威脅，重申人類文明是由不同文化組成的信念，世界各地掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的文化多樣性運(yùn)動(dòng)”。[10]在這一運(yùn)動(dòng)中，日本政府也加快了促進(jìn)文化多樣性及強(qiáng)化其民族文化認(rèn)同的步伐，其在這方面的典型舉措之一，就是在1997年廢除了1899年《北海道舊土人保護(hù)法》（法律第27號(hào)），并通過(guò)了《阿伊努文化振興法》（法律第52號(hào)）。[11]

在一個(gè)國(guó)家或社會(huì)里，文化藝術(shù)的繁榮與發(fā)展不僅與文化藝術(shù)的多樣性密切相關(guān)，往往也同時(shí)依托于文化藝術(shù)的地域性差異，或表現(xiàn)為地域性文化藝術(shù)的繁榮與發(fā)展。為此，《文化藝術(shù)基本法》明確要求政府推進(jìn)和實(shí)施的文化藝術(shù)振興措施，必須以保護(hù)和發(fā)展文化藝術(shù)的多樣性為目的（第2條第5款）；在推動(dòng)地域性民眾文化藝術(shù)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)該重視展示具有地域歷史風(fēng)土、人情及特色的文化藝術(shù)（第2條第6款）。

（3）整頓文化環(huán)境，改善文化設(shè)施，保障國(guó)民參加和鑒賞文化藝術(shù)的機(jī)會(huì)。文化環(huán)境與公共文化設(shè)施的完善是現(xiàn)代社會(huì)文明程度的重要標(biāo)志，創(chuàng)造并享受文化藝術(shù)是普通國(guó)民的基本人權(quán)（文化權(quán)）。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，日本政府及社會(huì)各界在文化藝術(shù)設(shè)施等方面的投入非常積極，各類公共文化（包括私立）設(shè)施的數(shù)量及利用人數(shù)大幅度增長(zhǎng)，例如，1987-2015年間，日本博物館的數(shù)量從737座（歷史博物館224、美術(shù)館223）增長(zhǎng)至1256座（歷史博物館451、美術(shù)館441）；類似博物館的其他文化設(shè)施（文化會(huì)館等）從1574座增長(zhǎng)至4434座；劇場(chǎng)、音樂廳從782家增長(zhǎng)至1851家。[12]67-682001-2017年，利用國(guó)立博物館、美術(shù)館的人數(shù)，從3,071,671人次增長(zhǎng)至9,736,028人次[12]51等等，這些數(shù)據(jù)從一個(gè)側(cè)面反映了政府持續(xù)完善文化環(huán)境與設(shè)施，促進(jìn)國(guó)民參與文化藝術(shù)活動(dòng)的努力取得了一定成效，可以說(shuō)為普通民眾更加容易地接觸、參與、鑒賞甚至創(chuàng)造文化藝術(shù)的活動(dòng)提供了良好的物質(zhì)條件。《文化藝術(shù)基本法》再次強(qiáng)調(diào)政府在推進(jìn)文化藝術(shù)振興之措施時(shí)，必須考慮營(yíng)造一個(gè)促進(jìn)文化藝術(shù)活動(dòng)蓬勃發(fā)展的環(huán)境（第2條第4款）。重要的是，該法重申了創(chuàng)造并享受文化藝術(shù)是人類的天賦人權(quán)，政府在推進(jìn)文化藝術(shù)振興之措施時(shí)，必須考慮整備社會(huì)環(huán)境，使國(guó)民無(wú)論身居何處，都能夠有機(jī)會(huì)方便地參加、鑒賞以及從事創(chuàng)造文化藝術(shù)的活動(dòng)（第2條第3款）。

（4）傾聽民意，重視文化藝術(shù)教育。文化藝術(shù)的發(fā)展有助于提升國(guó)民生活的品質(zhì)，國(guó)家通過(guò)公共文化服務(wù)的供給，能夠直接影響到國(guó)民的文化生活，可以說(shuō)，國(guó)家制定與實(shí)施的文化藝術(shù)政策直接關(guān)系到每一位普通國(guó)民在文化藝術(shù)領(lǐng)域所能享有的權(quán)利和福祉。因此，《文化藝術(shù)基本法》明確規(guī)定：政府在推進(jìn)文化藝術(shù)振興之措施時(shí)，必須充分考慮和反映文化藝術(shù)活動(dòng)者及廣大國(guó)民的意見（第2條第9款）；同時(shí)為了現(xiàn)在及未來(lái)的國(guó)民能夠創(chuàng)造并享受文化藝術(shù)，促進(jìn)文化藝術(shù)的未來(lái)發(fā)展，國(guó)家還必須不斷努力強(qiáng)化國(guó)民對(duì)于文化藝術(shù)的關(guān)心及理解（第5條）。文化藝術(shù)團(tuán)體也應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況，在自主并主動(dòng)從事文化藝術(shù)活動(dòng)的同時(shí)，積極努力發(fā)揮繼承、發(fā)展及創(chuàng)造文化藝術(shù)的作用（第5條之2）。

從學(xué)前教育開始，正式（學(xué)校）或非正式（社會(huì)）的教育過(guò)程，都對(duì)國(guó)民文化價(jià)值觀的形成、文化體驗(yàn)的開發(fā)、文化藝術(shù)活動(dòng)的刺激等發(fā)揮重要影響。[13]特別是文化藝術(shù)教育在整個(gè)教育體系中占據(jù)著重要位置，不僅是文化藝術(shù)實(shí)現(xiàn)繁榮發(fā)展的重要條件，也是文化藝術(shù)可持續(xù)發(fā)展的基本前提。所以，為實(shí)現(xiàn)文化藝術(shù)教育的這一功能，《文化藝術(shù)基本法》要求政府在推行文化藝術(shù)相關(guān)措施時(shí)，必須考慮到學(xué)校、文化藝術(shù)活動(dòng)團(tuán)體、家庭，以及社區(qū)之間的密切合作與相互提攜的關(guān)系（第2條第8款）。

（5）促進(jìn)文化藝術(shù)領(lǐng)域的國(guó)際交流。文化藝術(shù)繁榮與發(fā)展的重要標(biāo)志之一，正是廣泛和深入的文化藝術(shù)交流。隨著全球化進(jìn)程的深入，日本在文化藝術(shù)領(lǐng)域的國(guó)際化趨勢(shì)也在政府主導(dǎo)下持續(xù)推進(jìn)。20世紀(jì)60年代以來(lái)，日本政府在文化藝術(shù)領(lǐng)域的財(cái)政預(yù)算一直呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，并于1968年設(shè)立了負(fù)責(zé)國(guó)家文化藝術(shù)事業(yè)的專門機(jī)構(gòu)——文化廳。根據(jù)文化廳公布的資料，日本在文化藝術(shù)國(guó)際交流領(lǐng)域的直接投入一直保持較高水平，通過(guò)海外派遣、現(xiàn)地滯留及對(duì)外邀請(qǐng)三種方式，[14]積極推動(dòng)文化遺產(chǎn)保護(hù)與修復(fù)的國(guó)際協(xié)作及舞臺(tái)藝術(shù)的國(guó)際交流，[15]擴(kuò)大了日本文化對(duì)世界的影響力和吸引力，對(duì)于提高其國(guó)家的文化軟實(shí)力有很大貢獻(xiàn)?！段幕囆g(shù)基本法》明確要求，政府在推進(jìn)文化藝術(shù)振興之措施時(shí)，應(yīng)該謀求向世界傳播日本文化，積極推動(dòng)國(guó)際性的文化藝術(shù)交流（第2條第7款）。承認(rèn)多元價(jià)值觀的理念在文化藝術(shù)的繼承、發(fā)展及創(chuàng)造中有不言而喻的重要性，為此，《文化藝術(shù)基本法》明確規(guī)定，在推進(jìn)文化藝術(shù)之措施時(shí)，政府必須尊重文化藝術(shù)固有的意義與價(jià)值，并要求政府、獨(dú)立行政法人、地方公共團(tuán)體、文化藝術(shù)團(tuán)體、民間業(yè)者及其他相關(guān)人士應(yīng)該努力相互提攜、共同協(xié)作（第5條之3），以謀求實(shí)現(xiàn)與觀光、城鎮(zhèn)再建、國(guó)際交流、社會(huì)福祉、教育、產(chǎn)業(yè)及其他各個(gè)領(lǐng)域的政策之間的有機(jī)協(xié)調(diào)（第2條第10款）。

