郭 凈,李鵬燕

(1.河北金融學(xué)院 金融與投資學(xué)院,河北 保定 071051;2.河北金融學(xué)院 保險(xiǎn)與財(cái)政學(xué)院,河北 保定 071051)

一、引 言

黨的十八大以來(lái),黨中央高度重視基層管理體制機(jī)制改革建設(shè)工作,習(xí)近平多次就推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行多角度全方位的論述,行政審批改革是提升基層治理水平和效率的重要途徑。中國(guó)的行政審批制度改革一直處于放松管制、讓位于市場(chǎng)為主導(dǎo)的階段,雖然取得了一些成果,但是仍然面臨許多問題。行政審批集約化程度逐漸提高,信息共享、部門協(xié)同、流程再造和集成服務(wù)的實(shí)現(xiàn)難度卻也在逐步升高。隨著行政審批的取消、下放、轉(zhuǎn)移和調(diào)整,行政審批改革的動(dòng)力機(jī)制逐漸單一化,行政審批信息不對(duì)稱性造成的辦事效率低、服務(wù)體驗(yàn)差等情況在個(gè)別地區(qū)仍然存在。

新時(shí)代要以政治、法治、德治、自治、智治等“五治”為基本方式[1],構(gòu)建共建共治共享社會(huì)治理新格局。許宗生等認(rèn)為,行政審批改革既需要制度方面的頂層設(shè)計(jì),也需要機(jī)制方面的改革創(chuàng)新,制度層面是中央和省級(jí)層面的任務(wù),機(jī)制層面則涉及在審批過(guò)程中如何為企業(yè)和群眾提供更加高效便捷的服務(wù)[2]。由于行政審批制度改革往往由中央或地方政府主導(dǎo),其實(shí)施離不開機(jī)制改革,必須建立上下聯(lián)動(dòng)的推進(jìn)機(jī)制,以促進(jìn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)等不同主體之間的溝通協(xié)作[3]。本文以新公共治理理論為指導(dǎo),探索構(gòu)建多維基層行政審批機(jī)制,對(duì)于推進(jìn)基層行政審批改革具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

二、文獻(xiàn)回顧及理論框架

(一)行政審批改革的相關(guān)研究

學(xué)者們深入分析了行政審批制度存在的瓶頸,提出了行政審批制度的改革方向。行政審批制度在國(guó)家治理體系結(jié)構(gòu)中處于溝通國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、行政權(quán)力與人民權(quán)利之間關(guān)系的橋梁地位[4]?，F(xiàn)有行政審批過(guò)程存在的主要問題包括:灰度設(shè)置過(guò)多過(guò)濫[5],亂象頻生,嚴(yán)重阻礙了社會(huì)資源的自由流動(dòng)[6]。以行政審批局為例,由于缺乏頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃及具體工作制度化建設(shè),造成了其運(yùn)行的困境[4]。因此,構(gòu)建行政審批資格條件、內(nèi)部管理、設(shè)施和環(huán)境、運(yùn)作程序以及面對(duì)面服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn),形成一套關(guān)于行政審批的標(biāo)準(zhǔn)化制度化的流程體系對(duì)于解決行政審批瓶頸問題至關(guān)重要[7]。

國(guó)外對(duì)行政審批機(jī)制改革的研究集中于應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)對(duì)行政審批流程的優(yōu)化。Laynek認(rèn)為各國(guó)政府都應(yīng)將提供網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、建設(shè)政府網(wǎng)站作為提高行政管理效率、密切政府和公眾關(guān)系的有效手段[8]。Demirkan和Delen探討云環(huán)境中應(yīng)用面向服務(wù)的決策支持系統(tǒng)能夠使組織機(jī)構(gòu)的決策更加靈活,并有助于提高決策的質(zhì)量[9]。國(guó)內(nèi)關(guān)于行政審批機(jī)制改革的研究主要結(jié)合具體地區(qū)典型案例來(lái)展開,如靳學(xué)法從大部制視野下提出可通過(guò)理念重構(gòu)、機(jī)制優(yōu)化、流程再造和機(jī)構(gòu)變革等方式實(shí)現(xiàn)城市政府行政審批機(jī)構(gòu)的實(shí)權(quán)機(jī)構(gòu)建構(gòu)[10]。許宗生等[2]和張楠迪揚(yáng)[11]也提出了行政體制機(jī)制創(chuàng)新的思路。

(二)新公共治理理論的相關(guān)研究

從傳統(tǒng)公共行政、新公共管理到新公共治理的范式變遷深刻地反映和影響了公共事務(wù)管理領(lǐng)域的變化趨勢(shì)[12]?！爸卫怼钡囊牒艽蟪潭壬鲜菫榱私鉀Q“管理”帶來(lái)的大政府小社會(huì)、政府失靈等問題,1995年全球治理委員會(huì)將“治理”定義為各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和,是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程[13]。治理理論作為一種新的理論范式,重新構(gòu)建了政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系,尤其是將個(gè)人(公民)和私人部門納入主體范疇,強(qiáng)調(diào)治理過(guò)程的基礎(chǔ)是協(xié)調(diào)而非控制,是各主體之間的持續(xù)互動(dòng)。

