于立深

發(fā)展權，有個體人權的一面，也有集體人權的一面，特別是“區(qū)域發(fā)展權”在國家法上是一個新的法律問題。在地方發(fā)展上，中國自古就呈現(xiàn)出區(qū)域性的不均衡發(fā)展特征。歷史上先后有“南北問題”和“東西問題”，分別以南方-北方、秦嶺-淮河、江南-江北、“胡煥庸線”①參見賈康、蘇京春：《胡煥庸線：從我國基本國情看“半壁壓強型”環(huán)境壓力與針對性能源、環(huán)境戰(zhàn)略策略——供給管理的重大課題》，載《財政研究》2015年第4期。等特定概念表達出來。如今，國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃及其格局已經從“點線”結構向“區(qū)塊”結構轉化。所謂發(fā)展的點線模式，是指早期的地方發(fā)展力圖通過改革試驗區(qū)、開放區(qū)、開放城市、開放口岸、經濟或技術專項開發(fā)區(qū)、自貿區(qū)的“根據(jù)地”模式②我國自21世紀80年代出現(xiàn)了經濟特區(qū)、開發(fā)區(qū)、開放城市、開放口岸、度假區(qū)、工業(yè)園區(qū)、新區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、試驗區(qū)、基地、老區(qū)、民族地區(qū)等地方開發(fā)實踐，它們與執(zhí)政黨、決策者的革命根據(jù)地實踐經驗密切相關。目前，我國已經不存在計劃經濟下以自然資源開發(fā)為中心形成的礦區(qū)、林區(qū)、農場墾區(qū)、牧區(qū)概念。新出現(xiàn)的特色小鎮(zhèn)、電影城、技術城、商品城、各類產業(yè)園，它們本身不能構成社區(qū)?！皡^(qū)域發(fā)展權”所言之“區(qū)域”，一定是具有社會學意義的可持續(xù)交往的社會功能區(qū)，可參與循環(huán)的城鄉(xiāng)、城市群、都市圈和區(qū)域結構之內的社會發(fā)展。，以此促進國家經濟社會的發(fā)展。所謂發(fā)展的“區(qū)塊”模式，就是越過省際行政區(qū)域劃分的“點面式”格局和隔離狀態(tài)，通過復雜的區(qū)域性聯(lián)合關系謀求共同發(fā)展，這涉及更加復雜的國家法、地方發(fā)展權、區(qū)域發(fā)展權等問題，也是中國公法學面臨的新的系統(tǒng)性的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題。

一、利益分化與“地方”獨立法律人格的析出

（一）“地方”的雙重人格

1.地方的文化人格

在風俗習慣中，我國一直都有“地方”概念。日常用語中的“地方”是一個文化概念。長久以來它是以鄉(xiāng)土觀念和省籍情結表達出來的。無論是戲曲文學還是戶籍管理登記、求學任職履歷表中的法定化的制式填寫要求上，“地方”概念的文化風俗性都被反復地提起和強化。

在中國區(qū)域經濟社會發(fā)展上，“地方”首先不是一個法定術語，而是文化習俗和行政區(qū)域劃分上的概念。在當代，“地方”通常指稱由不同行政區(qū)域劃分、戶籍身份和國家分配制度所相對固化的特定人群及利益范圍，即“地方”包含了特定空間、特定人口、特定血緣、特定地緣、特定利益（福利的地方供給已經導致了新的地方利益壁壘）、特定政策以及由此產生的區(qū)域內的文化認同、區(qū)域間的集體鄰避效應（如對風險性國家工程的地區(qū)拒絕）等內容。最直白的表達是一個人屬于“哪里人”，他因自己的地方身份而被窺視到背后的經濟和文化屬性，包括“西部”“東部”也是一個特殊的政策概念。

在主體性上，“地方”最初是指稱由氏族、封建分封制度、籍貫觀念和鄉(xiāng)土習俗所約定下來的特定地域及幅射保護的利益群體。這種文化習俗上的地方因襲基因恰恰是氏族、封建分封和現(xiàn)代行政區(qū)劃等法律制度造成的，它包含了地方人格在每個人或者一群人身上的投射?！暗胤健辈⒎鞘且粋€消極概念，“地方”包含了進步的地緣理念。地緣和籍貫不僅僅是血緣的投影，地緣概念還是對血緣靜態(tài)社會的反應。人與組織從血緣結合到地緣結合是社會變遷的一個重大問題。在有了行政區(qū)劃概念之后，“區(qū)位”也代表了社會化的空間分化。當?shù)胤缴缛撼霈F(xiàn)后，地緣代替了舊的血緣關系，地緣就變成了積極的塑造力量，它“獨立成為一種構成團結力的關系”。由此，地緣顯示出了獨立的積極張力，地緣是契約社會的基礎，血緣是身份社會的基礎。打破血緣關系的地緣社會有利于商業(yè)和交換關系的發(fā)展，利于契約、權利義務、法律的發(fā)展。③參見費孝通：《費孝通全集》第六卷（1948-1949），內蒙古人民出版社2009年版，第166-171頁。

2.地方的法律人格

“地方”概念的文化人格折射了其背后的法律人格屬性、利益關系的新的塑造力量，它既有基于血緣關系而生的消極力量，也有基于社會空間分化和變遷而來的積極力量。因此，“地方”在利益分化中終究要求以一個法律概念的身份而出現(xiàn)，其獨立的法律人格及其權利能力的投射范圍在國家法上有不同的反應印跡。在近現(xiàn)代以來，“地方”是實證法上常見的主體。在我國現(xiàn)行《憲法》上，“地方”概念多次出現(xiàn)④《立法法》等其他憲法性法律表現(xiàn)出“本地方”“本行政區(qū)域”的區(qū)劃性和主體性。第73條第2款規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。，對其類型化處理后，大致可以分成五類情況。

其一，表征一種意識形態(tài)?！稇椃ā沸蜓灾械摹暗胤矫褡逯髁x”與“大民族主義”“大漢族主義”是相對使用的。其二，表征國家機構的中央與地方關系，或者法律形式的地方性?！稇椃ā分谐霈F(xiàn)的“地方各級人民代表大會”“地方的國家機構”“地方各級國家行政機關”“地方各級政府”“地方國家權力機關”“地方各級國家權力機關”“地方各級國家行政機關”“地方各級人民政府”“地方各級審計機關”“地方各級人民法院”“地方各級人民檢察院”“地方各級監(jiān)察委員會”“地方性法規(guī)”等術語，無不突出了央地之間不同機構法人的相互法律關系。其三，表征區(qū)域空間。如“行政區(qū)域”“少數(shù)民族地區(qū)”“少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治”等等（《憲法》第4、113、114條）。其四，表征一種主體關系。憲法上的“民族自治地方”術語，表征了一種公法人主體的意向。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方，“保障少數(shù)民族的平等權利和民族自治地方的自治權利”。⑤參見《憲法》第30條：自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方。《憲法》第89條第11項：國務院行使“領導和管理民族事務，保障少數(shù)民族的平等權利和民族自治地方的自治權利”的職權。在少數(shù)民族聚居或者多民族共同居住的地區(qū)，“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”（《憲法》第3條）。這里的“地方”指的是一種作為主體的“地方”?！案魃贁?shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設立自治機關，行使自治權。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分?！保ā稇椃ā返?條）在這一條文中，既有地方作為主體的表述，也有地方作為空間的表述?！暗胤健备拍钭陨斫蝗诹丝臻g與主體兩種要素。在《民族區(qū)域自治法》（1984年制定，2001年修訂）和《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》（2005年，國務院令第435號）中，“民族自治地方”術語多處使用，其主體身份和意向表現(xiàn)得非常突出。其五，表征事權。憲法中有“地方財政”“地方的經濟建設、文化建設和公共事業(yè)建設”概念（《憲法》第91、99、117條）。