為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的文化藝術(shù)振興與發(fā)展這一總目標(biāo)，《文化藝術(shù)基本法》明確規(guī)定，中央政府必須根據(jù)上述基本理念，制定推進(jìn)國(guó)家文化藝術(shù)發(fā)展的綜合措施，承擔(dān)實(shí)施該措施的責(zé)任與義務(wù)（第3條第1款）。同時(shí)為確保振興文化藝術(shù)的綜合性措施得到有效實(shí)施，法律還要求地方公共團(tuán)體在配合國(guó)家實(shí)施綜合措施的同時(shí)，自主制定適合地域特點(diǎn)的地域文化藝術(shù)振興措施，并承擔(dān)實(shí)施的責(zé)任與義務(wù)（第4條）。

3.推進(jìn)文化藝術(shù)振興基本計(jì)劃

《文化藝術(shù)基本法》第7條第1款規(guī)定，政府必須制定推進(jìn)文化藝術(shù)振興“基本計(jì)劃”；其內(nèi)容應(yīng)包括有計(jì)劃地推進(jìn)文化藝術(shù)領(lǐng)域綜合政策的基本事項(xiàng)及其他必要事項(xiàng)（第7條第2款）。所謂“綜合政策的基本事項(xiàng)”，主要是由文化行政主管部門——文部科學(xué)省，根據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況制定未來(lái)一段時(shí)間（通常以5年為期）的政策計(jì)劃。為確保制定的基本計(jì)劃有現(xiàn)實(shí)性和可行性，法律明確要求文部科學(xué)大臣在制定基本計(jì)劃時(shí)，“必須聽取文化審議會(huì)的意見”（第3款）,如果實(shí)施基本計(jì)劃可能涉及其他行政機(jī)關(guān)的，必須事先通過(guò)“文化藝術(shù)推進(jìn)會(huì)議”進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)（第4款）。《文化藝術(shù)基本法》第36條規(guī)定，“文化藝術(shù)推進(jìn)會(huì)議”是為了一體化地有效推進(jìn)文化藝術(shù)政策，由中央政府設(shè)置的以協(xié)調(diào)文部科學(xué)省、內(nèi)閣府、總務(wù)省、外務(wù)省、厚生勞動(dòng)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、國(guó)土交通省及其他相關(guān)行政機(jī)關(guān)之間關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這一制度是在總結(jié)了十多年“推進(jìn)振興文化藝術(shù)基本計(jì)劃”實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，通過(guò)修法而新近增加的。

截止2019年年底，日本政府已先后制定了四部“基本方針”和一部“文化藝術(shù)推進(jìn)基本計(jì)劃”，①2017年該法律修訂之前為“文化藝術(shù)振興基本方針”，修訂之后為“推進(jìn)文化藝術(shù)振興基本計(jì)劃”。2017年以后的“基本計(jì)劃”將文化藝術(shù)國(guó)際交流、社會(huì)福祉、藝術(shù)教育及藝術(shù)產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的基本政策也納入其中。并在經(jīng)過(guò)咨詢“文化審議會(huì)”②“文化審議會(huì)”成立于2001年1月6日，是文部科學(xué)省在整合原國(guó)語(yǔ)審議會(huì)、著作權(quán)審議會(huì)、文化遺產(chǎn)審議會(huì)、文化功勞賞選考委員會(huì)的基礎(chǔ)之上成立的政策咨詢機(jī)構(gòu)。的意見之后正式公布。同時(shí)，各都、道、府、縣及市、町、村的各級(jí)教育委員會(huì)，也都根據(jù)法律規(guī)定，“在參考、斟酌推進(jìn)文化藝術(shù)振興基本計(jì)劃的基礎(chǔ)上，制定符合轄區(qū)情況的地方文化藝術(shù)振興推進(jìn)基本計(jì)劃”。“特定地方公共團(tuán)體的長(zhǎng)官在制定、變更地方文化藝術(shù)推進(jìn)基本計(jì)劃時(shí)，必須聽取特定地方公共團(tuán)體教育委員會(huì)的意見”（第7條之二）。中央和各級(jí)地方政府在制定不同層級(jí)的“基本計(jì)劃”時(shí)，還必須遵循《文化藝術(shù)基本法》所明確設(shè)定的法定流程。

4.比較具體的政策措施

基于文化藝術(shù)形態(tài)的多樣性，日本振興文化藝術(shù)的政策措施也很豐富與復(fù)雜?！段幕囆g(shù)基本法》確定的振興文化藝術(shù)的政策舉措，涵蓋了不同種類藝術(shù)的振興、公共文化設(shè)施的建設(shè)與完善、藝術(shù)家的培養(yǎng)與確保、國(guó)民的生活文化和藝術(shù)活動(dòng)的充實(shí)、對(duì)地方文化藝術(shù)活動(dòng)的支援、文化遺產(chǎn)的保護(hù)與利用、對(duì)國(guó)語(yǔ)的理解與日本語(yǔ)教育、著作權(quán)的保護(hù)與利用等等，涉獵非常廣泛。根據(jù)具體的法律條文并結(jié)合其“推進(jìn)振興文化藝術(shù)基本計(jì)劃”，可將相關(guān)的政策措施扼要整理如下：

（1）為所有類型的文化藝術(shù)活動(dòng)提供機(jī)會(huì)和便利

學(xué)術(shù)界對(duì)“藝術(shù)”的定義多種多樣，但若是從“藝術(shù)本質(zhì)為個(gè)人的體驗(yàn)”[16]這一觀點(diǎn)出發(fā)，以藝術(shù)形態(tài)的存在、感知及創(chuàng)造方式為標(biāo)準(zhǔn)，[17]人們對(duì)于藝術(shù)的范圍與分類還是有一些基本共識(shí)，即藝術(shù)包括文學(xué)、音樂、繪畫、攝影、戲劇、舞蹈，以及其他很多種門類。除此之外，日本文化藝術(shù)政策還比較關(guān)注傳統(tǒng)藝能、生活文化和國(guó)民娛樂形式等重要范疇?！皞鹘y(tǒng)藝能”是對(duì)日本自古傳承而來(lái)的藝術(shù)和技能的泛稱，例如，雅樂、能樂、文樂、歌舞伎、組舞等傳統(tǒng)演劇和音樂等，以及講談（評(píng)書）、落語(yǔ)（單口相聲）、浪曲、漫談、漫才（對(duì)口相聲）等口頭表演藝術(shù)和歌唱等。①“蕓能”一詞大體上可對(duì)譯為漢語(yǔ)的“藝術(shù)”。但“蕓能”在日語(yǔ)中的涵義頗為豐富，具有多層含義：一是作為電影、演劇、落語(yǔ)、歌謠、音樂、舞蹈等面向大眾演出的娛樂項(xiàng)目的總稱；二是指在學(xué)問(wèn)、藝術(shù)和技能等方面擁有卓越的能力；三是指作為教養(yǎng)而體得的學(xué)問(wèn)或藝術(shù)等技藝，例如，除了傳統(tǒng)的“六藝”（禮、樂、射、御、書、數(shù)）之外，還可包括詩(shī)歌、書畫等；四是指插花、茶道之類。日語(yǔ)文獻(xiàn)中除“傳統(tǒng)藝能”外，又有“大眾藝能”一詞，且兩者所指常有重疊?！按蟊娝嚹堋耙话闶侵笧榇蟊姽莸乃嚹茼?xiàng)目。所謂“生活文化”主要有茶道、花道、書道、飲食文化及其他與日常生活相關(guān)的文化形式；“國(guó)民娛樂”則主要是指圍棋、將棋②將棋：日本一種由兩人對(duì)局決出勝敗的棋盤游戲。以及國(guó)民的其他娛樂，包括普及甚廣的出版物與唱片等等。

