武先騏，趙守飛

(安徽財經(jīng)大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 233030)

一、研究背景

2019年底，武漢市陸續(xù)發(fā)現(xiàn)了多個有華南海鮮市場暴露史的不明原因肺炎病例，后被證實為新型冠狀病毒感染引起的急性呼吸道傳染病，簡稱新冠肺炎。新冠肺炎病毒因傳染性強在2020年初肆虐全球，擾亂了社會正常的生產(chǎn)生活秩序，嚴重威脅了人民群眾的生命財產(chǎn)安全。新冠肺炎的防范與應對已成為全球必須面對的重要問題。在黨中央的堅強領導下，我國封城封路、停工停課，全社會抗擊疫情取得重大戰(zhàn)略成果。為做好疫情防控、解決居民生活問題和配合醫(yī)院收治病人等工作，基層社區(qū)在此次疫情防控中起到了關鍵作用，其作為社會治理的最基本單元，儼然成為城市治理、切斷危機傳播的主體單位。本文調(diào)研的A社區(qū)為城市社區(qū)，轄區(qū)內(nèi)共有5個居民小區(qū)，社區(qū)戶籍人口超萬人，共有4個黨支部，黨員259名。2020年1月27日，A社區(qū)首次出現(xiàn)密切接觸者，隨即社區(qū)立即采取對相關人員的隔離措施。同時按照所在省份關于啟動重大公共衛(wèi)生事件一級響應的要求，A社區(qū)迅速設置疫情管控工作站點6個。但由于日常社區(qū)與居民的聯(lián)系不緊密，加之居民參與社區(qū)治理渠道不通暢，導致A社區(qū)在防疫過程中只有8位社區(qū)專職網(wǎng)格員長期高負荷工作。這些現(xiàn)象表明當前部分基層社區(qū)居民動員能力不足，居民參與社區(qū)治理強度不夠，基層社區(qū)進一步發(fā)揮居民優(yōu)勢的能力亟待提高。

二、相關文獻研究

從國內(nèi)現(xiàn)有關于后疫情階段社區(qū)治理的研究主要體現(xiàn)在以下三個方面。一是重點關注社會組織與社會工作者在社區(qū)治理中的服務優(yōu)勢。在參與疫情防控的實踐中，廣大社會工作服務機構在黨委領導和政府主導下，聽從各級防控指揮部的指揮，快速有序的提供專業(yè)社會工作服務和應急志愿服務[1]。廣大社會工作者主要在社區(qū)防控、資源整合、心理疏導和關懷弱勢群體方面參與新冠肺炎疫情防控工作,都為疫情防控做出了積極貢獻[2]。二是加強社區(qū)黨建工作的開展。社區(qū)是社會治理的主要陣地，社區(qū)黨組織是黨的領導延伸到基層社區(qū)的重要載體。推動社區(qū)黨建與社區(qū)治理相融合有利于加強黨的領導、鞏固黨的執(zhí)政基礎、進一步推動社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化[3]。無論從理論上還是從實踐中，黨建工作在基層社區(qū)治理中的扎實推進和其作用的發(fā)揮，都是我國基層社區(qū)治理工作取得顯著成效的關鍵[4]三是加強多元主體參與，推動參與式社區(qū)治理模式。做好社區(qū)防疫工作是提高國家整體抗疫能力的重要途徑，其需要一套有政府、社區(qū)、居民多主體協(xié)同的運作機制。其中，整合居民力量，提升居民參與度是抗疫取得成效的關鍵。[5]。為實現(xiàn)社區(qū)居民參與社區(qū)治理，提升社區(qū)應對風險能力的目標，參與式治理是現(xiàn)代社會治理理論的一個重要發(fā)展向度。它更加強調(diào)參與，是基層社區(qū)激發(fā)居民管理活力、提升居民參與意識的有效手段[6]。在突發(fā)事件的處理中，政府通過強化對基層政權的控制，使災害應對機制能夠在短時間內(nèi)發(fā)揮作用。同時，居民群眾介入災后社區(qū)重建也能夠適應基層社區(qū)災后重建的急速過程[7]。

