■彭芩萱

當(dāng)前正值百年未有之大變局和中華民族偉大復(fù)興關(guān)鍵時(shí)期，我國(guó)移民治理法治化進(jìn)程進(jìn)入新階段。人類命運(yùn)共同體理念所蘊(yùn)含的普遍安全、共同繁榮、開(kāi)放包容的原則指引該項(xiàng)制度的構(gòu)建和完善。永居權(quán)不同于國(guó)籍權(quán)，一般不基于公民的自然生稱屬性和政治文化屬性，而是側(cè)重于經(jīng)濟(jì)效益屬性，由國(guó)內(nèi)法規(guī)定。建議進(jìn)一步在法律條款中明確外國(guó)人社會(huì)融入等方面義務(wù)以確保國(guó)家安全和公共安全；針對(duì)不同類型外國(guó)人進(jìn)行分類施政，依法保障外國(guó)人權(quán)利并充分實(shí)現(xiàn)人力資本紅利，兼顧統(tǒng)籌內(nèi)外平等權(quán)利；在服務(wù)、司法和數(shù)據(jù)等層面，深化全球移民治理的國(guó)際合作。

習(xí)近平總書記在2018年中央外事工作會(huì)議上發(fā)表講話時(shí)指出：“當(dāng)前中國(guó)處于近代以來(lái)最好的發(fā)展時(shí)期，世界處于百年未有之大變局，兩者同步交織、相互激蕩?！泵鎸?duì)變局，新時(shí)代中國(guó)深化改革、對(duì)外開(kāi)放的決心凸顯，全面依法治國(guó)和深度參與全球治理的腳步堅(jiān)定。隨著“人類命運(yùn)共同體”理念的提出和“一帶一路”倡議的逐步落實(shí)，中國(guó)的國(guó)際影響力和感召力進(jìn)一步提高，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也吸引著越來(lái)越多的海外高層次人才來(lái)華工作，中國(guó)也有許多高層次人才赴他國(guó)進(jìn)修、定居。全球人口多向度流動(dòng)頻仍，移民治理需求日益凸顯。

為更好地應(yīng)對(duì)移民問(wèn)題的全球性挑戰(zhàn)、落實(shí)國(guó)家人才發(fā)展戰(zhàn)略，聚集創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才、推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，黨的十八大報(bào)告指出：“充分開(kāi)發(fā)利用國(guó)內(nèi)國(guó)際人才資源，積極引進(jìn)和用好海外人才?！?015年9月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)外國(guó)人永久居留服務(wù)管理的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)。［1］2017年2月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)《外國(guó)人永久居留證件便利化改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。［2］2017年10月，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)聚天下英才而用之，加快建設(shè)人才強(qiáng)國(guó)。2018年3月，國(guó)家移民管理局得以組建。2020年2月，《中華人民共和國(guó)外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》（下稱《條例（征求意見(jiàn)稿）》）公開(kāi)發(fā)布并征求社會(huì)意見(jiàn)，引發(fā)廣泛討論。一系列頂層設(shè)計(jì)、立法、新策嘗試，標(biāo)志著我國(guó)移民治理法治化進(jìn)程進(jìn)入新階段，并反映出外國(guó)人永居（下稱永居）制度的完善在移民治理法治化進(jìn)程中的基礎(chǔ)和核心地位。

一、完善外國(guó)人永居制度的時(shí)代背景

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2021年5月發(fā)布的第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，“截至2020年11月1日零時(shí)，居住在31個(gè)省份并接受普查登記外籍人員845697人”，主要是來(lái)華經(jīng)商、就業(yè)、讀書和定居，大量分布在廣東、上海、北京、江浙等地區(qū)。鑒于目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和深厚文化感召力所吸引的外國(guó)人之眾，所引發(fā)伴隨的國(guó)際國(guó)內(nèi)移民治理相關(guān)問(wèn)題之復(fù)雜，結(jié)合當(dāng)前國(guó)際局勢(shì)和國(guó)內(nèi)需求，外國(guó)人永居法律制度的構(gòu)建和完善勢(shì)在必行。

（一）國(guó)際局勢(shì)：百年未有之大變局

一是人才和資本競(jìng)爭(zhēng)成為綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)的核心要素。隨著全球化時(shí)代人口頻繁跨境流動(dòng)，高層次移民或攜帶技術(shù)或攜帶資本，成為輸入國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要助推力量。同時(shí)，移民輸出國(guó)難免面臨人才或資本流失的情況。具體而言，一方面，中國(guó)是世界上最大的留學(xué)輸出國(guó)①，2018年度我國(guó)出國(guó)留學(xué)人員總數(shù)為66.21萬(wàn)人。從1978年到2018年底，各類出國(guó)留學(xué)人員累計(jì)達(dá)585.71萬(wàn)人。②然而，根據(jù)2021年《美國(guó)博士學(xué)位調(diào)查》報(bào)道，2020年在美國(guó)有6182名中國(guó)籍畢業(yè)生獲得博士學(xué)位，其中有80.1%留在美國(guó)發(fā)展?？傮w而言，過(guò)去的20年間，高層次人才主要集中流向發(fā)達(dá)國(guó)家，其中，美國(guó)、英國(guó)、加拿大和澳大利亞吸收了約70%的高層次人才。③另一方面，長(zhǎng)期以來(lái)，投資移民的流動(dòng)趨勢(shì)也主要是從發(fā)展中國(guó)家流向發(fā)達(dá)國(guó)家。［3］(P250)富裕的中國(guó)企業(yè)家和中產(chǎn)階級(jí)紛紛投資并移居海外發(fā)達(dá)國(guó)家，絕大部分資金隨企業(yè)家流向美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)家。［3］(P6)總之，全球化時(shí)代，各國(guó)間人才搶奪和資本搶奪持續(xù)成為綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)的核心抓手。