針對(duì)以上不同種類的文化藝術(shù)和生活文化，《文化藝術(shù)基本法》要求國(guó)家通過(guò)主辦藝術(shù)節(jié)及其他措施，支持藝術(shù)的公演與展示，支持與藝術(shù)創(chuàng)作相關(guān)物品的保存以及與藝術(shù)創(chuàng)作相關(guān)知識(shí)與技能的繼承，由此振興文學(xué)、音樂、繪畫、攝影、戲劇、舞蹈及其他藝術(shù)（第8條）。在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化但又保持著豐富傳統(tǒng)文化的日本，傳統(tǒng)藝能與大眾藝能在國(guó)民的社會(huì)文化生活中占據(jù)著重要地位，為繼承和發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)藝能文化，法律要求國(guó)家應(yīng)制定必要措施，支持傳統(tǒng)藝能和大眾藝能的公演，以及與傳統(tǒng)藝能和大眾藝能相關(guān)物品的保存、與藝能相關(guān)知識(shí)與技能的傳承等（第11條）。具體措施則如：①為音樂、舞蹈、戲劇、美術(shù)等領(lǐng)域的藝術(shù)家提供研修和展示作品的機(jī)會(huì)；②為促使獨(dú)立行政法人“日本藝術(shù)文化振興會(huì)”更好發(fā)揮其功能，應(yīng)強(qiáng)化藝術(shù)委員會(huì)的作用；③公開展示傳統(tǒng)藝能，創(chuàng)作并上演世界水平的現(xiàn)代舞臺(tái)藝術(shù)作品；④培養(yǎng)歌舞伎、大眾藝能、能樂、文樂、組舞等各個(gè)領(lǐng)域的傳承人，以及具有國(guó)際水平的年輕的歌劇、芭蕾舞演員；⑤理解、傳播傳統(tǒng)藝能的歷史和文化價(jià)值，支持有影響力的傳統(tǒng)藝能表演團(tuán)體的公演活動(dòng)，特別是利用傳統(tǒng)音階、技法的新作品的公演；⑥加強(qiáng)并支持傳統(tǒng)藝能和民間藝能傳承人的培訓(xùn)；為繼承傳統(tǒng)藝能和民間藝能的表現(xiàn)所不可或缺的物品、維修技術(shù)等，也應(yīng)采取措施確保后繼有人及原材料的供應(yīng)等。[18]19[19]25

為體現(xiàn)日本國(guó)民多彩的生活方式，國(guó)家應(yīng)采取必要措施保護(hù)茶道、花道、書道、飲食文化等生活文化，保護(hù)圍棋、將棋等國(guó)民娛樂，大力支持相關(guān)活動(dòng)（第12條）。對(duì)普通國(guó)民地域性“衣、食、住”的基本現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，然后采取必要的對(duì)應(yīng)措施，例如，為傳承和食文化，相關(guān)機(jī)構(gòu)、民間組織應(yīng)相互合作以提高民眾對(duì)和食文化的理解與關(guān)心；擴(kuò)大宣傳以提高國(guó)內(nèi)外對(duì)鯨魚利用之多樣性的理解與關(guān)心，實(shí)現(xiàn)日本古老的鯨魚文化及相關(guān)飲食習(xí)慣的傳承③；增加投入，促進(jìn)以插花、盆景等為核心的花卉產(chǎn)業(yè)及相關(guān)文化的傳承；為擴(kuò)大國(guó)產(chǎn)茶葉需求，宣傳和普及茶的歷史及茶道知識(shí)；[19]33出版發(fā)行并廣泛普及與生活文化、國(guó)民娛樂等相關(guān)的出版物、唱片等，并努力使民眾能就近獲取它們。[18]21

為振興電影、漫畫、動(dòng)畫及利用電腦和其它電子設(shè)備創(chuàng)作的藝術(shù)（影視藝術(shù)），政府應(yīng)主辦藝術(shù)節(jié)或采取其他必要措施，支持影視藝術(shù)的創(chuàng)作、公演與展示，支持與影視藝術(shù)創(chuàng)作相關(guān)物品的保存及相關(guān)知識(shí)、技能的繼承（第9條）。充分利用文化廳主辦的媒體藝術(shù)節(jié)，促進(jìn)媒體藝術(shù)活動(dòng)的開展及對(duì)外傳播；支持將影視藝術(shù)的重要作品及相關(guān)資料數(shù)字化；與文化設(shè)施、大學(xué)相互協(xié)作共同推進(jìn)、建立并完善影視藝術(shù)信息中心。為提高日本影視藝術(shù)的水平并獲得國(guó)際評(píng)價(jià)，需要完善影視作品的制作環(huán)境，支持國(guó)際共同制作及日本電影的海外發(fā)行、培育影視藝術(shù)人才；強(qiáng)化東京國(guó)立近代美術(shù)館膠片中心的功能與作用，收集、保存、利用電影膠片并使之?dāng)?shù)字化；通過(guò)國(guó)際交流基金，將有影響力的播放內(nèi)容作為素材提供給需要的國(guó)家（特別是發(fā)展中國(guó)家），促使更多的人們通過(guò)電視擴(kuò)大接觸、了解及親近日本社會(huì)與文化；支持東京國(guó)際電影節(jié)等大型活動(dòng)，促進(jìn)日本創(chuàng)意的海外傳播；提高日本電影認(rèn)知度，以東盟10國(guó)、中國(guó)、俄羅斯及澳大利亞為中心，持續(xù)舉辦日本電影節(jié)。[20][18]20[19]32

（2）文化遺產(chǎn)的保護(hù)與利用

文化遺產(chǎn)是國(guó)家文化藝術(shù)領(lǐng)域的核心部分，所有國(guó)家都有專門立法以明確各自文化遺產(chǎn)保護(hù)和利用的政策。在日本，涉及文化遺產(chǎn)保護(hù)和利用的法律舉措，基本上均被納入其《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》之中。[21]因此，作為《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》的上位法，《文化藝術(shù)基本法》的有關(guān)規(guī)范就較為籠統(tǒng)，只是強(qiáng)調(diào)了文化遺產(chǎn)的修復(fù)、公開、防災(zāi)等（第13條）。但在與《文化藝術(shù)基本法》相配套的“推進(jìn)振興文化藝術(shù)基本方針”或“基本計(jì)劃”中，仍對(duì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)利用安排了若干具體舉措：①為了綜合性及一體化地利用區(qū)域性文化遺產(chǎn)，創(chuàng)設(shè)“日本遺產(chǎn)”（地域文化遺產(chǎn)群）認(rèn)定制度，以更好地向海外宣傳日本文化的魅力；②支持市、町、村實(shí)施“歷史文化基本構(gòu)想”，綜合性地保護(hù)與利用市、町、村周邊的自然與歷史環(huán)境；③利用文化遺產(chǎn)登錄制度，推動(dòng)近代以來(lái)形成的文化遺產(chǎn)的登記建檔，擴(kuò)大保護(hù)范圍；④強(qiáng)化防災(zāi)措施，提高文化遺產(chǎn)所有人的防災(zāi)意識(shí)等。此外，還有確保并培育非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人，特別是保存技術(shù)傳承人的培育及保存技術(shù)的傳承；收集、保存和保護(hù)近代建筑的資料，如設(shè)計(jì)圖紙、模型等，通過(guò)展示宣傳以增進(jìn)民眾的理解；保護(hù)和利用水下文化遺產(chǎn)，國(guó)家、地方及相關(guān)機(jī)構(gòu)合作，對(duì)水下文化遺產(chǎn)的現(xiàn)狀及保護(hù)和利用體制進(jìn)行研究等。

（3）促進(jìn)地域文化藝術(shù)的振興

文化藝術(shù)政策必須涵蓋國(guó)家內(nèi)部不同地域的特色文化和多樣的藝術(shù)形式，振興地域性的文化藝術(shù)，也就意味著是把國(guó)家的文化藝術(shù)政策落在了實(shí)處?！段幕囆g(shù)基本法》要求國(guó)家采取必要措施，支持各地文化藝術(shù)的公演、展示活動(dòng)、藝術(shù)節(jié)及地域傳統(tǒng)藝能和由地域民眾承擔(dān)的民俗藝能活動(dòng)等（第14條）。具體而言，主要有：①以地方公共團(tuán)體（地方政府）為中心，促使當(dāng)?shù)鼐用窕虻赜蛏鐣?huì)中“藝（藝術(shù)）·產(chǎn)（產(chǎn)業(yè)）·學(xué)（學(xué)術(shù)界）·官（政府）”均可共同利用地方文化資源；②強(qiáng)化獨(dú)立行政法人“日本藝術(shù)文化振興會(huì)”的專家建議、審查、事后評(píng)價(jià)及調(diào)查研究等功能，使其進(jìn)一步支持地域文化藝術(shù)活動(dòng)；③利用各行政轄區(qū)的大小文化設(shè)施（劇場(chǎng)、音樂廳），強(qiáng)化其與國(guó)家、地方政府、藝術(shù)團(tuán)體的協(xié)作，確保民眾不受居住地域限制地獲得鑒賞高質(zhì)量舞臺(tái)藝術(shù)的機(jī)會(huì)；④強(qiáng)化國(guó)家、地方公共團(tuán)體、文化藝術(shù)團(tuán)體、藝術(shù)家等有關(guān)文化藝術(shù)活動(dòng)的信息交流等。[19]50-51

