“區(qū)域”內(nèi)活動的擔保國法律保障機制研究

羅國強， 冉 研

早在1966年，國際社會就開始關(guān)注國際海底區(qū)域(以下簡稱“區(qū)域”)這一廣大區(qū)域未來利用和管理的問題(1)1966年聯(lián)合國經(jīng)社理事會通過第1112項決議，要求秘書長研究深海海底資源的狀況、資源開發(fā)，特別是發(fā)展中國家開發(fā)利用這些資源的可能性，這項決議表明聯(lián)合國開始關(guān)注“區(qū)域”的利用和管理。?！堵?lián)合國海洋法公約》(United Nations Convention on the Law of the Sea，UNCLOS，以下簡稱《公約》)第1條第1款第(3)項將“‘區(qū)域’內(nèi)活動”定義為勘探和開發(fā)“區(qū)域”內(nèi)資源的一切活動?；凇皡^(qū)域”及其資源是“人類的共同繼承財產(chǎn)”的地位，《公約》創(chuàng)設(shè)了擔保國制度，使各國尤其是發(fā)展中國家也能通過與私主體合作以擔保國身份參與“區(qū)域”利用。但是，現(xiàn)有擔保國制度尚有諸多缺陷，加之“區(qū)域”內(nèi)活動具有極大的環(huán)境風險，發(fā)展中國家參與“區(qū)域”內(nèi)活動的積極性明顯不足，這也嚴重影響了“區(qū)域”商業(yè)性開發(fā)的進程(2)李紅云.國際海底與國際法[M].北京：現(xiàn)代出版社，1997：151-152.。自海底爭端分庭(Seabed Disputes Chamber，SDC，以下簡稱“分庭”)2011年發(fā)表“擔保國責任與義務(wù)咨詢意見”(以下簡稱“咨詢意見”)以來，國際社會對擔保國責任制度的關(guān)注度明顯增加，但發(fā)展進度緩慢?；诖?，剖析擔保國在現(xiàn)行“區(qū)域”制度下的責任風險，從擔保國立場出發(fā)，探索配套的制度設(shè)計，并從中國實際利益出發(fā)，尋求有效的路徑來規(guī)避作為擔保國的責任風險，從理論和現(xiàn)實層面都具有重要意義。

一、 擔保國責任的國際法依據(jù)

(一) 擔保國責任的構(gòu)成要件

“區(qū)域”內(nèi)活動具有高度的風險性，在進行“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源的勘探和開發(fā)活動時，除了可能會對“區(qū)域”生態(tài)和環(huán)境造成不利影響以外，還可能會對其他國家、企業(yè)或個人的利益造成損害。由于“區(qū)域”及其資源是“人類的共同繼承財產(chǎn)”，因此，它的利益相關(guān)方就是全人類。為了有效管理“區(qū)域”內(nèi)活動和維護全人類的共同利益，《公約》規(guī)定由國際海底管理局(International Seabed Authority，ISA，以下簡稱“海底管理局”)依照《公約》對“區(qū)域”內(nèi)活動進行監(jiān)管。

除國家外，自然人和法人也是開展“區(qū)域”內(nèi)活動的適格主體。《公約》所規(guī)定的義務(wù)是一種條約義務(wù)，因此，相關(guān)規(guī)定僅對締約國有約束力，對非締約國的實體，《公約》的規(guī)定沒有約束力，自然人和法人在“區(qū)域”內(nèi)開展的活動，需要由國家來監(jiān)管。為使自然人和法人實施的“區(qū)域”內(nèi)活動能按照規(guī)定開展，《公約》創(chuàng)設(shè)了擔保國制度，通過擔保國來約束非締約國的實體在“區(qū)域”內(nèi)開展的活動。《公約》規(guī)定，“具有締約國國籍或由這類國家或其國民有效控制的自然人或法人”必須由締約國提供擔保，才能在“區(qū)域”內(nèi)進行活動，而締約國有責任確?！皡^(qū)域”內(nèi)活動的從事者依照《公約》第十一部分進行相關(guān)活動。為了確?！皡^(qū)域”內(nèi)活動的從事者依據(jù)合同條款及其在《公約》下的義務(wù)進行“區(qū)域”內(nèi)活動，各擔保國應(yīng)該制訂相關(guān)法律制度并采取有效的行政措施。受條約義務(wù)約束，擔保國制定的法律制度必須與《公約》的規(guī)定保持一致，通過這種擔保國制度安排，《公約》對非國家實體也能產(chǎn)生間接約束力。

在國際法上，產(chǎn)生國際責任的前提條件就是國際不法行為或損害行為的法律責任可以歸責于能夠承擔國際責任的主體(3)李壽平.現(xiàn)代國際責任法律制度[M].武漢：武漢大學出版社，2003：67.。如果一個國家的不法行為造成了損害，并且難以恢復原狀，那么通常采用賠償?shù)姆绞絹韽浹a不法行為所造成的損害，所以賠償是承擔國家不法行為責任的一種方式(4)邵津.國際法[M].北京：北京大學出版社、高等教育出版社，2011：406.。作為擔保國，其本身并不是開展“區(qū)域”內(nèi)活動的主體，事實上，所發(fā)生的損害是由其所擔保的自然人或者法人造成的，因此，擔保國本身并沒有實施損害行為。在這種情況下，要求擔保國承擔責任的條件是相關(guān)損害的發(fā)生必須能夠歸責于擔保國。根據(jù)分庭發(fā)表的“咨詢意見”，擔保國法律責任的成立必須同時滿足以下條件：違反擔保國義務(wù)的行為、發(fā)生損害后果以及擔保國的行為與損害之間具有因果關(guān)系(5)Responsibilities and obligations of States with respect to activities in the Area, Advisory Opinion, ITLOS Reports 2011: paras.175-177, para.181.。雖然損害后果并不是由擔保國的行為造成的，但是，擔保國違反了其依據(jù)國際法應(yīng)該承擔的義務(wù)，而其違反義務(wù)的行為間接導致了損害后果的發(fā)生，因此，擔保國應(yīng)該承擔相應(yīng)的責任。

(二) 擔保國責任的性質(zhì)

就其用語而言，擔保國責任制度似乎與民法中的擔保制度有密不可分的關(guān)系，單從字面上理解，擔保國制度很容易被誤認為是擔保法律制度中人的擔保(即保證)的一種特殊形式，即由國家作為保證人提供擔保，但事實上，擔保國制度與民法中的保證制度存在著本質(zhì)區(qū)別。民法中，保證是“由主債務(wù)人以外的第三人與債權(quán)人約定，當債務(wù)人不履行或不能履行其債務(wù)時，由保證人依約或依法履行債務(wù)或承擔責任的一種擔保形式”(6)李雙元，溫世揚.比較民法學[M].武漢：武漢大學出版社，1998：622.。換言之，保證人的賠償責任是被保證人違反義務(wù)引發(fā)的，并非因其本身違反義務(wù)導致。相反，擔保國責任雖不是其自身行為直接引發(fā)的責任，但擔保國本身必須存在違反自身義務(wù)的行為才會被要求承擔責任，如果擔保國沒有違反應(yīng)當履行的義務(wù)，那么他就不需對損害后果承擔責任。此外，“區(qū)域”制度中的擔保義務(wù)體現(xiàn)的是國家對承包者的“監(jiān)督”和“管理”，而不是保證主債務(wù)人履行義務(wù)。