二是全球移民安全成為非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域重要關(guān)切。全球移民安全問(wèn)題，尤其是包括人口販賣、恐怖主義等在內(nèi)的有組織跨國(guó)犯罪問(wèn)題成為非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域重要關(guān)切。為確保全球移民安全流動(dòng)，既需要國(guó)際合作，也需要國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法共同協(xié)調(diào)規(guī)制。為此，聯(lián)合國(guó)于2019年初通過(guò)《安全、有序和正常移民全球契約》（Global Compact For Safe,Orderly And Regular Migration,GCM），提請(qǐng)各國(guó)注意非正常和不安全移民所涉風(fēng)險(xiǎn)情況，確保實(shí)施有效的移民程序，提供高效服務(wù)并改善公共安全，促進(jìn)各國(guó)以綜合、安全和協(xié)調(diào)方式管理邊境等。作為一個(gè)多邊政治性文件，該《契約》雖不具有國(guó)際法效力，卻為處理移民安全問(wèn)題提出了合作框架。［4］在此基礎(chǔ)上，圍繞著移民安全問(wèn)題開(kāi)展的多邊、區(qū)域性、雙邊對(duì)話、科研、咨商逐漸增多，各國(guó)和各利益攸關(guān)方關(guān)于移民治理的挑戰(zhàn)應(yīng)對(duì)方面也開(kāi)始協(xié)調(diào)共識(shí)。［5］

（二）國(guó)內(nèi)需求：中華民族偉大復(fù)興使命

第一，深化對(duì)外開(kāi)放新格局，助力“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”。習(xí)近平總書記在2021年慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上莊嚴(yán)宣告：“經(jīng)過(guò)全黨全國(guó)各族人民持續(xù)奮斗，我們實(shí)現(xiàn)了第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，在中華大地上全面建成了小康社會(huì)，歷史性地解決了絕對(duì)貧困問(wèn)題?！比娼ǔ尚】瞪鐣?huì)不僅是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的重要里程碑，也為中國(guó)進(jìn)一步深度參與全球治理和全球可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。目前，隨著我國(guó)綜合實(shí)力增強(qiáng)和國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)加劇，迫切需要以更加積極主動(dòng)、開(kāi)放自信、靈活務(wù)實(shí)的態(tài)度創(chuàng)造更為良好的對(duì)外開(kāi)放環(huán)境。［1］一方面，深化對(duì)外開(kāi)放新格局、提高我國(guó)移民治理現(xiàn)代化水平、提高永居證件可識(shí)驗(yàn)和便利化程度［2］，是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的題中應(yīng)有之義。另一方面，移民治理作為全球治理的必然組成部分，也是“高舉構(gòu)建人類命運(yùn)共同體旗幟，秉持共商共建共享的全球治理觀”相關(guān)工作的關(guān)鍵落腳點(diǎn)。

第二，確保人才有序跨境流動(dòng)，服務(wù)“一帶一路”建設(shè)。2013年9月和10月，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在出訪哈薩克斯坦和印度尼西亞時(shí)先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的偉大倡議，并取得了舉世矚目的成就，產(chǎn)生了廣泛的國(guó)際影響。［6］可以說(shuō)，“共建‘一帶一路’正在成為中國(guó)參與全球開(kāi)放合作、改善全球經(jīng)濟(jì)治理體系、促進(jìn)全球共同發(fā)展繁榮、推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的中國(guó)方案”④。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出，要“推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局”，以“一帶一路”建設(shè)為重點(diǎn)，“積極發(fā)展全球伙伴關(guān)系，擴(kuò)大同各國(guó)的利益交匯點(diǎn)”。［7］（P54）不可否認(rèn)，在“一帶一路”建設(shè)過(guò)程中，確保貨物和人才能夠安全、有序地跨境流動(dòng)是“一帶一路”沿線各國(guó)的核心利益所在。因此，為確?！耙粠б宦贰钡捻樌_(kāi)展，就人才跨境流動(dòng)問(wèn)題進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和法治運(yùn)作兼具必要性、緊迫性和建設(shè)性。

第三，提高國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，推進(jìn)“依法治國(guó)”重大戰(zhàn)略。推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義移民法治體系科學(xué)化、系統(tǒng)化、協(xié)調(diào)化，是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的完善和國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨的十九大報(bào)告指出，新時(shí)代是“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的時(shí)代”，而社會(huì)主義現(xiàn)代化的主要面貌則是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的完善和國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化；同時(shí)，依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，法治是治國(guó)理政的基本方式。不可否認(rèn)，法治國(guó)家是現(xiàn)代化國(guó)家的基本形態(tài)，是迄今為止最為成功的治國(guó)理政方式，也是國(guó)際法治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。［8］習(xí)近平總書記指出：“全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命”，是“中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障?！保?］（P21,P35）因此，有必要修訂或廢止不適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求的劣法、閑法、惡法［9］，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義移民法治體系科學(xué)化、系統(tǒng)化、協(xié)調(diào)化。鑒于以上新時(shí)代中國(guó)所面臨的國(guó)際局勢(shì)和國(guó)內(nèi)需求，外國(guó)人永居法律制度深化改革的步伐加快。

二、永居權(quán)相關(guān)概念辨析與制度價(jià)值

探析外國(guó)人永居法律制度的意義和構(gòu)建，前提在于厘清永居權(quán)和國(guó)籍權(quán)在法律上的區(qū)別，錨定外國(guó)人永居權(quán)的制度價(jià)值，以指導(dǎo)該制度的完善和利益協(xié)調(diào)。

（一）國(guó)籍權(quán)：取得、沖突與喪失

國(guó)籍作為個(gè)人隸屬于特定國(guó)家的法律身份，是國(guó)家對(duì)個(gè)人享有和行使屬人管轄權(quán)和提供屬人外交保護(hù)的法律依據(jù)。國(guó)籍權(quán)屬于與生俱來(lái)的自然法意義上的人權(quán)［3］(P208)，由數(shù)項(xiàng)國(guó)際人權(quán)法律文件予以明確：如《世界人權(quán)宣言》第15條，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》序言、第1條和第24條，《美洲人權(quán)公約》第20條，《歐洲國(guó)籍公約》第4條，《東盟人權(quán)宣言》第18段等。國(guó)籍權(quán)意味著一方面?zhèn)€人享有取得國(guó)籍、變更國(guó)籍和保留國(guó)籍的權(quán)利；另一方面國(guó)家不得“任意褫奪”其公民的國(guó)籍。如果實(shí)在要?jiǎng)儕Z國(guó)籍，則需要依據(jù)合法目的、合法程序和合法手段。［10］