概括說來，中國憲法上的“地方”概念是多義性質的，既指稱行政區(qū)域所代表的空間，也指稱中央與地方兩種組織體系的權力關系，同時“地方”也含有主體性質即法律人格，但是“地方”的這一主體要素被法學長久忽視掉了。作為法律人格的“地方”，我國呈現(xiàn)出四種特殊的法律主體形態(tài)的界定：（1）臺灣地區(qū)的特別地方性有待國家統(tǒng)一后具體界定；（2）高度自治是港澳特別行政區(qū)的主要法律人格屬性；（3）民族區(qū)域自治是民族自治地方的主要法律人格屬性；（4）非自治地方（省、直轄市、市縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村等）的法律人格屬性沒有得到《憲法》明確。

依法理，組織體成為法律主體，須在組織法上擬制為法人。法人的身份源于自身的獨立人格性。“地方”和“地方政府組織”是兩個概念，猶如國家和政府是兩個概念。國家具有單一的人格性，這是近代以來國家學和國家法學的一大貢獻，其至高無上的人格就是主權，主權是對國家法人的權利資格的抽象。地方也具有人格性。凡是構成地方的組成單位，從省、直轄市、市縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等，在法理上都應該具有自己的人格性。

但是，在我國現(xiàn)有的國家法觀念里，只有法人機構上的法人，即公法人的機關才叫法人（如省政府、市政府等），而無“地方”也是公法人的這種理念?！暗胤健北旧頉]有被作為獨立的公法人。國家和國家組織都被視為了公法人。從這個意義上說，省政府不是法人而是法人機構，即是組織法上的公法機構，它不是國家法上的法人。省、直轄市、市縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村雖然具有事實上的獨立人格，但是并沒有被明確為法律上的獨立公法主體。地方政府是行政機構，而地方本身不是行政機構，地方應該是公法人。

地方的各級國家機構實際上是地方自治權利實施的具體機構和組織，是法人機構。它們不同于“地方”本身。我國法律僅僅承認地方政府組織（包括各級地方人大、各級地方行政機關、各級地方司法機關、各級地方監(jiān)察機關）是國家組織法上的法人機構（機關法人），但是“地方”作為獨立的利益主體和獨立的法律主體，沒有被認同。無論是中央政府還是不同行政區(qū)域的人民，在觀念上仍然對其他地方利益保持著區(qū)隔甚至戒備的心理?！暗胤健钡莫毩⒎扇烁窈头ㄈ藢傩?，值得國家法予以系統(tǒng)探討。與諸多域外國家法上的中央與地方關系不同，我國的地方作為公法人，地方組織作為機構法人亦呈現(xiàn)出分野之勢。

（二）非自治地方的利益分化和主體化過程

民族自治地方、特別行政區(qū)和臺灣?、薨凑瘴覈_灣地區(qū)的“地方制度法”（2016年修正）規(guī)定：直轄市、縣、市（鎮(zhèn)、市）、村里是“地方自治團體”，具有獨立的公法人地位，立法機關和行政機關則是“地方”事務的實施機構。“地方”享有自治事項和委辦事項，“地方”有權處理“地方直接行政”事務和“國家間接行政”事務，并接受上級的核定審查和備查監(jiān)督。參見李惠宗：《地方自治立法監(jiān)督之研究》，載《研考雙月刊》2002年第3期。之外，中國其他地方的省、直轄市、市區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（簡稱“非自治地方”），首先是一個行政區(qū)域劃分的概念，其次是一個行政區(qū)域管理機關的概念。即這些非自治地方被強調的是行政區(qū)劃及其管轄機關的意志，憲法和法律并沒有將其設定為國家法上的公法人地位并賦予其人格性的地方自治權。但是，非自治地方的人格獨立性在經濟和利益上得到了發(fā)展，尤其是區(qū)域發(fā)展不平衡除了自然稟賦和歷史原因造成的結果之外，它們恰恰是“非自治地方”利益不斷分化的產物。區(qū)域不平衡發(fā)展不應該簡單地被視為負面的社會現(xiàn)象，中國經濟社會發(fā)展成就恰恰是地方之間競爭的結果。

地方的主體性立基于利益的獨立性，其主體身份的形成發(fā)軔于利益之爭。我國“地方競爭”始于20世紀70年代末期的經濟利益的獨立核算和財稅收支放權。改革開放打破了計劃體制下的“大一統(tǒng)”統(tǒng)籌調配經濟模式之后，“非自治地方”相互之間充滿了發(fā)展競爭，獨立主體地位日益形成。經濟利益分享、經濟主體身份正名、民生保障實惠上的差別，導致“非自治地方”在利益視角上無疑具有主體性。首先表現(xiàn)為對憲法上中央-地方事權的重新理解，地方獲得了更加寬松自主的地方財政權和地方發(fā)展權。

地方利益的分化和主體性的增強，始于中央政府允許競爭和利益在央地、各地方之間的重新分配。⑦對高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”中央-地方財經統(tǒng)制的解構，體現(xiàn)在20世紀70-80年代具有代表性的“分灶吃飯”“包干制”和放松經濟管制的財經政策中，包括國務院發(fā)布的《關于試行“收支掛鉤、全額分成、比例包干、三年不變”財政管理辦法的通知》（1979年7月13日）、《關于試行“劃分收支、分級包干”財政管理辦法的若干規(guī)定》（1979年7月13日）、《關于實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制的通知》 （1980年2月1日，國發(fā)〔1980〕33號）、《關于開展和保護社會主義競爭的暫行規(guī)定》 （1980年10月17日）、《關于推動經濟聯(lián)合的暫行規(guī)定》（1980年7月1日）、《關于進一步推動橫向經濟聯(lián)合若干問題的規(guī)定》（1986年3月23日）、《關于擴大內地省、自治區(qū)計劃單列市和國務院有關部門吸收外商投資審批權限的通知》（1988年1月3日，國發(fā)〔1988〕42號）、《關于地方實行財政包干辦法的決定》（1988年7月28日），等等。廣義的財政權包括收支、稅費上的地方權利。圍繞著憲法而產生的地方財政概念、地方的經濟建設、文化建設和公共事業(yè)建設的計劃、國民經濟和社會發(fā)展計劃、預算以及廣泛的地方管理權，地方性法規(guī)和地方行政執(zhí)法，發(fā)揮著重要的地方發(fā)展保護作用?！稇椃ā返?1條確立了財政權事權劃分的合憲性基礎。第99、107條分別講的是地方人大和行政機關對地方經濟社會文化和公共事業(yè)發(fā)展的立法性權力和實施權力。后續(xù)出現(xiàn)的中央與地方的立法權限在《立法法》上的劃分，以及基本公共服務的財政事權和支出責任在公共服務、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、科技、交通運輸、生態(tài)環(huán)境、公共文化、自然資源、應急救援等事項上的劃分⑧參見國務院發(fā)布的《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)〔2016〕49號）；國務院辦公廳發(fā)布的《關于印發(fā)基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2018〕6號）、《關于印發(fā)醫(yī)療衛(wèi)生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2018〕67號）、《關于印發(fā)科技領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2019〕26號）、《關于印發(fā)教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》 （國辦發(fā)〔2019〕27號）、《關于印發(fā)交通運輸領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2019〕33號），《關于印發(fā)生態(tài)環(huán)境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知 》（國辦發(fā)〔2020〕13號）、《關于印發(fā)公共文化領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知 》（國辦發(fā)〔2020〕14號）、《關于印發(fā)自然資源領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2020〕19號）、《關于印發(fā)應急救援領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》 （國辦發(fā)〔2020〕22號），等等。，其實都可以歸入“區(qū)域發(fā)展權”，即在特別行政區(qū)、民族自治地方之外的非自治地方的省、直轄市及其所屬的市區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等，都有財政上和發(fā)展權的事權享有。

今天蓬勃發(fā)展的全國性的社會經濟狀態(tài)（GDP排名、基礎公共設施和民生改善等），實為地方經濟自治和地方利益有序競爭的結果?！暗胤健闭诶煤戏ê侠淼闹贫仁侄危行?、有效地攀比和競賽。日本在地區(qū)開發(fā)中也出現(xiàn)過地方之間的橫向攀比的競爭，即各地方政府相對自己競爭對手，不甘落后于其他地方政府的施政水平，甚至采取超過的行動。以競爭對手（地方政府）為基準的橫向攀比包括兩種類型：一是鄰近地方政府之間的橫向攀比，希望交流和交換意見。二是地方政府之間都希望達到同等性質、同等規(guī)模。⑨參見［日］松村岐夫：《地方自治》，孫新譯，經濟日報出版社1989年版，第50頁。我國地方發(fā)展的決策基礎經常受到其他對標的城市的影響，區(qū)域“對標”概念出現(xiàn)在“新一線城市”之間的競爭中。

