我國“兩結(jié)合”司法鑒定管理模式探究

盧衍誠

一、“兩結(jié)合”司法鑒定管理制度詮釋

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》就司法鑒定工作提出健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制、完善鑒定人出庭制度等改革任務(wù)。隨著依法治國方略深入推進(jìn),司法鑒定行業(yè)迎來了重大發(fā)展機(jī)遇?！?〕俞世裕:《司法鑒定管理困境及改革路徑——以浙江省為視角》,載《中國司法鑒定》2016 年第4 期,第73～78 頁。2017 年,時(shí)任司法部部長張軍提出,針對(duì)司法鑒定管理模式問題,要建立司法鑒定人行業(yè)協(xié)會(huì),并要求其加強(qiáng)自律管理;全國政協(xié)委員湯維建對(duì)司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的改革提出了諸多議案。一方面是實(shí)務(wù)界針對(duì)“兩結(jié)合”管理模式不斷提出新要求、新思路,另一方面是學(xué)術(shù)界缺乏對(duì)“兩結(jié)合”管理模式問題的系統(tǒng)化理論研究,這就導(dǎo)致了當(dāng)前司法鑒定管理體制改革之路并非一帆風(fēng)順。

(一) “兩結(jié)合”管理模式的概念闡述

依據(jù)司法部《司法鑒定機(jī)構(gòu)登記管理辦法》第4 條與《司法鑒定人登記管理辦法》第4 條的規(guī)定:“司法鑒定管理實(shí)行行政管理與行業(yè)管理相結(jié)合的管理制度。其中司法行政機(jī)關(guān)對(duì)司法鑒定人及其執(zhí)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)、管理和監(jiān)督、檢查,司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)依法進(jìn)行自律管理?！庇纱擞^之,目前我國的司法鑒定管理模式是由司法鑒定行政機(jī)關(guān)與司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)分工共同管理(俗稱“兩結(jié)合”管理模式),且是一種以司法鑒定行政機(jī)關(guān)管理為主,行業(yè)協(xié)會(huì)自律管理為輔的“兩結(jié)合”管理模式。這種“兩結(jié)合”管理模式要求司法行政機(jī)關(guān)與司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮各自管理優(yōu)勢,互相配合,相互協(xié)作。

政法部門分散管理的司法鑒定體制,曾在“文革”結(jié)束后的較長時(shí)間內(nèi)具有相對(duì)的合理性。但從20 世紀(jì)90 年代開始,隨著司法制度與庭審方式的改革,以及過度分散管理所造成的種種弊端,最終促使國家在2005 年啟動(dòng)了司法鑒定管理體制改革——原則上由司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)一管理。然而,政法部門的權(quán)力糾葛和司法行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人所遭遇的困境,削弱了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》所意欲形塑的統(tǒng)一管理預(yù)期?！?〕陳如超:《司法鑒定管理體制改革的方向與邏輯》,載《法學(xué)研究》2016 年第1 期,第187～208 頁。當(dāng)前司法行政機(jī)關(guān)的管理范圍仍然不包括內(nèi)設(shè)于偵查機(jī)關(guān)并只對(duì)其履行職能服務(wù)的司法鑒定機(jī)構(gòu),而司法鑒定協(xié)會(huì)的管理實(shí)際上已經(jīng)打破各司法鑒定機(jī)構(gòu)了隸屬不同機(jī)關(guān)的壁壘,各行業(yè)協(xié)會(huì)以從事相同鑒定門類的鑒定人、鑒定機(jī)構(gòu)組成,這種不問出身只問專業(yè)的結(jié)合方式有利于加快司法鑒定行業(yè)的統(tǒng)一管理。