具體而言，國(guó)籍的取得分為自然取得和申請(qǐng)取得。自然取得一般基于出生地原則和血統(tǒng)原則或兼而有之；而申請(qǐng)取得則需要滿足一定國(guó)內(nèi)法條件基礎(chǔ)上并進(jìn)行政治效忠宣誓。以美國(guó)公民資格的取得為例，對(duì)于外來(lái)遷徙者而言，美國(guó)的公民資格由美國(guó)聯(lián)邦政府通過(guò)制定相關(guān)的移民、歸化與國(guó)籍法，設(shè)定一系列標(biāo)準(zhǔn)，只有在符合這些法律的各種要求基礎(chǔ)上，宣誓效忠美國(guó)，并放棄原有國(guó)籍和對(duì)原來(lái)國(guó)家的效忠，才能取得美國(guó)公民的資格。［11］一般而言，公民資格的法律證成涉及公民人格的自然生物屬性和政治文化屬性，前一屬性基于自然出生，后一屬性則要求申請(qǐng)者對(duì)一國(guó)憲法和其政治制度的認(rèn)可和忠誠(chéng)。

國(guó)籍的沖突和喪失也有相關(guān)國(guó)際法、國(guó)內(nèi)法標(biāo)準(zhǔn)得以依循?！稓W洲國(guó)籍公約》（1997）明確否定締約國(guó)享有褫奪公民國(guó)際的絕對(duì)自由，并以第7條確立了褫奪國(guó)籍不致被褫奪國(guó)籍者陷入無(wú)國(guó)籍狀態(tài)為限的底線原則。⑤聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)《人權(quán)與任意褫奪國(guó)籍：秘書長(zhǎng)報(bào)告》（2009）則將“任意褫奪國(guó)籍”擴(kuò)大解釋為除個(gè)人自愿放棄國(guó)籍以外的所有非自愿喪失國(guó)籍的情況，例如人已組織個(gè)人獲得或保留國(guó)籍、依法自動(dòng)剝奪個(gè)人國(guó)籍及其他行政機(jī)關(guān)行為導(dǎo)致的褫奪國(guó)籍的行為。［23］面對(duì)國(guó)籍的積極沖突，《關(guān)于國(guó)籍法沖突的若干問(wèn)題的公約》（1930）則提出了一系列解決原則，如本國(guó)法確定原則、最密切聯(lián)系原則等。另有《無(wú)國(guó)籍人地位公約》（1954）、《已婚婦女國(guó)籍公約》（1957）、《減少無(wú)國(guó)籍狀態(tài)公約》（1961）、《阿拉伯聯(lián)盟關(guān)于國(guó)籍的公約》（1954）、《關(guān)于減少多重國(guó)籍及在多重國(guó)籍時(shí)兵役義務(wù)的公約》（1963）及中印尼《關(guān)于雙重國(guó)籍問(wèn)題條約》（1955）等雙多邊國(guó)際條約對(duì)國(guó)籍沖突的情況提供解決思路。就國(guó)內(nèi)法而言，1997年和1999年香港、澳門分別回歸，我國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在回歸前夕制定出臺(tái)了《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)國(guó)籍法〉在香港特別行政區(qū)實(shí)施的幾個(gè)問(wèn)題的解釋》和《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)國(guó)籍法〉在澳門特別行政區(qū)實(shí)施的幾個(gè)問(wèn)題的解釋》確定了港澳地區(qū)居民雙重國(guó)籍的法律性質(zhì)和地位?？傊瑖?guó)籍權(quán)關(guān)乎國(guó)家的主體性和國(guó)家認(rèn)同等國(guó)家核心利益。

（二）永居權(quán)與國(guó)籍權(quán)的比較分析

不同于國(guó)籍權(quán)自有的自然生物屬性和政治文化屬性，永居權(quán)一般不基于公民的自然生物屬性，也不必然涉及政治認(rèn)同和效忠宣誓。永居權(quán)完全受規(guī)制于一國(guó)國(guó)內(nèi)實(shí)在法，并且往往需要滿足一定國(guó)內(nèi)法條件才能獲得。而國(guó)際法上并沒(méi)有強(qiáng)求主權(quán)國(guó)家必須給予外國(guó)人永居權(quán)，該項(xiàng)權(quán)利的取得、變更和喪失均由主權(quán)國(guó)家的法律予以規(guī)定。雖然與永居權(quán)相關(guān)的“遷徙自由權(quán)”也屬于現(xiàn)代社會(huì)公民應(yīng)當(dāng)享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，日本、德國(guó)、瑞典、意大利等國(guó)家都在本國(guó)憲法中賦予公民遷徙自由權(quán)，但這僅是移民遷出國(guó)視角下的一種權(quán)利，這樣的權(quán)利真正實(shí)現(xiàn)的前提是移民遷入國(guó)的法律接受。在實(shí)踐過(guò)程中，規(guī)定公民遷徙自由權(quán)的國(guó)家中的個(gè)人可以自由遷出本國(guó)，但這不代表這個(gè)世界上的任何一個(gè)國(guó)家都有接受他遷入的法律義務(wù)。誠(chéng)然，“遷徙自由權(quán)”有其國(guó)際法基礎(chǔ)，“遷徙自由無(wú)條件獲得接受權(quán)”則并不必然有國(guó)際法基礎(chǔ)，更不必然有國(guó)內(nèi)法基礎(chǔ)。