《公約》要求締約國對于其沒有履行《公約》第十一部分規(guī)定的義務(wù)而造成的損害承擔賠償責任。但是“如該擔保國已制定法律和規(guī)章并采取行政措施，而這些法律和規(guī)章及行政措施在其法律制度范圍內(nèi)可以合理地認為足以使在其管轄下的人遵守時，則該國對其所擔保的承包者因不履行義務(wù)而造成的損害，應(yīng)無賠償責任”。因此，擔保國責任并不是一種替代責任，而是擔保國為其自身違反義務(wù)的行為承擔責任，因為擔保國責任源于其“不履行”《公約》義務(wù)，承包者的責任卻來自其“未遵守”合同條款和《公約》及相關(guān)文書規(guī)定的義務(wù)。雖然擔保國的責任取決于承包者的作為或不作為，但是這只是擔保國責任的觸發(fā)機制，并不能當然地將承包者造成的損害歸咎于擔保國(7)同①：201.。擔保國也不必對承包商未承擔的或剩余責任的全部負責，除非這些損害與擔保國未能履行其義務(wù)有因果關(guān)系(8)Center for international governance innovation. Legal liability for environmental harm: synthesis and overview [EB/OL]. [2020-08-04]. https://www.cigionline.org/publications/legal-liability-environmental-harm-synthesis-and-overview.。但是，擔保國責任并不是傳統(tǒng)意義上的國家責任(9)傳統(tǒng)意義上的國家責任是國家對其國際不法行為所要承擔的法律后果?；驀H損害責任(10)國際損害責任是國家對其實施的國際法不加禁止但造成損害性后果的行為所要承擔的法律后果。。傳統(tǒng)意義上的國家責任來源于國家的政府或其他機關(guān)或被政府授權(quán)的個人侵害別國權(quán)利的不法行為(11)周鯁生.國際法大綱[M].北京：中國方正出版社，2004：49.，國際損害責任來源于國家實施的國際法不加禁止但造成損害性后果的行為，顯然，國家承擔這兩種責任的前提是存在可歸因于國家的行為。擔保國責任則不同，在擔保國責任制度下，造成損害后果的是承包者的行為，由于承包者并非代表擔保國實施“區(qū)域”內(nèi)活動，所以，承包者的行為并不是可歸因于擔保國的行為。

擔保國責任作為一種法律責任，必然具有法律責任的共同屬性。按照主觀過錯在法律責任中的地位，責任可以分為過錯責任和無過錯責任，其中過錯責任體系又包含了過錯推定的歸責方式。過錯責任體系要求行為人主觀上有過錯，通常是違反已確定的注意標準，并且要求賠償責任主體所從事的活動與損害之間存在因果關(guān)系；無過錯責任體系不要求行為主體主觀上有過錯，但是強調(diào)必須具有因果關(guān)系，這是決定責任的基本要件(12)江平.民法學[M].北京：中國政法大學出版社，2011：474-480.。在國際海底制度中，擔保國需要承擔兩種義務(wù)，即確保義務(wù)和直接義務(wù)。擔保國的確保義務(wù)是指擔保國必須盡最大努力確保所擔保的承包者遵守合同條款和《公約》及相關(guān)文書規(guī)定的義務(wù)。《公約》的這一要求為擔保國設(shè)定了一項“合理注意”的義務(wù)，“合理注意”的標準可能隨著時間的推移而變化，并取決于風險水平和所涉及的活動。這一“合理注意”義務(wù)要求擔保國制訂法律制度并采取行政措施，并且這些措施應(yīng)該達到“合理且適當”的標準。在這種情況下，國家是否應(yīng)對自然人、法人的行為承擔責任，應(yīng)適用“合理注意”義務(wù)理論(doctrine of due diligence)。國際法中沒有廣泛的“合理注意”標準可以被用作一種法律行為標準，只能參照已經(jīng)存在的國際法規(guī)則，在這個意義上，如果一個國家按照某一特定規(guī)則采取了必要的努力，它可以避免因違反規(guī)則而導致的不良后果(13)MCDONALD N. Role of due diligence in international law [J]. European journal of international law, 2017(28):1044.。因此，擔保國違反“合理注意”義務(wù)引發(fā)的責任應(yīng)被認定為過錯責任(14)張輝.論國際海底區(qū)域開發(fā)擔保國責任制度[J].學術(shù)前沿，2017(18):44-51.。

除確保義務(wù)外，擔保國還直接負擔并且必須獨立履行：對海底管理局提供協(xié)助、采取預(yù)防性辦法、適用“最佳環(huán)境做法”、采取措施確保擔保條款的履行、提供追索賠償?shù)攘x務(wù)。這種情形下的擔保國責任源于擔保國的行為直接導致了國際損害的發(fā)生，因此需要對自己行為的后果承擔國際責任。對于違反直接義務(wù)的擔保國，應(yīng)該適用責任歸屬理論(doctrine of attribution or imputability)追究其責任。根據(jù)責任歸屬理論，如果某人行使國家權(quán)力，其行為即使超越授權(quán)，國家也應(yīng)對其行為負責(15)CHRISTENSON G A. Attributing acts of omission to the state [J]. Michigan journal of international law, 1990(29):312-370.。在這種情況下，國家承擔責任的前提是國家自身或者代表該國行使權(quán)力的個人的行為違反了國際法下的直接義務(wù)，因此，國家承擔的也是一種過錯責任。

二、 擔保國的責任風險

(一) “區(qū)域”內(nèi)活動的環(huán)境風險

“區(qū)域”不僅貯藏著大量的礦產(chǎn)資源，還蘊藏著豐富的基因資源和生物資源。在“區(qū)域”內(nèi)進行資源勘探開發(fā)等活動必然會對其海洋生態(tài)系統(tǒng)造成影響。為此，如何對“區(qū)域”內(nèi)活動采取必要措施，以防對海洋環(huán)境產(chǎn)生有害影響，就成為“區(qū)域”管理制度的一項重要內(nèi)容(16)徐祥民，申進忠.海洋環(huán)境的法律保護研究[M].青島：中國海洋大學出版社，2006：130.?！皡^(qū)域”內(nèi)活動將改變海底地貌，對海區(qū)的海底環(huán)境造成重大影響，開發(fā)過程中造成的擾動也會影響海水環(huán)境，進而對海區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)造成干擾(17)趙淑敏.海洋環(huán)境學[M].北京：海洋出版社，2011：257.?！皡^(qū)域”內(nèi)活動的影響是多重的，對“區(qū)域”的生物資源、遺傳資源以及海洋環(huán)境等都可能造成嚴重的不利影響，加之“區(qū)域”環(huán)境保護機制的缺位，使得“區(qū)域”內(nèi)活動潛藏著巨大的責任風險。

首先，在“區(qū)域”環(huán)境保護中，并沒有一套專門的國際法規(guī)則對其進行監(jiān)管，現(xiàn)存的“區(qū)域”制度不存在對“區(qū)域”內(nèi)活動造成損害后的責任進行限制的條款，也沒有規(guī)定相應(yīng)的減責、免責條款，更沒有設(shè)立責任保險和財務(wù)保證等相關(guān)制度，這使得“區(qū)域”環(huán)境保護的法律監(jiān)管不具有可行性。在各國國內(nèi)的法律中，海洋環(huán)境的責任追究制度并不完備。截至2020年11月28日，在為“區(qū)域”勘探活動提供擔保的19個國家(18)包括保加利亞、古巴、捷克、波蘭、斯洛伐克、俄羅斯、中國、日本、法國、德國、瑙魯、湯加、比利時、基里巴斯、新加坡、巴西、英國、庫克群島和韓國，參見International seabed authority. exploration contracts.https://www.isa.org.jm/index.php/exploration-contracts.中，已經(jīng)有12個國家制定了深海法律制度，其中有10個國家(19)包括比利時、中國、捷克、德國、日本、瑙魯、俄羅斯、新加坡、英國和庫克群島等10個國家公布了獨立的深海法律或者法案，參見International seabed authority. national legislation database. https://isa.org.jm/national-legislation-database.頒布了獨立的深海法律或者法案，而基里巴斯和湯加在同一法案中規(guī)定了國內(nèi)管轄范圍之內(nèi)的海底區(qū)域和“區(qū)域”的法律制度。這些國內(nèi)法都強調(diào)保護環(huán)境的重要性，但是規(guī)定都過于冗雜，條文大多是原則性的，并未建立起有效的“區(qū)域”環(huán)境損害追責機制，僅有比利時和日本兩個國家明確將“恢復原狀”作為環(huán)境損害的救濟措施，其他國家的“區(qū)域”環(huán)境立法沒有直接的責任追究制度，可操作性不強。