(二) 國外管理模式的對(duì)比分析

世界各國因其政治體制、社會(huì)權(quán)力發(fā)育程度、現(xiàn)行司法制度等方面的不同,其司法鑒定管理模式差異也較大。司法鑒定管理模式依據(jù)管理主體的不同可以分為:①行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)型:協(xié)會(huì)與政府共同管理,且協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)具體、主要的管理職能。這種管理模式多出現(xiàn)于民主程度比較發(fā)達(dá)的國家,其社會(huì)自我管理和社會(huì)團(tuán)體的自治組織——行業(yè)協(xié)會(huì)相對(duì)成熟。如在英國,內(nèi)政部實(shí)際是鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定專家與警方、檢察署等各方的利益協(xié)調(diào)人。〔1〕霍憲丹主編:《司法鑒定管理模式比較研究》,中國政法大學(xué)出版社2014 年版,第27 頁。執(zhí)業(yè)注冊(cè)委員會(huì)(CRFP) 主要負(fù)責(zé)鑒定人的注冊(cè),司法鑒定協(xié)會(huì)(SFID) 主要負(fù)責(zé)鑒定人資質(zhì)的考核與學(xué)術(shù)交流,專家證人研究所(EWI) 主要負(fù)責(zé)疑難司法鑒定案件的調(diào)解、仲裁以及對(duì)鑒定人的培訓(xùn)。②行政管理型:在日本,主要的司法鑒定機(jī)構(gòu)分散在各個(gè)系統(tǒng)中,如科學(xué)警察體系與監(jiān)察、警察醫(yī)務(wù)體系,各體系的主管部門負(fù)責(zé)本鑒定機(jī)構(gòu)的管理工作;除此之外還有一些散布于各學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)的司法鑒定工作者,其管理主體便是從屬的協(xié)會(huì)與學(xué)會(huì)?！?〕霍憲丹主編:《司法鑒定管理模式比較研究》,中國政法大學(xué)出版社2014 年版,第28 頁。③單獨(dú)由行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)管理的管理模式:以法國為例,鑒定人群體的資質(zhì)獲取與鑒定工作統(tǒng)一由法國法院系統(tǒng)管理,具體是法國最高法院和上訴法院進(jìn)行分管?！?〕劉新魁:《法國司法鑒定制度及啟示》,載陳光中、江偉主編:《訴訟法論叢》(第七卷),法律出版社2002 年版,第207～219 頁。

我國目前的管理模式與分散型管理模式相似,這與我國的社會(huì)背景有關(guān)。因?yàn)?我國實(shí)行“簡政放權(quán)”的時(shí)間不久,在行業(yè)協(xié)會(huì)自律管理發(fā)展的成熟度方面還有所欠缺,致使司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)能發(fā)揮的作用有限,例如司法鑒定協(xié)會(huì)資金短缺,管理制度尚未成熟等,司法行政機(jī)關(guān)在當(dāng)前適當(dāng)參與司法鑒定行業(yè)的管理工作有其合理性。但是,這種“行政管理”應(yīng)當(dāng)是暫時(shí)性的,而且在“兩結(jié)合”管理體制中應(yīng)當(dāng)是“非主流”性的,在不久的將來,司法行政機(jī)關(guān)可以逐步脫離對(duì)司法鑒定行業(yè)的管理。

二、“兩結(jié)合”管理模式的現(xiàn)狀與存在問題分析

目前“兩結(jié)合”管理模式的司法鑒定管理制度仍保持行政管理的特質(zhì),司法行政機(jī)關(guān)依舊掌握著司法鑒定管理的絕大部分權(quán)力,然而筆者認(rèn)為“兩結(jié)合”管理模式的精髓應(yīng)在于充分發(fā)揮司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的作用,應(yīng)認(rèn)清司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)才是“兩結(jié)合”管理模式的創(chuàng)新點(diǎn)與該模式未來發(fā)展?jié)摿Φ闹饕虐l(fā)點(diǎn)。

(一) “兩結(jié)合”模式的發(fā)展現(xiàn)狀

總的來說,現(xiàn)行的鑒定制度不僅存在著改革不到位、不完善、不協(xié)調(diào)、不配套的現(xiàn)象,其本身還存在滯后于訴訟改革步伐的問題,這些問題疊加在一起會(huì)影響和制約維護(hù)社會(huì)公平正義目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。〔1〕郭華:《健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制的創(chuàng)新思路》,載《中國司法鑒定》2015 年第4 期,第24～31 頁。具體而言,依據(jù)司法部司法鑒定管理局發(fā)布的各年度全國司法鑒定情況統(tǒng)計(jì)分析的數(shù)據(jù)〔2〕參見李禹、黨凌云:《2012 年度全國司法鑒定情況統(tǒng)計(jì)分析》,載《中國司法鑒定》2013 年第4 期,第115 頁;李禹、黨凌云:《2013 年度全國司法鑒定情況統(tǒng)計(jì)分析》,載《中國司法鑒定》2014 年第4 期,第109 頁;黨凌云、鄭振玉:《2014 度全國司法鑒定情況統(tǒng)計(jì)分析》,載《中國司法鑒定》2015 年第4 期,第118 頁;黨凌云、鄭振玉:《2015 年度全國司法鑒定情況統(tǒng)計(jì)分析》,載《中國司法鑒定》2016 年第3 期,第82 頁。,自黑龍江省于 2003 年 2 月成立我國歷史上第一個(gè)黑龍江省司法鑒定人協(xié)會(huì)以來,我國各省級(jí)行政區(qū)相繼成立司法鑒定人行業(yè)協(xié)會(huì),截至 2014 年 9 月 17 日江蘇省成立江蘇省司法鑒定協(xié)會(huì),我國共 29 個(gè)省份成立了省一級(jí)的司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)(除港、澳、臺(tái)外)。各省份行業(yè)協(xié)會(huì)命名方式混亂,如司法鑒定協(xié)會(huì)、司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)、司法鑒定人行業(yè)協(xié)會(huì)、司法鑒定業(yè)協(xié)會(huì)等,甚至西藏與甘肅仍未成立省一級(jí)的司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì);司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)員構(gòu)成混雜,準(zhǔn)入門檻高低不一;各地行業(yè)協(xié)會(huì)管理職能范圍與工作機(jī)制未形成統(tǒng)一有效的模式;各地行業(yè)協(xié)會(huì)管理運(yùn)行機(jī)制與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)差異明顯。從發(fā)展時(shí)間看,我國沿海地區(qū)的省級(jí)司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)普遍成立于 2010 年后,發(fā)展歷史較短,而華中、華北一帶司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的成立較早,普遍于 2010 年之前,發(fā)展相對(duì)成熟,黑龍江省是發(fā)展歷程最長的省份,至今已有近20 年,江蘇省司法鑒定協(xié)會(huì)則最短。正是由于這種不同地域間司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展時(shí)間的不同造就部分行業(yè)協(xié)會(huì)積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)從而工作機(jī)制相對(duì)完善,發(fā)展情況相對(duì)成熟,部分地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后。導(dǎo)致“兩結(jié)合”管理模式在我國的區(qū)域間不平衡性。