總之，對(duì)比申請(qǐng)取得國(guó)籍權(quán)和申請(qǐng)取得永居權(quán)可知：首先，國(guó)籍權(quán)屬于一種天賦人權(quán)并得到了數(shù)項(xiàng)國(guó)際人權(quán)條約的認(rèn)可，國(guó)家負(fù)有不任意褫奪國(guó)籍的國(guó)家義務(wù)。申請(qǐng)取得國(guó)籍權(quán)通常以政治效忠為前提，對(duì)申請(qǐng)人也提出了更高的義務(wù)要求。而永居權(quán)則更大程度上取決于一國(guó)國(guó)內(nèi)法規(guī)定，主權(quán)國(guó)家有賦予外國(guó)人永居權(quán)的權(quán)力，也有不賦予外國(guó)人永居權(quán)的權(quán)力，理論上主權(quán)國(guó)家可以封閉國(guó)門、不給任何外國(guó)人永居權(quán)。其次，國(guó)籍權(quán)側(cè)重政治文化屬性，永居權(quán)側(cè)重經(jīng)濟(jì)效益屬性。因此，面對(duì)兩種權(quán)利，國(guó)家的相應(yīng)保護(hù)義務(wù)程度也不一樣：國(guó)籍是不可以任意褫奪的；而永居權(quán)則可以在國(guó)內(nèi)法基礎(chǔ)上，因不當(dāng)行為、犯罪行為等法律規(guī)定的行為而喪失。最后，鑒于兩種權(quán)利的不同屬性，關(guān)于國(guó)籍的沖突問(wèn)題需要各國(guó)進(jìn)行國(guó)際法、條約和國(guó)內(nèi)法協(xié)調(diào)，因?yàn)閲?guó)籍的沖突涉及國(guó)家主體性沖突問(wèn)題；但是永居權(quán)則不必然引起國(guó)家主體性沖突的問(wèn)題。因此，理論上說(shuō)，一個(gè)自然人可以同時(shí)持有多國(guó)永居權(quán)，而不涉及國(guó)家主體性沖突問(wèn)題。

（三）外國(guó)人永居權(quán)的制度價(jià)值

面對(duì)國(guó)內(nèi)外局勢(shì)和需求，結(jié)合上述永居權(quán)與國(guó)籍權(quán)的辨析分析可知：中央全面改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)《意見(jiàn)》等幾項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)，改革成立國(guó)家移民管理局，嘗試立法完善外國(guó)人永居制度，主要基于隨著改革開(kāi)放的不斷深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)對(duì)海外高層次人才、技術(shù)和資本的需求更加迫切，外國(guó)人永居制度是吸引和服務(wù)外國(guó)人來(lái)華創(chuàng)業(yè)投資、工作生活的重要手段，能夠?yàn)榉?wù)國(guó)家人才戰(zhàn)略、吸引海外投資、涵養(yǎng)僑務(wù)資源等發(fā)揮作用。［2］可見(jiàn)，外國(guó)人永居制度構(gòu)建與完善的主要目的還是在于吸引海外高層次人才為國(guó)家服務(wù)、提高我國(guó)創(chuàng)新發(fā)展能力、挖掘其經(jīng)濟(jì)效益方面的價(jià)值，以及文化、社會(huì)和法治等方面的價(jià)值。總之，外國(guó)人永居制度的完善主要是實(shí)現(xiàn)和平衡該制度在經(jīng)濟(jì)繁榮、文化包容、法治昌明等方面的價(jià)值，這些也是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體所倡導(dǎo)的幾項(xiàng)重要目標(biāo)。具體而言：

一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮。完善外國(guó)人永居制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮的價(jià)值主要體現(xiàn)在吸引、留住外籍高層次人才、充分發(fā)揮其人力資本以及吸引直接投資。從歷史經(jīng)驗(yàn)上看，高層次人才的國(guó)際流動(dòng)能夠滿足遷入國(guó)的人力資源需求、激活原有勞動(dòng)力市場(chǎng)創(chuàng)新能力、緩解國(guó)際勞動(dòng)力市場(chǎng)供需失衡問(wèn)題。［3］(P224)賦予投資者及其家屬永居身份則可以吸引投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善就業(yè)狀況。［12］(P48)二戰(zhàn)后的美國(guó)，引進(jìn)德國(guó)數(shù)千名科學(xué)家和工程師，為后來(lái)的高速發(fā)展奠定了雄厚的知識(shí)基礎(chǔ)。進(jìn)入21世紀(jì)，法國(guó)、德國(guó)、英國(guó)也都相繼制定了有利于本國(guó)在全球人才競(jìng)爭(zhēng)中提升吸引力的立法。［13］(P57)

二是促進(jìn)文化包容。完善外國(guó)人永居制度可以促進(jìn)多文化繁榮和民族融合，促進(jìn)中華民族的文化和制度自信，加深跨文化認(rèn)同和身份認(rèn)同。民族國(guó)家通過(guò)深度的跨文化人員、物資和信息交換而提高生命力、靈活性和現(xiàn)代性，這也是人類命運(yùn)共同體理念中“開(kāi)放包容”原則的精要所在。反觀現(xiàn)實(shí)，全球化時(shí)代國(guó)境開(kāi)放和全球人口的極速流動(dòng)，使得各國(guó)和地區(qū)的文化復(fù)合性程度也在不斷增強(qiáng)。如今，隨著全球化的深入，現(xiàn)代民族和現(xiàn)代國(guó)家也都成為多重文化復(fù)合體，完善外國(guó)人永居制度，深化改革開(kāi)放進(jìn)程、提高中華民族文化包容性、預(yù)防政治顛覆與分裂是現(xiàn)代化移民法律治理體系的重要價(jià)值追求。

三是促進(jìn)法治昌明。完善外國(guó)人永居制度要求完善國(guó)內(nèi)移民立法、增強(qiáng)移民法治運(yùn)行效率、促進(jìn)移民治理的國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法協(xié)調(diào)發(fā)展。具體而言，一方面，創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，是吸引海外高層次人才和投資的關(guān)鍵性因素。⑥另一方面，外籍人才對(duì)本地法律制度的認(rèn)同和社會(huì)融入度是互相加成的關(guān)系，亦即外籍人才對(duì)當(dāng)?shù)胤芍贫冉蛹{度越高，其融入城市的能力和意愿就越強(qiáng)，申請(qǐng)永居的可能性就更高，反之亦然。［3］(P155)因此，完善外國(guó)人永居制度，加強(qiáng)外籍人才對(duì)我國(guó)永居制度的互動(dòng)性接納，能夠幫助外籍人才更加自主地遵守當(dāng)?shù)胤珊凸蛄妓祝苿?dòng)移民治理方面的法律制度完善和法治社會(huì)結(jié)構(gòu)性良性循環(huán)，減少因文化、政治異見(jiàn)引發(fā)的社會(huì)法治運(yùn)行障礙，促進(jìn)移民治理的國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、人類命運(yùn)共同體視域下外國(guó)人永居制度的完善