（4）藝術(shù)家等文化藝術(shù)人才的培育與確保

藝術(shù)家等文化藝術(shù)人才為文化藝術(shù)的創(chuàng)造、繁榮、發(fā)展及傳承所不可或缺。為培育和確保文化藝術(shù)的創(chuàng)造者、傳統(tǒng)藝能的傳承人、保存及利用文化遺產(chǎn)專門技能的持有者、文化藝術(shù)活動(dòng)的策劃者、與文化藝術(shù)相關(guān)的技術(shù)人員、文化設(shè)施的管理運(yùn)營(yíng)者等，《文化藝術(shù)基本法》要求政府采取必要措施，支持其參加國(guó)內(nèi)外的培訓(xùn)與研修、教育與訓(xùn)練；保障其研修成果的發(fā)表機(jī)會(huì)；促進(jìn)文化藝術(shù)作品的流通；完善文化藝術(shù)創(chuàng)作與活動(dòng)環(huán)境等（第16條）。為強(qiáng)化對(duì)藝術(shù)家的培育，充實(shí)與文化藝術(shù)相關(guān)的調(diào)查研究，還應(yīng)完善與文化藝術(shù)相關(guān)的大學(xué)及其他教育研究機(jī)構(gòu)的建設(shè)等（第17條）。這方面的政策則如：①為使藝術(shù)家等提高和發(fā)揮其能力，安心從事文化藝術(shù)的職業(yè)活動(dòng)，促進(jìn)國(guó)民充分理解藝術(shù)家等在社會(huì)中的重要作用，提高藝術(shù)家等的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)及文化地位；②針對(duì)傳統(tǒng)藝能和民俗藝能的傳承人、文化遺產(chǎn)保存技術(shù)持有者、文化設(shè)施及藝術(shù)團(tuán)體的管理者、舞臺(tái)藝術(shù)技術(shù)人員、美術(shù)館及博物館學(xué)藝員等各類專業(yè)人士，文化藝術(shù)政策擔(dān)當(dāng)部門應(yīng)通過(guò)培訓(xùn)，提高這些人才的質(zhì)量，確保其有足夠數(shù)量；③劇場(chǎng)、音樂廳等地域公共文化設(shè)施，在傳承、創(chuàng)造及普及文化藝術(shù)的同時(shí)，也應(yīng)支持相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人才的培育；④藝術(shù)文化團(tuán)體應(yīng)與劇場(chǎng)、音樂廳等地域公共文化設(shè)施密切合作，培育舞臺(tái)編劇和設(shè)計(jì)者、技術(shù)員、經(jīng)營(yíng)者、表演者等專業(yè)人才；⑤充分利用大學(xué)藝術(shù)院系的師資及教育技能，促進(jìn)表演藝術(shù)專業(yè)管理人才的培育；促進(jìn)并強(qiáng)化大學(xué)等教育機(jī)構(gòu)、國(guó)立文化設(shè)施從事文化藝術(shù)的教育與研究工作等。[19]48

（5）對(duì)國(guó)語(yǔ)的理解與針對(duì)外國(guó)人的日語(yǔ)教育

為加深對(duì)國(guó)語(yǔ)的正確理解，政府應(yīng)采取必要措施，充實(shí)國(guó)語(yǔ)教育，進(jìn)行國(guó)語(yǔ)調(diào)查研究及國(guó)語(yǔ)知識(shí)的普及等（第18條）。首先是普及并學(xué)習(xí)官方發(fā)布的《常用漢字表》以及與國(guó)語(yǔ)相關(guān)的各項(xiàng)指南；①如《常用漢字表》（2010年內(nèi)閣告示第2號(hào)）、《敬語(yǔ)指南》（2007年文化審議會(huì)答申）以及《常用漢字字體字形指南》（2016年文化審議會(huì)國(guó)語(yǔ)分科會(huì)報(bào)告）等。其次是在學(xué)校教育中將國(guó)語(yǔ)能力視為一切學(xué)科的基礎(chǔ)，采取措施提高教師的國(guó)語(yǔ)意識(shí)，對(duì)其進(jìn)行必要的國(guó)語(yǔ)能力的養(yǎng)成與訓(xùn)練，培育學(xué)生享受和繼承本國(guó)語(yǔ)言文化的態(tài)度，提高國(guó)語(yǔ)能力。開展兒童自主閱讀活動(dòng)，創(chuàng)造條件為兒童提供親近讀書的機(jī)會(huì)；②為此，日本在2001年12月12日頒布了《兒童讀書活動(dòng)推進(jìn)法》（法律第154號(hào)）。再次，根據(jù)《文字·活字文化振興法》，利用圖書館、學(xué)校等設(shè)施，讓國(guó)民享受文字·活字文化帶來(lái)的恩惠；最后，針對(duì)近年“外來(lái)語(yǔ)”泛濫對(duì)廣播電視、出版等各行業(yè)的影響進(jìn)行評(píng)估，并研究對(duì)策，以方便國(guó)民日常生活的表現(xiàn)及相互交流，研究其在公共文書中的適當(dāng)使用等。[18]25-26[19]30

為加深外國(guó)人對(duì)日本文化藝術(shù)的理解，充實(shí)針對(duì)外國(guó)人的日語(yǔ)教學(xué)，國(guó)家應(yīng)采取必要措施，完善日本語(yǔ)師資力量的培訓(xùn)及研修體制；開發(fā)日語(yǔ)教材、提高日語(yǔ)教育機(jī)構(gòu)的教育水平等（第19條）。具體措施則有：①協(xié)調(diào)與日語(yǔ)教育相關(guān)的政府各部門間的關(guān)系，完善推進(jìn)日語(yǔ)綜合教育的體制。②開展有關(guān)日語(yǔ)教育的規(guī)劃和措施、指導(dǎo)內(nèi)容與教育方法等的調(diào)查研究，推廣研究成果、培育并確保人才，提高日語(yǔ)教育機(jī)構(gòu)的教育水平。③與地方政府、日語(yǔ)教育團(tuán)體合作，為地域社會(huì)的外國(guó)人開設(shè)日語(yǔ)教室；④利用國(guó)際交流基金，向海外派遣日語(yǔ)專家或在現(xiàn)地招聘并培訓(xùn)日語(yǔ)教師，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)等信息通信技術(shù)提供日語(yǔ)教材，提供日語(yǔ)教育信息等。[18]26[19]41-42

（6）文化藝術(shù)作品的著作權(quán)保護(hù)及利用

《文化藝術(shù)基本法》第20條突出強(qiáng)調(diào)：“為確保作為文化藝術(shù)振興之基礎(chǔ)的著作權(quán)及著作鄰接權(quán)能得到保護(hù)和被公平利用，國(guó)家應(yīng)結(jié)合國(guó)內(nèi)外著作權(quán)等的發(fā)展動(dòng)向，采取必要措施，完善著作權(quán)制度，維護(hù)作品公正合理的交易環(huán)境；推動(dòng)著作權(quán)等的調(diào)查研究和普及宣傳等”。這一規(guī)定重申了日本《著作權(quán)法》（1975年法律第48號(hào)）的立法目的。

日本政府在2018年公布的《推進(jìn)振興文化藝術(shù)基本計(jì)劃》中，涉及著作權(quán)保護(hù)和利用的具體措施，主要有：①在作品的創(chuàng)作、流通及利用環(huán)境數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的背景下，加強(qiáng)著作權(quán)制度的研究，促進(jìn)和保障作品著作權(quán)的合理流動(dòng)；②為促進(jìn)創(chuàng)意內(nèi)容（contents）①“創(chuàng)意內(nèi)容（Contents）”產(chǎn)業(yè)，是指通過(guò)網(wǎng)站、DVD或CD等介質(zhì)中包含的、為了娛樂或教養(yǎng)等所創(chuàng)作的內(nèi)容，如小說(shuō)、新聞、游戲、音樂影視作品、地圖等。2004年6月4日，日本制定了《創(chuàng)造、保護(hù)和利用內(nèi)容之產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》（法律第81號(hào)），2008年，日本的內(nèi)容產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模已位居世界第二，此后日本內(nèi)容產(chǎn)業(yè)的國(guó)內(nèi)、國(guó)際銷售額持續(xù)呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。的合理利用，完善許可證制度，建立創(chuàng)意內(nèi)容的權(quán)利數(shù)據(jù)庫(kù)，促進(jìn)著作權(quán)管理的協(xié)調(diào)化；③防止和消除日本作品的盜版在海外流通，促進(jìn)文化藝術(shù)創(chuàng)作和國(guó)際文化交流；除了與世界版權(quán)組織（WIPO）合作完善著作權(quán)相關(guān)制度之外，還應(yīng)采取措施影響侵害發(fā)生地國(guó)，支持其建立和完善著作權(quán)制度、取締盜版行為；鼓勵(lì)著作權(quán)人行使其權(quán)利；與各國(guó)政府合作協(xié)調(diào)著作作品的海關(guān)通關(guān)制度。采取措施應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)化背景下跨境著作權(quán)侵害行為的發(fā)生；④參與世界版權(quán)組織有關(guān)著作權(quán)條約的討論，與各國(guó)之間積極協(xié)商、協(xié)調(diào)處理日本著作權(quán)制度與公約之間的關(guān)系；⑤完善著作權(quán)制度及著作權(quán)交易環(huán)境，政府需收集、整理以及調(diào)查研究國(guó)內(nèi)外法律制度、立法動(dòng)向、國(guó)內(nèi)的作品利用需求、著作權(quán)流通形態(tài)等；⑥主辦著作權(quán)專題講座，在學(xué)校教育中增強(qiáng)著作權(quán)教育，利用文化廳官方網(wǎng)站提供著作權(quán)教材等，向國(guó)民普及著作權(quán)知識(shí)，提高著作權(quán)保護(hù)意識(shí)；⑦讓國(guó)民能夠公平利用著作權(quán)，適當(dāng)合理地保護(hù)著作權(quán)，應(yīng)著重開發(fā)和普及可在學(xué)校教育中運(yùn)用的著作權(quán)教育用教材。[19]31