(二) “兩結(jié)合”兩翼發(fā)展失衡

“兩結(jié)合”管理模式實(shí)質(zhì)上是司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)與司法行政機(jī)關(guān)各自依據(jù)其自身的管理優(yōu)勢分工協(xié)作的模式,“管理”可以理解為具有不同層次的兩種行為——“管”+“理”,其中:①“管”是高層行為,指管轄、掌控、強(qiáng)調(diào)的是對(duì)被管理的系統(tǒng)或組織擁有的社會(huì)權(quán)力;②“理”是以“管”為前提的行為,指調(diào)理、理順,強(qiáng)調(diào)的是遵循和運(yùn)用科學(xué)規(guī)律對(duì)被管理的系統(tǒng)(或組織) 進(jìn)行相關(guān)的活動(dòng),以實(shí)現(xiàn)特定的目的?！?〕霍憲丹主編:《司法鑒定管理概論》,中國政法大學(xué)出版社2014 年版,第32 頁?！皟山Y(jié)合”管理模式要以堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心,以司法行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo),司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)以培訓(xùn)為主,兩者互相協(xié)作,以保障司法鑒定質(zhì)量為目標(biāo)?！?〕胡錫慶、朱淳良:《論司法鑒定“兩結(jié)合”管理模式的精髓》,載《中國司法鑒定》2010 年第5 期,第1～7 頁。“兩結(jié)合”管理模式需要司法行政機(jī)關(guān)與司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)能夠形成層次化的管理,而當(dāng)前作為中國司法鑒定管理的兩翼之一的司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)孱弱,主要是因?yàn)樗痉ㄨb定行業(yè)協(xié)會(huì)行使管理職能的有關(guān)法律法規(guī)的缺位,司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏實(shí)際管理的手段與硬措施,司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)難以確立管理權(quán)威。這種對(duì)“兩結(jié)合”管理機(jī)制只表示“應(yīng)然”的發(fā)展?fàn)顟B(tài)而缺少“實(shí)然”的規(guī)定使得行業(yè)協(xié)會(huì)逐漸淪為附庸?！?〕蔡杰、肖偉:《論司法鑒定人混合型管理模式之完善》,載《中國司法鑒定》2007 年第1 期,第57～60 頁。實(shí)踐中,一方面各省市陸續(xù)不斷地建立司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)以響應(yīng)對(duì)司法鑒定管理制度改革的號(hào)召;另一方面由于缺乏司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)參與管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),發(fā)展歷史短暫,司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)作為管理主體其所承擔(dān)的管理職能,其如何發(fā)揮功能的機(jī)制等都處于摸索階段。

兩者管理范圍的模糊致使兩者難以形成管理的層次,在司法鑒定管理實(shí)踐中,司法行政機(jī)關(guān)依舊掌握著絕大部分“管”的內(nèi)容,司法行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)在宏觀層面上制定與調(diào)控有關(guān)司法鑒定行業(yè)發(fā)展的政策,微觀上對(duì)司法鑒定行業(yè)的各項(xiàng)管理工作一并包攬,包括司法鑒定行業(yè)準(zhǔn)入制度的制定與執(zhí)行;對(duì)司法鑒定執(zhí)業(yè)人員的全方位的監(jiān)督;對(duì)有違法行為的司法鑒定人與鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政處罰;司法鑒定所依據(jù)的技術(shù)規(guī)范的制定等。而司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)目前主要負(fù)責(zé)“理”的管理內(nèi)容,如給予某些技術(shù)性的指導(dǎo),處理司法行政機(jī)關(guān)委派的司法鑒定投訴,而在司法鑒定活動(dòng)的監(jiān)督與指導(dǎo)、司法鑒定人的準(zhǔn)入管理、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一與完善等方面產(chǎn)生的作用微乎其微。在合作領(lǐng)域更是司法行政機(jī)關(guān)將難管的、麻煩的、不懂的全部拋給司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)處理。在實(shí)踐中仍然是由司法行政機(jī)關(guān)占據(jù)強(qiáng)勢主導(dǎo)地位,行業(yè)協(xié)會(huì)處于被支配的地位。

