□ 中國民航大學 王朝梁 孟凡晴/文

新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，社會各領(lǐng)域都聚焦到應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置能力上。民航業(yè)在發(fā)展公共運輸多元化的同時，承擔著維護民航公共衛(wèi)生安全的責任。為提升民航主體在疫情防控常態(tài)化下應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，本文從規(guī)范層面對我國現(xiàn)有法律規(guī)范，尤其對我國民航領(lǐng)域的法律規(guī)范、美國聯(lián)邦法規(guī)（CFR）和《國際民用航空公約》及其附件中有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)概念進行探析，旨在完善應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律規(guī)范體系，進而有助于民航部門強化應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理能力。

突發(fā)事件

（一）我國現(xiàn)有法律的有關(guān)規(guī)定

為了規(guī)范和指導突發(fā)事件應(yīng)對活動，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和《中國民用航空應(yīng)急管理規(guī)定》（CCAR-397）中都提出了突發(fā)事件的概念，其中可以得出，突發(fā)公共衛(wèi)生事件是屬于突發(fā)事件的一種?！睹裼眠\輸機場突發(fā)事件應(yīng)急救援管理規(guī)則》（CCAR-139-II-R1）中具體解釋了民用運輸機場突發(fā)事件，旨在限定了突發(fā)事件發(fā)生的地點——在機場及其附近領(lǐng)域和在航空器或機場發(fā)生的情況。

《中華人民共和國民用航空法》中并未對突發(fā)事件進行明確的規(guī)定，但民航規(guī)章中規(guī)定了突發(fā)事件及應(yīng)急管理體制。突發(fā)事件是相對于一般事件的概念，一般事件的嚴重程度不足以構(gòu)成事故征候，其主要強調(diào)在航空器操作運行、機場區(qū)域和飛行安全活動中不利于飛行安全的狀況。事故征候是未構(gòu)成事故但影響或可能影響安全的事件，事故征候是一個抽象的事件概念。與事故征候直接相關(guān)的民航術(shù)語是“事故”——與民用航空器有關(guān)的事件，例如人身傷亡、航空器損壞或失蹤。

（二）美國聯(lián)邦法規(guī)（CFR）中的相關(guān)規(guī)定

在美國的應(yīng)急管理方面，2004年《國家應(yīng)急反應(yīng)計劃》和2008年《國家應(yīng)急反應(yīng)框架》為突發(fā)事件的應(yīng)急法規(guī)體系奠定了制度基礎(chǔ)， 2018年，美國發(fā)布了《應(yīng)急管理戰(zhàn)略規(guī)劃2018－2022》。

CFR中關(guān)于“Emergencies（突發(fā)事件）”是指“國家緊急情況和災(zāi)害或?qū)】岛桶踩珮?gòu)成迫在眉睫的威脅或其他需要采取具有重大環(huán)境影響的行動的緊急情況?！盋FR也提到了聯(lián)邦協(xié)助各州和地區(qū)應(yīng)對公共健康帶來的威脅。由此可以看出CFR中對“突發(fā)事件”的定義并不惟一，前者主要明確了突發(fā)事件具有緊迫性且需要采取行動的特征，后者強調(diào)了應(yīng)對突發(fā)事件的管理層級“聯(lián)邦—州—地方”，側(cè)重國家權(quán)力機關(guān)的職責范圍。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件

（一）我國法律的相關(guān)規(guī)定

我國對突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)立法工作起步較晚，2003年我國制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》——明確了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的概念，其中包含了判斷構(gòu)成突發(fā)公共衛(wèi)生事件的要素——重大傳染性、群體性以及嚴重影響公眾健康等。

我國規(guī)定非航空器突發(fā)事件包括了醫(yī)學突發(fā)事件，并且其采取應(yīng)急救援響應(yīng)活動并不具體作出等級的區(qū)分。發(fā)生非航空器突發(fā)事件時，按照相應(yīng)預案實施援救。這主要是對民用運輸機場提出的相應(yīng)管理要求，突發(fā)公共衛(wèi)生事件與醫(yī)學突發(fā)事件概念不同，前者強調(diào)公共性，后者不一定具備公共性，二者概念要素的涵攝范圍有重合卻不同。因此，根據(jù)概念來確定機場在這兩種突發(fā)事件下的義務(wù)將為機場應(yīng)急救援工作提供具體的規(guī)范化指引。一旦面臨突發(fā)公共衛(wèi)生風險，各部門、各單位能夠快速啟動應(yīng)急方案，形成防控重大公共衛(wèi)生風險的工作合力，為提升民航治理能力現(xiàn)代化水平提供強有力的法規(guī)支撐。