根據(jù)以上學者的研究，不難發(fā)現(xiàn)，加強多元主體參與是后疫情階段社區(qū)治理的重點發(fā)展方向。但目前對于從居民參與角度探討后疫情時代社區(qū)治理發(fā)展方向的文章還較為欠缺，這也是本文重點關注的內(nèi)容。在新冠肺炎疫情防范與應對的前提下，本文以基層社區(qū)如何進一步提高社區(qū)居民參與度為視角，進行大量的資料搜集和文獻檢索，結合訪談法，對A社區(qū)參與新冠肺炎疫情防控的實際情況進行了調(diào)研。本文嘗試探討疫情防控前提下基層社區(qū)在動員居民參與方面存在的問題和原因，后疫情時代進一步促進居民參與社區(qū)治理的必要性，并提出相應應對路徑，從而提高社區(qū)治理居民參與度，進一步促進基層社區(qū)治理的發(fā)展。

三、疫情防控中A社區(qū)居民參與度較低的原因

基層社區(qū)是群眾接觸最多的社會治理層級，它能夠在公共衛(wèi)生類突發(fā)事件發(fā)生時，用最短的時間在全社會宣傳黨和政府的決策。同時能夠通過廣泛的社會動員促使人群行為改變，進而使社會組織、相關專業(yè)人員、志愿者等加入突發(fā)事件防范與應對的工作中。但經(jīng)過對A社區(qū)抗擊新冠疫情的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)基層社區(qū)在防范和應對突發(fā)事件中沒有完全發(fā)揮作為群眾自治性組織的作用，社區(qū)治理存在居民參與度較低的問題。其原因主要體現(xiàn)在以下四個方面。

(一)基層社區(qū)行政化依賴較強，居民動員能力較弱

當前我國基層社區(qū)治理成效依然是各級政府政績考核的重要內(nèi)容之一。為了確保治理效率和治理效果，基層政府主要采取行政命令的形式自上而下地分配社區(qū)治理任務。長此以往，基層社區(qū)工作人員將習慣機械式的接受上級命令以及完成績效指標的工作流程。這將導致基層社區(qū)行政化依賴逐漸加強、動員居民能力逐步弱化、居民參與社區(qū)治理渠道不夠通暢。這樣的現(xiàn)狀直接影響了突發(fā)性事件發(fā)生時基層社區(qū)的應對速度，如第一時間往往無所適從、不知所措，只有被動得等待政府命令。

另外，當前大部分社區(qū)存在著管理資源少、行政性任務多、參與渠道單一等問題，居民動員能力較弱。居民參與社區(qū)管理還停留在投票的形式上，沒有其他深層次、實質(zhì)性的參與渠道，無法有效激發(fā)居民參與的積極性，導致目前社區(qū)治理依然是以任務需求為導向，走干部路線，而不是以問題需求為導向，走群眾路線。社區(qū)居民對社區(qū)事務的參與主要表現(xiàn)為行政性事務的服從以及娛樂性活動的參與，對挖掘和解決居民需求的實質(zhì)性活動開展較少，活動缺乏深度。[8]即使有意搜集居民需求，大多也是口頭反映，沒有實質(zhì)解決問題，居民權利并未得到具體體現(xiàn)，形式化較重。并且受日常工作學習影響，中年、青年參與社區(qū)治理活動較少，老年人參與較多。由此，可能造成社區(qū)改革更多偏向老年人一方，中青年認同感不強，加劇對社區(qū)治理與服務的不關心。