(三) 司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的自身局限性

司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)與行政機(jī)關(guān)兩個(gè)管理主體之間最為顯著的差別是司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)代表著全部司法鑒定行業(yè)的整體利益,是一種超越各司法鑒定機(jī)構(gòu)的共同利益,通過維護(hù)司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的這種利益而達(dá)到實(shí)現(xiàn)其社會(huì)利益的基本目的。而司法行政機(jī)關(guān)作為權(quán)力機(jī)關(guān)其代表的是國家層面的根本利益,如在司法管理實(shí)踐中,出現(xiàn)司法鑒定行業(yè)利益與某種國家利益或社會(huì)利益的沖突時(shí),司法行政機(jī)關(guān)將以國家利益作為首要選擇。這種區(qū)別致使兩個(gè)主體天然有著不同的管理訴求。這使得司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)在行使職權(quán)時(shí)具有兩面性,一方面司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)在行使管理權(quán)時(shí)將最大程度從司法鑒定行業(yè)的利益出發(fā);另一方面這種以行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)員利益為首的情況容易導(dǎo)致出現(xiàn)將協(xié)會(huì)會(huì)員利益置于司法鑒定行業(yè)的利益之上。因此如果缺失對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的合理監(jiān)督,制約的中空或?qū)?dǎo)致嚴(yán)重的協(xié)會(huì)自我墮落。

在對(duì)司法鑒定行業(yè)的管理問題進(jìn)行重大決策時(shí),司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)采取的是民主科學(xué)的決策機(jī)制,所有重大事項(xiàng)均需要由理事會(huì)全體成員經(jīng)過商議、核審、表決、才能最終產(chǎn)生效力,常設(shè)的秘書處僅是行業(yè)協(xié)會(huì)的日常辦事機(jī)構(gòu),不享有獨(dú)立的重大事項(xiàng)處理權(quán)力。其中行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)員作為基本單位,每人在參與會(huì)議中只享有單一投票權(quán),且所有會(huì)員的表決權(quán)均完全平等。其次在行業(yè)協(xié)會(huì)日常行使管理權(quán)力時(shí)的程序上也要求遵守法定人數(shù)原則和少數(shù)服從多數(shù)原則。這種決策機(jī)制使得司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)能夠充分聽取所有會(huì)員的意見,但另一方面也為部分對(duì)自我要求過低的協(xié)會(huì)降低自律標(biāo)準(zhǔn)提供了空間。我國當(dāng)前司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)除常務(wù)工作人員外均為兼職制,這種決策機(jī)制意味著協(xié)會(huì)成員在進(jìn)行例如制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督?jīng)Q策時(shí)將更多地從個(gè)體利益角度出發(fā)而非司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)整體利益出發(fā)。

我國司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)履行監(jiān)督職責(zé)的工作方式總體上還處于探索階段,雖然方式較多,但實(shí)際效果不佳。有的司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)以誠信積分的方式進(jìn)行事中的監(jiān)督,具體的機(jī)制是每一個(gè)司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)員都有一定數(shù)量的誠信積分,且在一定時(shí)期內(nèi)該積分不會(huì)增長。如果司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)員違反了協(xié)會(huì)章程、虛假鑒定、超出鑒定許可范圍鑒定等將被扣掉積分,當(dāng)積分被扣光時(shí),便會(huì)被取消會(huì)員資格。還有一些司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)通過專門工作委員會(huì)行使監(jiān)督職能,依據(jù)其擬定的協(xié)會(huì)章程對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行懲戒,如合肥市司法鑒定人協(xié)會(huì)制定出臺(tái)了《合肥市司法鑒定違規(guī)行為懲戒辦法(試行)》,懲戒種類有訓(xùn)誡、責(zé)令書面檢討、通報(bào)批評(píng)、責(zé)令限期整改、取消會(huì)員資格,工作機(jī)制依靠會(huì)員之間的檢舉,政府機(jī)關(guān)的告誡,有關(guān)部門的揭發(fā)。然而實(shí)踐中這種工作機(jī)制的有效程度低,管理力度小,司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督管理職能多呈現(xiàn)架空狀態(tài)。