因此,新公共治理范式相較于傳統(tǒng)的公共行政和新公共管理理論,更加適應(yīng)21世紀(jì)公共政策實(shí)施與公共服務(wù)提供的日益復(fù)雜、多元和碎片化特征[14],目前國(guó)內(nèi)外學(xué)者從多維度對(duì)新公共治理范式的核心理念、學(xué)理依據(jù)和實(shí)踐路徑展開研究。最早于2006年提出的新公共治理概念將其視為一種“體制”(regime),公共服務(wù)是一個(gè)整合系統(tǒng),既包括公共服務(wù)供給組織也包括服務(wù)的使用者、社區(qū)、提供服務(wù)的軟硬條件及資本;公共服務(wù)組織應(yīng)該是基于服務(wù)主導(dǎo)邏輯而非產(chǎn)品主導(dǎo)邏輯提供服務(wù),因此,公共服務(wù)的生產(chǎn)和消費(fèi)是同時(shí)的,并且服務(wù)的使用者即消費(fèi)者必須參與服務(wù)生產(chǎn),是公共服務(wù)的共同生產(chǎn)者[15],傳統(tǒng)治理理論將公共利益作為公民個(gè)人選擇的附屬品[16],新公共治理則將公共利益置于核心地位,也對(duì)政府的價(jià)值進(jìn)行了重新定位。

關(guān)于主體方面,盡管中國(guó)政府進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買服務(wù)等一系列改革,但公共服務(wù)供給的主體仍聚焦于政府、企業(yè)和社會(huì)組織,公民處于“從屬”地位[17],不參與公共服務(wù)供給,也就是說(shuō),缺失公民這一公共服務(wù)供給主體。在公共服務(wù)供給方式方面,學(xué)者們普遍認(rèn)可共同生產(chǎn),即公共服務(wù)機(jī)構(gòu)與公民等多元主體的混合行動(dòng)[16],其最主要特征是將公民這一公共服務(wù)的使用者引入供給環(huán)節(jié),針對(duì)其需求提供更有針對(duì)性的服務(wù),做出更高質(zhì)量、更有效率的回應(yīng)[18],公民的身份不再是委托人(傳統(tǒng)公共行政模式)或顧客(新公共管理模式),而是成為共同生產(chǎn)者[19]。共同生產(chǎn)作為新公共治理模式下的新方式和途徑,有利于擺脫“更多服務(wù)、更少稅收”的兩難困境,實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的協(xié)力關(guān)系及資源整合,塑造政府與公民之間的良好伙伴關(guān)系,優(yōu)化基層公共服務(wù)供給[17]。

(三)理論框架構(gòu)建

新公共治理理論開創(chuàng)了公共行政領(lǐng)域的新階段,提供了一個(gè)全新的視角,重新詮釋了以多組織和多元主義為特點(diǎn)的西方國(guó)家公共服務(wù)的過(guò)程[20],更能反映和把握公共服務(wù)提供主體日益多元和公共政策制定過(guò)程日益復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)[21]。本文參考翟文康和韓兆柱的研究[14],借鑒新公共治理理論,提出基層行政審批機(jī)制構(gòu)建模型:以服務(wù)主導(dǎo)邏輯為理念、以多元主體為主導(dǎo)、以實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值為目標(biāo)、以共同生產(chǎn)為途徑、以系統(tǒng)循環(huán)為過(guò)程。

三、研究設(shè)計(jì)與案例選擇

(一)研究設(shè)計(jì)

本文的研究目的是在現(xiàn)有行政審批機(jī)制不完善的基礎(chǔ)上探索出有效的改革路徑、提升效率與完善行動(dòng)方案,根據(jù)研究目的,本文采用多案例研究方法。多案例研究是指以多個(gè)案例為研究對(duì)象的研究[22],可以避免單案例外部效度低的局限性,又因其具備“多階抽象”的特性效果,因此比單案例方法更適合理論解釋型案例研究[23]。多案例研究通常用于理論構(gòu)建,這種研究設(shè)計(jì)能對(duì)相同邏輯的過(guò)程進(jìn)行重復(fù)分析,從而提高理論構(gòu)建的效度[24]。同時(shí),在一定的理論框架指導(dǎo)下開展案例研究,不僅可減少研究的冗余工作量,而且可以使研究更為聚焦。通過(guò)對(duì)多個(gè)案例資料的分析,提高研究的構(gòu)建信度與效度。

(二)案例選擇

基于多案例研究的信效度要求,本文經(jīng)過(guò)反復(fù)篩選,選擇了徐霞客鎮(zhèn)(江蘇省)、辛集市(河北省)、白沙鎮(zhèn)(重慶市)、北侖區(qū)(浙江省)四個(gè)地區(qū)作為樣本案例。這四個(gè)地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)都具有典型性與易于普及性,同時(shí)四個(gè)地區(qū)所解決的問題不同,采用的做法也不同,保障了樣本的差異性和代表性。

1.徐霞客鎮(zhèn)。江蘇省徐霞客鎮(zhèn)是目前全國(guó)基層審批管理體制改革較為成功的樣本,探索了“1+4”基層治理新模式。徐霞客鎮(zhèn)從2012年10月開始啟動(dòng)改革,通過(guò)組建“兩辦六局一中心”9個(gè)職能機(jī)構(gòu),成功承接上級(jí)部門行政審批事項(xiàng)與公共服務(wù)事項(xiàng),開拓行政執(zhí)法權(quán)限,聚焦于推進(jìn)“一窗通辦”、綜合執(zhí)法“一支隊(duì)伍”和“鎮(zhèn)村治理一張網(wǎng)”建設(shè),構(gòu)建了“集中高效審批、強(qiáng)化監(jiān)管服務(wù)、綜合行政執(zhí)法”的基層政府治理新模式。2017年3月,徐霞客鎮(zhèn)改革作為基層治理先進(jìn)樣本被中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告》藍(lán)皮書收錄。

2.辛集市。河北省辛集市作為構(gòu)建具有時(shí)代特征基層審批服務(wù)體系的河北代表,近幾年來(lái)一直在加快落實(shí)各項(xiàng)改革任務(wù),確保了在短時(shí)間內(nèi)提升硬件、完善機(jī)制的建設(shè)成效。為了適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作特點(diǎn),滿足各項(xiàng)便民服務(wù)需要,不斷推動(dòng)政府服務(wù)重心下移,辛集市加快推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