自20世紀70年代末以來，先后形成的國家改革圖景是：首先是農村和農民勞動能力的解放；其次是解放城市，增強國有企業(yè)活力和城市主體能力的形成；再次是“解放”地方政府，形成跨區(qū)域協(xié)調發(fā)展，進而動員一切主體發(fā)揮其解放生產力的作用。人盡其才、物盡其力，是中國自古以來追求的社會理想狀態(tài)。地方競爭作為重要的社會事實，充分說明我國的人力、物力競爭已經地方化、區(qū)域化。在資源有限、社會流動激烈競爭的情形下，如何整合地方的人力與物力，達到地方可持續(xù)發(fā)展，出現(xiàn)了很多新的制度手段。而為避免地方之間的“發(fā)展不平衡不充分”所創(chuàng)造的區(qū)域協(xié)調發(fā)展制度措施，表現(xiàn)為兩種類型：經濟效率上的和民生保障上的區(qū)域協(xié)調發(fā)展。區(qū)域發(fā)展權必須解決地方的主體性身份，妥當處理發(fā)展權如何在區(qū)域開發(fā)中予以展開。央地關系展開的維度包括工業(yè)與城市問題帶來的環(huán)境、福利問題，以及城市和都市圈如何將土地、資本、勞動力有機地結合在一起，這已經成為中國社會經濟活動的中心問題之一。

概括說來，“地方”發(fā)展能力已成為屬地居民的社會文化經濟權利保證的最根本義務主體，是最靠得住的民生保障主體?！暗胤健睒I(yè)已是國家利益格局中的一個真實的切實的主體。沒有“中央”只有“地方”的觀念，是錯誤的；沒有“地方”只有“中央”的思維和立法觀念，也有其局限性。區(qū)域發(fā)展使得“地方”的公法人法律人格問題成為國家法需要面對的事項。

（三）地方自治權的拓展

“地方”最大的特征是因其享有獨立法律人格而享有自治權，即特定區(qū)域之內的“屬地統(tǒng)治權”?！暗胤健弊鳛楠毩⒌墓ㄈ?，具有獨立的公法義務和公務管理資格。作為一個法律概念，地方的法律人格表現(xiàn)為其獨立自主性，即地方自治。地方自治是指地方作為公共團體具有獨立的人格與地位，在國家監(jiān)督之下獨立處理地方上的事務。⑩參見葉春：《地方自治》，福州市教育圖書出版社1946年版，第1頁。這種人格性因為地方的類型不同而不同，并逐級地以自治權表達出來。憲法和法治之下，地方的人格權即自治權，須遵從國家主權，受國家法律的約束。尤其是在單一制國家，地方即使有高度自治權，也是國家的授權。

地方發(fā)展行為的展開，本于其自治權，實際上類似于國家行為基于其主權而展開一樣。地方有自己排他性管轄的行政區(qū)域、人口和其他權限，它們均是一種來自國家或中央政府的授權。按照1954年以來的中國憲法架構，國家仍然是憲法上的公法人，國家享有主權性質的義務和權利。國家機關則是國家的法人機構。在行政區(qū)域劃分之下，地方的權限和行為是其自治權的地方體現(xiàn)。但是，1954年以后的憲法架構只規(guī)定了行政區(qū)域以及地方機關及其職權，沒有規(guī)定“地方”的權限。地方組織法?《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》1979年制定，先后在1982年、1986年、1995年、2004年、2015年做過修訂。也只是規(guī)定了地方人大、行政機關、司法機關等地方機關的組織和權限，這并不是嚴格意義上的地方自治權。在國家組織理論上，各省、直轄市政府與國務院各部委實為并列的國家授權關系，省、直轄市政府是中央政府的分支機構，這樣中央與地方的事權劃分就變得困難了。當然，可以采取全國人大或其常委會向地方人大，或者國務院向省一級政府進行立法或者專門事項的授權模式。

在《憲法》和《民族區(qū)域自治法》上，民族自治地方分為自治區(qū)、自治州、自治縣。民族自治地方設立自治機關，各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治。在這里，出現(xiàn)了“地方”和“地方自治機關”在國家法上的第一次分離。二者分屬于公法人和法人機構兩種理論、兩種制度模式。兩個特別行政區(qū)基本法也建立起了地方法人與法人機構、國家與地方的事項和權能的國家法哲學。特別行政區(qū)本身具有獨立的主體地位，即法人資格。有自己的獨立人格即高度自治權。特別行政區(qū)政府，是作為特別行政區(qū)公法人的法人機構出現(xiàn)的。特別行政區(qū)的行政機關、立法機關和法院實際是特別行政區(qū)這一法人機構的二級法人。兩個《特別行政區(qū)基本法》申明：全國人民代表大會授權特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。這樣的表述看似無恙，但在國家法層面則有待商榷。特別行政區(qū)的自治權不是全國人民代表大會的授權，應該是“國家的授權”，或者“國家通過全國人民代表大會的授權”。另一個法律條文的表述：中華人民共和國授權特別行政區(qū)依照本法自行處理有關的對外事務，則恰當?shù)乇硎隽颂貏e行政區(qū)的對外事務權力也源于國家的授權?！睹褡鍏^(qū)域自治法》“第三章 自治機關的自治權”的表述亦值得商榷，應該是“民族自治地方的自治權”，不是民族自治地方自治機關的自治權。自治機關享有和行使的是“職權”，即對自治權的具體實施權限。在國家法層面，國家與地方的關系是國家授權于地方，是國家主權分權于地方自治權。這些表述的“重述”，表明我國亟需重申“國家-地方”“國家主權-地方自治權”的國家法模型。

特別行政區(qū)、民族自治地方之外的其他非自治地方并沒有被區(qū)分為“地方”和“地方機關”，也就沒有自治權和完整的地方事務概念。省、直轄市本身也沒有立法權，《立法法》是將立法權授權給了省級人民代表大會或其常委會、省市政府這樣的具體的法人機構。人們究問《立法法》上的地方事權的劃分，一定意義上是追問“地方自治權”。沒有“地方自治權”，地方事權概念和制度也就無法真正地建立起來。省、直轄市、市縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在憲法和組織法上均未被談及其人格上的權限，即自治權，從而沒有劃清楚中央和地方事務，立法只是談到了地方管理機關——地方政府、人大、監(jiān)察委員會和司法機關的權限而已。在憲法和各種組織法上，國家主權地位并未能完全充分表達出來，因此國家法應該強化中央的主權者地位，強化中央對地方的統(tǒng)一的主權性權力，同時并不否認各級地方的獨立法律人格。地方和地方機關是兩種不同目的和人格性質的法人制度。

二、區(qū)域發(fā)展的平權訴求

（一）地方身份關系的解構

自20世紀70年代末期，我國開始了利益主體的解放運動，次第展開了三個層次的主體改革：以土地承包責任制為中心的農村改革，旨在解放農村土地和農民的生產力；以城市的企業(yè)活力增強為中心的市場體制改革，旨在以微觀的法人主體為入口和紐帶建立起市場導向的經濟機制；以國家和地方對外開放為中心的區(qū)域政府活力的改革，旨在打破僵化的政府，激發(fā)基層行政的潛能。對企業(yè)所進行的主體性改革，使企業(yè)從身份關系轉化到契約關系，并由企業(yè)法和公司法建立起了現(xiàn)代市場主體制度。從身份束縛中解放企業(yè)主體，首先就是放權，以合同制為核心，其次是以價格為中心建立起市場反應制度。