(二)部分基層干部素質(zhì)不高，缺乏對居民參與重要性的認識

疫情防控的關鍵時期，極個別社區(qū)干部忘宗旨、忘群眾，工作消極，對疫情重視不夠，造成防控不力，病例增多的形勢，極大損害了黨在人民群眾心中的形象。與此同時，個別基層干部缺乏群眾參與社區(qū)治理重要性的認識，忽視群眾在疫情防控中的決定性作用。新時代社區(qū)治理要求推行參與式社區(qū)治理模式，在社區(qū)中搭建協(xié)商平臺、制定協(xié)商制度、激勵協(xié)商主體，強調(diào)黨的領導與居民參與二者缺一不可。但有些基層干部認為參與式社區(qū)治理模式操作復雜、耗時費力，見效緩慢。這種以政績?yōu)閷?、浮躁的社區(qū)治理方式會使基層干部逐漸失去與居民溝通的耐心并遠離群眾，使多元參與式社區(qū)治理模式難以實施。

(三)志愿者組織力量的缺失

2月上旬，武漢市在一個月內(nèi)開展兩次“四類人員大排查”。其原因是在疫情發(fā)生以前，社區(qū)治理普遍缺少居民參與，志愿者組織發(fā)展滯后，社區(qū)獨自處理復雜問題的經(jīng)驗和能力都較欠缺，從而導致第一次“四類人員大排查”數(shù)據(jù)不準。從數(shù)據(jù)看，武漢每個社區(qū)大概萬人，而配備的社區(qū)工作者僅10人左右。社區(qū)工作者要在短時間內(nèi)排查留在市內(nèi)的900萬人，工作任務繁重。從現(xiàn)實看，A社區(qū)初期絕大部分抗疫工作都缺少志愿者組織幫助，與居民聯(lián)結不強，社區(qū)人員突然成為抗疫的專業(yè)工作者。雖然已經(jīng)滿負荷,連軸轉(zhuǎn)地奮戰(zhàn)在一線，但取得的防控效果依然不明顯。在突發(fā)事件爆發(fā)的關鍵時期，繁瑣、復雜的工作任務僅依靠基層社區(qū)人員而無群眾參與很難完成。為此要正確認識志愿者組織在社區(qū)治理中的重要作用，通過建立健全志愿者組織在突發(fā)事件下的快速成立和參與機制，提高基層社區(qū)應對突發(fā)事件的能力，形成基層社區(qū)、志愿者組織和居民的三方聯(lián)動，共同筑起突發(fā)事件防控的安全屏障。

(四)居民個體化現(xiàn)象嚴重

隨著中國社會的巨大發(fā)展和變化，大量的家庭人和單位人都逐漸演變?yōu)橐粋€個個體性非常強的社會人。城市社區(qū)居民由于城市人口的高流動性、工作時間和工作強度各不相同等原因，人與人相互溝通較少、人際關系較為陌生，使得居民個體化現(xiàn)象日趨嚴重。居民個體化的主要特征有：城市社區(qū)居民之間人際關系的疏離化；城市社區(qū)居民與公共社會之間的關系疏離化；道德下降，自私自利，不顧集體利益的唯我主義盛行。[9]在疫情最嚴重的時期，A社區(qū)工作人員沖上一線開展防疫工作，如在轄區(qū)內(nèi)各小區(qū)出入口進行居民出入登記、消毒和體溫檢測；對全封閉管理的小區(qū)，居民生活必需品由社區(qū)人員統(tǒng)一購買配送等。這些抗疫工作主要由街道和A社區(qū)工作人員運作，少有社區(qū)居民參與。甚至有小部分居民不配合、不理解社區(qū)防疫工作，增加了A社區(qū)工作人員的抗疫難度。

社區(qū)居民不僅是社區(qū)服務的客體，更是社區(qū)治理的主體。社區(qū)活動能否有效開展，取決于社區(qū)居民是否積極參與。但當前政府幾乎管理所有社區(qū)事務，社區(qū)自主性不強，社區(qū)居民習慣了“被管理”的角色，單純地接受、服從政府的政策和制度，“事不關已高高掛起”的心態(tài)已影響大部分居民。加之大部分社區(qū)居民個體化程度高，與基層社區(qū)聯(lián)系較少，對社區(qū)居委會有極強的距離感。這種距離感將導致社區(qū)居民參與社區(qū)活動的意愿不高、熱情不足，主人翁意識弱化，社區(qū)參與長期處在缺位狀態(tài)。