3.白沙鎮(zhèn)。作為重慶市唯一的“全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)”,江津區(qū)白沙鎮(zhèn)創(chuàng)新了多項(xiàng)基層行政審批改革經(jīng)驗(yàn)。在經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、用編用人制度、服務(wù)管理方式等方面做出多項(xiàng)改革方案,成功實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變,推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性平穩(wěn)發(fā)展。

4.北侖區(qū)。浙江省寧波市北侖區(qū)作為浙江省唯一在全域范圍開展城市管理綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)的區(qū)域,提供了先進(jìn)的行政執(zhí)法綜合改革經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)“依法有序、規(guī)范專業(yè)、全城覆蓋、相對(duì)集中、雙重管理、屬地為主”的改革思維,不斷改善工作思路,解決了執(zhí)法缺位、越位、錯(cuò)位等多項(xiàng)難題,大幅提升了社會(huì)治理效果。

四、案例分析

(一)以服務(wù)主導(dǎo)邏輯為理念

服務(wù)主導(dǎo)邏輯是一種新的思維模式,在此理念下,無(wú)形服務(wù)是經(jīng)濟(jì)交換的基礎(chǔ),服務(wù)是指“為了他人的利益而運(yùn)用能力”,業(yè)務(wù)流程是“服務(wù)于交換伙伴的需求”[25]。在實(shí)際貫徹中,需要首先轉(zhuǎn)變理念,以無(wú)形服務(wù)作為需求和價(jià)值載體,同時(shí)搭建有形展示平臺(tái),實(shí)現(xiàn)服務(wù)的有效傳遞。

1.重構(gòu)服務(wù)系統(tǒng)。政府將行政審批機(jī)構(gòu)或中介機(jī)構(gòu)集中在一起,設(shè)立政務(wù)服務(wù)中心或自助服務(wù)大廳,本身就是服務(wù)主導(dǎo)邏輯的最佳實(shí)踐。無(wú)論是徐霞客鎮(zhèn)成立便民服務(wù)中心還是白沙鎮(zhèn)成立服務(wù)中心,都可以提升政府作為服務(wù)主體的深度。雖然該中心仍然由政府主導(dǎo),但是服務(wù)中心通過(guò)拓展公共服務(wù)的領(lǐng)域,讓更多的部門入駐進(jìn)來(lái),政府全程沒有用行政手段干預(yù)或限制,可以充分拓展服務(wù)主體的服務(wù)領(lǐng)域,讓群眾享受到更加多元、全面的服務(wù)。就辛集市增設(shè)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō),目前行政審批面臨群眾辦事煩瑣和環(huán)節(jié)復(fù)雜等問題,辛集市的做法可以實(shí)現(xiàn)群眾辦事“一次成功”的要求,讓審批事項(xiàng)更精細(xì),提高審批效率,讓服務(wù)主體真正參與到群眾的各項(xiàng)事務(wù)中。北侖區(qū)設(shè)立24小時(shí)自助服務(wù)大廳,是利用新型技術(shù)手段提升服務(wù)效率的重要體現(xiàn)。服務(wù)的深入不僅需要在內(nèi)容上拓展,還需要在時(shí)間上滿足群眾的不同需求。依托“工作日”辦事的傳統(tǒng)已經(jīng)不能滿足群眾的需求,群眾尋求服務(wù)的時(shí)間具有不確定性,24小時(shí)不間斷服務(wù)可以解決群眾的突發(fā)問題,極大提升行政審批效率。

2.搭建互動(dòng)平臺(tái)。就辛集市實(shí)現(xiàn)服務(wù)與管理的雙重職能而言,政府作為行政審批機(jī)制的主導(dǎo)方,不局限于發(fā)揮管理職能,而是關(guān)注如何真正提升服務(wù)體驗(yàn),搭建互動(dòng)交流的平臺(tái)。通過(guò)統(tǒng)一授權(quán)、賦權(quán)、委托及延伸事項(xiàng),給予服務(wù)機(jī)構(gòu)更多的權(quán)限,激勵(lì)他們提升服務(wù)質(zhì)量,在有效管理的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)服務(wù)職能。白沙鎮(zhèn)通過(guò)加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和監(jiān)督管理,政府依托有效的激勵(lì)和培訓(xùn)方案提升多元服務(wù)主體的專業(yè)性以規(guī)范公民力量。單純地依靠政府力量無(wú)法滿足群眾的多元需求,而公眾服務(wù)主體作用的發(fā)揮又會(huì)受到專業(yè)性的限制,為了更好地結(jié)合社會(huì)組織和基層組織,促進(jìn)服務(wù)主體良性循環(huán),必須借助有效的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和監(jiān)督。就徐霞客鎮(zhèn)行政服務(wù)大型綜合超市來(lái)說(shuō),這種服務(wù)方式本身就是一個(gè)內(nèi)容豐富、形式多樣的關(guān)于無(wú)形利益的交換平臺(tái),政府通過(guò)這個(gè)平臺(tái)獲得公信力與服務(wù)能力,群眾獲取需要的服務(wù)和更好的體驗(yàn)。就北侖區(qū)設(shè)立智能文件交互柜來(lái)說(shuō),行政審批成為每時(shí)每刻都能進(jìn)行的事,政務(wù)平臺(tái)開展實(shí)時(shí)服務(wù)也成為可能。北侖區(qū)24小時(shí)的不間斷服務(wù)可以延伸服務(wù)廣度,實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)無(wú)形利益交換,從整體上促進(jìn)服務(wù)效率的良性循環(huán)。

(二)為多元主體為主導(dǎo)