區(qū)域發(fā)展權是與農村、城市、地方開發(fā)并立的第四種改革對象，核心問題是改變既存的僵化地方行政?！暗胤健弊鳛橐粋€公法人不只是面臨稅費、中央投資和轉移支付等問題，它們也需要通過全面深化改革來祛除地方政府的僵化性。簡政放權，就是給予地方政府充分的自治權即事權，引導和領導本地經濟社會發(fā)展，負擔起國家法上的責任。在計劃時代，地方政府之間互吃“大鍋飯”，簡政放權的目標就是政府轉換機制，擴大地方事權和自治權，同時建立起政府的責任制。改革不能只在“減員增效”上做文章，需要明晰央地事權和地方自治權。自行政審批制度改革后，地方政府本身亦成為改革的真正對象。農村/農民、城市/企業(yè)、政府/區(qū)域之間的對應性改革，實際上是一場更深刻的利益和權利范式的變革。?放松和激勵企業(yè)活力的早期重要文獻，包括：1.第五屆全國人民代表大會第三次會議《關于1980、1981年國民經濟計劃安排，1979年國家決算、1980年國家預算和1981年國家概算的決議》 （1980年9月1日），申明“聯(lián)合體內的各企業(yè)，應當實行獨立核算，不能吃‘大鍋飯’。”2.第七屆全國人民代表大會第五次會議《關于1991年國家預算執(zhí)行情況和1992年國家預算的決議》（1992年4月3日），認為“搞好國營大中型企業(yè)的關鍵是要轉換企業(yè)經營機制，真正打破‘鐵飯碗’‘鐵交椅’‘大鍋飯’。”

地方的主體性與國家管制密切相關。中央的過度管制可能造成地方的身份性束縛，使得國家結構關系在縱向上形成類似于家長與子女之間的關系，在橫向上形成類似于旁系血親的兄弟姐妹關系。這種國家關系的類親屬結構，實際上構成了地方之間的非競爭合作和讓與關系。央地關系、地方間關系的身份性，顯示了其主體性和自治性即法律人格權利能力和行為能力的不足，但是利益競爭的深化，逐漸促成了計劃體制下的地方身份關系的解構。

（二）區(qū)域發(fā)展權利配置的檢討

區(qū)域發(fā)展權在國家發(fā)展中具有重要地位。區(qū)域發(fā)展權是發(fā)展權與區(qū)域發(fā)展的有機聯(lián)合。發(fā)展不是局部區(qū)域發(fā)展而是全社會整體戰(zhàn)略性發(fā)展。區(qū)域發(fā)展以“區(qū)域”作為空間要素，以正義、效率和人權作為其制度邏輯的基礎。區(qū)域發(fā)展權需要處理兩對關系：一是央地的法律關系，發(fā)揮國家公權力的區(qū)域間的法律調整和介入功能，保障區(qū)域的發(fā)展；二是地方之間的法律關系，從形式平等轉向更加重視實質正義。區(qū)域發(fā)展權既是不發(fā)達區(qū)域的一項權利，也是發(fā)達地區(qū)的一項權利。?參見汪習根主編：《發(fā)展、人權與法治研究——區(qū)域發(fā)展的視角》，武漢大學出版社2011年版，第4、8頁。

區(qū)域發(fā)展權涉及到如何在地方間、區(qū)域間投放中央的管制權和財政權，這涉及立法和國家政策如何確立它們之間公法上的權利義務關系。區(qū)域發(fā)展權的根基也是利益。利益訴求和競爭，是地方發(fā)展的動力。區(qū)域發(fā)展權表現(xiàn)為兩個維度：低層次的生存性需求和高品質的發(fā)展。前者以解困、扶貧和轉移支付為中心，后者則以經濟要素的投放和管制調整、促進地方和區(qū)域的更高層次的發(fā)展為己任。兩種發(fā)展權之間的權利配置將導致不同的發(fā)展結果。

與區(qū)域發(fā)展權普遍開放并且向弱勢區(qū)域優(yōu)先配置的思路不同，我國出現(xiàn)了背離區(qū)域發(fā)展權本質的做法，實行了權利、資源和政策的優(yōu)位配置，即權利的傾斜性配置。中央對地方的權利傾斜性配置可能侵損或限制某個地方的利益，而偏袒于其他地方的利益。地方的權利傾斜配置就像所有的權利傾斜性配置制度的缺陷一樣，并沒有完全合理顧及各種社會主體的運行成本和效益。公權機構的絕大多數(shù)的權利傾斜性配置不僅不能達到預期效果，反而可能帶來更嚴重的問題。?參見應飛虎：《權利傾斜性配置研究》，載《中國社會科學》2006年第3期。例如，各地稅收優(yōu)惠的泛濫、區(qū)域優(yōu)惠迭出，造成了稅收洼地和稅收套利。偏向于發(fā)達地區(qū)的稅負減免，又造成了區(qū)域間逆向調節(jié)。這些地方或區(qū)域稅收優(yōu)惠政策，可能割裂市場統(tǒng)一，違反稅收中性原則。?參見熊偉：《法治、財稅與國家治理》，法律出版社2015年版，第243、245、247頁。因此，我國區(qū)域發(fā)展機制應該予以調整，弱勢區(qū)域被扶貧式救助和集中優(yōu)勢兵力發(fā)展優(yōu)勢主體的這兩種思路都值得反思。區(qū)域發(fā)展將由過去的個別主義的政策優(yōu)惠轉向普遍主義的權利期待，在立法上向各地區(qū)開放統(tǒng)一的均等的發(fā)展權利。只是在具體的法律適用和法律執(zhí)行過程中，才采取發(fā)展權利的路徑與方式的特別處理。?參見汪習根主編：《發(fā)展、人權與法治研究——區(qū)域發(fā)展的視角》，武漢大學出版社2011年版，第9頁。

（三）區(qū)域平權的意義

區(qū)域發(fā)展權的平等屬性訴求，在于獲得平等機會和平等資源。導致地方間的區(qū)域發(fā)展的“不平衡不充分發(fā)展”現(xiàn)狀的原因是多樣的，包括自然稟賦、歷史文化的積淀、勞動創(chuàng)新能力競爭、地方政府理性決策等因素的影響。其中一個根本原因，是區(qū)域性的資源不平等與機會不平等性配置，主要是由于發(fā)展權的國家審批機制造成的。凡是涉及資源和投資性質的地方發(fā)展機會，其實都受到了來自中央機構的國家層面的審批許可限制。項目、工程、投資、經濟開發(fā)開放、稅費增減、民生福利轉移支付、高考管制、人口流動限制、糧食交易選擇和定價權等等，無不以國家名義被調整，同時又多半被配置給已經獨占競爭優(yōu)勢的主體，或者政府管制被俘獲，使管制有利于尋租者。

從20世紀70年代末開始，我國實行經濟改革及對外開放政策，國家給予東南沿海特區(qū)、開放城市、開發(fā)區(qū)以不同層次不同等級的優(yōu)惠待遇，或者對其進行管制放權或賦權，這些向南部和東部傾斜的國家優(yōu)惠政策也是導致全國范圍內地區(qū)差距加大的主要原因之一。地方之間不同的“優(yōu)惠政策”是一種區(qū)域差別對待的特殊政策待遇，實質是國家的隱蔽讓利形式，受惠區(qū)域獲得了獨占性的額外利益。?參見尚玥?。骸栋l(fā)展中國家貧困化理論與反貧困戰(zhàn)略》，中國社會科學院2001年博士學位論文，第107-108頁。因此，“地方”與“地方”之間，也并非全然的平等主體競爭獲利關系。有些地方并沒有獲得優(yōu)惠政策或者特殊的中央政府管制放松、管制實驗政策。