(四) “兩結(jié)合”管理模式行政干預(yù)問題

1.司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)由司法行政官員擔(dān)任

受“官本位”文化影響,我國司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層存在一定的“官僚化”現(xiàn)象,29 個(gè)省級(jí)司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)中超過 70%的省級(jí)司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)(共計(jì) 20 個(gè)) 的會(huì)長均為當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓C(jī)關(guān)官員擔(dān)任,如司法廳分管司法鑒定的副廳長、司法廳巡視員等;管理日常事務(wù)的秘書長也多由當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓C(jī)關(guān)的官員擔(dān)任。依據(jù)各地司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的章程,司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)長具有召集大會(huì)、管理行業(yè)協(xié)會(huì)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等權(quán)力;秘書長負(fù)責(zé)協(xié)會(huì)財(cái)務(wù)、執(zhí)行決議等協(xié)會(huì)日常工作,司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)層掌握著最核心的權(quán)力。因此,如果由司法行政機(jī)關(guān)官員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo),其自我管理的屬性將被極大削減,獨(dú)立性也將不復(fù)存在,司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)則成為司法行政機(jī)關(guān)的傀儡。

2.司法行政機(jī)關(guān)不應(yīng)插手司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的具體工作

司法行政機(jī)關(guān)在行使管理權(quán)力時(shí)有“天然膨脹”與強(qiáng)勢的特性,且司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)處于弱小的地位,致使司法行政機(jī)關(guān)對(duì)于司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的指導(dǎo)時(shí)常發(fā)展成干預(yù)。而司法鑒定的本質(zhì)又決定了鑒定人群體需要具有高度的法定性、專業(yè)性、中立性,在司法鑒定行業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)的美國,以法醫(yī)鑒定為例,鑒定人首先要按照美國醫(yī)學(xué)會(huì)的規(guī)定取得病理醫(yī)師資格,經(jīng)行業(yè)協(xié)會(huì)考試合格后再經(jīng)過培訓(xùn)獲得法醫(yī)病理醫(yī)師資格?！?〕常林:《誰是司法鑒定的“守門人”?——〈關(guān)于司法鑒定管理問題的決定〉 實(shí)施五周年成效評(píng)析》,載《證據(jù)科學(xué)》2010 年第5 期,第618～632 頁。為了避免出現(xiàn)外行人管內(nèi)行人的局面,必然要求限制行政機(jī)關(guān)越權(quán)管理,保障司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)獨(dú)立發(fā)揮管理職能。一旦行業(yè)協(xié)會(huì)失去其獨(dú)立自主的地位,那么在司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)開展準(zhǔn)入、監(jiān)督等工作時(shí),其中立地位必將受到影響。司法行政機(jī)關(guān)與司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)之間的關(guān)系應(yīng)是監(jiān)督與指導(dǎo)而不是直接的干預(yù),這種直接的干預(yù)會(huì)影響司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮其自律功能以及對(duì)于協(xié)會(huì)成員的服務(wù)功能。

司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)與司法行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立性是法定的。依據(jù)法律規(guī)定,司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)與司法行政機(jī)關(guān)共同享有對(duì)司法鑒定行業(yè)的管理權(quán),意味著司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)與行政機(jī)關(guān)均具有獨(dú)立的法律地位,二者是分工管理,互相協(xié)作,相輔相成的關(guān)系,這就要求兩者之間互不隸屬,互相獨(dú)立,而我國司法行政機(jī)關(guān)在“兩結(jié)合”管理模式中對(duì)于司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的運(yùn)營插手過多,有過度滲透與行政化的趨勢。這種設(shè)置一方面是由于司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的初期組建需要依靠行政機(jī)關(guān)發(fā)揮主導(dǎo)作用,另一方面隨著司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)自身的發(fā)展,濃厚的“行政色彩”將影響司法鑒定行業(yè)的自律性、自主性的管理,也使得司法鑒定行業(yè)的社會(huì)化程度不足。

三、完善“兩結(jié)合”管理模式的設(shè)想與建議

對(duì)于“兩結(jié)合”管理模式的改革方向應(yīng)始終堅(jiān)持以保障司法鑒定的科學(xué)性、合法性、中立性為目標(biāo),以維護(hù)司法公正、伸張公平正義為己任。由于“兩結(jié)合”管理模式在我國目前仍是以行政權(quán)力為主導(dǎo),司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的社會(huì)管理基礎(chǔ)薄弱,手段有限,穩(wěn)定發(fā)展將是司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)一定時(shí)期內(nèi)的主要工作。至此筆者從完善“兩結(jié)合”合理運(yùn)行機(jī)制與幫助司法鑒定行業(yè)穩(wěn)步發(fā)展的角度建議:

(一) 建立全國司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)