四、后疫情時代進一步促進居民參與社區(qū)治理的必要性

從新冠疫情防控中可以看出能有效發(fā)動群眾、組織群眾、服務群眾的社區(qū)，該社區(qū)的疫情防控就做的比較好，確診病例也比較少。因此進一步推動中國共產(chǎn)黨領導的有群眾參與的社區(qū)治理，進一步發(fā)揮居民優(yōu)勢有其必要性和合理性。

第一，是踐行黨的宗旨，鞏固執(zhí)政地位的需要。1月20日，習近平總書記對新冠肺炎疫情防控作出重要指示，強調(diào)各級黨委和人民政府要始終把人們?nèi)罕姷纳踩蜕眢w健康放在首位，組織各方力量制定防控對策，開展防控工作。截至5月，中國已救治7萬多確診患者，治愈率高達94%?；鶎由鐓^(qū)黨組織按照黨中央指示，堅持以人為本，采取多種措施成功降低患者數(shù)量、遏制疫情快速蔓延，證明了全心全意為人民服務和密切黨群關系執(zhí)政理念的科學性，證明了堅持中國共產(chǎn)黨領導的必要性。

第二，是打通服務群眾“最后一公里”的必然選擇。黨的十八大以來，習近平總書記非常重視黨的群眾路線教育，充分尊重人民的主體地位，促使我國的社會治理有了新飛躍。黨的十九屆四中全會又提出要完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，逐步推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[10]當前的新冠肺炎疫情表明了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)重點在基層、難點也在基層?；鶎由鐓^(qū)作為黨組織和居民之間聯(lián)系的橋梁，沒有充分發(fā)揮居民參與優(yōu)勢，導致服務居民群眾的“最后一公里”沒有打通。因此要加強黨建引領，促進黨建資源、優(yōu)勢、平臺下沉，賦予基層社區(qū)更多服務居民的合理權力，將黨建和社區(qū)治理相互融合，發(fā)揮基層黨組織組織、協(xié)調(diào)、動員、教育居民的作用，使黨組織的力量滲透到基層每一處土地。

第三，社區(qū)服務的提供需要居民參與。此次疫情防控中基層社區(qū)提供的主要以公共服務和公益互助服務為主。公共服務一般由政府直接購買，統(tǒng)一向社區(qū)供應，社區(qū)居民沒有選擇服務的權力。主要依靠社區(qū)工作者按照上級指揮部的各種命令開展防控工作，大部分服務都由基層社區(qū)人員去做。這種服務提供方式具有方便統(tǒng)一指揮、效率高等優(yōu)點，也有政府財政負擔大、社區(qū)缺乏活力、群眾冷漠不參與等缺點。公益互助服務主要通過社區(qū)居民參與管理、社會組織運營等方式，面向社區(qū)居民提供志愿服務、專業(yè)社會工作服務等。公益互助服務的有效開展需要社區(qū)居民的切實參與。如2月9日，武漢市動員了1.6萬余名黨員干部、國企職工和教師下沉社區(qū)，這一舉措充分發(fā)揮了居民參與社區(qū)治理的優(yōu)勢，利于向社區(qū)內(nèi)居民提供精準服務，極大加強了社區(qū)工作的力量。