（7）公共文化設(shè)施的確保與文化藝術(shù)活動(dòng)的充實(shí)

國(guó)家應(yīng)采取必要措施，充實(shí)和完善美術(shù)館、博物館、圖書館、劇場(chǎng)、音樂廳等公共文化藝術(shù)設(shè)施，支持公演等文化藝術(shù)的展示活動(dòng)，完善藝術(shù)家的創(chuàng)作條件，支持文化藝術(shù)作品的記錄與保存等（第25條、第26條）。國(guó)家還應(yīng)采取必要措施，使民眾能夠方便利用身邊的文化設(shè)施、學(xué)校設(shè)施、社會(huì)教育設(shè)施等（第27條）。建設(shè)公共設(shè)施時(shí)，應(yīng)努力使其外觀與周邊自然環(huán)境、地域歷史及文化保持協(xié)調(diào)；應(yīng)努力在公共建筑上展示文化藝術(shù)作品（第28條）。保障美術(shù)館、博物館等公共文化設(shè)施能夠舉行國(guó)際水平的展覽，應(yīng)徹底提升策展能力，并提升文化遺產(chǎn)的保存管理水平等。充分利用美術(shù)館、博物館、劇場(chǎng)、音樂廳及大學(xué)校園，推動(dòng)民眾對(duì)文化藝術(shù)活動(dòng)的興趣，開展民眾廣泛參與的文化藝術(shù)活動(dòng)。促使國(guó)立美術(shù)館、博物館以及劇場(chǎng)發(fā)揮最大作用，完善和推進(jìn)靈活的運(yùn)營(yíng)機(jī)制。建立并促進(jìn)超越地域、設(shè)施性質(zhì)以及設(shè)置主體限制的公共文化設(shè)施之間的協(xié)作機(jī)制。持續(xù)推行美術(shù)品登錄制度以豐富民間藏品，并使其能夠公開；利用美術(shù)品展覽損害補(bǔ)償制度，支持美術(shù)品展覽以擴(kuò)大國(guó)民鑒賞機(jī)會(huì)。為保存和公開優(yōu)秀文化遺產(chǎn)、美術(shù)品等，在督促完善藏品目錄的同時(shí)，將書目信息、數(shù)字圖像等檔案化。

為使普通國(guó)民能夠廣泛、自主地鑒賞文化藝術(shù)，有機(jī)會(huì)參與文化藝術(shù)的創(chuàng)造，國(guó)家應(yīng)采取必要措施，支持各地文化藝術(shù)的公演、展示，并向民眾提供相關(guān)情報(bào)信息（第21條）；針對(duì)殘障者、高齡者及少年兒童等，也應(yīng)確保其有機(jī)會(huì)從事或參與文化藝術(shù)活動(dòng)，支援其從事文化藝術(shù)的創(chuàng)作、公演、展示等（第22條、第23條）。國(guó)家還應(yīng)采取措施，在學(xué)校教育活動(dòng)中充實(shí)文化藝術(shù)的體驗(yàn)式學(xué)習(xí)，支持藝術(shù)家以及文化藝術(shù)活動(dòng)團(tuán)體等協(xié)助學(xué)校展開豐富的文化藝術(shù)活動(dòng)（第24條）。具體措施如：①與教育、福祉、醫(yī)療等更多領(lǐng)域協(xié)作，促使地域社會(huì)的民眾可在各種場(chǎng)合欣賞、參與以及創(chuàng)造文化藝術(shù)；努力使藝術(shù)家、藝術(shù)團(tuán)體等與學(xué)校、文化設(shè)施、社會(huì)教育設(shè)施、福利設(shè)施、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等形成良好協(xié)作關(guān)系；政府支持藝術(shù)團(tuán)體針對(duì)老人、殘障者、產(chǎn)期父母及外國(guó)人等為對(duì)象的文化藝術(shù)活動(dòng)；②為殘障者提供參與、接觸文化藝術(shù)活動(dòng)的機(jī)會(huì)，促進(jìn)與文化藝術(shù)鑒賞相關(guān)的無(wú)障礙化（日語(yǔ)字幕、手語(yǔ)翻譯、語(yǔ)音引導(dǎo)等信息保障），改善環(huán)境設(shè)施，提升社會(huì)的包容度；從促進(jìn)殘障者自立及參與社會(huì)活動(dòng)的觀點(diǎn)出發(fā)，國(guó)家必須與地方政府協(xié)作，推動(dòng)殘障者親近、參與、創(chuàng)造文化藝術(shù)，實(shí)現(xiàn)自我表現(xiàn)。加深國(guó)民對(duì)殘疾福利事業(yè)的認(rèn)識(shí)與理解，促進(jìn)殘障者自立，豐富其生活，使其積極參與社會(huì)，國(guó)家應(yīng)與地方政府合作，舉辦全國(guó)殘障者文化藝術(shù)節(jié)，在各地展出或演出殘疾者的作品；③國(guó)家積極推薦促進(jìn)少年兒童健康成長(zhǎng)、拓寬其知識(shí)等功能的優(yōu)秀作品（畫冊(cè)、圖書、戲劇、音樂劇等舞臺(tái)藝術(shù)、電影等影像作品）；確定5月5日兒童節(jié)后一周為“兒童福利周”；在培養(yǎng)文化藝術(shù)人才、支持文化藝術(shù)活動(dòng)時(shí)，注重對(duì)少年兒童的關(guān)注。[19]44

除了上述諸多方面，《文化藝術(shù)基本法》還規(guī)定，國(guó)家應(yīng)向地方公共團(tuán)體及民間團(tuán)體等提供（與文化藝術(shù)振興相關(guān)的）情報(bào)信息等（第30條）；努力促進(jìn)藝術(shù)家、文化藝術(shù)團(tuán)體等與學(xué)校、文化設(shè)施、社會(huì)教育設(shè)施及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)間的協(xié)作（第32條）；對(duì)于在文化藝術(shù)活動(dòng)中有顯著成就以及為文化藝術(shù)振興做出突出貢獻(xiàn)的，國(guó)家應(yīng)給予表彰（第33條）；地方政府應(yīng)根據(jù)《文化藝術(shù)基本法》第8條至34條所確定的國(guó)家文化藝術(shù)振興措施，努力推進(jìn)適合本地特點(diǎn)的文化藝術(shù)振興工作（第35條）等等。應(yīng)該說(shuō)正是上述法律政策的體系化，構(gòu)成了支撐日本成為文化藝術(shù)大國(guó)和強(qiáng)國(guó)的制度性基礎(chǔ)。

四、文化藝術(shù)領(lǐng)域的“部門憲法”