（二）《國際衛(wèi)生條例》和《國際民用航空公約》中的規(guī)定

1.《國際衛(wèi)生條例》

世界衛(wèi)生組織制定的《國際衛(wèi)生條例》中規(guī)定了“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”是指一種非常規(guī)事件，疾病主要通過國際傳播途徑，對其他國家的公共衛(wèi)生安全構(gòu)成威脅，同時有必要采取統(tǒng)一的國際措施及時應(yīng)對。除此之外，在《國際衛(wèi)生條例》附件2中明確了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的評估條件，為各國提供了一個規(guī)范化的指引；根據(jù)科學合理的通報規(guī)則系統(tǒng)可以確定突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是官方權(quán)威的判斷依據(jù)。構(gòu)成突發(fā)公共衛(wèi)生事件要根據(jù)該事件公共衛(wèi)生的嚴重影響，發(fā)生的時間情況和傳播的危害程度，以及各國是否要限制國際貿(mào)易等。在符合兩個條件的情況下才需要向世界衛(wèi)生組織通報。根據(jù)這些標準，世界衛(wèi)生組織認定新冠肺炎疫情（COVID-19）是突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

《國際衛(wèi)生條例》中強調(diào)了各國對在該國機場過境的航空器不得采取衛(wèi)生措施，但是可以限制航空器在機場的?？繀^(qū)域，不得因為公共衛(wèi)生理由拒絕航空器的“無疫通行”，也不應(yīng)組織航空器停靠在入境口岸。同時，《國際衛(wèi)生條例》第43條賦予了締約國一定的自主權(quán)限來制定衛(wèi)生措施從而防控公共衛(wèi)生危害。

2.《國際民用航空公約》及其附件

1944年《國際民用航空公約》（以下簡稱“《公約》”）賦予了國際民航組織（ICAO）“準立法權(quán)”，《公約》附件的內(nèi)容具有法定約束性，但這種約束力不是絕對的而是有條件的，即“締約國采取不同于公約及附件中的規(guī)定應(yīng)立即通知國際民航組織”。

為保證國際機場衛(wèi)生安全，《公約》附件9中明確了“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，援引于《國際衛(wèi)生條例》的規(guī)定，“公共衛(wèi)生危害”具有廣泛傳播的特性。在2.4中提到了不得因公共衛(wèi)生原因而阻止航空器在任何國際機場起降，除非此類行動是按照世界衛(wèi)生組織《國際衛(wèi)生條例》（2005）采取的。除此之外，建議措施要求國際機場要安排專門的公共衛(wèi)生措施和通道，并保證過境旅客的安全順利通過，同時還要提供相應(yīng)的便捷服務(wù)，讓旅客和機組人員在接觸不到病毒危害的情況下轉(zhuǎn)移至附近機場或候機樓。航空公司和民用機場要加強合作溝通，避免過渡信息不對稱導致的危害結(jié)果，保證建立安全、衛(wèi)生和高效的制度。在傳染病爆發(fā)的情況下，各國要提前做好及時的應(yīng)對準備，制定有效的應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的國家航空計劃。

另外，《公約》附件9中援引《國際衛(wèi)生組織》中的規(guī)定實現(xiàn)了應(yīng)對公共衛(wèi)生事件國際法律規(guī)范層面的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，即使某一國家不是《國際衛(wèi)生條例》的締約國而是ICAO 的締約國，根據(jù)《公約》附件 9 的規(guī)定，同樣要承擔 《國際衛(wèi)生條例》規(guī)定的法律義務(wù)?！豆s》附件14規(guī)定，為了應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，機場制訂應(yīng)急預案要注重結(jié)合具體情況和部門間的協(xié)調(diào)，機場要及時報告說明突發(fā)公共衛(wèi)生事件的進展，盡最大可能降低旅客運輸中傳播傳染病的風險，同時做好機場工作人員的衛(wèi)生安全防護。機場的檢疫工作需要機場工作人員與衛(wèi)生部門工作人員間保持信息的及時交流，實現(xiàn)部門間聯(lián)動的效果，進而提高防疫的工作效率。面向整個機場的人員，不論工作人員還是乘客，衛(wèi)生部門都要提供公共衛(wèi)生服務(wù)。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，根據(jù)《公約》附件6《航空器運行》的規(guī)定，飛機必須裝備應(yīng)急醫(yī)療設(shè)備應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件。在航空運輸過程中，航空公司對旅客的人身安全負有保障義務(wù)，這在我國航空法律規(guī)范中也作了明確規(guī)定，同時基于旅客與航空公司之間的運輸合同內(nèi)容，航空公司也是在履行合同項下的義務(wù)。