其次，在“區(qū)域”內(nèi)活動中，沒有健全的環(huán)境保護監(jiān)督機制。雖然海底管理局具有監(jiān)督和管理“區(qū)域”內(nèi)活動的職權(quán)，但對于“區(qū)域”開發(fā)活動，海底管理局的監(jiān)管主要體現(xiàn)在對開發(fā)主體的資格審查上?，F(xiàn)行的國際海底制度以及正在起草的《國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章草案》(以下簡稱《開發(fā)規(guī)章草案》)雖然規(guī)定開發(fā)者有保護和保全海洋環(huán)境的義務(wù)，但對開發(fā)活動中的監(jiān)管措施都沒有作出具體規(guī)定。在監(jiān)管缺位的情況下，受限于當前科技水平，開展“區(qū)域”內(nèi)活動潛藏著巨大的環(huán)境風險，意味著進行“區(qū)域”內(nèi)活動的承包者及其擔保國面臨巨大的責任風險。

(二) 擔保國責任的制度風險

1. “合理注意”的標準不明確。國際海底制度包括《公約》《關(guān)于執(zhí)行〈聯(lián)合國海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》(以下簡稱“《執(zhí)行協(xié)定》”)和海底管理局公布的規(guī)章和其他規(guī)則。擔保國責任在國際海底制度中有所體現(xiàn)，但是，涉及擔保國責任的條款十分有限，而且其規(guī)定也甚是模糊，這對擔保國責任的構(gòu)成要件、責任范圍等的確定造成了困難，構(gòu)成了對擔保國責任進行認定的嚴重阻礙，也正因為如此，2011年分庭圍繞擔保國責任與義務(wù)發(fā)表了“咨詢意見”?！白稍円庖姟睂Α豆s》及相關(guān)法律文書中涉及擔保國責任與義務(wù)的相關(guān)條款進行了詳細的解釋，為擔保國在“區(qū)域”內(nèi)活動中的責任與義務(wù)提供了透明、清晰的法律框架(20)余民才.擔保國責任與義務(wù)“咨詢意見”評述[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2012(1):53-60.?！白稍円庖姟睂x務(wù)的內(nèi)容、承擔責任的條件及賠償?shù)姆秶头绞竭M行了界定，分庭作為解決“區(qū)域”爭端的國際司法機構(gòu)，其發(fā)表的“咨詢意見”是對一般國際法的主導性的權(quán)威陳述，是最有力的“軟法”，必將對今后“區(qū)域”內(nèi)的活動以及國際海洋法的發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響(21)高之國，賈宇，密晨曦.淺析國際海洋法法庭首例“咨詢意見”案[J].環(huán)境保護，2012(16):51-53.。雖然“咨詢意見”對成文的國際海底制度具有重要的闡釋和說明的作用，構(gòu)成了國際海底制度的重要補充，但是包括“咨詢意見”在內(nèi)的現(xiàn)存責任體系還存在著明顯的缺陷。

分庭認為，只有在擔保國沒有履行其“合理注意”義務(wù)的前提下，它才需要承擔責任(22)Center for international governance innovation. Determining the standard for liability for environmental harm from deep seabed mining activities [EB/OL]. [2020-08-04]. https://www.cigionline.org/publications/determining-standard-liability-environmental-harm-deep-seabed-mining-activities.。如何判斷是否盡到了“合理注意”義務(wù)？毋庸置疑，為了履行其“合理注意”義務(wù)，擔保國應(yīng)該采取相應(yīng)的措施，《公約》第139條第2款、第153條第4款和附件三第4條第4款規(guī)定了擔保國應(yīng)該采取的措施，但是在措辭上卻存在一定的差別。在《公約》第139條第2款中，《公約》的表述為“一切必要和適當措施”(all necessary and appropriate measures)，第153條第4款卻采用“一切必要措施”(all measures necessary)，附件三第4條第4款中的用語是“可以合理地認為足以……的措施”(measures which are……reasonably appropriate)。從使用的限定詞來看，附件三第4條第4款的規(guī)定是最為寬松的，《公約》第153條第4款次之，《公約》第139條第2款的規(guī)定是最為嚴格的。由于規(guī)定不一致，在認定擔保國采取的措施是否達到履行“合理注意”義務(wù)所要求的標準時，應(yīng)該以哪個條文的規(guī)定為依據(jù)？判斷擔保國是否達到標準的主體是國際海洋法法庭或者海底管理局還是擔保國自身呢？在探礦、勘探和開發(fā)這三個環(huán)節(jié)，風險等級是逐漸上升的，針對不同的階段，“合理注意”的標準是否有不同要求？這些問題與“區(qū)域”內(nèi)活動有著不可分割的緊密聯(lián)系，但到目前為止，都未得以解決。

2. 損害的程度不明確?，F(xiàn)行的深海采礦責任體系注重對“區(qū)域”內(nèi)活動所造成的損害的彌補。雖然“區(qū)域”內(nèi)活動具有高風險性，其產(chǎn)生的損害可能非常嚴重，甚至是無法彌補的，但是，要追究相關(guān)方的責任，應(yīng)該要求其行為造成的損害達到一定的嚴重程度。而無論是《公約》及《執(zhí)行協(xié)定》，還是“咨詢意見”，對這一問題都沒有做出明確的界定。《公約》第162條第2款第(x)項規(guī)定，“在有重要證據(jù)證明海洋環(huán)境有受嚴重損害之虞的情形下，不準由承包者或企業(yè)部開發(fā)某些區(qū)域”，而2019年3月起草的《開發(fā)規(guī)章草案》將“嚴重損害”界定為“根據(jù)海管局按照國際公認的標準和參考最佳可得科學證據(jù)采取的做法通過的規(guī)則、規(guī)章和程序確定的‘區(qū)域’內(nèi)活動對海洋環(huán)境造成的任何代表海洋環(huán)境較大不利變化的影響”(23)Use of terms and scope. Draft regulations on exploitation of mineral resources in the Area, 2019 [EB/OL]. [2020-08-04].https://www.isa.org.jm/node/19311.。對于何種程度的影響構(gòu)成“較大不利變化”并沒有一個判斷標準，就目前來看，要求擔保國承擔責任所要求的損害程度仍然是不明確的。

由于“區(qū)域”內(nèi)活動牽涉的利益相關(guān)方往往眾多，因此，進行“區(qū)域”開發(fā)可能會對眾多主體造成損害。但是，由于沒有最低標準的限制，遭受損害的各方可能紛紛要求承包者、海底管理局或者擔保國承擔責任，從而妨礙“區(qū)域”內(nèi)活動的正常進行，甚至會嚴重影響相關(guān)國家利益的實現(xiàn)。由于不存在最低損害標準，擔保國完全被暴露在責任追究體制之下，這使得擔保國隨時可能面臨訴訟和外交爭端。雖然低門檻的損害標準有利于督促擔保國積極履行其義務(wù)，從而實現(xiàn)對“區(qū)域”及其資源的優(yōu)質(zhì)保護，但無疑也會挫傷擔保國進行“區(qū)域”開發(fā)的積極性，甚至使一些落后的發(fā)展中國家在“區(qū)域”開發(fā)中望而卻步，導致《公約》第十一部分及《執(zhí)行協(xié)定》旨在保障發(fā)展中國家享有與發(fā)達國家平等參與深海采礦的權(quán)利的目的無法實現(xiàn)。