五、后疫情時代進一步促進居民參與社區(qū)治理的路徑

現(xiàn)階段我國基層社區(qū)忙于承擔一些行政任務，缺少與居民群眾溝通的機會和平臺，導致基層社區(qū)在面臨突發(fā)事件時由于缺少居民參與而長期處于高壓狀態(tài)，社區(qū)治理效率低、治理成果不顯著。[11]針對社區(qū)治理中居民參與主體性缺失的現(xiàn)狀，后疫情時代要進一步促進居民參與社區(qū)治理，提高社區(qū)治理能力。要堅持在中國共產(chǎn)黨的領導下，賦予基層黨委政府和基層社區(qū)合理自主權，激發(fā)社區(qū)居民的主人翁意識，形成以社區(qū)居民為主體的社區(qū)管理與服務的治理格局。

(一)加強黨的領導，提高干部素質(zhì)

中國共產(chǎn)黨肩負著保護人民群眾的生命財產(chǎn)安全，維護社會穩(wěn)定的重要使命，承擔著防范化解重大安全風險的主要職責。后疫情時代，為做好基層社區(qū)在突發(fā)事件中的防范與應對工作，提高處理突發(fā)事件的能力，需要加強黨的領導，提高干部素質(zhì)。要加快建立健全風險防范化解機制和應急預案體系，組織黨員干部進行應急管理科學知識培訓和居民動員能力培訓。要做到突發(fā)事件發(fā)生時，基層社區(qū)第一時間成立以黨委書記為組長的突發(fā)事件防范與應對工作領導小組，盡快組建一支反應靈敏、聽黨指揮、作風過硬的社區(qū)黨員隊伍。領導小組要采取社區(qū)黨員隊伍、地方專業(yè)隊伍、志愿者隊伍三方相結合的方式，制定防范應對風險機制，落實隊伍指揮機制，積極宣傳防范應對政策，加強巡邏，及時準確的落實每一個環(huán)節(jié)，消除潛在隱患。同時，要建立責任追究制度，對玩忽職守造成重大影響的黨員干部，進行依法追究，用實際行動踐行初心使命。

(二)組建居民理事會，提高居民動員能力

通過組建、運行居民理事會的方式帶動居民參與社區(qū)治理，提高居民動員能力，減輕基層社區(qū)工作負擔。居民理事會是由社區(qū)居民群眾選舉產(chǎn)生，實現(xiàn)居民自我教育、自我管理、自我服務的居民群眾自治組織，是組織黨員群眾協(xié)商議事的社區(qū)協(xié)商組織和協(xié)商平臺。它的建立有利于夯實黨組織的引領，延長基層社區(qū)的工作手臂，提高社區(qū)管理水平，促進和諧社會建設。居民理事會的成員構成應包括社區(qū)兩委成員、片區(qū)黨支部成員、片區(qū)居民代表、居民小組長、居民小組成員等。居民理事會成員要當好“六大員”，即政策法律宣傳員、社區(qū)公共事務協(xié)商員、社區(qū)公共事務監(jiān)督員、社區(qū)矛盾糾紛調(diào)解員、社區(qū)文化活動組織員、社區(qū)各類事務服務員，積極為和諧社區(qū)建設貢獻力量。在突發(fā)事件發(fā)生時，居民理事會要積極開展應對危機協(xié)商工作，合理運用微信群、LED大屏等現(xiàn)代信息技術在小區(qū)內(nèi)及時宣傳突發(fā)事件防范與應對信息，引導社區(qū)居民消除恐慌心理。同時要了解居民在突發(fā)事件期間遇到的問題，搜集社區(qū)居民的切實需求，將民情民意反饋給社區(qū)居委會。居民理事會的組建有利于片區(qū)內(nèi)的居民群眾積極配合社區(qū)工作，充分發(fā)揮居民作用，展現(xiàn)居民力量。