治理主體多元化既是新公共治理模式產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)要求,也是其重要特征,治理主體既包括行政審批服務(wù)的正式生產(chǎn)者(行政審批機(jī)構(gòu)),也包括非正式生產(chǎn)者(消費(fèi)者、群眾、其他非政府中介機(jī)構(gòu)等),實(shí)現(xiàn)多元主體主導(dǎo)要求政府通過(guò)多種整合激勵(lì)方案讓更多的機(jī)構(gòu)團(tuán)體乃至群眾參與進(jìn)來(lái),共同提升行政審批的服務(wù)效率。

1.主體廣泛參與。行政審批服務(wù)供給主體正逐步走向多元化,政務(wù)服務(wù)主體不僅包括政府和公共部門,也包括企業(yè)、非政府組織等,這些主體呈現(xiàn)出多元化、動(dòng)態(tài)性和多層級(jí)的特征。在行政審批服務(wù)開展過(guò)程中,主體的角色可能發(fā)生改變,主體所參與的服務(wù)層次或服務(wù)內(nèi)容也可能發(fā)生改變。就徐霞客鎮(zhèn)“網(wǎng)格化綜合管理服務(wù)系統(tǒng)”來(lái)說(shuō),政府作為行政審批過(guò)程的主導(dǎo)部門,通過(guò)將管理服務(wù)系統(tǒng)化,盡可能多地整合服務(wù)機(jī)構(gòu),將社保、稅務(wù)、環(huán)保等各項(xiàng)機(jī)構(gòu)都吸引過(guò)來(lái),擴(kuò)大服務(wù)主體,盡可能讓政府和公共部門、公眾、企業(yè)、非政府組織等各項(xiàng)主體都可以發(fā)揮作用,實(shí)現(xiàn)群眾“辦事最多跑一次”,一次性享受到最便捷全面的服務(wù)。就白沙鎮(zhèn)來(lái)說(shuō),以上級(jí)政府為主導(dǎo)機(jī)構(gòu),整合基層的執(zhí)法部門,可以全面加強(qiáng)執(zhí)法力量,調(diào)動(dòng)更多的服務(wù)主體,保障群眾的利益,解決目前基層執(zhí)法力量不足的現(xiàn)狀,發(fā)揮多元主體的優(yōu)勢(shì)。

2.激勵(lì)保障機(jī)制。通過(guò)激勵(lì)和保障機(jī)制動(dòng)員更多的主體參與到行政審批過(guò)程中來(lái),并通過(guò)有效的考核舉措來(lái)保障其規(guī)范運(yùn)行,避免違法違紀(jì)審批現(xiàn)象的發(fā)生,規(guī)范多元主體作用的發(fā)揮。當(dāng)前中國(guó)基層存在著審批不嚴(yán)、審批不規(guī)范等問題,而徐霞客鎮(zhèn)的“獎(jiǎng)勵(lì)政策”恰好可以解決此類問題,破解審批瓶頸。就徐霞客鎮(zhèn)“六定管理機(jī)制”來(lái)說(shuō),通過(guò)不同周期的考核標(biāo)準(zhǔn),體現(xiàn)政府對(duì)多元主體的規(guī)范與鼓勵(lì),真正做到問計(jì)于民、問需于民。就辛集市“新型條塊關(guān)系”來(lái)說(shuō),多元主體發(fā)揮作用需要明確不同級(jí)別管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系。行政審批機(jī)制需要多元主體發(fā)揮作用,但是如何處理好不同層級(jí)主體的地位,直接關(guān)系到處理問題的效率,理順權(quán)責(zé)關(guān)系、各司其職,能讓群眾享受到更便捷的審批服務(wù)。白沙鎮(zhèn)“管理關(guān)口前移”這種做法針對(duì)的是多元主體權(quán)責(zé)不清的問題,政府需要為多元主體創(chuàng)造更有利的條件,積極引導(dǎo)松散的公民力量走向規(guī)范有序的道路上來(lái)。北侖區(qū)“完善考核機(jī)制”持續(xù)發(fā)揮多元主體的積極作用需要依托成熟的良性循環(huán)機(jī)制,通過(guò)雙軌考核機(jī)制督促多元主體良性發(fā)展壯大,通過(guò)定制不同階段目標(biāo)激發(fā)多元主體創(chuàng)造活力,形成穩(wěn)定和成熟的審批流程。

(三)以公共價(jià)值為目標(biāo)

新公共治理追求的不僅僅是經(jīng)濟(jì)、效率、效益而是公共價(jià)值的創(chuàng)造[12],公共價(jià)值創(chuàng)造是公共、私人和非營(yíng)利部門共同生產(chǎn)過(guò)程的結(jié)果,在這個(gè)過(guò)程中,政府不能簡(jiǎn)單地規(guī)制、分配或再分配公共利益,而是促進(jìn)與私人和非營(yíng)利部門進(jìn)行再創(chuàng)造和最大化公共價(jià)值,采用多種渠道促進(jìn)公共利益與私人利益的互動(dòng),實(shí)現(xiàn)價(jià)值共創(chuàng)。