在現(xiàn)有國家法上，非自治地方雖然不是獨立的法律人格主體，但是由于利益獨立核算和分配的地區(qū)化，導致地方實體化，它們愈發(fā)訴求區(qū)域平權的發(fā)展機遇。嵌入?yún)^(qū)域發(fā)展中的貧困與小康問題，其中有相當部分是由地區(qū)間的競爭身份和競爭關系限制造成的，這是由歷史和政府管制共同造成的代際和區(qū)際正義問題。在區(qū)域發(fā)展上，國家基于效率考慮，賦予部分地區(qū)更多的優(yōu)先權或先行權?；谏鐣F結的連帶關系考慮，賦予落后地區(qū)更多的互惠權利即普遍民生權利。但是這種差別政策本身也可能違反平等開放的地方競爭原則，可能導致落后地區(qū)只能接受救濟原則，而不能接受普遍的開放競爭機會。如此一來，也可能導致落后地區(qū)在社會扶助中喪失自我發(fā)展能力。如果國家梯次性的區(qū)域開發(fā)、優(yōu)先開發(fā)權分配、改革開放的放權讓利等發(fā)展政策，仍然受限于計劃思維和計劃體制影響，那么這些發(fā)展權利被不充分不平等地予以區(qū)域配置之后，區(qū)域不平衡不充分發(fā)展問題就更可能難以根本解決。因此，中央政府在“地方”主體觀念和制度上，應該合理地貫徹平等和差異原則，反對片面的優(yōu)惠政策、特殊政策及其附帶的反向歧視制度，它們影響甚或扭曲了地方與地方之間的平權關系，挫傷了地方對經濟社會發(fā)展的積極性。

在國家法意義上，有必要重視和恢復實現(xiàn)“區(qū)域平權”。在區(qū)域利益愈發(fā)堅實化、地方愈發(fā)實體化的今天，區(qū)域競爭需要維系平等格局。簡言之，目前，我國區(qū)域之間表現(xiàn)為地方利益獨立核算和分配，地區(qū)利益爭奪導致區(qū)域之間愈發(fā)“實體化”，區(qū)域競爭不再維持計劃體制下的平均主義格局和模式。除了歷史原因，計劃思維方式和政府管制方式也是造成區(qū)際發(fā)展不均衡的重要根源，因此我們有必要從國家法的平等競爭意義上尋找問題的根源。舊有體制對人的全面發(fā)展的保障性不足及其對代際貧困的影響，背后是區(qū)域平權的國家法的制度邏輯問題。對其進行思考與制度重建，將加快《憲法》序言上界定的國家任務的實現(xiàn)。

三、區(qū)域發(fā)展權的政府管制影響

（一）區(qū)域發(fā)展權之行政管制形態(tài)

區(qū)域發(fā)展是若干地方之間的競爭關系和聯(lián)合發(fā)展的共同目標，也是《憲法》序言所講的共同富裕政策的一部分，即中央政府的管制目標之一。區(qū)域發(fā)展權，是中國的一個特殊社會現(xiàn)象和特殊公法問題，本質上是憲法屬性和憲法層面的權利。它聚合了平等權和正義論意義上的權利內容，表征公共的善、正義和最少受惠者的權利之間的關系。

究竟何種因素影響了地方和區(qū)域發(fā)展？在現(xiàn)代行政國家時代，國家管制已經成為內嵌于社會經濟發(fā)展之中的不可或缺的要素。地方發(fā)展始終處于中央管制之下，猶如保姆和父愛主義監(jiān)管之下。即使是以改革名義進行的管制，其改革的先行先試權利之中也包含著區(qū)域主體之間的不平等利益關系和資源配置機會。政府管制影響了自然稟賦、文化底蘊之外的區(qū)域發(fā)展事項，如區(qū)域毗連水平、經濟形態(tài)和基礎、人力資源儲備、交通、教育等公共服務設施。

地方發(fā)展和區(qū)域發(fā)展沒有被視為一個憲法問題，相反它始終是一個被行政主導的行政法問題。中央政府及其各個部門通過行政管制控制各個地方的發(fā)展、調控它們之間的差異，盡量使彼此關系保持非破壞性的失衡。在計劃時代，中央行政機關掌控著地方資源，決定著行政區(qū)域的劃分和歸屬。一方面，今天所見的寸土必爭的行政區(qū)劃調整問題，直到20世紀90年代之前并未構成比較大的社會和國家問題。因為彼時的行政區(qū)劃是政治性劃分，所以才有了北京、上海劃撥他省土地，邊疆區(qū)域界限不斷調整，河流湖泊海島被強行歸屬于某個地方的事情。今天已無法政治性地劃分行政區(qū)域了。另一方面是自然資源的放權開發(fā)。很多資源開發(fā)枯竭的地區(qū)，它們在國家法上的貢獻并未得到今天某些地方或個人的歷史尊重。在其他資源上，中央機關也施行統(tǒng)一計劃、調撥和管控。而今對地方進行放權、獨立核算，必然導致區(qū)域發(fā)展的新的差異。

中央機關對地方實行的管制形態(tài)，包括行政區(qū)域劃分調整、投資管制、開發(fā)區(qū)和試驗區(qū)的設置、工程產業(yè)發(fā)展及自然資源開發(fā)的審批放行。正是在發(fā)展權的政府審批制度之下，地方發(fā)展受到了束縛，一系列的優(yōu)先或優(yōu)惠政策，分割了不同地方主體的獨立發(fā)展機會和自我發(fā)展能力。一方面，上級機關的政府管制缺乏管制民主，政府管制體現(xiàn)的是中央統(tǒng)治權即主權，地方自治權包括區(qū)域發(fā)展權受制于主權無所不在的限制。有些地方主體獲得了管制之外的自由競爭機會，或者獲得了來自上級機關的優(yōu)惠權，這實際上是一種非生產性的尋利活動。另一方面在立法和執(zhí)法權限上，沒有很好地劃分央地之間的事權關系。

地方間、區(qū)域間的統(tǒng)一市場的形成和保障，不僅僅是國家主權的事情。地方發(fā)展權既有地方之間的沖突，也有央地之間的管制沖突。地方自治權包含著國家主權的成分，體現(xiàn)了中央對地方的政府管制，其本質是一種內部許可權。地方發(fā)展的政府管制實際上是一種高權性質的主權審批，涉及對地方的撥款、對外貿易、自貿區(qū)及保稅區(qū)的設置、中心城市的審批，包括對航線、地鐵、工程、迪斯尼公園選址等的國家審批，以及各種試驗區(qū)、先行區(qū)、行政區(qū)劃變更、組織改革的批準；重點城市的房屋限購、稅費減免試點、地方融資權的批準等。問題是：地方發(fā)展權獲得的內部許可之法治邏輯是什么？地方政府申報的項目如地鐵、工程、開發(fā)區(qū)、自貿區(qū)、大學設立等是否需要批準？是否屬于沒有權利救濟機會的內部行政行為？值得深思。

（二）行政管制對區(qū)域發(fā)展權的影響分析

在我國，區(qū)域發(fā)展權并沒有表現(xiàn)為一個憲法性問題，它們尚不構成憲法性權利，立法體制上也沒有很好地重視和解決地方自治權以及地方事權的劃分。區(qū)域發(fā)展權無論表現(xiàn)為一種積極的權益賦予還是折損，都是以行政決策或者低級別行政規(guī)范或者直接的行政規(guī)劃、行政命令等方式表現(xiàn)出來的。

在地方之間，缺乏平等而有效的競爭措施。行政管制影響了地方之間的發(fā)展權限、統(tǒng)一的市場、民生福利、交通工具、基礎公共設施的開發(fā)建設。區(qū)域發(fā)展權呈現(xiàn)兩個面相。一方面是國家主權的折射，即中央政府對地方發(fā)展的干預，既在分配資源也在平衡資源；既有直接的稅費征收和轉移支付，也有不斷出現(xiàn)的直接的利益惠顧。縱觀歷史，地方或區(qū)域優(yōu)先發(fā)展權寓于1840年以來的歷史情結和國家政策目標之中，是在“西方-中國”、“國家治理目標和治理手段”之“二分法”間的對立范疇框架下的決策考量。優(yōu)先發(fā)展權具有集體性和非競爭性，是集中優(yōu)勢資源“辦大事”政策在國家法上的反映。另一方面，區(qū)域發(fā)展權是地方自治權的反映，是地方政府的主動選擇權和新時代的一種“政府解放”?，F(xiàn)在，國家對地方的發(fā)展規(guī)劃，仍然基本沿用著“申請-批準”的許可模式，例如地鐵和其他工程、項目投資的發(fā)展審批。?參見國家發(fā)展和改革委員會：《關于浙江省都市圈城際鐵路規(guī)劃的批復》（發(fā)改基礎〔2014〕2865號）、《關于促進市域（郊）鐵路發(fā)展的指導意見》（發(fā)改基礎〔2017〕1173號）、《關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號），等等。一個地方只有被確認為有發(fā)展機會和權利之后，才被有計劃地安排開發(fā)。所以，地方自治權的積極作用時而發(fā)揮不出來。發(fā)展權本身被國家掌控，由國家選擇性配置。由此帶來的首要問題是發(fā)展機會的平等性，其次是地方對地方事務的自我控制性較差。地方機關進京“跑項目”，中央“畫圈”，其消極意義上是在爭奪資源，積極意義是對地方發(fā)展機會和發(fā)展權利展示的一種競爭。