(三)成立志愿者組織，強化志愿服務力量

志愿者是突發(fā)事件應對中服務的主要提供者之一，他們?yōu)樯鐓^(qū)居民提供精準化、個性化的服務，大大減輕了社區(qū)工作人員的工作量。在此次疫情防控中，志愿者隊伍主要由老黨員、退休干部、入黨積極分子、黨員大學生、廣大群眾黨員組成，他們協(xié)助社區(qū)工作人員，共同奮戰(zhàn)在一線，在社區(qū)疫情防控中發(fā)揮重要作用。志愿者組織的成立，豐富了參與社區(qū)治理的方式，拓寬了居民參與社區(qū)治理的渠道，有利于充分調(diào)動居民力量，進一步發(fā)揮居民在社區(qū)治理中的主體作用。為此成立志愿者組織，強化志愿服務力量，要注意完善動員激勵機制，創(chuàng)新服務模式，建立資源共享平臺，賦予志愿者組織合理權力。實現(xiàn)在突發(fā)事件發(fā)生時，志愿者組織快速采取應對措施，走在政府行政命令之前。

(四)完善居民公約，激發(fā)居民參與意識

為了更好實現(xiàn)居民自我管理、自我教育、自我服務，基層社區(qū)要利用新冠肺炎防控這一契機，加強對居民的宣傳教育。通過完善居民公約，建立對社區(qū)居民的獎懲機制，組織動員社區(qū)居民廣泛參與，加強個人衛(wèi)生，養(yǎng)成良好的衛(wèi)生習慣，教育居民群眾理性對待疫情，提高社會防控水平。居民公約的完善與實施是居民參與社區(qū)事務管理的一種重要方式，有利于緊密聯(lián)結基層社區(qū)和居民群眾的關系。居民公約是在基層黨組織的領導下、基層政府的支持下、全體社區(qū)居民廣泛參與下做出的一套合法的、有約束性條款的行為規(guī)范，能夠反映大多數(shù)居民的意愿和要求，有利于社區(qū)居民道德素質(zhì)的提升。在突發(fā)事件發(fā)生時，它在一定程度上延伸了政府和社區(qū)的職能，引導居民科學有序應對災難，降低了政府治理成本，提高了社區(qū)治理效率。基層社區(qū)通過運用居民公約，對積極參與社區(qū)居民會議、積極配合社區(qū)科學應急管理、爭當志愿者的居民，年底評選“社區(qū)好人”并給予一定的物質(zhì)獎勵；對于不遵守應急規(guī)定的居民，以批評教育為主，少量罰款為輔；情節(jié)嚴重者如實向公安機關舉報，在家庭子女入黨、考公務員、入事業(yè)編、參軍的政審環(huán)節(jié)時，將如實向上反映。居民公約的有效實施有利于激發(fā)居民的自我管理、自我教育、自我約束，提高居民的主人翁地位，增強居民參與社區(qū)治理的主動性。

六、研究結論

城鄉(xiāng)社區(qū)是國家最前沿的組織，與居民有著最廣泛的接觸，理應協(xié)同居民共建社區(qū)。居民是社區(qū)治理的重要力量，也是社區(qū)參與的關鍵。[12]組織、動員、教育居民群眾是社區(qū)治理的核心，要在發(fā)動群眾上持續(xù)加力，帶動廣大居民積極參與社區(qū)治理與建設?；鶎由鐓^(qū)黨委應明晰各司職責，轉(zhuǎn)變工作方式，將基層社區(qū)的角色定位由控制命令轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)服務，逐漸拋棄原有“領導居民”的工作理念，建設有群眾參與的社區(qū)治理。遵循以人民為中心的發(fā)展理念，通過居民理事會、居民公約等形式健全基層黨組織領導下的居民自治機制?；鶎由鐓^(qū)要尋找與社區(qū)居民高度相關的議題，通過項目化運作的方式，有效撬動居民參與，增強社區(qū)在日常治理和突發(fā)事件防范與應對中的居民動員能力。并且要針對性地解決社區(qū)存在的問題，滿足居民的合理需求，讓社區(qū)治理充滿活力，努力把新冠肺炎疫情給社會帶來的災難轉(zhuǎn)化為優(yōu)化基層社區(qū)治理的拐點。