(三) 擔保國責任范圍的不確定性

在國家責任的承擔范圍上，國際法委員會在《國家對國際不法行為的責任條款草案》(以下簡稱“《國家責任草案》”)中提出“責任國有義務(wù)對國際不法行為所造成的損害提供充分賠償”(24)Draft articles on responsibility of states for internationally wrongful acts, 2001 [EB/OL]. [2020-08-04]. https://legal.un.org/avl/ha/rsiwa/rsiwa.html.。雖然該《國家責任草案》尚未生效，但作為國家責任領(lǐng)域權(quán)威性的條約草案，它反映了國家責任的國際認同方向。與此規(guī)則相呼應(yīng)，《公約》也要求擔保國對其沒有履行《公約》義務(wù)而造成的損害承擔賠償責任(25)United Nations convention on the law of the sea, 1982 [EB/OL]. [2020-08-04].https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N82/266/76/pdf/N8226676.pdf?OpenElement.。這一條款中，“造成”一詞應(yīng)該怎么理解？在發(fā)生損害的情況下，要求擔保國承擔責任的條件是擔保國沒有履行其義務(wù)與損害之間必須有直接的因果關(guān)系嗎？還是只需要擔保國未遵守《公約》義務(wù)的事實與發(fā)生的損害結(jié)果之間存在一定的聯(lián)系就可以要求擔保國承擔責任？海底采礦作業(yè)是由一系列活動組成的，包括海底開采、加工、運輸、儲存等環(huán)節(jié)，由于涉及的環(huán)節(jié)和主體眾多，因果關(guān)系的認定顯得更加困難，為“造成”的界定增加了阻礙，也加劇了擔保國責任范圍界定的不確定性。

在擔保國確需承擔責任的情況下，擔保國和承包者之間的責任劃分也是不明確的。擔保國的責任源于其自身未能承擔國際法體系下的義務(wù)，擔保國并不為被擔保的承包者未能履行義務(wù)承擔責任。如果承包者已經(jīng)充分賠償，則擔保國就沒有賠償?shù)谋匾?。但是，即使承包者不能充分賠償，擔保國承擔的也不是剩余責任，而是與其過錯相當?shù)呢熑?。問題的關(guān)鍵在于，擔保國究竟應(yīng)該對損害賠償多大的比例才是與其過錯相當?shù)哪?？對于這個問題，目前國際法上尚不存在相關(guān)的確定標準。附件三第22條規(guī)定，賠償應(yīng)與實際損害相等，分庭認為，這一點同樣適用于擔保國責任(26)Responsibilities and obligations of States with respect to activities in the Area, Advisory Opinion, ITLOS Reports 2011: para.195.。遺憾的是，對實際損害的計量方式、恢復措施的合理性和擔保國監(jiān)管的方式等問題都尚不明確(27)Center for international governance innovation. Legal working group on liability for environmental harm from activities in the Area [EB/OL]. [2020-08-04]. https://www.cigionline.org/publications/legal-working-group-liability-environmental-harm-activities-area.。那么，在發(fā)生嚴重損害時，擔保國是否能夠充分賠付承包者所造成的損害？這些問題都亟待解決。

三、 擔保國的保障路徑

(一) “區(qū)域”環(huán)境國內(nèi)法的完善

在保護“區(qū)域”環(huán)境方面，擔保國的義務(wù)一方面包括制訂法律和規(guī)章并采取行政措施，從而確保其管轄權(quán)下的自然人或法人等遵守合同條款和《公約》及相關(guān)文書所述的環(huán)境保護義務(wù)；另一方面，擔保國還應(yīng)履行對管理局的協(xié)助義務(wù)、對其保護海洋環(huán)境緊急命令的保證義務(wù)、適用預(yù)先防范辦法和最佳環(huán)境做法的義務(wù)、提供索賠渠道的義務(wù)等直接義務(wù)。如前所述，擔保國的責任是一種過錯責任，只有擔保國未履行其所負義務(wù)的前提下，擔保國才有可能承擔責任。鑒于國內(nèi)立法的完備與否是擔保國是否需要承擔賠償責任的必要條件，擔保國需要充分認識到“區(qū)域”內(nèi)活動的遠洋環(huán)境和監(jiān)管困境，通過國內(nèi)立法規(guī)避風險，實現(xiàn)其免責的目的(28)薛桂芳.國際海底區(qū)域環(huán)境保護制度的發(fā)展趨勢與中國的應(yīng)對[J].法學雜志，2020(5):41-51.。一方面，為有效防止、減少和控制“區(qū)域”內(nèi)活動對海洋環(huán)境的污染，各國應(yīng)制訂不低于《公約》第十一部分的標準的規(guī)則、規(guī)章和程序。另一方面，各國應(yīng)盡早審查本國“區(qū)域”環(huán)境立法，將預(yù)警原則、污染者付費原則和“最佳環(huán)境做法”等納入本國法律制度，構(gòu)建環(huán)境影響評估和監(jiān)測制度、環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)制度、環(huán)境損害賠償制度、環(huán)境修復制度等“區(qū)域”環(huán)境制度，在鼓勵和促進“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)的同時，按《公約》及附件以及《執(zhí)行協(xié)定》等的規(guī)定，切實保護海洋環(huán)境不受損害(29)中華人民共和國政府關(guān)于《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章草案》的評論意見[EB/OL]. [2020-11-29].https://ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/documents/EN/Regs/2017/MS/ChinaCH.pdf.。實踐中，比利時、基里巴斯、瑙魯、湯加在國內(nèi)法中認可了海底管理局的規(guī)則、條例和程序，強調(diào)采用預(yù)防性做法和最佳環(huán)境做法，比利時還在2013年頒布的《探礦、勘探和開發(fā)國家管轄范圍外海床、洋底及其底土資源法》進一步明確污染者付費原則(30)International seabed authority. Comparative study of the existing national legislation on deep seabed mining [EB/OL]. [2020-11-28].https://www.isa.org.jm/files/files/documents/compstudy-nld.pdf.。

(二) 公約的釋明

《公約》的“區(qū)域”制度具有很強的模糊性，盡管“咨詢意見”對擔保國義務(wù)的主要內(nèi)容、承擔擔保國責任的條件及賠償?shù)姆秶头绞降葐栴}給出了答復，但就現(xiàn)行擔保國責任體系而言，無論是《公約》本身的規(guī)定，還是“咨詢意見”，都還存在概念界定不明確、范圍界定不清晰等問題。《公約》的模糊性是國際社會各方力量和利益妥協(xié)折中的產(chǎn)物，這是無法避免的(31)楊澤偉.《聯(lián)合國海洋法公約》的主要缺陷及其完善[J].法學評論，2012(5):57-64.?！豆s》的一些規(guī)定過于原則和抽象，部分條款內(nèi)容存在缺陷，其實都是無奈的選擇(32)SCOVAZZI T, The evolution of international law of the sea: new issues, new challenges [M]. Hague: Hague martinus nijhoff publishers, 2000: 206.。隨著社會的發(fā)展，《公約》也在不斷發(fā)展和演進。對于擔保國責任體系的不足，可以通過多種途徑來解決。

第一，對于《公約》本身的缺陷，可以通過制訂專門的補充協(xié)定來彌補。事實上，國際社會已經(jīng)存在相關(guān)的實踐以完善《公約》。例如，《執(zhí)行協(xié)定》就是在發(fā)達國家和發(fā)展中國家就《公約》第十一部分存在巨大立場和利益分歧的情況下制定的，《執(zhí)行協(xié)定》事實上構(gòu)成了對國際海洋法中“區(qū)域”制度的新發(fā)展(33)楊澤偉.國際法[M].北京：高等教育出版社，2012：212.。

第二，通過海底管理局制訂規(guī)章的方式對《公約》進行完善也是一種重要路徑。三部探礦和勘探規(guī)章分別對用語和范圍、探礦、勘探計劃的申請、勘探合同的內(nèi)容、保護和保全海洋環(huán)境、機密性等做了詳細規(guī)定，完善了《公約》，而尚在起草中的《開發(fā)規(guī)章草案》也是海底管理局對《公約》進行完善的新嘗試。