1.公共利益與私人利益互動(dòng)。行政審批的公共價(jià)值更多體現(xiàn)在為公眾及時(shí)解決各類問題,對(duì)公眾的疑問及時(shí)作出回應(yīng),促進(jìn)公共利益與私人利益的互動(dòng)。就徐霞客鎮(zhèn)政府終端APP來(lái)說(shuō),政府充分借助新型技術(shù)手段獲取群眾辦事效率的反饋信息,對(duì)群眾存在疑問的方面及時(shí)作出回應(yīng),滿足公眾的不同需求。辛集市開展部門包聯(lián)責(zé)任制,落實(shí)“伴隨式執(zhí)法”“傳幫帶式服務(wù)”,管理部門擴(kuò)充服務(wù)力量,提升辦事效果和效率。白沙鎮(zhèn)的“智慧白沙”執(zhí)法平臺(tái)提升了服務(wù)部門之間的互動(dòng)性,可以顯著改進(jìn)服務(wù)的不足。審批過(guò)程的監(jiān)督方不僅需要群眾發(fā)揮作用,審批方之間同樣可以起到監(jiān)督作用。行政審批過(guò)程中,基層群眾有時(shí)遇到了問題但是不能反饋給政府機(jī)構(gòu),這時(shí)可以借助政府不同部門發(fā)揮作用。同級(jí)機(jī)構(gòu)之間、上下級(jí)機(jī)構(gòu)之間可以相互監(jiān)督,及時(shí)解決審批瓶頸問題,實(shí)現(xiàn)效率共促。就北侖區(qū)“無(wú)差別受理”來(lái)說(shuō),群眾問題無(wú)小事,無(wú)差別受理的原則可以滿足群眾不同需求,化解群眾與管理層的矛盾?；鶎有姓徟^(guò)程是為了實(shí)現(xiàn)“基層”公眾利益,而廣大群眾的問題是千差萬(wàn)別的,對(duì)政務(wù)服務(wù)的需求也是參差不齊,如果是特定窗口處理特定事項(xiàng),那會(huì)大大降低辦事效率,降低服務(wù)體驗(yàn)感。通過(guò)無(wú)差別受理這種改善方案,可以有效激發(fā)群眾辦事的熱情,在一定程度上化解群眾“問路無(wú)門”的問題,共同促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的提升。

2.多手段促進(jìn)價(jià)值共創(chuàng)。為了形成更多的共同價(jià)值,不同地區(qū)借助不同的激勵(lì)方案實(shí)現(xiàn)價(jià)值共創(chuàng)。就徐霞客鎮(zhèn)多元信息平臺(tái)來(lái)說(shuō),政府需要實(shí)時(shí)了解民眾的需要,滿足其需要實(shí)現(xiàn)共同利益。利用手機(jī)終端這種多元信息平臺(tái)可以實(shí)現(xiàn)民眾與審批機(jī)構(gòu)的實(shí)時(shí)信息共享,促進(jìn)民眾與政府更多互動(dòng),讓群眾獲得更廣泛、低冗余的信息資源,服務(wù)需求主體和行政審批服務(wù)供給主體的身份和角色可能發(fā)生互換,共同體同時(shí)成為基層行政審批服務(wù)的服務(wù)對(duì)象或參與者。辛集市通過(guò)網(wǎng)格化治理實(shí)現(xiàn)資源共享,行政審批過(guò)程加入的主體越多,對(duì)協(xié)調(diào)性的要求也就越高。通過(guò)類似于網(wǎng)格化這種綜合化的管理平臺(tái),統(tǒng)一受理各類信息,群眾將需要的信息反饋給服務(wù)方,服務(wù)方收到信息并做出反應(yīng),提升服務(wù)獲得感。就白沙鎮(zhèn)業(yè)務(wù)跟蹤培訓(xùn)來(lái)說(shuō),政府幫助基層機(jī)構(gòu)提升業(yè)務(wù)水平可以為政府帶來(lái)更多的服務(wù)力量,對(duì)于基層機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)可以提升其服務(wù)效率,實(shí)現(xiàn)共贏。北侖區(qū)開辟了“互聯(lián)網(wǎng)+物聯(lián)網(wǎng)+人工智能+大數(shù)據(jù)分析+政務(wù)服務(wù)”的模式,系統(tǒng)化的政府服務(wù)體系可以同時(shí)規(guī)范上級(jí)機(jī)構(gòu)和下級(jí)單位的職責(zé)范圍,實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)與群眾的有效溝通。大數(shù)據(jù)分析可以精確得到群眾的需求信息,線上政務(wù)服務(wù)可以為群眾更全面地解決問題,實(shí)現(xiàn)雙方利益的共同促進(jìn)。

(四)以共同生產(chǎn)為途徑

共同生產(chǎn)是新公共治理的核心觀點(diǎn)和實(shí)現(xiàn)途徑,是由公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和作為服務(wù)對(duì)象的個(gè)人、組織為提高服務(wù)的質(zhì)量而進(jìn)行的聯(lián)合行動(dòng)[12],強(qiáng)調(diào)只有公民以及第三部門更好地參與了公共服務(wù)、提供了服務(wù)供給才意味著新公共治理實(shí)現(xiàn)。要實(shí)現(xiàn)共同生產(chǎn),必須建立信任關(guān)系,尋求有效合作途徑,通過(guò)加強(qiáng)非正式生產(chǎn)者參與,提升服務(wù)滿意度,減少服務(wù)獲取成本。