在自然稟賦差異的情況下，運用自然主義的“看不見的手”干預地方經濟社會發(fā)展，究竟會加大區(qū)域間差異還是縮小，這需要經濟學上的評估。行政管制就是允許運用“看得見的手”，由國家來干預區(qū)域發(fā)展。老區(qū)、特區(qū)、經濟特區(qū)、開放城市、高新區(qū)、經濟開發(fā)區(qū)、技術開發(fā)區(qū)等，其劃分一直競爭到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村。后來還有免稅區(qū)、關稅保護區(qū)、自貿區(qū)、各種開發(fā)區(qū)和試驗區(qū)、先行先試區(qū)、特色小鎮(zhèn)等，都是國家“給政策”?！敖o政策”就是允許差異化的競爭、發(fā)展。由行政管制造成的不同空間和權利的區(qū)分，其成效和負外在性問題，都需在國家法上的系統(tǒng)性地反思。

行政管制造成了“發(fā)展特權”，最困難的事情是某地專屬優(yōu)惠政策在區(qū)域一體化發(fā)展過程中，能否在區(qū)域擴散？如何在區(qū)域擴散？這牽扯到國家優(yōu)惠政策在地方間、區(qū)域間是否具有普遍性。例如，上海市所有的國家優(yōu)惠政策可以在整個長三角洲普遍實施嗎？深圳的優(yōu)惠政策可以在全國普遍化嗎？不平等地“分區(qū)”，本質上是國家行政管制不良的表現(xiàn)，區(qū)域發(fā)展中的平權是一個重要的國家法問題。如果我們梳理開發(fā)區(qū)、開放城市、實驗區(qū)和自貿區(qū)等資源傾斜的國家政策，發(fā)現(xiàn)其特惠、普惠的正義指向，就會深刻地體會到區(qū)域發(fā)展優(yōu)惠政策或管制措施的負面效應。那些區(qū)域間的放松管制或賦予特權的措施，也可能導致更多的社會問題。

四、區(qū)域發(fā)展權保障的國家法作為

（一）區(qū)域發(fā)展權保障的國家法調整

“地方”從鄉(xiāng)土文化主體到憲法上的主體再到國家法上的主體，反映出“地方”在不同語境里具有不同主體身份。憲法上的“地方”術語表明中央作為主權人格的代表和實施者，重點在于塑造國家的統(tǒng)一，包括疆域、經濟安全、外交和市場的統(tǒng)一。只要“地方”不影響、妨礙或對國家統(tǒng)一構成威脅，則允許其擁有自治空間，賦予其主體地位。后計劃時代初期，對區(qū)域發(fā)展權的研究，主要局限于經濟法上的稅費、債和交通問題等。在新時代，應該意識到國家法不是國家組織法，它涉及地方作為公法人的獨立人格、自治權以及中央的統(tǒng)一權限和對地方的監(jiān)督權。在區(qū)域發(fā)展權上，主權和地方自治權所對應的中央和地方事權，必須在國家法上劃分清楚?！白灾伪匦袆佑趪冶O(jiān)督之下。國家以統(tǒng)一為目的，必使全國秩序井然各當，而國家之目的乃能到達?！?參見［日］吉村源太郎：《地方自治》，朱德權編，中國政法大學出版社2004年版，第9-10頁。由是，地方須接受國家監(jiān)督，亦有權獨立處理地方公共事務。

區(qū)域發(fā)展權是中國在近代以來面臨的一個國家法目標。國家法對區(qū)域發(fā)展權的保障，首先是再造政府管制，既要建立起統(tǒng)一的國家權威主權和統(tǒng)一市場，又能保障地方更有自我發(fā)展的動力，保證國家的基礎投資方式和中央轉移支付方式能使地方發(fā)展均衡。失衡的社會經濟管制可能消除人和地方文化的多樣性發(fā)展。建立全面的區(qū)域發(fā)展管制哲學和機制，是國家法有所作為之事業(yè)。

（二）國家法須厘清區(qū)域發(fā)展權利主體的權力關系

今日中國，中心城市的首位度意識、統(tǒng)領作用以及地方間、區(qū)域間的利益互動，在區(qū)域性競爭中展露無遺。隨著經濟社會的發(fā)展，地方自我發(fā)展動力和決策權愈發(fā)具有擴張性。隨之而來的問題是：如果國家具有法律人格和主體地位，那么省、直轄市、市縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身是否構成公法人？它們是否是公法主體？在區(qū)域競爭和利益關系上，政府機關是否是“地方”的法人代表機構即機構法人？

如前所述，非自治地方本身并沒有被作為中國憲法上的一個公法主體，它們的法人機關（政府組織）則被賦予了法人地位。一般而言，國家與地方公共團體是相對而言的?！度毡拘姓录V訟法》以國家或地方自治團體為適格被告提出訴訟。日本行政廳只是一種次級的行政機關，國家和地方公共團體才是原發(fā)性的公法人主體。這種界分，明晰了具有主權性質的國家法人主體與具有代表性質的法人機構之間的法定權利和責任的區(qū)分。日本的地方（都道府縣、市町村）作為公法人，履行國家事務，作為機關的行政廳也履行國家事務。但是，行政廳沒有獨立人格，依附國家而存在，離開國家，行政廳不能獨存，其一切權利義務關系被消解。公法人有國家主權承認的法律人格，相對于國家，享有一定的獨立權利義務。地方自治制度是國家行政方法之一，自治組織和權限依國家主權意思而成立，且在國家監(jiān)督之下。?參見［日］吉村源太郎：《地方自治》，朱德權編，中國政法大學出版社2004年版，第5、6、9、23頁。明治憲法時期，日本中央政府對地方的監(jiān)督權嚴格保留，缺乏自治保留事項，央地之間實際上構成了委任關系。二戰(zhàn)后的新憲法則凸顯了地方有獨立的公共事務權限。21參見楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第250-252頁。

本文前面已經分析，在以《憲法》為代表的國家法上，區(qū)域發(fā)展權也是我國地方發(fā)展、地方自治的重要內容，且已受到國家法的保護。所謂“國家法”，主要是指憲法、地方組織法、立法法等。嚴格意義上來說，民族區(qū)域自治法、特別行政區(qū)基本法不是組織法，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》才是組織法，前兩者是更具根本性的國家法。國家法既關涉國家主權、地方自治權、地方發(fā)展權等基礎問題，也涉及對資源、市場要素的政府管制。區(qū)域發(fā)展權首先是得到了國家法上法律人格的授權，即國家和地方作為公法人獲得了憲法性的授權保障。其次，一般組織法則具體地規(guī)定了地方公法人的法人機構（機構法人）的成立、運作和監(jiān)督等問題。

國家法保障了關涉地方自治和區(qū)域發(fā)展權的基本法律內容。國家法遠遠高于行政法或者一般組織法，它是對國家和政府本身進行思考的政治哲學。清末以降，我國一直以策略化的思考方式運行著。基于便宜的政治實用主義，并沒有從國家法和政治哲學高度上系統(tǒng)地思考國家、地方及其權能的公法基礎問題。公法學家鐘賡言先生是最早出版行政法教科書的中國學者，也是較早地將地方自治視為部門行政法的重要問題的學者。在他看來，地方自治權是一種單一人格性的地方“統(tǒng)治權”，其權力源于固有的國家統(tǒng)治權的賦予和委托。22參見鐘賡言：《行政法講義》，法律出版社2015年版，第731、746頁。地方包括省市縣鄉(xiāng)，其本身就是公法人，而自治權之行使，得有憲法和中央立法授權。自治權的機關是代議機關和行政執(zhí)行機關，他們是法人機構。鐘賡言的關注點，是對日本地方公共團體和清末以來中國地方現(xiàn)狀的一種分析。我們今天談及地方發(fā)展權和地方自治，一般不講政治學意義上的人民或者民眾自治，而是提出行政法學上的“地方自治行政”，即法律意義上的自治。地方是作為公法人主體的團體自治。在中國表現(xiàn)為省市縣等地方團體的設計及存在，它們應該由國家賦予法律上的獨立人格與地位，在國家監(jiān)督之下，地方獨立處理其地方上的事務。23參見陳顧遠：《地方自治之政理與法理》，載范忠信等編校：《中華文化與中國法系——陳顧遠法律史論集》，中國政法大學出版社2005年版，第509-516頁。