第三，可以結(jié)合《公約》的宗旨和目的，通過召開審議《公約》的會議對《公約》進行權(quán)威性解釋?！豆s》的宗旨和目的是其發(fā)展的基礎(chǔ)，它在嚴格意義上應(yīng)與《公約》的其他部分具有同樣的法律效力，并對《公約》各個條款的解釋與適用具有重要意義(34)梁西.梁著國際組織法[M].武漢：武漢大學出版社，2011：1.。然而，《公約》并沒有設(shè)立一個對《公約》的有關(guān)條款進行權(quán)威性解釋的正式機構(gòu)，在《公約》體系下，也沒有專門的組織機關(guān)對締約國履行《公約》義務(wù)的情況進行審查和監(jiān)督。聯(lián)大關(guān)于“海洋和海洋法”議題的年度審議會議，也并不經(jīng)常關(guān)注《公約》的發(fā)展問題。不過，根據(jù)《公約》第312條第1款的規(guī)定:“自本公約生效之日起10年期間屆滿后，締約國可給聯(lián)合國秘書長書面通知，對本公約提出不涉及‘區(qū)域’內(nèi)活動的具體修正案，并要求召開會議審議提出的修正案。秘書長應(yīng)將這種通知分送所有締約國。如果在分送通知之日起12個月以內(nèi)，有不少于半數(shù)的締約國作出的答復贊成這一要求，秘書長應(yīng)召開會議”。所以，可通過召開審議會議對《公約》的相關(guān)規(guī)定進行解釋和完善，推動擔保國責任體系的進一步發(fā)展。

(三) 責任范圍的限縮

《公約》第十一部分的很多條文體現(xiàn)了對發(fā)展中國家的傾斜，從而保障發(fā)展中國家享有與發(fā)達國家平等的參與深海采礦的權(quán)利。但是，《公約》里面沒有一個條文給予作為擔保國的發(fā)展中國家在承擔擔保責任方面的優(yōu)惠待遇(35)Responsibilities and obligations of States with respect to activities in the Area, Advisory Opinion, ITLOS Reports 2011: para.158.?！豆s》的這種平等對待有其正當性，它能夠防止發(fā)達國家的企業(yè)在發(fā)展中國家設(shè)立機構(gòu)，以此來擺脫發(fā)達國家嚴格的制度和條件束縛。一旦眾多發(fā)展中國家成為“方便國”，就會削弱對海洋環(huán)境的保護，也會對“區(qū)域”內(nèi)活動的安全開展以及對“人類共同繼承財產(chǎn)”的保護產(chǎn)生嚴重的不利影響。“人類共同繼承財產(chǎn)”這一概念的真正意義在于，國家管轄范圍以外的海床和洋底及其資源屬于一切國家并應(yīng)為全人類的利益而利用，為全人類的利益是該原則的新穎之處(36)趙理海.當代國際法問題[M].北京：中國法制出版社，1993：265.。但是，正如前面所述，擔保國責任過重會嚴重挫傷發(fā)展中國家參與“區(qū)域”內(nèi)活動的積極性，從而損害發(fā)展中國家參與深海采礦的權(quán)利。除了加快“區(qū)域”開發(fā)技術(shù)的發(fā)展之外，國際社會應(yīng)該通過前述途徑對《公約》中的擔保國責任制度進行完善，尋求對擔保國責任進行限縮的有效路徑。同時，由于擔保國制度也涉及國家和其所擔保的法律實體之間的法律關(guān)系，因此，各國應(yīng)該完善本國深海法律制度，降低擔保國的責任風險。具體而言，在完善擔保國責任體系的制度安排上，應(yīng)該從以下幾個方面著手。

1. 在國內(nèi)“區(qū)域”立法中創(chuàng)設(shè)反擔保制度。《公約》和《執(zhí)行協(xié)定》為締約國和海底管理局規(guī)定了權(quán)利和義務(wù)，海底管理局公布的規(guī)章和其他文書主要包含了海底管理局及承包者之間的權(quán)利和義務(wù)條款，只有極少數(shù)的條款能夠用于處理海底管理局與擔保國之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而承包者和擔保國之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并非國際法調(diào)整的法律關(guān)系。在申請開發(fā)時，提供申請者國籍國或申請者有效控制人的國籍國開具的擔保書是進行“區(qū)域”開發(fā)的必要條件。制訂法律和規(guī)章是擔保國履行其義務(wù)的重要方式，承包者獲取擔保書的條件、擔保書的具體內(nèi)容等涉及的是承包者的國籍國或承包者有效控制人的國籍國與承包者之間的法律關(guān)系，因此，這些內(nèi)容應(yīng)該由擔保國的國內(nèi)法律制度進行規(guī)定。

在制定了規(guī)范“區(qū)域”內(nèi)活動的法律、法規(guī)的國家中，日本、中國、比利時等多個國家都要求申請人在申請階段提供有關(guān)其經(jīng)濟能力的證據(jù)或書面承諾，少數(shù)國家(比如捷克)的法律明文規(guī)定承包者需要具備對任何環(huán)境損害給予適當補償?shù)哪芰ΑＶ挥袀€別國家要求承包者在申請國家擔保時或者獲得擔保后提供一定的財產(chǎn)擔保，比如日本《深海海底采礦暫行措施法》第117條賦予了日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省要求承包者繳納保證金的權(quán)力，即承包者根據(jù)其上一年度采礦的數(shù)量，每年繳存一定數(shù)額的款項，以此作為承包者履行其義務(wù)的保證，確保對有關(guān)礦區(qū)造成的損害進行賠償。湯加2014年頒布的《海底資源法》第93條規(guī)定，湯加海底礦產(chǎn)管理局可在批準申請前，要求申請人提供保證金，作為其履行義務(wù)的保證。該法第93條第4款規(guī)定，湯加海底礦產(chǎn)管理局可以用申請人繳納的保證金采取措施履行所有權(quán)持有人未能履行的義務(wù)，或彌補因申請人未履行義務(wù)而造成的損失損害，包括因海底礦物活動造成的污染或其他事件引起損害的清理費用或賠償費用，根據(jù)第92條第1款(b)項的規(guī)定，法院可以決定從申請人繳納的保證金中扣除其未支付的款項。

在民事法律制度中，為了進一步預(yù)防和減少潛在的交易風險,實踐中某些擔保物權(quán)的設(shè)立常常要把反擔保的設(shè)立作為前提條件,如果沒有反擔保,則不會設(shè)定本擔保,也不會產(chǎn)生擔保物權(quán)(37)張淑雋，潘皞宇.論反擔保制度的形成原理及其立法、司法層面的操作理念[J].法學評論，2010(2):124-131.。民法中的反擔保是為了保障擔保人實現(xiàn)其追償權(quán)，從而維護擔保人的利益。反擔保的本質(zhì)功能其實是在于使擔保人的追償權(quán)得以實現(xiàn)(38)劉保玉，呂文江.債權(quán)擔保制度與研究[M].北京：中國民主法制出版社，2000：66.。不論是人的擔保還是物的擔保,擔保人都可以要求債務(wù)人提供反擔保(39)王利明.物權(quán)法論[M].北京：中國政法大學出版社，2003：561.?！皡^(qū)域”制度中的擔保并不同于民法中的擔保，在“區(qū)域”制度中，擔保國并不享有追償權(quán)，而且，擔保國責任與承包者責任其實是相互獨立的責任。但是，在“區(qū)域”制度中引入反擔保機制，將申請者交納保證金或者提供財產(chǎn)擔保作為進行“區(qū)域”內(nèi)活動的前置性條件，可以用于履行承包者未能履行的義務(wù)，或用于彌補承包者對“區(qū)域”或者第三方造成的損害。同時，由于“區(qū)域”及其資源是人類共同繼承的財產(chǎn)，所以，對于“區(qū)域”內(nèi)活動造成的損害或損失的彌補能夠使全人類受益。擔保國雖然并非承擔承包者不能承擔的剩余賠償責任，但卻是在承包者不能賠償?shù)姆秶鷥?nèi)承擔與其自身過錯相當?shù)呢熑?40)Responsibilities and obligations of States with respect to activities in the Area, Advisory Opinion, ITLOS Reports 2011: para.202.。如果各國通過國內(nèi)法要求承包者在獲得擔保之前支付一定金額的保證金或者提供財產(chǎn)擔保，那么，當損害發(fā)生時，就可以減少承包者不能承擔的剩余責任的范圍，從而有效地減輕擔保國的責任。