1.有利于統(tǒng)一司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的管理,并促進(jìn)其發(fā)展

目前我國司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)最高級(jí)別是省一級(jí),各省級(jí)司法行政機(jī)關(guān)各自規(guī)定司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的功能,造成實(shí)際上我國有多種“兩結(jié)合”管理模式。而全國性的司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)尚未成立,造成了行業(yè)協(xié)會(huì)體系在國家層面上的空白。因此應(yīng)由代表國家行使司法行政權(quán)力的司法部牽頭,吸收全國范圍內(nèi)各領(lǐng)域司法鑒定專家,統(tǒng)一制定“兩結(jié)合”管理模式中行業(yè)協(xié)會(huì)的各項(xiàng)基本制度。

2.有助于統(tǒng)籌分配,合理利用全國范圍內(nèi)的司法鑒定資源

由于我國目前成立的司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)主要集中于各省份的省會(huì)城市與主要城市,各地方司法鑒定行業(yè)發(fā)展不均衡,布局不合理,致使一些地區(qū)司法鑒定機(jī)構(gòu)扎堆導(dǎo)致惡性競爭,而另一些地區(qū)缺乏司法鑒定資源致使無法滿足該地區(qū)基本的司法鑒定需求。建立全國層面的行業(yè)協(xié)會(huì)有利于打破我國各地方司法鑒定資源不平衡的現(xiàn)狀,帶動(dòng)落后地區(qū)司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展,還可以從宏觀上科學(xué)調(diào)控我國各省級(jí)司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)之間的交流互動(dòng)。

(二) 建立健全“兩結(jié)合”管理模式配套法律體系

首先,我國現(xiàn)階段有關(guān)司法鑒定管理制度的法律法規(guī)散見于行政法、民事訴訟法、刑事訴訟法等相關(guān)法律文件中,并未制定以司法鑒定活動(dòng)的性質(zhì)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為基礎(chǔ)的統(tǒng)一的法律法規(guī),這在某些程度上制約了司法鑒定管理體制的發(fā)展。其次,已有的法律規(guī)范中對(duì)于“兩結(jié)合”管理模式的規(guī)定也僅是宏觀層面的,原則上指明了司法鑒定管理體制中加入行業(yè)協(xié)會(huì)的自律性、自主性管理,由司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)與司法行政機(jī)關(guān)合作管理我國司法鑒定事業(yè)。但是對(duì)于司法行政機(jī)關(guān)與司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)各自的職能范圍與協(xié)作管理的范圍劃分并未作具體規(guī)定,這使得司法行政機(jī)關(guān)與司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的管理機(jī)制完全是依照各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與司法鑒定管理工作者的摸索中形成。即便有再合理科學(xué)的職能劃分,如果沒有法律法規(guī)作為依據(jù),其也將會(huì)成為一紙空談,還會(huì)造成各地方各自為政、管理機(jī)制不統(tǒng)一的局面,也使得司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)無法真正發(fā)揮功能,甚至朝著司法行政機(jī)關(guān)的延伸方向發(fā)展。因此細(xì)化相關(guān)配套法律法規(guī)迫在眉睫,正如對(duì)于哪些司法鑒定客體應(yīng)納入法律規(guī)定的管理范疇一樣,“兩結(jié)合”管理模式的細(xì)則的制定應(yīng)結(jié)合我國當(dāng)前的“鑒定需求”,依照其發(fā)展趨勢是否適宜應(yīng)采取規(guī)范化的管理手段,是否有利于統(tǒng)一的司法鑒定管理體制的建立?！?〕霍憲丹:《關(guān)于司法鑒定體制改革的實(shí)踐與探索》,載《證據(jù)科學(xué)》2007 年第C1 期,第84～89 頁。