關(guān)于《文化藝術(shù)基本法》的定位，日本行政法學(xué)界較為共同的認(rèn)識(shí)是把它視為文化藝術(shù)領(lǐng)域的“部門憲法”，亦即“文化憲法”，其重要性自不待言。戰(zhàn)后日本在文化藝術(shù)領(lǐng)域的行政立法實(shí)踐，經(jīng)過(guò)數(shù)十年努力，先后有涵括文化遺產(chǎn)、公共文化設(shè)施、文化藝術(shù)行政管理、藝術(shù)教育等部門的40多部法律相繼問(wèn)世，以此為基礎(chǔ)，21世紀(jì)初推出的《文化藝術(shù)基本法》，極大地提高了日本文化藝術(shù)領(lǐng)域相關(guān)法律政策體系的一體化程度，使其文化藝術(shù)立國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略得到了突出和明確的宣示。①據(jù)現(xiàn)有資料，世界不少國(guó)家制定了文化藝術(shù)基本法，而且，大多也是在進(jìn)入新世紀(jì)之后陸續(xù)制定的。例如，南非《文化促進(jìn)法》（1984）、加拿大《多元文化法》（1985）、俄羅斯《文化基本法》（1992）、蒙古國(guó)《文化法》（1996）、日本《文化藝術(shù)基本法》（2001）、愛爾蘭《藝術(shù)法》（2003）、智利《國(guó)家文化藝術(shù)委員會(huì)及國(guó)家文化藝術(shù)基金法》（2003）、哈薩克斯坦《文化法》（2006）、瑞士《聯(lián)邦文化促進(jìn)法》（2009）、泰國(guó)《國(guó)家文化法》（2010）、阿爾巴尼亞《文化藝術(shù)法》（2010）、烏克蘭《文化基本法》（2011）、韓國(guó)《文化藝術(shù)振興法》（2011）等。②如1950年5月30日頒布的《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》（法律第214號(hào)）和1951年4月3日頒布的《宗教法人法》（法律第126號(hào)）。應(yīng)該說(shuō)，此次立法頗為清晰地反映了日本政府在應(yīng)對(duì)全球化趨勢(shì)中世界各國(guó)圍繞“文化軟實(shí)力”而相互競(jìng)爭(zhēng)這一格局的基本姿態(tài)。以及強(qiáng)化其文化藝術(shù)領(lǐng)域法律制度體系化建設(shè)的大方向。

自從1947年《教育基本法》（法律第25號(hào)）出臺(tái)以來(lái)，日本的行政立法逐漸進(jìn)入根據(jù)《日本國(guó)憲法》明示的各領(lǐng)域國(guó)家基本方針而展開“基本法”立法的時(shí)代。尤其在實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)以后，基本法的立法呈現(xiàn)出急劇增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，截至2019年6月，日本先后共制定了55部“基本法”和大約150多部類似“基本法”的“推進(jìn)法”“促進(jìn)法”等。這一立法現(xiàn)象在日本法學(xué)界被有的學(xué)者稱之為“立法泡沫”，對(duì)其存在一些質(zhì)疑，例如，批評(píng)它抽象性、原則性規(guī)定居多，法律應(yīng)有的規(guī)范性不夠；或認(rèn)為它賦予政府過(guò)大的裁量權(quán)，立法目的是否實(shí)現(xiàn)完全取決于政府如何運(yùn)作等等。但至少就《文化藝術(shù)基本法》而言，其在《憲法》和文化藝術(shù)領(lǐng)域更為多樣具體的部門法之間構(gòu)成鏈接，從而強(qiáng)化了文化藝術(shù)領(lǐng)域法律制度的整體性，并因此得到較高評(píng)價(jià)，卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。

日本在戰(zhàn)后確立了以和平主義、民主主義和象征天皇制為核心的“和平憲法”，但1946年的《日本國(guó)憲法》雖宣稱國(guó)民有“追求幸福的權(quán)利”（第13條）、“思想與良心自由”（第19條）、“言論、出版與表現(xiàn)自由”（第19條）及“學(xué)問(wèn)自由”（第23條）等精神方面的權(quán)利，卻幾乎沒有涉及文化藝術(shù)方面的綱領(lǐng)性規(guī)定，而僅在第25條第1款中，提及“全體國(guó)民享有健康且文化性的最低限度生活之權(quán)利”。就字面理解，它意味著國(guó)家有義務(wù)在文化藝術(shù)領(lǐng)域采取一定的措施，以確保國(guó)民享有起碼的文化生活水準(zhǔn)。1968年，文部省機(jī)構(gòu)改革，設(shè)立了專門負(fù)責(zé)日本全國(guó)文化藝術(shù)事業(yè)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)——文化廳，試圖整合文化藝術(shù)領(lǐng)域的立法。根據(jù)《文部省設(shè)置法》第29條第1款規(guī)定，文化廳的職能包括“謀求文化藝術(shù)的普及與振興、保護(hù)和利用文化遺產(chǎn)”以及“管理國(guó)家宗教行政事務(wù)”。其中，文化遺產(chǎn)和宗教事務(wù)分別都有可以依據(jù)的具體法律②，但“文化藝術(shù)的振興與普及”卻長(zhǎng)期沒有直接的法律可以依據(jù)。

《日本國(guó)憲法》唯一提及“文化”的第25條第1款，主要強(qiáng)調(diào)了國(guó)民的“生存權(quán)”和“文化權(quán)”。所謂“最低限度生活”，是指具有一定文化性的生活水準(zhǔn)，而并非單純地指物質(zhì)上的最低限度，[22]但限于當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景而把文化權(quán)利的內(nèi)容與水準(zhǔn)維持在最低基本需求的程度。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展引起的生活富足、消費(fèi)革命、公害、自然破壞、城市化以及“過(guò)勞死”等一系列新的社會(huì)動(dòng)態(tài)及問(wèn)題層出不窮的大背景下，“生存權(quán)”保障的側(cè)重點(diǎn)也逐漸轉(zhuǎn)向?qū)Α敖】档奈幕睢钡谋Ｕ?。于是，日本憲法學(xué)界針對(duì)“生存權(quán)”的解釋，也相繼出現(xiàn)了“享受且可支配良好環(huán)境之權(quán)利”的“環(huán)境權(quán)”、[23]559-562“良好生活”的“生活權(quán)”[24]甚至更高層級(jí)的“文化權(quán)利”[23]548等多種表述。雖然“追求幸福的權(quán)利”以及“學(xué)問(wèn)自由”等精神方面的權(quán)利，也都可以理解為文化權(quán)的一部分，但其規(guī)定與文化藝術(shù)之間關(guān)聯(lián)的“間接性”，使得后來(lái)的《文化藝術(shù)基本法》才被認(rèn)為是進(jìn)一步確立了國(guó)民的基本權(quán)利——文化權(quán)的直接法律依據(jù)。鑒于《文化藝術(shù)基本法》的規(guī)范確實(shí)發(fā)揮著指導(dǎo)、統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)整個(gè)文化藝術(shù)領(lǐng)域其他多部法律之間關(guān)系的作用，因此，就有日本學(xué)者認(rèn)為，《文化藝術(shù)基本法》就是文化藝術(shù)領(lǐng)域的“部門憲法”，亦即“文化憲法”。[25]

作為“文化憲法”的《文化藝術(shù)基本法》，當(dāng)然不能在法律效力上與國(guó)家根本大法——《日本國(guó)憲法》相提并論，這是因?yàn)椤皯椃ā毙Я哂薪^對(duì)性，其他任何法律都不得與其相抵觸。因此，把《文化藝術(shù)基本法》表述為“文化憲法”，是突出強(qiáng)調(diào)了它的重要性，理由之一是指它將《日本國(guó)憲法》對(duì)“文化權(quán)”過(guò)于簡(jiǎn)單的表述，進(jìn)一步明確化和規(guī)范化了；理由之二，還是因?yàn)樗谖幕囆g(shù)領(lǐng)域具有指導(dǎo)性和主導(dǎo)性的法律地位。關(guān)于“基本法”與《日本國(guó)憲法》的關(guān)系，有部分日本學(xué)者認(rèn)為，鑒于“基本法”規(guī)定的理念、基本原則等與一般法律相比，具有更高層次，具有一般的原理性及綜合性等特點(diǎn)，所以，“基本法”也就具有“憲法補(bǔ)充法”“準(zhǔn)憲法”[26]或“憲法附屬法”[27]的屬性。但也有很多學(xué)者不支持這一類觀點(diǎn)，而是認(rèn)為這些新名詞只是為了強(qiáng)調(diào)“基本法”的重要性而已。