1.建立信任關(guān)系。不同類型、不同層級(jí)參與者的服務(wù)需求不同,進(jìn)而發(fā)揮的功能也不同;不同主體對(duì)資源的使用權(quán)限和使用方式不同,決定了他們?cè)诠餐l(fā)揮作用時(shí)需要首先建立信任關(guān)系。徐霞客鎮(zhèn)政府在不斷擴(kuò)大基層權(quán)力的同時(shí),充分發(fā)揮基層組織在服務(wù)體系中的作用,通過(guò)不斷的權(quán)力下放,廣泛吸收基層力量參與到審批服務(wù)中來(lái),讓基層直接處理與企業(yè)、群眾生產(chǎn)生活關(guān)系密切的服務(wù)事項(xiàng),化解基層審批管理服務(wù)不到位難題。辛集市政府下放權(quán)力到基層,給予基層更多的自主權(quán),真正將權(quán)力落實(shí)到鄉(xiāng)村兩級(jí),可以充分挖掘基層力量,及時(shí)高效解決群眾最棘手的問題。政府通過(guò)放權(quán)來(lái)加強(qiáng)與基層組織力量的合作力度,建立富有生機(jī)的審批機(jī)制。白沙鎮(zhèn)簽訂授權(quán)委托書是更加有效、負(fù)責(zé)信任關(guān)系的確立。政府下放權(quán)力面臨一個(gè)“適度”的問題,既要賦予基層足夠的權(quán)力來(lái)提升服務(wù)力量又要避免基層執(zhí)法不當(dāng)侵犯群眾的合法權(quán)益,授權(quán)委托書的簽訂可以規(guī)范基層力量的權(quán)力范圍,促進(jìn)其走向成熟和穩(wěn)定。北侖區(qū)整合式社區(qū)政務(wù)服務(wù)體系可以實(shí)現(xiàn)自愿協(xié)調(diào)調(diào)度,以社區(qū)為基礎(chǔ)統(tǒng)一調(diào)度各部門資源可以提高辦事效率,避免同級(jí)部門之間責(zé)任不清晰,影響服務(wù)的進(jìn)度。

2.尋求合作途徑?；鶎臃?wù)機(jī)構(gòu)復(fù)雜、多元,如何促使他們?cè)诜止っ鞔_的前提下開展合作,找到有效的合作途徑非常重要。徐霞客鎮(zhèn)通過(guò)物理整合部門這種合作方式,讓不同機(jī)構(gòu)處于同一層次,實(shí)現(xiàn)群眾“最多跑一次”就能完成多道手續(xù)。通過(guò)上級(jí)機(jī)構(gòu)主動(dòng)性的整合,擴(kuò)展服務(wù)廣度和集合度。就白沙鎮(zhèn)“三單融合”來(lái)說(shuō),政府通過(guò)明確的權(quán)力清單解決不同機(jī)構(gòu)之間合作不暢問題,加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作,從根本上杜絕職權(quán)混亂、效率低下。北侖區(qū)創(chuàng)建綜合受理窗口,通過(guò)一窗式的政務(wù)服務(wù),整合處理不同事項(xiàng)的部門,構(gòu)成連接橋梁,實(shí)現(xiàn)共通服務(wù)。上級(jí)政府機(jī)構(gòu)權(quán)力下放,賦予基層更多的處理權(quán)力的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注重對(duì)基層機(jī)構(gòu)之間合作關(guān)系的維護(hù),采取明確的分工方式來(lái)促進(jìn)其合作,確定與基層相適應(yīng)的協(xié)作關(guān)系。

(五)以系統(tǒng)循環(huán)為結(jié)構(gòu)

基層行政審批機(jī)制成功的關(guān)鍵在于形成一個(gè)“輸入—產(chǎn)出—反饋”的系統(tǒng)循環(huán)過(guò)程,以保障服務(wù)質(zhì)量不斷創(chuàng)新、效率不斷提高。系統(tǒng)有效循環(huán)的關(guān)鍵在于反饋機(jī)制,反饋不僅需要明確各方責(zé)任,而且包括審批流程中問責(zé)程序的有效建立。

1.服務(wù)質(zhì)量反饋。在徐霞客鎮(zhèn)建立的巡查系統(tǒng)中,信息員隊(duì)伍充足、職能分配合理,可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)基層執(zhí)法過(guò)程中存在的問題,并通過(guò)自身系統(tǒng)傳遞給上級(jí)機(jī)構(gòu),進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量的反饋。辛集市“跟班學(xué)”機(jī)制通過(guò)對(duì)人員隊(duì)伍素質(zhì)進(jìn)行定期、不定期培訓(xùn),提升基層服務(wù)人員的素質(zhì),有效促進(jìn)行政審批過(guò)程的良性循環(huán)。白沙鎮(zhèn)政府評(píng)估督查系統(tǒng)可以發(fā)現(xiàn)基層行政審批過(guò)程中存在的問題,實(shí)施自查,先于群眾反映問題之前發(fā)現(xiàn)問題、反饋問題,促進(jìn)服務(wù)流程的轉(zhuǎn)型升級(jí),不斷優(yōu)化整體行政審批系統(tǒng)。北侖區(qū)勤務(wù)機(jī)制調(diào)整方案中,分管局領(lǐng)導(dǎo)牽頭梳理問題是一個(gè)很好的嘗試,從上而下評(píng)估服務(wù)質(zhì)量,有條不紊地改善審批過(guò)程中的短板。北侖區(qū)的服務(wù)效果評(píng)估也有利于健全行政審批流程、實(shí)時(shí)發(fā)揮效用。

2.問責(zé)程序建立。辛集市首辦負(fù)責(zé)制可以有針對(duì)性地解決責(zé)任不到人、警示作用不明確的短板。隨著基層主體力量的逐漸加大,對(duì)他們的責(zé)任明確就顯得很重要。通過(guò)采用全程跟蹤并回復(fù)的措施可以實(shí)現(xiàn)在權(quán)責(zé)清晰的基礎(chǔ)上調(diào)動(dòng)更多的基層力量,促進(jìn)基層服務(wù)主體良性增長(zhǎng)。白沙鎮(zhèn)派員指導(dǎo)機(jī)制促使其已經(jīng)形成了規(guī)范的服務(wù)主體培養(yǎng)機(jī)制?；鶎有姓徟^(guò)程中不僅需要解決群眾面臨的困難,也應(yīng)該解決基層審批機(jī)構(gòu)的困難。由于基層技術(shù)條件有限、人才有限,機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平有待提高,通過(guò)上級(jí)機(jī)構(gòu)的派員一對(duì)一指導(dǎo),可以快速提升業(yè)務(wù)水平,更好地促進(jìn)審批流程的順利進(jìn)行。