2. 推進“區(qū)域”強制保險制度的完善。在國際海底制度中，責任主體只有海底管理局、企業(yè)部、擔保國和承包者，但是，“區(qū)域”內(nèi)活動的高風險性意味著一旦發(fā)生事故，將造成責任主體難以彌補的損害。為了有效地分散“區(qū)域”內(nèi)活動的風險，越來越多的國家提出將部分責任風險轉(zhuǎn)嫁給第三方——保險人。保險人可以通過向具有同質(zhì)性環(huán)境風險的眾多投保人收取保險費以建立保險基金，當個別被保險人由于發(fā)生環(huán)境污染事故需要承擔“區(qū)域”賠償責任時,可以用保險基金對被保險人的經(jīng)濟損失進行補充,從整體上提高了被保險人對風險事故的承受能力,使風險得以分散。除此之外，在保險合同履行過程中,保險公司會對投保人是否恪守注意義務(wù)進行監(jiān)督檢查,從而可以督促投保人遵守環(huán)境與安全法律法規(guī),降低事故發(fā)生的風險。實踐中，根據(jù)捷克2000年《探礦、勘探和開發(fā)國家管轄范圍外海底區(qū)域資源法》第10條第2款(f)項的規(guī)定，申請者在申請國家提供擔保的時候，除了能夠證明其具有進行“區(qū)域”內(nèi)活動的財政能力以外，還需要提供證明其為預(yù)防“區(qū)域”內(nèi)活動造成損害而購買的保險的證明文件。湯加《海底資源法》第79條第1款(f)項則要求申請人在書面申請中說明其擬購買的保險，用于賠償海底礦物活動可能造成的損害或支付處理事故的費用。事實上，《公約》第235條第3款對此也作出了原則性的規(guī)定，深海海底制度也已經(jīng)對這個問題有所考量，要求承包者從適格的保險人處獲得并繼而始終維持具有充分效力及作用的保險(41)Draft regulations on exploitation of mineral resources in the Area, 2019 [EB/OL]. [2020-08-04].https://www.isa.org.jm/node/19311.，這也表明承包者與海底管理局簽訂的標準合同中應(yīng)該包含強制保險條款。

雖然強制保險有助于保證責任實體在發(fā)生損害時有經(jīng)濟能力賠償受害者的損失或環(huán)境損害，但面臨的一個關(guān)鍵問題是當前保險市場是否有“適當產(chǎn)品的充分供應(yīng)”(42)WILDE M.Civil liability for environmental damage[M].Hague:Kluwer law international,2002:296.供承包者選擇，以及保險人是否具有足夠的保險能力承擔潛在損失，因此，必須審查現(xiàn)有的海洋保險種類及其承保范圍。事實上，目前的保險市場缺少相關(guān)保險產(chǎn)品，各國的保險人還沒有準備好或不愿意提供相關(guān)的保險產(chǎn)品(43)Center for international governance innovation. The use of compensation funds, insurance and other financial security in environmental liability Schemes [EB/OL]. [2020-08-04].https://www.cigionline.org/publications/use-compensation-funds-insurance-and-other-financial-security-environmental-0.。當前保險市場上缺乏針對深海采礦的產(chǎn)品的現(xiàn)狀，使規(guī)定了強制保險制度的國家在立法的過程中都采用了相當籠統(tǒng)且模糊的用語。例如，比利時2013年頒布的《探礦、勘探和開發(fā)國家管轄范圍外海床、洋底及其底土資源法》第9節(jié)第(2)項要求承包者按照公認的國際慣例，從國際知名保險公司投保適當?shù)膰H保險。

擔保國通過要求承包者購買保險，確實可在很大程度上分擔和轉(zhuǎn)移“區(qū)域”內(nèi)活動的風險。不過就目前情況看，由于“區(qū)域”開發(fā)尚未進入商業(yè)化開采階段，建立強制保險制度的時機仍未到來，但隨著科技的進步，“區(qū)域”開發(fā)指日可待。對“區(qū)域”內(nèi)活動這種高風險的活動，投保金額和保險金額的數(shù)額十分可觀，是否愿意承保將取決于保險人準確量化風險的能力和投保成本的商業(yè)吸引力。現(xiàn)有保險不能充分提供所需全部保險，即保險能力不足(44)ZHU L. Compulsory insurance and compensation for bunker oil pollution damage [M]. Berlin: Springer, 2006: 122.。因此，有必要研究強制保險制度，對保險人的選擇標準、承保的風險類型、保險金額等問題都有待各國根據(jù)本國國情進一步明確，并為強制保險制度提供明確的法律依據(jù)。

3. 建立納入基金的“區(qū)域”賠償責任機制。雖然《公約》為保護和保全海洋環(huán)境的各國國內(nèi)立法、區(qū)域性立法甚至全球性立法提供了一個法律框架，但是缺乏有效的追責機制，這個弱點勢必會對《公約》的實施和執(zhí)行造成一定程度的不利影響(45)徐祥民，申進忠.海洋環(huán)境的法律保護研究[M].青島：中國海洋大學出版社，2006：42.。如果在“區(qū)域”賠償機制中納入國際基金，那么在“區(qū)域”環(huán)境受到損害的情況下，國際基金可以用于減輕損害，并恢復“區(qū)域”環(huán)境。深海海底制度已經(jīng)為建立賠償基金提供了堅實的制度基礎(chǔ)，例如《公約》第235條第3款明確賠償基金是確?！把杆俣m當?shù)亟o予補償”的一種手段，這為設(shè)立賠償基金提供了合法性依據(jù)。除此之外，在2011年分庭發(fā)表的“咨詢意見”中，分庭建議海底管理局建立一個信托基金來彌補責任缺口(46)Responsibilities and obligations of States with respect to activities in the Area, Advisory Opinion, ITLOS Reports 2011: para.205.。

在用語上，《公約》和“咨詢意見”分別采用了“賠償基金”與“信托基金”的表述。從理論上說，賠償基金(compensation funds)與信托基金(trust funds)存在區(qū)別。賠償基金的目標是向在事故或某些合法活動中造成的人身或財產(chǎn)損害和環(huán)境損害提供及時、充分和有效的補救，其設(shè)立的宗旨在于減輕損害，修復和恢復環(huán)境，從而減輕其他責任主體的責任，賠償基金可以作為預(yù)防措施，也可以作為發(fā)生損害之后的補救措施；信托基金通常是發(fā)放款項給符合受助條件的特定受益人，通常是指一類人或者特定領(lǐng)域的人，信托基金設(shè)立的目標包括環(huán)境保護，而且不要求某一特定活動與環(huán)境損害之間存在因果關(guān)系(47)Center for international governance innovation. Legal liability for environmental harm: synthesis and overview [EB/OL]. [2020-08-04]. https://www.cigionline.org/publications/legal-liability-environmental-harm-synthesis-and-overview.。當很難證明某一特定活動與環(huán)境損害之間存在因果關(guān)系時，比如在存在擴散的環(huán)境影響或者累積的環(huán)境影響的情況下，由于無法證明二者之間的因果關(guān)系，對環(huán)境造成的損害便無法通過賠償基金得到補救，在這種情況下，信托基金則可以為補救對環(huán)境造成的損害提供資金(48)LODGE M, SEGERSON K, SQUIRES D. Sharing and preserving the resources in the deep sea: challenges for the international seabed authority [J]. The international journal of marine and coastal law, 2017(32): 427-457.。雖然《公約》第235條第3款和“咨詢意見”使用了不同的術(shù)語，但是，可以明確的一點是，國際社會正在努力建立納入基金的更廣泛的賠償責任機制。這兩種基金都不是排他性的，因此可以同時發(fā)揮作用。