至于《文化藝術(shù)基本法》是否因其規(guī)范的特殊性而在法律適用上優(yōu)先于文化藝術(shù)領(lǐng)域的其他一般法或部門法，對(duì)此，日本法學(xué)界有兩種截然對(duì)立的觀點(diǎn)。主張《文化藝術(shù)基本法》優(yōu)先的學(xué)者認(rèn)為，其條款多為本領(lǐng)域的基本準(zhǔn)則，相對(duì)于個(gè)別部門法或單項(xiàng)法的具體規(guī)定，明顯具有“母法”屬性，具有引導(dǎo)性功能，因此，當(dāng)個(gè)別法的規(guī)定明顯地違背“基本法”的立法目的或基本原則時(shí)，就應(yīng)該無(wú)效。[28]這種觀點(diǎn)顯然忽視了“新法優(yōu)于舊法”的法律適用原則，以及個(gè)別法可以通過(guò)保留條款對(duì)“基本法”優(yōu)先適用予以排除的可能性。反對(duì)“基本法”優(yōu)先的學(xué)者認(rèn)為，雖然可允許“基本法”相對(duì)于該領(lǐng)域個(gè)別法有較特殊的上位性效力，但在法律的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和具體形式上，“基本法”也只是一種法律而已，很難承認(rèn)比其他法律更為優(yōu)先。應(yīng)該說(shuō)，這些分歧反應(yīng)了實(shí)質(zhì)的政策性（或價(jià)值）與形式秩序之間的沖突。[29]也有學(xué)者認(rèn)為，在一定的程度或范圍內(nèi)，不妨肯定“基本法”作為指導(dǎo)性法律或指針性法律的地位，但因此認(rèn)可其法律效力的優(yōu)先性，則難免存在疑問(wèn)。[30]在日本截至目前的司法實(shí)踐中，尚未發(fā)生過(guò)此類法律適用的優(yōu)先效力問(wèn)題，與此同時(shí)，適當(dāng)及時(shí)的法律修改操作，基本上也能夠回避此類導(dǎo)致法律效力之沖突的可能性。

總之，若暫時(shí)擱置學(xué)術(shù)界復(fù)雜微妙的法理學(xué)討論，僅從《文化藝術(shù)基本法》的內(nèi)容、屬性等來(lái)判斷，可知它明顯地具有綜合、統(tǒng)領(lǐng)文化藝術(shù)領(lǐng)域諸多單項(xiàng)部門法律的立法指向，也具有能夠在文化藝術(shù)領(lǐng)域各既有法律、法規(guī)之間形成協(xié)調(diào)關(guān)系以達(dá)成合力的功能，因此，認(rèn)定其為各單項(xiàng)部門法律的上位法，進(jìn)而通俗易懂地將《文化藝術(shù)基本法》稱之為文化藝術(shù)領(lǐng)域的“部門憲法”也未嘗不可。

五、對(duì)中國(guó)文化藝術(shù)領(lǐng)域立法的啟示

相對(duì)于《日本國(guó)憲法》對(duì)“文化”的惜字如金，現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)憲法》有較大篇幅論及“文化”，明確規(guī)定“國(guó)家發(fā)展……文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性的文化活動(dòng)?！Ｗo(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)”（第22條）；公民有“……言論、出版……的自由”（第35條）；有“……進(jìn)行科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)的自由”（第47條）等。這些規(guī)定不僅確認(rèn)了國(guó)家在文化藝術(shù)領(lǐng)域的法定責(zé)任，還成為中國(guó)公民享有文化權(quán)利的直接依據(jù)。文化權(quán)利作為人權(quán)體系中不可或缺的構(gòu)成，[31]眼下已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)的人類基本共識(shí)。就中國(guó)《憲法》所保護(hù)的公民基本權(quán)利而言，公民文化權(quán)利的憲法淵源顯然比《日本國(guó)憲法》要為清晰。但在保障公民文化權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的手段或舉措上，日本在文化藝術(shù)領(lǐng)域的相關(guān)法律制度則明顯地比中國(guó)更加完善和豐富。換言之，中國(guó)《憲法》對(duì)“文化”的高度重視，還相對(duì)較少地在文化藝術(shù)領(lǐng)域的立法實(shí)踐中得到具體落實(shí)。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)文化政策并不是特別穩(wěn)定，究其根源之一，政府主要是通過(guò)行政方式推進(jìn)文化藝術(shù)事業(yè)，雖也取得很大成就，但往往存在幅度較大的搖擺也是不爭(zhēng)的事實(shí)。

黨的十八大報(bào)告將“文化法律制度”建設(shè)納入依法治國(guó)的規(guī)劃之中，十九大報(bào)告更是突出強(qiáng)調(diào)完善“文化管理體制”和國(guó)家“公共文化服務(wù)體系”，為國(guó)家在文化藝術(shù)領(lǐng)域的立法工作指明了方向。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)明顯加快了文化藝術(shù)領(lǐng)域的立法工作。截至目前，已相繼制定了《文物保護(hù)法》（1982）、《傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護(hù)條例》（1997）、《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》（2011）、《博物館條例》（2015）、《公共文化服務(wù)保障法》（2016）、《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》（2016）、《公共圖書館法》（2017）等。上述法律及政府文化行政部門制定的單項(xiàng)規(guī)章和規(guī)范性文件，已經(jīng)為國(guó)家的文化藝術(shù)行政提供了依法行政的依據(jù)，并接近于形成初具輪廓的制度體系。但毋庸諱言，在業(yè)已存在的各相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)范性文件之間，存在各自為政，彼此缺乏銜接、協(xié)調(diào)和呼應(yīng)，較難形成合力的問(wèn)題。如何把《中華人民共和國(guó)憲法》所確認(rèn)承諾的公民文化權(quán)利及國(guó)家在文化藝術(shù)領(lǐng)域的責(zé)任等規(guī)定落到實(shí)處，如何提升文化藝術(shù)領(lǐng)域現(xiàn)有單行法、法規(guī)及規(guī)章、規(guī)范性文件的綜合性、基礎(chǔ)性、整體性效力，從而為國(guó)家“文化軟實(shí)力”戰(zhàn)略提供法律制度支持，中國(guó)或許也需要適時(shí)地出臺(tái)一部能夠全面涵蓋文化藝術(shù)所有領(lǐng)域，并能夠?yàn)樯鲜鱿嚓P(guān)法律、法規(guī)或規(guī)范性文件等提供統(tǒng)攝性視野的部門憲法，亦即文化藝術(shù)基本法。

中國(guó)行政法學(xué)界目前已有部分學(xué)者主張中國(guó)需要制定“文化憲法”[32][33]“文化基本法”[34][35][36]或者“文化法”，[37]并就其調(diào)整對(duì)象、[38]基本原則、[39]文化藝術(shù)法律體系的構(gòu)成[40][41]等，進(jìn)行了比較深入的學(xué)術(shù)探討。這些法學(xué)研究成果或多或少已被汲取或體現(xiàn)在多年以來(lái)國(guó)家已經(jīng)完成或正在推進(jìn)的文化藝術(shù)領(lǐng)域相關(guān)立法的實(shí)踐當(dāng)中。結(jié)合中國(guó)文化藝術(shù)領(lǐng)域的立法現(xiàn)狀，對(duì)比已經(jīng)實(shí)施20年之久的日本《文化藝術(shù)基本法》，筆者認(rèn)為，當(dāng)中國(guó)制定自己的“文化藝術(shù)基本法”時(shí)，應(yīng)該特別重視處理好以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