2015年9月15日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)的《意見(jiàn)》中指出，要“堅(jiān)持聚天下英才而用之的戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)行更加積極有效的外國(guó)人永居服務(wù)管理政策，進(jìn)一步理順體制機(jī)制，健全政策法規(guī)，優(yōu)化申請(qǐng)條件，簡(jiǎn)化工作流程，落實(shí)資格待遇，加強(qiáng)日常管理，形成更為科學(xué)合理、開(kāi)放務(wù)實(shí)的外國(guó)人永居服務(wù)管理工作格局”［1］。2017年10月，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，聚天下英才而用之，加快建設(shè)人才強(qiáng)國(guó)。［7］（P51）總體而言，面對(duì)目前百年未有之大變局和全球人才流動(dòng)之大趨勢(shì)，2020年發(fā)布的《條例（征求意見(jiàn)稿）》對(duì)于加快形成完備的中國(guó)特色社會(huì)主義移民法律規(guī)范體系、吸引國(guó)際高層次人才來(lái)朝、釋放外籍人才紅利、參與全球人才競(jìng)爭(zhēng)、推動(dòng)我國(guó)從“人力資源型大國(guó)”向“人才資源型大國(guó)”轉(zhuǎn)變、進(jìn)一步推進(jìn)人類命運(yùn)共同體理念的制度化建設(shè)有重大意義。具體而言，人類命運(yùn)共同體理念的目標(biāo)在于“建設(shè)持久和平、普遍安全、共同繁榮、開(kāi)放包容、清潔美麗的世界”［7］（P58-59），其中，普遍安全、共同繁榮和開(kāi)放包容三個(gè)關(guān)鍵原則能夠?yàn)槲覈?guó)外國(guó)人永居制度的深化改革和完善提供方向指引，筆者將結(jié)合《條例（征求意見(jiàn)稿）》予以說(shuō)明并提出建議。

（一）普遍安全原則：確保國(guó)家安全和公共安全

全球移民安全問(wèn)題屬于非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，移民治理屬于全球性挑戰(zhàn)。隨著全球局勢(shì)的變遷，各國(guó)移民政策呈現(xiàn)出不同程度的內(nèi)扣。冷戰(zhàn)后時(shí)代，全球政治呈現(xiàn)多文明狀態(tài)，不同文明之間分裂和沖突凸顯。［14］進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，西方主要移民國(guó)家逐步完成現(xiàn)代化建設(shè)和知識(shí)積累，因此移民勞工在眾多發(fā)達(dá)國(guó)家呈現(xiàn)人才紅利邊際效應(yīng)遞減。此外，大量外籍移民涌入，造成遷入國(guó)就業(yè)壓力上升、移民無(wú)法融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，甚至影響社會(huì)秩序并成為國(guó)家安全的隱患。［15］于是，近年來(lái)，美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)都開(kāi)始將移民準(zhǔn)入門檻提高、對(duì)移民審查日趨嚴(yán)格和慎重，并逐步將國(guó)家安全原則和社會(huì)秩序維護(hù)的核心利益提高至其移民立法和政策的首要地位。［3］(P193)總之，不論西方國(guó)家在口號(hào)上多么強(qiáng)調(diào)人權(quán)、自由和平等，本國(guó)國(guó)家安全和公共安全的核心利益從來(lái)都是移民權(quán)利的堅(jiān)固邊界。

1.建立多部門會(huì)商機(jī)制，加強(qiáng)國(guó)家安全事務(wù)頂層協(xié)調(diào)。參考各國(guó)立法和實(shí)踐，我國(guó)《條例（征求意見(jiàn)稿）》第3條、第4條對(duì)“國(guó)家安全和利益”“國(guó)家安全、社會(huì)公共利益、社會(huì)公共秩序”等基本法益進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)和確認(rèn)，并使其貫穿《條例（征求意見(jiàn)稿）》始終?！稐l例（征求意見(jiàn)稿）》第26條和第31條對(duì)永居的申請(qǐng)人和持有人“危害中國(guó)國(guó)家安全和利益”的情況作出“不予批準(zhǔn)”和“宣布作廢”的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，為確保國(guó)家安全和公共安全，建議對(duì)安全保障進(jìn)行細(xì)則規(guī)定，例如，對(duì)永居申請(qǐng)人進(jìn)行背景審查，排除在他國(guó)有犯罪記錄或者對(duì)我國(guó)國(guó)家安全不利的人員。其次，在與外交、發(fā)展改革、教育、科技、人力資源社會(huì)保障、商務(wù)、文化、衛(wèi)生健康、體育等國(guó)務(wù)院有關(guān)部門建立會(huì)商機(jī)制的基礎(chǔ)上，提請(qǐng)中央國(guó)家安全委員會(huì)等相關(guān)部委指導(dǎo)。再次，加強(qiáng)國(guó)家移民管理局與海關(guān)在邊防檢查、檢驗(yàn)檢疫工作方面的法治化建設(shè)，將非法入境和非法滯留的外籍人員納入犯罪行為考量，設(shè)置拘留、罰款、驅(qū)逐等形式的處罰。最后，對(duì)于跨國(guó)有組織人口販賣、移民偷渡與遣返、濫用難民地位、外國(guó)人犯罪等刑事問(wèn)題加大打擊力度，堅(jiān)守維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)秩序的底線。［3］(P179)