（三）以法律保障央地事權的劃分

簡政放權，主要是對地方國家機關而言的，表現(xiàn)為中央管制權的祛除、下放或授權等情形。如果沒有央地之間的地方、區(qū)域發(fā)展權上的事權的劃分，區(qū)域發(fā)展的主體動力仍不充足?！暗胤健钡闹黧w性和積極性不夠充分，經常是因為絕大多數(shù)的權利來源于中央部門的內部審批，導致地方和區(qū)域的自治權、發(fā)展權不足。發(fā)展權的獲得實際上受到行政內部的審批制度所管制，即許可和先行先試中都潛藏著區(qū)域發(fā)展權的審批性。行政審批制度的改革，首先就是削掉中央部門對區(qū)域發(fā)展權的獨斷管制權。地方發(fā)展權的中央管轄，實質上設定了地方改革內容、工程發(fā)展、投資、產業(yè)的國家管制，從而在時間到空間上均以中央管制權型構了地方的發(fā)展模式。

國家法的目的之一是保障區(qū)域發(fā)展權的拓展，本質上是“解放政府”，解除被行政審批制度賦權的央地管制模式。首當其沖的發(fā)展權改革是央地之間財政事權之劃分。國務院單方面地決定中央與地方的財政關系，地方財政不獨立，地方政府是中央財政的派出機關，缺乏財政自主權。通過央地財政事權的劃分，使地方政府具有“法人”資格：擁有獨立的財產，獨立決策，獨立承擔責任，不再被單方面做出決定。24參見熊偉：《法治、財稅與國家治理》，法律出版社2015年版，第207、209頁。2014年新實施的《預算法》，完善了國家財政轉移支付制度，努力推進地區(qū)間基本公共服務均等化。央地事權的劃分是國家治理體系和治理現(xiàn)代化面臨的緊迫問題。理解《立法法》“地方性事務”的涵義25《立法法》（2015年修訂）第73條第2項，地方性法規(guī)可以就“地方性事務需要制定地方性法規(guī)”。，可以通過積極的地方立法創(chuàng)制，為道路交通等公共事業(yè)的地方治理能力，進行充分的釋放。26參見余凌云：《論道路交通安全法上的地方事權》，載《行政法學研究》2019年第2期。

（四）保障人與資本要素的充分有效流動

1.互通的地方渠道

政府管制影響著地方自主和區(qū)域發(fā)展權。如何落實《憲法》序言上的國家法任務和目標，關鍵是不能只有自上而下的中央-地方軌道，還需地方之間的互動渠道。按照費孝通先生的總結，中國傳統(tǒng)政治并非只有一條中央自上而下的管制通道，也有來自地方的自下而上的雙軌政治。地方既要完成上級的交辦任務，又要完成地方公務。中國傳統(tǒng)政治有中央集權和地方自治兩層，存在著自上而下結構和自下而上的雙軌政治。如果拆除雙軌政治，勢必造成基層行政的僵化，破壞傳統(tǒng)集權與分權、中央與地方的協(xié)調關系。27參見費孝通：《費孝通全集》第五卷（1947），內蒙古人民出版社2009年版，第37、40、44頁。在央地之間自上而下、自下而上的兩條通道之外，區(qū)域間的互動渠道就是第三條通道。只有進一步地放松區(qū)際之間的資本與人員的流動，才會建成具有契約精神、文化多樣性的法治社會。

2.人員的自由流動

在封建制度或計劃體制之下，有些錯誤的理念或者政策理論，誤導了人員與資本要素在地方上的區(qū)域間流動，構成了區(qū)域發(fā)展的人為障礙。導致區(qū)域“不平衡不充分發(fā)展”現(xiàn)狀的一個重要原因，與移民及遷徙自由缺乏有關。人的籍貫、戶籍、人力或人才身份、城市規(guī)劃管控、土地及房產物權交易的限制，導致了我國城市鄉(xiāng)村之間不能互相流動。鄉(xiāng)村只是沖蝕的土地，人口和人才回流非常困難。人的自由遷徙被視為違反國家安排的經濟社會禁忌，無合法證件、無固定住所及無正當工作或經濟收入的“三無”盲流人員，被盡可能地收容，并遣送回原地。28參見廣州市人民政府：《關于對流浪乞討、暗娼、精神病患者等盲流人員的收容處理辦法》（穗府〔1985〕140號）；民政部：《關于進一步做好勸阻勸返外流災民工作的通知》（民事函〔1991〕322號）；公安部：《關于加強盲流人員管理工作的通知》（公通字〔1995〕37號）等規(guī)范性文件。在今天，地方日益實體化之后，又產生了地方利益的固化和整體鄰避效應的自我保護，例如各地的購房、學籍、高考29參見教育部、公安部：《關于做好綜合治理“高考移民”工作的通知》（教學〔2016〕2號，2016年2月2日發(fā)布）。、福利和人才引進等管理政策，加劇了人口流動的阻礙。人員流動的動力之一是人口紅利的經濟社會發(fā)展。區(qū)域性人口流失或涌入，或者工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來的老齡社會的出現(xiàn)，使得很多城市、都市圈亟需放寬人口的準入政策，可是政府管制恰恰抑制了區(qū)域間的人員的流動，從而不利于區(qū)域發(fā)展和個人的全面發(fā)展權。

3.資本的自由流動

資本流動自由，也是重要的國家法問題。農業(yè)農村農民問題是關系國計民生的根本性問題。資本回流鄉(xiāng)土的障礙消除和新型法律保障制度，則是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略解決中國民生的關鍵策略之一。中國反貧困的扶貧理念和模式是“生產性扶貧”，是使扶貧對象恢復再生產的機會和勞動能力。由中央人民政府廣泛動員社會力量進行區(qū)域性對口扶貧和協(xié)作，促進了人財物、技術和智力資源的區(qū)域性支援。但現(xiàn)實問題是：中國城市人口、鄉(xiāng)村流出人口和資本，無法流回鄉(xiāng)村；城市發(fā)達資本不向落后地區(qū)自主回流或投放。

直觀經驗觀察表明，即使是發(fā)達地區(qū)的人才和資本，也無法回到富人自己的最初故鄉(xiāng)，這與中國古代社會的人員和資本流動實踐完全相反。在古代中國，在京城和都市經商、做官、求學的人士，通常有濃厚的鄉(xiāng)土情結，在自己出生地和籍貫地置地、修房、創(chuàng)辦產業(yè)、興建學堂私塾或其他公益事業(yè)，從而帶動了區(qū)域性的地方經濟社會發(fā)展。通過資本、人力和智力的回饋，通過民間資本，改善了地方民生。

中國資本、人員單向度地向大城市、域外流動，這與中國幾十年以來的戶籍制度，土地、住房買賣和流通制度密不可分。這些制度障礙造成了資本、人員無法回流到鄉(xiāng)土、小城鎮(zhèn)。這種單向度的流動，撕毀了傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)紳與城鄉(xiāng)互動的“雙軌政治”。鄉(xiāng)愁的根基是土地、房產和公共服務設施。如果資本能回到鄉(xiāng)土，人員自然就回到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)土資本投資地方建設，自然有利于地方民生。由是，落實《憲法》序言上的國家法任務和目標，須解放地方政府，重建城鄉(xiāng)互通機制，使（地方）人才、財富、資本、技術、產品、客戶交易關系等回到地方，在地方間自下而上或橫向地流動開來。