在“區(qū)域”開發(fā)中，僅僅事后的救濟是無法實現(xiàn)人類利益最大化的，因此，在第二十六屆海底管理局理事會會議中，理事會成員就《開發(fā)規(guī)章草案》中的“環(huán)境補償基金”條款提出了具體的起草建議(49)International seabed authority. Draft regulations on exploitation of mineral resources in the Area: collation of specific drafting suggestions by members of the council prepared by the secretariat [EB/OL]. [2020-11-28]. https://isa.org.jm/node/19424.，理事會成員建議新增“環(huán)境研究和培訓基金”，與“環(huán)境補償基金”一起統(tǒng)稱為“環(huán)境基金”?！碍h(huán)境補償基金”主要為實施任何旨在防止、限制或修復“區(qū)域”內(nèi)活動對“區(qū)域”造成的損害或其費用無法從承包者或擔保國(視情況而定)回收的必要措施等供資；“環(huán)境研究和培訓基金”則主要用于對可減少“區(qū)域”內(nèi)開發(fā)活動造成環(huán)境損害或破壞的海洋采礦工程方法和做法的研究，以及與保護海洋環(huán)境有關(guān)的教育和培訓方案及資助對恢復和修復“區(qū)域”的最佳可得技術(shù)的研究等?！堕_發(fā)規(guī)章草案》的設(shè)計體現(xiàn)了海底管理局對預(yù)防措施的重視，意味著設(shè)立基金的目的不再限于限制或補救“區(qū)域”內(nèi)活動所造成的損害，而且包括防止損害的發(fā)生。

基金的來源是設(shè)立基金的關(guān)鍵考量要素，只有保證充足的資金來源，才能實現(xiàn)設(shè)立基金的目標。在實踐中，湯加《海底資源法》第94條規(guī)定設(shè)立 “海底礦產(chǎn)基金”，由財政部進行控制和管理，并規(guī)定將根據(jù)該法第91條第(1)(2)(4)項及第93條，向湯加海底礦產(chǎn)管理局繳付的任何款項均可存入該基金，但財政部撥出的直接用于支付建立管理局和履行該法規(guī)定職能的費用的資金除外。為一項國際基金提供資金支持的實體是多元的，基金可通過強制性繳費來保障資金來源，也可通過國家或私主體自愿捐款設(shè)立。國際基金通常由政府或公共實體或私人等主體強制或自愿提供資金，因為這些實體存在造成損害的潛在風險(50)Center for international governance innovation. The use of compensation funds, insurance and other financial security in environmental liability schemes [EB/OL]. [2020-08-04].https://www.cigionline.org/publications/use-compensation-funds-insurance-and-other-financial-security-environmental-0.。據(jù)此，承包者和擔保國應(yīng)是資助深海海底采礦基金的主體。該基金可由支付給海底管理局的費用、罰款以及投資收入等供資，確保在無法由承包者和擔保國彌補全部損害的情況下，支付采取預(yù)防性和恢復性措施所產(chǎn)生的費用(51)Draft regulations on exploitation of mineral resources in the Area, 2019 [EB/OL]. [2020-08-04].https://www.isa.org.jm/document/isba25cwp1.。值得注意的是，“區(qū)域”及其資源是人類共同繼承的財產(chǎn)，因此，海底管理局應(yīng)在不歧視基礎(chǔ)上，公平分享“區(qū)域”內(nèi)活動所產(chǎn)生的經(jīng)濟利益(52)United Nations convention on the law of the sea, 1982 [EB/OL]. [2020-08-04].https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N82/266/76/pdf/N8226676.pdf?OpenElement.。因此，承包者不是深海海底采礦活動的唯一受益者，所有人都可通過海底管理局的利益分享而受益。此外，“人類共同繼承財產(chǎn)”原則不僅意味著共同享有“區(qū)域”利益，而且意味著深海海底采礦過程的共同義務(wù)。因此，承包者不應(yīng)是賠償基金的唯一貢獻者，所有獲益國家都應(yīng)提供資金支持。

4. 建立限額賠償責任制度。在大多數(shù)情況下，無論是過錯責任還是無過錯責任，都有責任的限制，包括責任上限和限制期。針對一些危險或者極端危險的活動領(lǐng)域，比如在海洋油污、危險和有毒物質(zhì)的運輸、核設(shè)施等領(lǐng)域，國際社會已經(jīng)形成了一套較為完備的責任體系，因此，這些領(lǐng)域?qū)τ谏詈２傻V責任體制的建立具有重大的借鑒意義。

《1992年國際油污損害民事責任議定書》2000年修正案對船舶所有人的責任規(guī)定了限額(53)根據(jù)《1992年國際油污損害民事責任議定書》2000年修正案第5條規(guī)定：(a)對于不超過5 000噸位的船舶：4 510 000計算單位；(b)對于超過5 000噸位的船舶：除(a)項所述金額外，對每一額外噸位另加631計算單位,但該合計金額在任何情況下不應(yīng)超過89 770 000計算單位。，但同時規(guī)定對于其明知而草率為之或故意為之的行為造成的損害，船舶所有人無權(quán)要求限制其責任?！秶H燃油污染損害民事責任公約》也將對環(huán)境損害的賠償限制在“已實際采取或行將采取的合理復原措施的費用”范圍內(nèi)(54)International convention on civil liability for bunker oil pollution damage, 1969 [EB/OL]. [2020-11-28]. https://www.imo.org/en/About/Conventions/ListOfConventions/Pages/International-Convention-on-Civil-Liability-for-Oil-Pollution-Damage-(CLC).aspx.。在這些具有環(huán)境損害高風險的領(lǐng)域中，賠償責任制度都設(shè)定了責任的最高限額，盡管這些限額在數(shù)額上差別很大。從各國國內(nèi)法實踐來看,在追究環(huán)境污染責任時，通常也采用評估理論中的“恢復計費法”對環(huán)境影響進行經(jīng)濟評價,以恢復被污染和破壞的環(huán)境所需要支付的貨幣量作為衡量環(huán)境價值的標準,據(jù)此確定生態(tài)損害在經(jīng)濟上的損失額(55)陽露昭.環(huán)境污染責任保險基本法律問題研究[D].青島：中國海洋大學，2011.。

在“區(qū)域”內(nèi)活動中，要求責任主體承擔無限責任不符合公平原則，也不切實際。設(shè)定一個賠償限額有助于預(yù)估潛在損害的賠償額，增加了賠償責任的確定性。根據(jù)前文的論述，當前保險市場上缺少針對“區(qū)域”內(nèi)活動的產(chǎn)品，一個最主要的原因就是“區(qū)域”內(nèi)活動風險性極高。高風險活動所產(chǎn)生的賠償責任可能是巨大的，這也挫傷了保險公司涉足該領(lǐng)域的積極性。保險人無法提供沒有數(shù)額限制的保險額，任何保險都需要設(shè)定限額。只有設(shè)定最高賠償額，才能測算風險程度大小，從而確定保險費率和保險費。既然損失已經(jīng)可以確定,那么,按照責任保險的基本理論,只有風險損失具有貨幣計量性，生態(tài)損害才具有可保性(56)張洪濤，鄭功成.保險學[M].北京：中國人民大學出版社，2000：23.。通過設(shè)定賠償限額，能夠為擔保國的責任負擔增加確定性，保險公司也能通過賠償限額預(yù)測負債來衡量自身提供資金的能力，從而也能調(diào)動保險行業(yè)涉足“區(qū)域”內(nèi)活動的積極性。

四、 針對中國“區(qū)域”內(nèi)活動的法律建議

截至目前，中國已經(jīng)從ISA獲得了東太平洋多金屬結(jié)核勘探礦區(qū)(57)中國大洋協(xié)會和中國五礦集團公司分別于2001年和2015年各獲得一塊專屬勘探區(qū)[EB/OL]. [2020-11-29].http://hyda.nmdis.org.cn/c/2020-03-05/70851.shtml.、西南印度洋多金屬硫化物勘探礦區(qū)、東北太平洋富鈷結(jié)殼勘探礦區(qū)、西太平洋多金屬結(jié)核勘探礦區(qū)等五塊礦區(qū)的專屬勘探權(quán)(58)International seabed authority. Exploration contracts [EB/OL]. [2020-11-29].https://www.isa.org.jm/index.php/exploration-contracts.。近年來，我國已研發(fā)包括“蛟龍”號、“海龍”號和“潛龍”號在內(nèi)的三類——載人潛水器(HOV)、無人有纜潛水器(ROV)和無人無纜潛水器(AUV)——水下機器人?！叭垺毕盗袧撍鲀?yōu)勢互補，已經(jīng)成為我國深海探測裝備的主力軍。從礦區(qū)數(shù)量和深海探測技術(shù)來看，我國已經(jīng)位居世界前列，擔保國責任制度的完善于我國而言無疑具有重大意義。為了有效應(yīng)對潛在的“區(qū)域”風險，中國應(yīng)該采取積極的應(yīng)對措施。