2.強(qiáng)化公共安全原則，明確外國(guó)人社會(huì)融入等義務(wù)。目前，有關(guān)公共安全和涉及外國(guó)人社會(huì)融入相關(guān)義務(wù)的條款在《條例（征求意見(jiàn)稿）》中體現(xiàn)不夠。一方面，擁有較高收入和社會(huì)地位、學(xué)歷技能水平和職位職稱的高端外籍人才往往容易形成“優(yōu)勢(shì)孤島效應(yīng)”［3］(P158)。因?yàn)槭芙逃潭仍礁?，他們?duì)高品質(zhì)生活的向往和對(duì)個(gè)人自我實(shí)現(xiàn)的心理需求就越高，他們對(duì)子女受到國(guó)際化教育的需求也越高，對(duì)宗教信仰等方面的精神追求也更多。［3］(P154)另一方面，按照國(guó)際慣例，社會(huì)融入是申請(qǐng)永居的外國(guó)人的義務(wù)，《條例（征求意見(jiàn)稿）》僅以第35條籠統(tǒng)規(guī)定了地方各級(jí)人民政府及相關(guān)社會(huì)力量在幫助永居外國(guó)人方面應(yīng)提供服務(wù)，對(duì)于外國(guó)人子女國(guó)際教育、國(guó)際化語(yǔ)言環(huán)境、外國(guó)人宗教文化保護(hù)和宗教行為等方面的規(guī)制還缺乏細(xì)則規(guī)定，對(duì)外國(guó)人社會(huì)融入的義務(wù)也尚未提及。因此，關(guān)于確保公共安全和外國(guó)人社會(huì)融入的義務(wù)方面的規(guī)定亟待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（二）共同繁榮原則：充分釋放人才紅利，統(tǒng)籌內(nèi)外平等權(quán)利

2012年《中共中央組織部人力資源社會(huì)保障部公安部等25部門關(guān)于印發(fā)〈外國(guó)人在中國(guó)永久居留享有相關(guān)待遇的辦法〉的通知》提出，為實(shí)施更加開(kāi)放的人才政策，大力吸引海外高層次人才來(lái)華創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，要切實(shí)保障外籍人才在中國(guó)永居的合法權(quán)益和各項(xiàng)待遇，為海外人才來(lái)華創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)營(yíng)造良好環(huán)境。⑦因此，《條例（征求意見(jiàn)稿）》第11條至第12條都根據(jù)促進(jìn)社會(huì)繁榮的目的與宗旨來(lái)確認(rèn)外國(guó)人永居權(quán)獲得的門檻和要求，分別面向以“突出貢獻(xiàn)”“杰出成就”和“社會(huì)急需”等為關(guān)鍵詞的在經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等領(lǐng)域的優(yōu)秀人才。在此基礎(chǔ)上，還可以在分類施政和內(nèi)外平衡方面進(jìn)一步考量。

1.對(duì)不同類型外國(guó)人進(jìn)行分類施政，提高人才紅利釋放效率。建議永居制度參考目前大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家做法，對(duì)來(lái)華外國(guó)人設(shè)置一定門檻條件，尤其是針對(duì)海外科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)專業(yè)（STEM）專業(yè)領(lǐng)域的人才、外籍華人/中產(chǎn)、中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)不急需人員和在華三非人員進(jìn)行分類施政。具體而言，鑒于目前我國(guó)科技發(fā)展水平，宜最大限度地吸引海外高精尖人才和投資移民，有條件地放開(kāi)外籍華人/中產(chǎn)，嚴(yán)格準(zhǔn)入中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)不急需人員、清理并驅(qū)逐在華三非人員，以更好地實(shí)現(xiàn)共同繁榮目標(biāo)，提高人才紅利釋放效率。

2.在明確永居外國(guó)人各項(xiàng)權(quán)利的同時(shí)，兼顧統(tǒng)籌內(nèi)外平等權(quán)利。為吸引、留住海外高層次人才并充分發(fā)揮其人力資本，《外國(guó)人在中國(guó)永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》 具體列舉了外國(guó)人在中國(guó)永居享有的十七項(xiàng)具體權(quán)益和待遇。⑧《條例（征求意見(jiàn)稿）》對(duì)此已進(jìn)一步予以落實(shí)：第4條規(guī)定“永久居留外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)的合法權(quán)益受法律保護(hù)”，第35條至第43條對(duì)永居外國(guó)人的各項(xiàng)權(quán)利與待遇作出細(xì)致規(guī)定，包括獲得地方政府的社會(huì)融入服務(wù)、辦理金融、外匯、教育、醫(yī)療、交通等生活各方面事務(wù)的便利、出入境便利、購(gòu)買自用、自住商品住房權(quán)利、參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)、未成年子女可以在中國(guó)接受義務(wù)教育等各項(xiàng)基本權(quán)利。除此之外，《條例（征求意見(jiàn)稿）》第15條至第17條還針對(duì)滿足一定工資標(biāo)準(zhǔn)的在華外籍人員、外商投資人員、家庭團(tuán)聚人員等開(kāi)放了永居的可能性，兼顧了社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和人道主義考量，符合國(guó)際上多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的永居立法慣例。

誠(chéng)然，若立法給予永居外國(guó)人的權(quán)利過(guò)少，則可能引發(fā)國(guó)家人權(quán)條約義務(wù)方面的爭(zhēng)議，立法效果上也難以達(dá)到吸引外國(guó)人來(lái)華就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)共同繁榮的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益價(jià)值。但是總體而言，對(duì)外國(guó)人永居證附屬權(quán)利的保障應(yīng)以“國(guó)民待遇”為限，因?yàn)槿袅⒎ㄐЧ谟谫x予永居外國(guó)人“超國(guó)民待遇”，則易引發(fā)公眾不滿情緒，甚至加深種族偏見(jiàn)和社會(huì)分裂。尤其在當(dāng)前城鄉(xiāng)戶籍二元化結(jié)構(gòu)性問(wèn)題尚未得到妥善解決時(shí)，“超國(guó)民待遇”很可能造成一種結(jié)果上的不平等：永居外國(guó)人得以自由選擇北京、上海、廣州等一線城市落戶、買房，并可以當(dāng)?shù)貞艏用褚粯樱硎墚?dāng)?shù)卣峁┑幕竟卜?wù)，包括子女入學(xué)、社會(huì)保障福利等權(quán)益；而不持有當(dāng)?shù)貞艏膩?lái)自其他城市或農(nóng)村的中國(guó)公民反而無(wú)法當(dāng)然享有這些權(quán)利和福利，這就可能造成對(duì)本國(guó)公民的歧視結(jié)果。既然人類命運(yùn)共同體理念確立的是共同繁榮的基本原則，那么這一原則理應(yīng)平等適用于本國(guó)公民。因此，對(duì)永居外國(guó)人權(quán)利的立法確認(rèn)和配套服務(wù)的限度把握，需要結(jié)合現(xiàn)階段本國(guó)公民權(quán)利狀況進(jìn)行全盤考慮，為永居外國(guó)人賦予合法權(quán)利不應(yīng)以侵蝕本國(guó)公民權(quán)利為代價(jià)，因此，建議外國(guó)人和本國(guó)公民享有平等權(quán)利體現(xiàn)在相關(guān)法律條款中。