(三) 豐富司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的自律手段

由于現(xiàn)階段行業(yè)協(xié)會(huì)并不具有對(duì)于司法鑒定人與鑒定機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入進(jìn)行管理的權(quán)力,因此傳統(tǒng)的監(jiān)督方式如批評(píng)教育、談話等手段難以實(shí)現(xiàn)司法鑒定行業(yè)實(shí)行其監(jiān)督職能的目的。同時(shí)由于司法行政管理能力有限,僅依靠司法行政機(jī)關(guān)監(jiān)督司法鑒定人的誠信執(zhí)業(yè)是不現(xiàn)實(shí)的。在信息化時(shí)代的今天,網(wǎng)絡(luò)資源已普及千家萬戶,人人都能便捷地利用網(wǎng)絡(luò)去搜尋信息資源。構(gòu)建全國范圍內(nèi)的司法鑒定人誠信執(zhí)業(yè)系統(tǒng),可以使需要司法鑒定服務(wù)的當(dāng)事人快速及時(shí)地查詢到所需信息并合理判斷司法鑒定人與機(jī)構(gòu)的資質(zhì)進(jìn)而進(jìn)行選擇。司法鑒定管理主體也可借用此系統(tǒng)對(duì)司法鑒定從業(yè)人員進(jìn)行有效的監(jiān)督管理。其管理機(jī)制是司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)將我國所有在冊(cè)的鑒定人與鑒定機(jī)構(gòu)的基本信息包括獎(jiǎng)懲狀況、執(zhí)業(yè)種類等錄入該平臺(tái),通過此系統(tǒng)征集社會(huì)對(duì)于我國司法鑒定人與司法鑒定機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)與建議,并及時(shí)與司法行政機(jī)關(guān)核實(shí)情況并據(jù)此做出處理。同時(shí)將有關(guān)情況及時(shí)更新至全國統(tǒng)一的監(jiān)督管理平臺(tái)。這樣一來,在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相差不大的情況下,司法鑒定服務(wù)需求者自然會(huì)選擇資質(zhì)較高,誠信度良好的鑒定機(jī)構(gòu)與鑒定人,水平低劣的鑒定機(jī)構(gòu),執(zhí)業(yè)道德不良的司法鑒定人逐漸被淘汰。這種監(jiān)督手段也將逐漸提升司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的管理地位,加強(qiáng)司法行政機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會(huì)的合作,充分利用社會(huì)資源幫助司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行自律管理。

(四) 去行政干預(yù)

1.行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員不再擔(dān)任協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)

行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員擔(dān)任司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人員問題,司法行政機(jī)關(guān)干涉司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的工作問題,行政機(jī)關(guān)的工作人員,尤其是擔(dān)任司法鑒定協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人員的司法行政機(jī)關(guān)的工作人員,應(yīng)當(dāng)逐漸地脫離行業(yè)協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)崗位,由司法鑒定業(yè)不具有行政色彩的人員來擔(dān)任,真正地實(shí)現(xiàn)司法鑒定協(xié)會(huì)這個(gè)自治組織的自律功能。

2.明確司法鑒定協(xié)會(huì)的職能

《司法鑒定機(jī)構(gòu)登記管理辦法》第4 條規(guī)定:司法鑒定管理實(shí)行行政管理與行業(yè)管理相結(jié)合的管理制度。司法行政機(jī)關(guān)對(duì)司法鑒定機(jī)構(gòu)及其司法鑒定活動(dòng)依法進(jìn)行指導(dǎo)、管理和監(jiān)督、檢查;司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)依法進(jìn)行自律管理。第9 條、第10 條規(guī)定了司法部以及省級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的職能?！度珖嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》第3 條規(guī)定:國務(wù)院司法行政部門主管全國鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)的登記管理工作;省級(jí)人民政府司法行政部門依照本決定的規(guī)定,負(fù)責(zé)對(duì)鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)的登記、名冊(cè)編制和公告。當(dāng)前“兩結(jié)合”管理模式中司法行政機(jī)關(guān)與司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)管理角色不明,在設(shè)想“兩結(jié)合”管理模式的理想分工的基礎(chǔ)上,應(yīng)由司法行政機(jī)關(guān)管理為主過渡至司法鑒定行業(yè)管理為主。〔1〕李廷鶴:《對(duì)“司法鑒定”兩結(jié)合管理模式的幾點(diǎn)思考》,載《中國司法鑒定》2008 年第A2期,第58～60 頁。當(dāng)前有關(guān)法律法規(guī)僅規(guī)定司法鑒定協(xié)會(huì)實(shí)行行業(yè)自律,但是并沒有就其具體具有何種職能作出明確的條文規(guī)定,使得司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的管理無具體法可依,致使各地行業(yè)協(xié)會(huì)的管理出現(xiàn)真空。