(一) 通過配套立法細化國內(nèi)“區(qū)域”法律制度

配套立法是指國務(wù)院等有關(guān)國家機關(guān)對法律條文中不具有操作性的原則性規(guī)范或者概括性規(guī)定予以細化，從而保證該法律的有效實施而制定的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件(59)徐向化，周欣.我國法律體系形成中法律的配套立法[J].中國法學，2010(4):158.。目前，我國形成了以《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》(以下簡稱“《深海法》”)為核心，以國家海洋局發(fā)布的包括《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)許可管理辦法》(以下簡稱“《許可管理辦法》”)、《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)樣品管理暫行辦法》(以下簡稱“《樣品管理暫行辦法》”)和《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)資料管理暫行辦法》(以下簡稱“《資料管理暫行辦法》”)等在內(nèi)的行政規(guī)章為補充的“區(qū)域”法律體系。

受“立法宜粗不宜細”的立法理念的影響，通過與其他國家的“區(qū)域”法律制度對比，不難發(fā)現(xiàn)，我國“區(qū)域”立法存在著缺乏實用性的問題。法律體系的實用性就是其能否滿足某一地域的社會生活的法律需求，不具有實用性的法律體系，只是靜態(tài)的法律規(guī)范體系或者是人們因為相同的傳統(tǒng)和運行模式歸納出來的法系(60)錢大軍，馬新福.法律體系的重釋——兼對我國既有法律體系理論的初步反思[J].吉林大學社會科學學報，2007(2):75-80.。配套立法缺位是目前我國深海法律體系最突出的問題(61)薛桂芳，張國斌.我國深海法律體系的構(gòu)建研究[M].上海：上海交通大學出版社，2019：89.。以環(huán)境保護制度為例，《深海法》對承包者進行“區(qū)域”內(nèi)活動的海洋環(huán)境保護義務(wù)進行了專章規(guī)定，搭建起了海洋環(huán)境保護規(guī)定的基本框架，但是，《深海法》重點關(guān)注“區(qū)域”內(nèi)海洋環(huán)境保護的原則性要求，而且側(cè)重于事前的環(huán)境影響評價(62)根據(jù)國家海洋局2017年4月25日發(fā)布的《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)許可管理辦法》第六條的規(guī)定，申請從事深海海底區(qū)域資源勘探、開發(fā)活動的公民、法人和其他組織必須提交深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)環(huán)境影響報告和海洋環(huán)境損害等應(yīng)急預(yù)案。與事中的管理和監(jiān)測(63)《深海法》第十九條規(guī)定，國務(wù)院海洋主管部門應(yīng)當對承包者勘探、開發(fā)活動進行監(jiān)督檢查。，對于承包者和擔保國在“區(qū)域”內(nèi)環(huán)境保護中應(yīng)該承擔的具體義務(wù)、發(fā)生環(huán)境損害的救濟措施、環(huán)境糾紛的爭議解決方式等內(nèi)容并沒有作出明確的規(guī)定。由于“區(qū)域”內(nèi)活動的環(huán)境風險性較高，需要盡可能全面具體地作出制度安排，防止因規(guī)定無法得以切實地適用而影響我國作為擔保國的“確保義務(wù)”的實際履行，進而造成潛在的責任風險。

(二) 建立國內(nèi)“區(qū)域”執(zhí)法機制

《公約》規(guī)定由海底管理局代表國際社會對“區(qū)域”內(nèi)活動進行監(jiān)管，但海底管理局僅能根據(jù)與承包者簽署的合同對其進行約束，需在國內(nèi)建立“區(qū)域”執(zhí)法機制以配合海底管理局的行政管制。目前，在《公約》體制內(nèi)配合海底管理局行政管制而立法的國家只有英國、斐濟、德國、圖瓦盧、湯加、新加坡、捷克、比利時等8個國家(64)王嵐.國際海底區(qū)域開發(fā)中的國家擔保制度研究[J].學術(shù)界，2016(12):205-215.。如前所述，擔保國在“區(qū)域”內(nèi)的義務(wù)除了制訂法律和規(guī)章，還包括采取有效的行政措施，在國內(nèi)建立“區(qū)域”執(zhí)法機制也是履行擔保國義務(wù)的應(yīng)有之義。在對國內(nèi)“區(qū)域”法律制度進行細化的基礎(chǔ)上，需要執(zhí)法部門在承包者開展“區(qū)域”內(nèi)活動的過程中將相應(yīng)的制度加以落實。目前，我國《深海法》規(guī)定，國務(wù)院海洋主管部門(即國家海洋局)負責對“區(qū)域”資源勘探、開發(fā)和資源調(diào)查活動進行監(jiān)督和管理，國務(wù)院其他有關(guān)部門按照各自的職責負責相關(guān)管理工作。因此，對于“區(qū)域”內(nèi)活動，我國形成了以國家海洋局為主導、其他各部門分工協(xié)作的“區(qū)域”監(jiān)管體系。

國家海洋局作為國務(wù)院下屬的對國家海洋事務(wù)進行統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)的部門，其監(jiān)管職能必須通過下屬的機構(gòu)實施的行政行為具體落實，目前，我國的“區(qū)域”執(zhí)法機制存在缺位的問題。由于“區(qū)域”內(nèi)活動具有很強的專業(yè)性和極高的風險性，隨著“區(qū)域”開發(fā)進程的不斷推進，必定需要一個有效的執(zhí)法機制對“區(qū)域”內(nèi)活動進行監(jiān)管，一方面通過采取行政強制措施達到預(yù)防我國擔保的承包者違反我國“區(qū)域”法律制度的目的，另一方面通過行政處罰對違法承包者進行制裁，從而實現(xiàn)對“區(qū)域”內(nèi)活動的有效監(jiān)管，保障“區(qū)域”內(nèi)活動的有序開展。如果建立起了有效的執(zhí)法機制，即使所擔保的承包者在開展“區(qū)域”內(nèi)活動時造成了損害結(jié)果，因為已經(jīng)采取了有效的行政措施，我國也并不需要對此損害結(jié)果承擔擔保國責任。

(三) 增強國內(nèi)法與擔保國責任制度的銜接

“咨詢意見”將擔保國義務(wù)劃分成確保義務(wù)與直接義務(wù)，在我國現(xiàn)有的“區(qū)域”立法中，缺少關(guān)于對管理局的協(xié)助義務(wù)、對其保護海洋環(huán)境緊急命令的保證義務(wù)、適用預(yù)先防范辦法和最佳環(huán)境做法的義務(wù)、提供索賠渠道的義務(wù)等直接義務(wù)的規(guī)定。雖然“咨詢意見”不具有法律拘束力，但事實上它對各國實踐、海底管理局工作以及未來可能的司法裁決均具有重要指導意義，為今后處理擔保國責任問題提供了規(guī)范性規(guī)則(65)中華人民共和國外交部條約法律司.中國國際法實踐案例選編[G].北京：世界知識出版社，2018：69.，因此，我國應(yīng)該通過配套的制度明確國家的直接義務(wù)。

隨著《開發(fā)規(guī)章草案》磋商進程的不斷推進，深海資源開發(fā)的規(guī)則制定已成為全球海洋治理的焦點，擔保國責任制度也在不斷演進和發(fā)展，環(huán)境基金、環(huán)境履約保證金、強制性保險等配套制度應(yīng)運而生。我國的“區(qū)域”立法并未涉及這些新生的制度安排，面臨著與國際法領(lǐng)域的擔保國責任制度脫節(jié)的尷尬境遇，目前，《開發(fā)規(guī)章草案》的起草工作仍在進行中，我國應(yīng)加大對“區(qū)域”立法的系統(tǒng)研究和持續(xù)關(guān)注，并對本國法律制度進行同步調(diào)整，從而滿足未來“區(qū)域”開發(fā)的制度需求。