（三）開(kāi)放包容原則：加強(qiáng)全球移民治理的國(guó)際合作

移民問(wèn)題是國(guó)際社會(huì)所共同面臨的挑戰(zhàn)，許多國(guó)家都承擔(dān)著移民輸出國(guó)、移民目的國(guó)和過(guò)境國(guó)的多重角色，并不同程度上為人才流失、資本流失、難民問(wèn)題、非法移民問(wèn)題、有組織的跨國(guó)犯罪問(wèn)題所困擾。［3］(P179)這些挑戰(zhàn)僅憑一國(guó)之力無(wú)法解決，亟須國(guó)際合作。為此，《全球移民契約》提出：“在國(guó)際法框架下，締結(jié)互惠、有針對(duì)性和透明的雙邊、區(qū)域或多邊伙伴關(guān)系，依據(jù)《契約》制定符合共同利益的移民政策作為有針對(duì)性的解決方案，應(yīng)對(duì)移民問(wèn)題的挑戰(zhàn)與機(jī)遇”，“加強(qiáng)自由流動(dòng)制度、簽證自由化或其他國(guó)際和雙邊合作安排，促進(jìn)區(qū)域和跨區(qū)域勞工流動(dòng)”，“締結(jié)雙邊、區(qū)域或多邊（技能）互相承認(rèn)協(xié)定，或在勞工流動(dòng)、貿(mào)易協(xié)定等其他協(xié)定中列入承認(rèn)條款，并在各國(guó)之間建立全球技能伙伴關(guān)系”。［4］鑒于此，建議外國(guó)人永居制度可在服務(wù)、司法和數(shù)據(jù)的國(guó)際合作等幾個(gè)方面作進(jìn)一步完善。

1.以“一帶一路”沿線國(guó)家為試點(diǎn)，提高永居外國(guó)人服務(wù)便利化程度。以“一帶一路”區(qū)域國(guó)家為試點(diǎn)，根據(jù)目前我國(guó)重點(diǎn)發(fā)展的領(lǐng)域和行業(yè)需要，制定外籍高層次人力資本評(píng)估、互通和實(shí)現(xiàn)計(jì)劃。對(duì)于我國(guó)需要的直接性生產(chǎn)人才、專業(yè)人才和社會(huì)服務(wù)及文化人才［16］進(jìn)行分類評(píng)估和按需引進(jìn)。尤其是在對(duì)這三類人才的判斷標(biāo)準(zhǔn)和其職業(yè)資格的認(rèn)定方面，可以重點(diǎn)與“一帶一路”區(qū)域國(guó)家合作發(fā)展職業(yè)技能互認(rèn)機(jī)制，以提高我國(guó)為“一帶一路”沿線區(qū)域內(nèi)高層次移民服務(wù)便利化程度、夯實(shí)“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的人才基礎(chǔ)。對(duì)于我國(guó)在“一帶一路”建設(shè)過(guò)程中境外勞動(dòng)者的權(quán)利保護(hù)、我國(guó)公民在外國(guó)的權(quán)益保護(hù)、領(lǐng)事保護(hù)、援助與合作、數(shù)據(jù)傳輸?shù)葐?wèn)題，“遵循從‘軟法’到多邊條約的分步進(jìn)路”［17］，也可以在“一帶一路”人才互通基礎(chǔ)上進(jìn)行互惠合作的機(jī)制探索。

2.在“區(qū)域命運(yùn)共同體”基礎(chǔ)上，加強(qiáng)移民治理國(guó)際司法協(xié)作。理論上說(shuō)，國(guó)際移民固然能夠?yàn)槟康膰?guó)彌補(bǔ)勞動(dòng)力缺口、提高社會(huì)活躍度、增加文化多樣性、推動(dòng)科技發(fā)展、創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)社會(huì)財(cái)富。［18］(P1)但是另一方面，因“三非”移民、難民、外籍低端勞動(dòng)力、外國(guó)人犯罪、跨國(guó)有組織人口犯罪等帶來(lái)的社會(huì)治安問(wèn)題日趨嚴(yán)峻復(fù)雜，這些問(wèn)題的解決尤其需要與移民輸出國(guó)達(dá)成國(guó)際司法協(xié)作。這項(xiàng)工作可以以周邊國(guó)家為切入點(diǎn)，并逐步建立移民治理的“區(qū)域命運(yùn)共同體”。具體而言，一方面，中國(guó)與周邊國(guó)家有天然地緣聯(lián)系和共同的發(fā)展目標(biāo)，在萬(wàn)隆會(huì)議以來(lái)的經(jīng)濟(jì)、資金、技術(shù)、貿(mào)易、知識(shí)等區(qū)域合作基礎(chǔ)上，較容易在移民治理領(lǐng)域進(jìn)一步達(dá)成區(qū)域共識(shí)和司法協(xié)作機(jī)制。［19］(P16)另一方面，中國(guó)需要長(zhǎng)期穩(wěn)定和平的發(fā)展環(huán)境。在區(qū)域命運(yùn)共同體基礎(chǔ)上，與周邊國(guó)家建立移民治理司法協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)境外勞資糾紛的爭(zhēng)端解決、防范和打擊“三非”人員及移民相關(guān)犯罪行為等，對(duì)進(jìn)一步保障區(qū)域普遍安全與經(jīng)濟(jì)繁榮具有重要意義。如此，在構(gòu)建移民治理的“區(qū)域命運(yùn)共同體”基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)我國(guó)外國(guó)人永居制度的全球化接軌。