(五) 逐步轉(zhuǎn)型為行業(yè)主導(dǎo)型“兩結(jié)合”管理模式

隨著我國執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變,社會(huì)經(jīng)濟(jì)與法律制度的不斷完善,個(gè)人文化素質(zhì)的不斷提高,本著充分利用社會(huì)管理資源,減少行政管理成本,節(jié)約行政管理資源的發(fā)展理念,“兩結(jié)合”管理模式中的分權(quán)管理機(jī)制也將從現(xiàn)在以司法行政機(jī)關(guān)占據(jù)主導(dǎo)地位,通過司法行政機(jī)關(guān)的逐步讓權(quán),與我國社會(huì)自我管理的氛圍形成,司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展?jié)u趨成熟,過渡至由司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮主要管理作用。這是因?yàn)?在司法鑒定統(tǒng)一化下,司法行政部門代表國家負(fù)責(zé)行政管理,其只能在法定范圍內(nèi)行使管理權(quán),主要是一些重大的管理事項(xiàng),而之外的大量的微觀事項(xiàng),則不應(yīng)也不能通過行政管理來解決,應(yīng)由代表社會(huì)的主體來管理,行業(yè)協(xié)會(huì)就是適應(yīng)這一職能的組織?！?〕湯維建、王德良:《我國司法鑒定體制改革研究》,載《中國司法鑒定》2015 年第5 期,第1～12 頁。具體而言,即司法行政機(jī)關(guān)在總結(jié)我國司法鑒定管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上指明司法鑒定行業(yè)的發(fā)展方向,制定合理合法的有關(guān)政策;與司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)共同在司法鑒定行業(yè)的準(zhǔn)入管理上發(fā)揮行政許可與撤銷的基礎(chǔ)作用,加強(qiáng)名冊(cè)登記管理工作;在技術(shù)規(guī)范制定方面逐步讓渡其主體地位與司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì);在司法鑒定監(jiān)督管理方面配合司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)充實(shí)多層次的監(jiān)督機(jī)制,協(xié)助提高司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督管理積極性與有效性;司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)則應(yīng)在司法鑒定的管理中發(fā)揮其自身優(yōu)勢,依據(jù)其自我管理自律管理的性質(zhì),逐步參與準(zhǔn)入管理;依靠其專門知識(shí)人員與司法鑒定實(shí)踐工作者的經(jīng)驗(yàn),在技術(shù)規(guī)范的制定,確立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一使用等方面加大作用;在對(duì)司法鑒定執(zhí)業(yè)活動(dòng)的事前、事中以及事后監(jiān)督機(jī)制中不斷創(chuàng)新管理模式,加強(qiáng)行業(yè)紀(jì)律管理手段;充分利用專家集群資源,以司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)特有的工作機(jī)制促進(jìn)各行業(yè)協(xié)會(huì)與成員之間的學(xué)術(shù)交流,不斷提高各專業(yè)司法鑒定人的能力素養(yǎng)。

四、結(jié)論

司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)自然地?fù)碛兄辛ⅰ⒆月?、協(xié)調(diào)、公益、服務(wù)等管理屬性,其性質(zhì)與當(dāng)前司法鑒定管理的迫切需求與未來趨勢不謀而合,而傳統(tǒng)的僅由各行政機(jī)關(guān)統(tǒng)管的管理模式將面臨極大的挑戰(zhàn)。“兩結(jié)合”管理模式正是因此應(yīng)運(yùn)而生,如果能夠完善配套法律規(guī)范、夯實(shí)司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)管理基礎(chǔ),將能夠創(chuàng)造權(quán)威公正的中國司法鑒定、井井有條的司法鑒定行業(yè)秩序、誠信團(tuán)結(jié)的鑒定人群體的新局面?！皟山Y(jié)合”管理模式與我國過去的司法鑒定管理模式最大的不同體現(xiàn)在管理的主體增加了司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì),如何充分發(fā)揮司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的管理作用,有機(jī)結(jié)合其與司法行政機(jī)關(guān)的管理是我國當(dāng)前司法鑒定管理體制改革的重大議題。需要注意的是,但凡擺錯(cuò)司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的管理地位或未對(duì)其與司法行政機(jī)關(guān)的職能進(jìn)行科學(xué)合理的劃分,不僅會(huì)浪費(fèi)我國司法鑒定管理資源,甚會(huì)加劇司法鑒定管理主體不統(tǒng)一的混亂局面。司法鑒定管理模式的成型因國而異,行政機(jī)關(guān)、司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)、司法鑒定人、司法鑒定機(jī)構(gòu)相互間的關(guān)系仍需更加明確的定義。

在中國法治建設(shè)大背景下,新的執(zhí)政理念與管理方式將不斷沖擊司法鑒定管理體制既有的基礎(chǔ)。服務(wù)型政府與社會(huì)本位新常態(tài)的意識(shí)轉(zhuǎn)變是司法鑒定管理體制改革的難得契機(jī)。當(dāng)前我國無論是“兩結(jié)合”管理模式抑或司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展都處于孵化期,深刻理解司法鑒定本質(zhì)特征,站在全國各省市各種類司法鑒定資源合理布局、均衡發(fā)展的視角上,借助網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的創(chuàng)新力量,化繁為簡,綜合考量,打造符合司法鑒定行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展訴求的司法鑒定管理體制。以“兩結(jié)合”管理模式為前提,提高司法鑒定管理能力,打破司法鑒定行業(yè)壁壘,整頓魚龍混雜的鑒定人隊(duì)伍,減輕當(dāng)前司法鑒定多頭重復(fù)鑒定癥狀,樹立司法鑒定權(quán)威,使司法鑒定真正成為我國公平正義、自由民主訴訟制度的法治基石。