1. 以“文化藝術(shù)”為規(guī)范對(duì)象，制定保障《憲法》規(guī)定的公民文化權(quán)利、明確國(guó)家在文化藝術(shù)領(lǐng)域的責(zé)任與義務(wù)、旨在振興文化藝術(shù)事業(yè)的“文化藝術(shù)基本法”時(shí)，需要妥善地協(xié)調(diào)、處理好其與現(xiàn)行《公共文化服務(wù)保障法》以及即將通過(guò)的《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》之間的關(guān)系。就價(jià)值取向而言，具有綜合性的“文化藝術(shù)基本法”，應(yīng)以“平等第一、兼顧效益”為原則，①所謂平等，為基本權(quán)利的平等，如“文化權(quán)利平等”“接觸文化機(jī)會(huì)”的平等，其不僅體現(xiàn)在日本《文化藝術(shù)基本法》中，還體現(xiàn)在2018年6月13日頒布的、專門針對(duì)殘疾人的《殘障者文化藝術(shù)活動(dòng)推進(jìn)法》（法律第47號(hào)）之中。這一原則在中國(guó)的《公共文化服務(wù)保障法》中，也有相同或近似的規(guī)定。這比較容易和《公共文化服務(wù)保障法》保持一致，但和《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法（草案）》追求的價(jià)值目標(biāo)，亦即“效益優(yōu)先、兼顧平等”的原則需要有好的銜接與關(guān)照，真正達(dá)成“社會(huì)效益優(yōu)先、社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一”（第3條）?！段幕a(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》主要規(guī)制文化市場(chǎng)行為，故較為強(qiáng)調(diào)“效益”原則，顯然，在相同領(lǐng)域具有不同價(jià)值目標(biāo)的法律之間的關(guān)系需要謹(jǐn)慎處理。否則，不同的價(jià)值趨向會(huì)使具體制度發(fā)生變異，甚或相互糾結(jié)。以“國(guó)家支持鼓勵(lì)文化藝術(shù)創(chuàng)作”為例，在堅(jiān)持“平等第一、兼顧效益”的基本法，主要呈現(xiàn)國(guó)家的責(zé)任與義務(wù)（如國(guó)家在文化藝術(shù)領(lǐng)域的財(cái)政投入），但在以“效益優(yōu)先、兼顧平等”的《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》中，則有可能淪為形式上的鼓勵(lì)支持，或會(huì)出現(xiàn)效益追求壓過(guò)平等的情形，甚至有可能是鼓勵(lì)支持完全指向?qū)?jīng)濟(jì)效益的追求，從而背離旨在謀求文化藝術(shù)事業(yè)繁榮與發(fā)展之制度設(shè)計(jì)的初衷。在以《文化藝術(shù)基本法》為基礎(chǔ)的日本文化藝術(shù)法律體系中，并未就文化產(chǎn)業(yè)專門立法，②在日本文化藝術(shù)領(lǐng)域的相關(guān)法律中，法律名稱使用“產(chǎn)業(yè)”一詞的唯一例子是1974年5月25日頒布的《傳統(tǒng)工藝品產(chǎn)業(yè)振興法》（法律第57號(hào)）。但這并不意味著日本不重視文化產(chǎn)業(yè)，而是更加強(qiáng)調(diào)公民文化權(quán)利的保障及國(guó)家文化藝術(shù)的繁榮與發(fā)展，至于文化產(chǎn)業(yè)，僅是以堅(jiān)實(shí)的國(guó)家文化藝術(shù)資源為基礎(chǔ)的產(chǎn)物。

2. 應(yīng)該重視文化藝術(shù)領(lǐng)域相關(guān)法律、法規(guī)和政策的具體化與地域化，并有必要對(duì)其進(jìn)行周期性檢驗(yàn)。文化藝術(shù)領(lǐng)域法律制度的生命力，在于它能否得到確實(shí)有效的實(shí)施，其前提便是法律、政策舉措的具體化及可操作性。對(duì)此，日本政府通常是依托于具體計(jì)劃，例如，為保障《文化藝術(shù)基本法》的落實(shí)，日本內(nèi)閣先后根據(jù)該法制定了四部“文化藝術(shù)振興基本方針”（2002、2007、2011、2015）和一部“文化藝術(shù)推進(jìn)基本計(jì)劃”（2018）。通過(guò)“基本計(jì)劃”，明確國(guó)家在文化藝術(shù)領(lǐng)域的中長(zhǎng)期政策目標(biāo)，包括“文化藝術(shù)政策的預(yù)期目標(biāo)”“未來(lái)五年文化藝術(shù)政策的方向性戰(zhàn)略”“與戰(zhàn)略相關(guān)的具體措施”。詳細(xì)的“基本計(jì)劃”使《文化藝術(shù)基本法》的規(guī)定具體化，同時(shí)配套周期性檢驗(yàn)等措施使很多具體政策的實(shí)施落在實(shí)處。此外，重視地方政府的作用以及讓法律在地方也能有效實(shí)施，充分利用當(dāng)?shù)匚幕囆g(shù)資源，可使國(guó)家文化藝術(shù)事業(yè)的繁榮與發(fā)展獲得更扎實(shí)的基礎(chǔ)。日本《文化藝術(shù)基本法》要求各地制定“地方推進(jìn)振興文化藝術(shù)基本計(jì)劃”，應(yīng)該說(shuō)是值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。在未來(lái)中國(guó)的“文化藝術(shù)基本法”中，應(yīng)該明確設(shè)計(jì)出具有可操作性的政策及計(jì)劃，同時(shí)也要兼顧地域性并配套相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。

3. 未來(lái)中國(guó)的“文化藝術(shù)基本法”應(yīng)特別注重對(duì)不宜、不易市場(chǎng)化的文化藝術(shù)門類的資金與制度支持，鼓勵(lì)第三領(lǐng)域資金的介入，即基于“社會(huì)責(zé)任”的企業(yè)在文化藝術(shù)領(lǐng)域投入。例如，以捐贈(zèng)、設(shè)立援助基金等方式參與文化藝術(shù)活動(dòng)等。目前，中國(guó)的文化創(chuàng)意、文化旅游等產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，對(duì)國(guó)家文化藝術(shù)事業(yè)的繁榮起到很好的推動(dòng)作用，但過(guò)度商業(yè)化也可能加速不宜、不易市場(chǎng)化的文化藝術(shù)門類趨于衰落甚或消失。對(duì)此，通過(guò)制度支持引導(dǎo)資金助力國(guó)家在非市場(chǎng)化文化藝術(shù)方面的投入，才能防止文化藝術(shù)事業(yè)的非均衡發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家文化藝術(shù)的全面繁榮與可持續(xù)發(fā)展。

4. 文化藝術(shù)政策的制定和實(shí)施，不僅需要處理好中央政府與各級(jí)地方政府之間在文化藝術(shù)領(lǐng)域的綜合性協(xié)作關(guān)系，還需協(xié)調(diào)好政府與公民、各類文化藝術(shù)團(tuán)體、組織及企業(yè)法人之間的關(guān)系。關(guān)于前者，《公共文化服務(wù)保障法》已有規(guī)范，并建立了一個(gè)國(guó)家層面的公共文化服務(wù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，涉及政府部門多達(dá)26個(gè)。[42]但“文化藝術(shù)基本法”未來(lái)涉及的部門可能更加廣泛，因此，也就更加需要建設(shè)一個(gè)相應(yīng)的能夠明確各方職責(zé)、彼此積極配合、共同努力的綜合性協(xié)調(diào)機(jī)制。關(guān)于后者，政府需建立上情下達(dá)和下情上達(dá)的信息交流溝通機(jī)制，上情下達(dá)除了可通過(guò)行政管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)外，公共媒體也能發(fā)揮作用；但下情上達(dá)則不僅需要構(gòu)建一個(gè)接收、處理復(fù)雜信息的平臺(tái)，還需要配套以能夠合理處理與及時(shí)回饋意見的法定程序，如此才能更好地保障公民積極參與文化藝術(shù)活動(dòng)及相關(guān)事務(wù)的暢通渠道。

5. 日本《文化藝術(shù)基本法》規(guī)制的對(duì)象，包含了“生活文化”和“國(guó)民娛樂”兩方面的內(nèi)容，或許也值得未來(lái)中國(guó)的“文化藝術(shù)基本法”能夠有所借鑒或汲取。中國(guó)普通民眾對(duì)美好生活的追求，當(dāng)然也包括“生活文化”和“國(guó)民娛樂”的內(nèi)容在內(nèi)，而國(guó)家文化藝術(shù)事業(yè)的發(fā)展不僅將極大豐富公民的文化藝術(shù)生活與閑暇娛樂生活，還將有助于推動(dòng)公民形成健康、文明、有品位和有尊嚴(yán)的現(xiàn)代生活方式，所以，建議在未來(lái)的立法實(shí)踐或相關(guān)學(xué)術(shù)討論中，把“生活文化”和“國(guó)民娛樂”也適時(shí)、適度地納入其中。

總之，深入和系統(tǒng)地了解并研究日本《文化藝術(shù)基本法》及相關(guān)問(wèn)題，可為中國(guó)文化藝術(shù)領(lǐng)域的立法實(shí)踐提供較為直接和必要的借鑒。伴隨著中國(guó)社會(huì)全面邁向“小康”，基于廣大人民對(duì)文化藝術(shù)產(chǎn)品的需求不斷地迅猛增長(zhǎng)，中國(guó)在文化藝術(shù)領(lǐng)域有可能會(huì)在不久的將來(lái)需要制定中國(guó)自己的綜合性“文化基本法”。筆者相信，這對(duì)于全面實(shí)現(xiàn)文化藝術(shù)領(lǐng)域的依法行政、促進(jìn)我國(guó)文化藝術(shù)事業(yè)的持續(xù)繁榮與發(fā)展、實(shí)現(xiàn)從文化藝術(shù)大國(guó)向文化藝術(shù)強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變、進(jìn)一步提升我國(guó)的文化軟實(shí)力，確實(shí)具有重大的學(xué)術(shù)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。這也正是我們深入研究日本《文化藝術(shù)基本法》的基本動(dòng)機(jī)和出發(fā)點(diǎn)。