3.健全永居外國(guó)人數(shù)據(jù)共享的國(guó)際合作，平衡隱私權(quán)法益保護(hù)。“未來(lái)的全球治理要面向多元文化的世界開(kāi)創(chuàng)‘去中心化’的治理模式”［20］，數(shù)據(jù)傳輸、共享是非常重要的一環(huán)。我國(guó)《出境入境管理法》第5條和《外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》均明確提出“國(guó)家建立統(tǒng)一的出境入境管理信息平臺(tái)、實(shí)現(xiàn)有關(guān)管理部門信息共享”的要求。同時(shí)，外國(guó)人來(lái)華工作留學(xué)審查信息平臺(tái)、外國(guó)人信息綜合查詢和動(dòng)態(tài)管控系統(tǒng)、出入境管理綜合數(shù)據(jù)等移民管理信息平臺(tái)也在建設(shè)完善中。在此基礎(chǔ)上，可進(jìn)一步建立國(guó)家級(jí)移民數(shù)據(jù)處理中心和海外高層次人才數(shù)據(jù)庫(kù)，集中整合各部門在辦理涉外業(yè)務(wù)中獲取的實(shí)時(shí)信息和數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)各部門數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通，提高移民治理智能化水平和跨國(guó)數(shù)據(jù)安全處理能力。同時(shí)，在處理數(shù)據(jù)聯(lián)通的過(guò)程中，還要注意與歐盟《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）以及國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)中個(gè)人隱私權(quán)的規(guī)則對(duì)接，平衡法益保護(hù)。

四、結(jié)論

值此百年未有之大變局和中華民族偉大復(fù)興關(guān)鍵時(shí)期，我國(guó)移民治理法治化進(jìn)程進(jìn)入新階段。從國(guó)際局勢(shì)上看：一方面，隨著全球化時(shí)代人口跨境流動(dòng)的頻繁，全球人才和資本競(jìng)爭(zhēng)白熱化，高層次移民或攜帶技術(shù)或攜帶資本，成為輸入國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要助推力量。另一方面，全球移民安全，尤其是包括人口販賣之內(nèi)的有組織跨國(guó)犯罪、恐怖主義等問(wèn)題作為日益凸顯的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域重要關(guān)切。從國(guó)內(nèi)局勢(shì)上看：首先，我國(guó)已全面建成小康社會(huì)，深化對(duì)外開(kāi)放新格局、提高我國(guó)移民治理現(xiàn)代化水平、提高永居證件可識(shí)驗(yàn)和便利化程度，是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的題中應(yīng)有之意。其次，為確保“一帶一路”的順利開(kāi)展，就人才跨境流動(dòng)問(wèn)題進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和法治運(yùn)作兼具必要性、緊迫性和建設(shè)性。最后，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義移民法治體系科學(xué)化、系統(tǒng)化、協(xié)調(diào)化，是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的完善以及國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

人類命運(yùn)共同體理念蘊(yùn)含的普遍安全、共同繁榮和開(kāi)放包容三個(gè)關(guān)鍵原則能夠?yàn)槲覈?guó)外國(guó)人永居制度的構(gòu)建和完善提供指引。首先，以普遍安全原則為指導(dǎo)，我國(guó)外國(guó)人永居制度應(yīng)加強(qiáng)國(guó)家安全利益和外國(guó)人社會(huì)融入義務(wù)方面的考量，完善頂層設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)。其次，以共同繁榮原則為指導(dǎo)，外國(guó)人永居制度應(yīng)切實(shí)保障外籍人才在中國(guó)永居的合法權(quán)益和各項(xiàng)待遇，為海外人才來(lái)華創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)營(yíng)造良好環(huán)境，以充分發(fā)揮其人力資本，兼顧統(tǒng)籌外國(guó)人和本國(guó)人的平等權(quán)利，不宜形成“超國(guó)民待遇”。最后，以開(kāi)放包容原則為指導(dǎo)，我國(guó)外國(guó)人永居制度可以“一帶一路”區(qū)域國(guó)家為試點(diǎn)，根據(jù)目前我國(guó)重點(diǎn)發(fā)展的領(lǐng)域和行業(yè)需要，制定外籍高層次人力資本評(píng)估、互通和實(shí)現(xiàn)計(jì)劃；在構(gòu)建移民治理的“區(qū)域命運(yùn)共同體”基礎(chǔ)上，與周邊國(guó)家建立移民治理司法協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)境外勞資糾紛的爭(zhēng)端解決、防范和打擊“三非”人員及移民相關(guān)犯罪行為；建立國(guó)家級(jí)移民數(shù)據(jù)處理中心和海外高層次人才數(shù)據(jù)庫(kù)，提高移民治理智能化水平和跨國(guó)數(shù)據(jù)安全處理能力。

注釋：

①參見(jiàn)教育部國(guó)際司司長(zhǎng)許濤：《中國(guó)教育國(guó)際合作與交流新發(fā)展、新趨勢(shì)、新舉措》，http://www.jsj.edu.cn/news/1/942.shtml。

②參見(jiàn)教育部：《2018年度我國(guó)出國(guó)留學(xué)人員情況統(tǒng)計(jì)》，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201903/t20190327_375704.html。

③See Kerr S.,Kerr W.,Ozden C.,Parsons Ch.,Global Talents Flows,Policy Research Working Paper,7852,World Bank Group.Development Research Group.Trade and International Integration Team,October 2016.

④參見(jiàn)習(xí)近平《在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)工作5周年座談會(huì)上的講話》(2018年8月27日)，http://www.gpv.cn/xinwen/2018-08/27/content_5316913.htm。

⑤See Art.7,Council of Europe,European Convention on Nationality,6 November 1997,ETS 166.

⑥參見(jiàn)公安部：《外國(guó)人永久居留制度新思想新政策解讀》，https://www.mps.gov.cn/n2253534/n2253535/c5149752/content.html。

⑦參見(jiàn)人社部：《中共中央組織部人力資源社會(huì)保障部公安部等25部門關(guān)于印發(fā)〈外國(guó)人在中國(guó)永久居留享有相關(guān)待遇的辦法〉 的通知》，http://www.gov.cn/zwgk/2012-12/12/content_2288640.htm。

⑧參見(jiàn)《外國(guó)人在中國(guó)永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》，http://www.gov.cn/zwgk/2012-12/12/co ntent_2288640.htm。