應(yīng)急預案

（一）我國相關(guān)法律的規(guī)定

“預防為主、預防與應(yīng)急相結(jié)合”的原則貫穿于我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對工作的始終。民航突發(fā)事件應(yīng)急管理主要包括航空器、反劫機、反恐怖、航空公共衛(wèi)生等突發(fā)事件的應(yīng)急管理。相關(guān)部門制定有效的應(yīng)急處置措施需要結(jié)合突發(fā)事件危害的性質(zhì)、程度和范圍，從而形成一套科學合理的突發(fā)事件應(yīng)急管理體制，保證疫情防控工作的順利進行。民航管理部門承擔著預防并做好應(yīng)急處置的責任。

應(yīng)急預案是預先制定的行動計劃。有關(guān)部門應(yīng)依照相關(guān)法律規(guī)范制定應(yīng)急預案，旨在預防突發(fā)事件的發(fā)生。預案在指導災(zāi)后防控傳染病的發(fā)生和傳播起到了重要的作用，在民航法規(guī)體系中，為了防止疫情通過民用航空公共運輸?shù)姆绞綌U散，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件民用航空應(yīng)急控制預案》規(guī)定了應(yīng)急控制原則和采取應(yīng)急控制措施的要求。

應(yīng)急預案的工作重點是發(fā)布突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警信息、建立信息收集體系并保證信息的準確性、建立應(yīng)急報告制度以實現(xiàn)獲取信息渠道的暢通。當公共衛(wèi)生事件和傳染病發(fā)生或出現(xiàn)可能發(fā)生的情況時，民航醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)履行及時報告義務(wù)。同時在疫情報告制度方面我國要求機場發(fā)現(xiàn)疫情或可能發(fā)生疫情時立即報告給相關(guān)部門。

（二）《公約》附件中的規(guī)定

《公約》附件11中提到了應(yīng)急安排，應(yīng)急安排是臨時的，其中，空中交通服務(wù)主管部門有履行制訂和發(fā)布應(yīng)急計劃（Emergency Plan）的義務(wù)，這里的應(yīng)急計劃和應(yīng)急預案的意思大致相同，《公約》中主要是對空中安全飛行實施的應(yīng)急計劃進行了內(nèi)容和程序上的明晰，另外，重點解釋說明了應(yīng)急計劃材料內(nèi)容。在應(yīng)急計劃的材料中，“準備行動”一節(jié)包括了預防航行危害，關(guān)注應(yīng)急計劃的時間，及時采取應(yīng)急安排，體現(xiàn)了準備行動要具有主動性，這基于已經(jīng)制訂并經(jīng)相關(guān)部門同意的應(yīng)急計劃才可以合理有效預防對空中航行的危害。除此之外，突發(fā)公共衛(wèi)生事件也存在影響民用航空器安全飛行的可能性，因此準備行動中應(yīng)制訂專門應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急計劃。

《公約》附件14中涉及的應(yīng)急計劃是針對機場，其中第九章明確規(guī)定了機場有制訂應(yīng)急計劃的義務(wù)，在緊急情況發(fā)生時，機場應(yīng)急計劃中要包括采取行動和部門協(xié)調(diào)的內(nèi)容。這里緊急情況的例子中有突發(fā)公共衛(wèi)生事件，主要涉及國際航空旅客或貨物運輸過程中傳染病的傳播。

綜上，新冠肺炎疫情的爆發(fā)為我國民航領(lǐng)域應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的立法工作帶來了新的挑戰(zhàn)，疫情防控不僅要從我國現(xiàn)有的突發(fā)事件相關(guān)法律規(guī)定出發(fā)，更要考慮到民航業(yè)的國際性，重視國際公約中有關(guān)突發(fā)衛(wèi)生公共事件的界定和建議措施。因此，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件民用航空應(yīng)急管理體制是實現(xiàn)有效防控疫情的關(guān)鍵，加強應(yīng)急預案管理和監(jiān)督立法將為提高我國民航應(yīng)急管理能力奠定制度層面的基礎(chǔ)。