五、結(jié)論與建議

通過(guò)考察徐霞客鎮(zhèn)、辛集市、白沙鎮(zhèn)和北侖區(qū)的具體實(shí)踐,可以發(fā)現(xiàn)四個(gè)案例中擁有完整基層行政審批系統(tǒng)的徐霞客鎮(zhèn)發(fā)展最好,效果也最明顯。從四個(gè)案例的共同經(jīng)驗(yàn)可以歸納,構(gòu)建基層行政審批機(jī)制要注重服務(wù)為主導(dǎo)邏輯的理念,創(chuàng)新服務(wù)模式,通過(guò)多種形式的激勵(lì)和保障機(jī)制來(lái)確保服務(wù)主體的廣泛參與性;通過(guò)權(quán)力的下放、事項(xiàng)的授權(quán)、部門的整合來(lái)形成服務(wù)主體的協(xié)同機(jī)制,促進(jìn)相互合作,共同推動(dòng)審批流程的進(jìn)行;通過(guò)整合、設(shè)立行政管理系統(tǒng),鼓勵(lì)更多的主體參與進(jìn)來(lái),理順各方關(guān)系,規(guī)范操作,提升基層審批的行動(dòng)力;轉(zhuǎn)變政務(wù)服務(wù)方式、投入更多的信息服務(wù)平臺(tái)、及時(shí)與服務(wù)對(duì)象形成呼應(yīng)有助于公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn);通過(guò)建立巡查系統(tǒng)、跟蹤系統(tǒng)、績(jī)效評(píng)估系統(tǒng),及時(shí)發(fā)現(xiàn)基層行政審批過(guò)程中出現(xiàn)的問題,及時(shí)反饋,通過(guò)建立問責(zé)程序促進(jìn)審批流程的良性循環(huán)。

本文基于新公共治理理論,在多案例分析的基礎(chǔ)上,提出新公共治理視角下基層行政審批機(jī)制的多維構(gòu)建方案。

1.堅(jiān)持以服務(wù)主導(dǎo)邏輯為理念,提供全面服務(wù)保障。在行政審批機(jī)制構(gòu)建過(guò)程中,要堅(jiān)持以服務(wù)主導(dǎo)邏輯為理念,更好更快為群眾提供全面保障。第一,通過(guò)多種方式促進(jìn)更多的服務(wù)主體參與進(jìn)來(lái)。例如省(市)技術(shù)機(jī)構(gòu)根據(jù)政務(wù)需要開發(fā)綜合管理服務(wù)系統(tǒng),確保一個(gè)系統(tǒng)覆蓋各個(gè)基層服務(wù)系統(tǒng),設(shè)立不同部門之間的互動(dòng)機(jī)制,確保各部門信息共享、職能互補(bǔ),實(shí)現(xiàn)執(zhí)法、管理、服務(wù)、任務(wù)派送、資源調(diào)度、流程監(jiān)督等全套服務(wù)功能;可以借助網(wǎng)絡(luò)資源搭建多元服務(wù)平臺(tái),例如微信、QQ、微博等工具,開通政務(wù)大廳公安網(wǎng)絡(luò),整合各類信息資源,開展信息共享協(xié)作、推進(jìn)認(rèn)證統(tǒng)一,更好地為審批服務(wù)帶來(lái)更多的服務(wù)力量。第二,在下放權(quán)限過(guò)程中設(shè)置不同訓(xùn)練和激勵(lì)方案實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)和管理雙重職能。不斷下放管理權(quán)限,加大放權(quán)力度,同時(shí)以上級(jí)機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)對(duì)下級(jí)部門工作人員開展業(yè)務(wù)培訓(xùn),確保權(quán)力下放收到理想效果。第三,真正將服務(wù)送到群眾家門口,確保無(wú)形利益的交換。各級(jí)審批部門不斷建立自助服務(wù)區(qū),實(shí)現(xiàn)更多的人在“家門口”辦事的愿望和需求,建立專人專崗制度,通過(guò)多種手段加強(qiáng)業(yè)務(wù)人員與服務(wù)群體的雙向溝通。經(jīng)常開設(shè)一些暖心服務(wù)項(xiàng)目,確保帶給群眾更多的服務(wù)體驗(yàn)。

2.借助多種手段,充分發(fā)揮多元主體作用。新公共治理理論強(qiáng)調(diào)服務(wù)系統(tǒng)是由多元主體構(gòu)成、網(wǎng)絡(luò)式的開放結(jié)構(gòu)。公共服務(wù)系統(tǒng)是一個(gè)綜合系統(tǒng),不僅需要調(diào)動(dòng)起公共部門、私人部門、第三部門等公共服務(wù)組織,而且需要調(diào)動(dòng)服務(wù)的使用者、家庭組織及社區(qū)[26]等基礎(chǔ)資源,從而充分發(fā)揮多元主體在公共服務(wù)提供過(guò)程中和公共價(jià)值創(chuàng)造中的作用。第一,建立整合激勵(lì)機(jī)制?？梢砸哉疄橹鲗?dǎo)建立綜合化管理服務(wù)系統(tǒng),設(shè)立、整合不同級(jí)別服務(wù)部門,編制分類管理,實(shí)現(xiàn)人員統(tǒng)籌使用,全面規(guī)范提升基層行政審批的效率。第二,多種渠道建立保障機(jī)制,確保多元主體在規(guī)范有序的前提下開展服務(wù)。上級(jí)機(jī)構(gòu)要派員指導(dǎo),通過(guò)一事一議、抽查案件等方式幫助基層部門規(guī)范權(quán)力運(yùn)行,建立評(píng)估督查、情況互通、人員培訓(xùn)等聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制,保證多元主體規(guī)范服務(wù)流程;建立責(zé)任明確的定崗制度,實(shí)施對(duì)基層部門的周、季度、年度考核,實(shí)時(shí)、實(shí)效規(guī)范服務(wù)的范圍;上級(jí)機(jī)構(gòu)為下級(jí)單位設(shè)置考核目標(biāo),實(shí)現(xiàn)自查與他查相結(jié)合的雙規(guī)考核。