（五）區(qū)域發(fā)展權的管制調整

首先，須放松政府管制。以市場主導、地方主體性、公平競爭為原則的區(qū)域協(xié)調發(fā)展政策30參見中共中央、國務院：《關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》（2018年11月18日發(fā)布）。，使區(qū)域發(fā)展展示了蓬勃生機。在區(qū)域發(fā)展中，中央各部委對資源管控、公共設施的投資配置和區(qū)域規(guī)劃等，頗為復雜。312019年4月8日，國家發(fā)改委印發(fā)《2019 年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》提出：城區(qū)常住人口300 萬—500 萬的I 型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。它們的行政管制措施影響著區(qū)域發(fā)展權。為什么我國區(qū)域發(fā)展及其協(xié)調這么難？除了有歷史、文化習俗、自然條件、利益之爭外，還需要檢討政府干預，需要評估管制措施。例如，地區(qū)封鎖是不正當競爭。自1982年以來，為了解決市場封鎖問題，國務院連續(xù)發(fā)布管制政策，搞活商品流通，建立市場經濟體制。最后，管制措施又從國家政策、規(guī)范性文件上升到行政法規(guī)——《關于禁止在市場經濟活動中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定》。32有關禁止區(qū)域封鎖的重要的國家規(guī)范性文件，包括：1.國務院《關于打破地區(qū)間市場封鎖進一步搞活商品流通的通知》（國發(fā)〔1990〕61號）；2.國務院《關于禁止在市場經濟活動中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定》（2001國務院令第303號）；3.國務院《關于禁止在市場經濟活動中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定（2011修訂）》；4.商務部辦公廳《關于進一步推進清理在市場經濟活動中實行地區(qū)封鎖規(guī)定工作的通知》（商建字〔2005〕14號）；5.商務部、國務院法制辦公室、國家發(fā)展和改革委員會等《關于集中清理在市場經濟活動中實行地區(qū)封鎖規(guī)定的通知》（商秩發(fā)〔2013〕468號）；6.商務部、國家稅務總局、國家發(fā)展和改革委員會等關于印發(fā)《〈消除地區(qū)封鎖打破行業(yè)壟斷工作方案〉的通知》（商秩發(fā)〔2013〕446號），等等。在經濟發(fā)展、城鄉(xiāng)、教育、交通、社會保障等區(qū)域一體化問題上，政府管制造成了不平等關系被固化了，或者被某些“地方”試圖固化了。放松政府管制，尊重平等的充分競爭，恰恰是解決區(qū)域不充分不平衡發(fā)展的最好措施之一。

其次，須反思政府管制手段的經濟理性。長期以來，我們習慣于集中優(yōu)勢兵力、集中力量解決問題，不能真正地發(fā)揮微觀主體的作用。具有政策性隨意性、集體主義的幫扶辦法，始終不能幫助各地方主體建立自我造血功能，建立起自我生存和自我發(fā)展的能力。在1840年以來的“中國-西方”競爭和對抗的壓迫性框架下，所確立的社會目標和所采用的治理手段之間，呈現(xiàn)著緊張關系。我們的很多目標本身其實不構成可以追求的價值目標，致使社會發(fā)展中出現(xiàn)了很多“大煉鋼鐵”“多快好省”的建設方法，造成了諸多“產能過?！被蛘卟蛔?，留下諸多爛尾的無法可持續(xù)利用的工程和開發(fā)。它們浪費了人力物力財力。地方間的區(qū)域發(fā)展權實現(xiàn)，必是一種真正有益于人民的事務，需要完整地考慮大變革之下我們曾經使用過的行政手段及其合法性和合理性。反思政府對地方、區(qū)域協(xié)調發(fā)展的管制手段，應符合經濟理性所要求的成本收益分析原則，從而使“簡政放權”、“放管服”改革、“營商環(huán)境”塑造、管制內容和程序再造，能進一步激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，能便民高效，能留下可持續(xù)發(fā)展的工程產物。

再次，須建立文化多樣性的管制目標體系。我們要建立一個怎樣的區(qū)域發(fā)展權，是多樣性的文化還是同質化的大都市發(fā)展權，它是以GDP、高樓和城市規(guī)模為標志的，還是只適合少數(shù)人發(fā)展的最低標準的發(fā)展權？我們倡導均衡的政府管制以保障區(qū)域發(fā)展權，目的是可以產生良好的社會經濟效益和城市化效果。從一個國家的主權管轄上看，區(qū)域凝聚了文化、人口、生態(tài)和社會制度的多樣性。良好的區(qū)域發(fā)展標準，是指有一定的經濟和社會自由，便利便捷，人與自然友好，公共服務達到一定水準的社會。這樣的區(qū)域發(fā)展，一要有適度的人口和城市規(guī)制；二是符合人與自然的生態(tài)管制目標；三是交通教育和醫(yī)療等公共服務設施的完善；四是要有適度的行政區(qū)劃調整，逐步使人口和資源集約化。這樣的區(qū)域發(fā)展標準符合公共服務網格型經濟的資本節(jié)約原則、效率原則。我國應形成包容多樣性的文化歷史、地理、人口、生態(tài)環(huán)境和經濟指標的區(qū)域發(fā)展。這樣的多元文化有賴于調整國家對發(fā)展的管制政策。目前所面臨的東西問題、南北問題、區(qū)域一體化、城鄉(xiāng)結構、城市群、都市圈等，都不是單純的經濟問題。人隨著資源走，就是隨著利益走，開發(fā)區(qū)、試驗區(qū)、自貿區(qū)等“區(qū)塊”都是政府管制政策的產物，其興衰面臨著管制政策的調整。政府介入后所形成的區(qū)域發(fā)展不是自然形成的發(fā)展，而是政府行政主導的發(fā)展，必然造成更多的價值沖突。良好的區(qū)域發(fā)展為文化的多樣性、未來發(fā)展留下了空間。過多的區(qū)域發(fā)展的政府干預，消磨了文化的多樣性。區(qū)域協(xié)調發(fā)展應該能夠保護多元化的生產和生活方式、價值追求。如果國家只向京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)三大經濟圈投放資源，則國家、民族或自然文化的多樣性豐富性就被打破了。保障東北、西北、西南地區(qū)的人與物的文化的多樣性，實有必要。經濟不均衡，可能消除人的多樣性發(fā)展?；氐匠Ｒ?guī)性的區(qū)域發(fā)展軌道上，應確立以均衡的多樣性文化管制為目標，以地方自我發(fā)展為動力，以各級政府輔助性補充發(fā)展為原則的政府管制政策。

五、結語

區(qū)域發(fā)展權，之所以要在國家法層面做深度的系統(tǒng)地思考，是因為它關涉三個重要問題。其一，中國社會矛盾的一個新面相是區(qū)域之間的不平衡不充分的發(fā)展，已經影響了人民的生活質量。產生的相應區(qū)域性問題是：在脫貧致富的小康需求的生存性目標與區(qū)域協(xié)調發(fā)展而致的高品質生活目標之間，其生存性與高品質性之二元發(fā)展目標如何調適？這其中必須追問區(qū)域“不平衡不充分發(fā)展”的原因以及如何減少這種不良狀態(tài)。其二，自20世紀70年代末，國家各個層面的改革相繼展開并達到了預期目標。如果說農村改革是解放農民，城市改革是解放企業(yè)，那么可以說，區(qū)域發(fā)展改革是“解放政府”，尤其是要改革地方政府的僵化管理能力，釋放其能動性。實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展權的目標，本質上要求“解放地方政府”。其三，地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化，一直內嵌于中華民族近代化、現(xiàn)代化進程之中，構成了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。區(qū)域發(fā)展權關涉中央與地方治理關系，其自身也面臨著諸多憲法性問題的反思，涉及以《憲法》為核心的國家法如何理解“地方”的法律人格，如何界定地方自治、區(qū)域發(fā)展權、地方性事務，以及國家主權對地方、區(qū)域發(fā)展權的統(tǒng)制邊界、政府對其干預的限度等。只有全面厘清這些國家法上的基礎性問題，“區(qū)域發(fā)展權”才可能被實現(xiàn)，并能體現(xiàn)出其對經濟社會發(fā)展的積極意義。