3.積極提升審批效益和回應(yīng)性,實(shí)現(xiàn)行政審批過(guò)程的公共價(jià)值。提供公共服務(wù)過(guò)程中考慮公共價(jià)值可以有效減少績(jī)效評(píng)估過(guò)程中的偏離與沖突。各級(jí)政府應(yīng)該通過(guò)多種催化手段、效益手段來(lái)推動(dòng)公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。第一,處理有效信息,提升基層審批過(guò)程的效益性與回應(yīng)性。借助多種信息技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)信息共享。一方面讓群眾及時(shí)獲得政府實(shí)時(shí)資訊、各種疑難解答等實(shí)用信息,另一方面讓政府受理歸集到群眾反饋的各種有效信息,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)改進(jìn)服務(wù)模式。第二,借助不同的催化方案來(lái)實(shí)現(xiàn)政府與群眾的實(shí)時(shí)溝通,及時(shí)化解政務(wù)人員與群眾的矛盾。借助大數(shù)據(jù)多渠道聽取群眾更多意見,利用大數(shù)據(jù)共享應(yīng)用平臺(tái),設(shè)置群眾直通渠道,用于接收群眾各項(xiàng)服務(wù)反饋。利用包聯(lián)責(zé)任制,定人定崗明確各類職責(zé)范圍,有的放矢提升整合效率。基層審批服務(wù)機(jī)構(gòu)要在駐點(diǎn)機(jī)構(gòu)顯著位置設(shè)立專門服務(wù)窗口或者線上直通服務(wù)網(wǎng)站,實(shí)現(xiàn)一站式受理各類來(lái)訪、投訴、違法行為查詢、信訪套牌業(yè)務(wù)、行政復(fù)議受理等事項(xiàng)。對(duì)于群眾急需辦理或因特殊原因確需在雙休日辦理業(yè)務(wù)的,采取預(yù)約服務(wù)、上門服務(wù)等方式,方便群眾所需。

4.為提高服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行聯(lián)合行動(dòng),提升共同生產(chǎn)成果的數(shù)量和質(zhì)量。共同生產(chǎn)要求行政審批上級(jí)機(jī)構(gòu)與基層部門在建立信任關(guān)系的基礎(chǔ)上,尋求穩(wěn)定長(zhǎng)效的合作路徑,提升合作成員關(guān)系的緊密度、成員對(duì)整體服務(wù)實(shí)施過(guò)程的承諾度、利益相關(guān)群體的融合度、成員的開放度以及內(nèi)外部關(guān)鍵成員對(duì)整個(gè)合作體系的忠誠(chéng)度。第一,建立穩(wěn)定的信任關(guān)系。上級(jí)機(jī)構(gòu)真正做到放權(quán)、授權(quán)相統(tǒng)一,可以通過(guò)建立類似授權(quán)委托書的方式,既規(guī)范權(quán)力范圍又賦予其足夠的權(quán)力方便群眾辦事。上級(jí)單位要發(fā)揮統(tǒng)籌調(diào)度的主導(dǎo)地位,整合基層部門的政府服務(wù)體系。上下級(jí)之間相互信任、同級(jí)機(jī)構(gòu)之間相互信任,建立權(quán)責(zé)分明、分工明確的合作方式。第二,選擇有效的合作路徑,推進(jìn)基層審批服務(wù)有序運(yùn)行。可以是物理整合,也可以是編制分類管理,但是要保證建立權(quán)力清單,整合不同權(quán)限機(jī)構(gòu),全力提升服務(wù)力度。賦予基層處理權(quán)限的同時(shí)注重對(duì)基層之間合作關(guān)系的維護(hù)。

5.構(gòu)建系統(tǒng)循環(huán)的結(jié)構(gòu),確保整合進(jìn)程的良性循環(huán)?；鶎有姓徟到y(tǒng)需要構(gòu)建系統(tǒng)循環(huán)的結(jié)構(gòu),從整體上把控結(jié)構(gòu)特點(diǎn),抓住每一個(gè)環(huán)節(jié)的特性,確保整個(gè)系統(tǒng)可以順暢地循環(huán)進(jìn)行。第一,構(gòu)建有效的反饋機(jī)制,及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題,解決問題,促進(jìn)系統(tǒng)優(yōu)化。由市(鎮(zhèn))機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌各項(xiàng)工作,成立巡查系統(tǒng)、跟蹤培訓(xùn)系統(tǒng)、評(píng)估督查系統(tǒng),及時(shí)處理行政審批過(guò)程中的具體問題和短板,召開專門研討會(huì),提出解決方案并保障基層工作的順利展開。第二,匹配問責(zé)程序,規(guī)范權(quán)力運(yùn)行,提升基層服務(wù)質(zhì)量。由市(鎮(zhèn))建立問責(zé)方案,并定期、不定期派員巡查,對(duì)于破壞系統(tǒng)穩(wěn)定的因素及時(shí)做出處理,促進(jìn)審批機(jī)制良性發(fā)展。第三,提前建立糾紛化解工作機(jī)制,基層戶政處及基層機(jī)構(gòu)要從關(guān)乎群眾切身利益的小事入手,全力推行事故糾紛處理機(jī)制,為群眾提供更加便捷、高效、完整的一站式政務(wù)服務(wù),確保行政審批服務(wù)系統(tǒng)的順利推進(jìn)。