李水金

摘 要：長期以來公共管理學遵循西方的傳統(tǒng)，但在后疫情時代公共管理暴露出的逆全球化危機、價值危機、身份危機、能力危機及技術(shù)危機使得公共管理的知識體系與價值體系需要被重新認識。中國公共管理在面對疫情時展現(xiàn)出了價值優(yōu)勢、制度優(yōu)勢、能力優(yōu)勢、文化優(yōu)勢以及治理優(yōu)勢，這表明中國公共管理必須在比較優(yōu)勢的基礎(chǔ)上走符合中國國情的本土化之路。具體而言，借鑒人類一切文明成果時，都需要將其放在批判的文火上烘烤，要在歷史傳承中尋求中國公共管理的理論支撐和文化基因，要從中國革命與改革的真實圖景中構(gòu)建中國公共管理的理論圖景，要在人類命運共同體的視角下積極構(gòu)建全球治理的公共管理話語體系，要在比較優(yōu)勢中尋求重建公共管理的價值體系，并以新技術(shù)革命為契機推進公共管理的超越式發(fā)展。

關(guān)鍵詞：后疫情時代;公共管理;比較優(yōu)勢

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2021）06-0003-11

長期以來，公共管理遵循西方特別是美國公共管理學的傳統(tǒng)，逐漸形成了以個人自由與民主為價值導(dǎo)向、以市場化與公私合營為信念、以多元參與和分權(quán)治理為手段的知識體系。但在后疫情時代，西方公共管理學面對疫情而暴露出的危機使得公共管理的知識體系與價值體系需要被重新認識，而中國公共管理在疫情防控中表現(xiàn)出的比較優(yōu)勢表明本土化是中國公共管理學的必經(jīng)之路。特別是在“國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”背景下，中國公共管理必將出現(xiàn)百年未有之變局下的重大轉(zhuǎn)型，并將為全球治理提供中國之治下的中國智慧、中國經(jīng)驗和中國方案。

一、后疫情時代西方主導(dǎo)的公共管理知識體系陷入危機與挑戰(zhàn)

人類歷史總是與危機相伴，公共管理學科也不例外。1929-1933年的大蕭條導(dǎo)致了“守夜人政府”的衰落，促使凱恩斯政府干預(yù)主義的興起，后者認為“政府機能必須擴大”[1]（p.292）;1973-1975年的經(jīng)濟危機使人們認識到，“政府不是問題的解決手段，政府就是問題本身”，最終使西方國家掀起了一場聲勢浩大的政府重塑運動——新公共管理運動，其核心觀點是打破“官僚制的伊甸園”[2]（p.36）、構(gòu)建“企業(yè)化政府”[3]（p.14）。而后疫情時代的危機與前面的危機不同，此次危機是在逆全球化、貿(mào)易沖突、單邊主義盛行、國際機制遭到破壞以及全球新冠疫情流行等多重壓力下出現(xiàn)的，其面臨的挑戰(zhàn)前所未有，世界銀行甚至將這場危機定性為1870年以來世界最嚴重的衰退，同時也使以西方為主導(dǎo)的公共管理知識體系陷入深沉的危機。

（一）公共管理面臨的逆全球化危機

當前世界面臨的全球性公共問題需要各國加強合作與團結(jié)，形成人類命運共同體。但一些西方國家在“優(yōu)先”政策下推行的貿(mào)易制裁、技術(shù)封鎖、“甩鍋退群”等行為打開了逆全球化之門，給公共管理帶來危機和挑戰(zhàn)。一是公共管理面臨全球治理“空心化”的危機。逆全球化背景下，一些國家連續(xù)退出聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國人權(quán)理事會、世界衛(wèi)生組織等國際組織，這引發(fā)一系列連鎖反應(yīng)，使得全球治理的權(quán)力與資源因“退群”而處于重新調(diào)整與配置的變局之中，一些全球性公共問題的治理也因此處于“權(quán)力空心化”的危機之中。二是公共管理面臨全球治理的“碎片化”危機。后疫情時代，一些西方國家推行的“貿(mào)易戰(zhàn)”“科技戰(zhàn)”“退群”等使全球各國進入了深度不信任和矛盾加劇時期，全球合作治理的困境使公共管理面臨“碎片化”危機。三是公共管理面臨逆全球化背景下的“泛政治化”危機。后疫情時代，一些政客用甩鍋、污名、栽贓、虛假輿論等人為推動和肢解全球化，將疫情、經(jīng)濟、文化、意識形態(tài)等問題與政治掛鉤，出現(xiàn)“疫情防控泛政治化”“經(jīng)濟問題泛政治化”“價值觀念泛政治化”以及“安全泛政治化”等現(xiàn)象，削弱了公共管理解決全球公共問題的合作基礎(chǔ)。四是公共管理面臨“脫鉤”的風險。盡管全球經(jīng)濟已深深融為一體，但逆全球化背景下的民粹主義、單邊主義、民族主義等使得合作治理變得異常脆弱，各行各業(yè)處于“脫鉤”與“重新調(diào)整”的風險之中，公共管理也不例外。

（二）公共管理面臨的價值危機

在后疫情時代，逆全球化以及疫情“泛政治化”使人們看到了公共管理價值的大撕裂與大崩塌，公共管理不斷處于價值的迷失之中。一是后疫情時代全球化價值體系崩塌之后的價值真空危機。逆全球化背景下，原先全球化過程中的共識、共建、共治、共享等全球價值體系在單邊主義、民粹主義、“小圈子”主義等沖擊下遭到人為破壞，而產(chǎn)業(yè)、市場、經(jīng)濟聯(lián)系等在貿(mào)易沖突下又遭到人為割裂，這使得全球原有價值體系處于崩塌狀況，而新的價值體系又沒有建立起來，其結(jié)果是“人類面臨著價值真空，而這種真空狀態(tài)則使人類文明危機四伏”[4]。二是自由、民主、公正、生命等傳統(tǒng)價值的大撕裂。后疫情時代，自由、民主與生命價值哪個更優(yōu)先呢？疫情防控中快速反應(yīng)的集權(quán)與放任自流的分權(quán)哪個更重要呢？經(jīng)濟利益與健康安全如何選擇呢？在疫情防控中，隔離與戴口罩是為了更好地控制疫情、保護生命，但如果為了民主及自由而放棄隔離、放棄戴口罩，甚至為了經(jīng)濟利益而置他人的健康安全于不顧，這是公平與正義的嗎？為了保護一國科技的領(lǐng)先地位而限制甚至打壓別國的科技發(fā)展，這是公正的市場行為嗎？傳統(tǒng)價值的大撕裂使公共管理面臨重建價值體系的嚴峻挑戰(zhàn)。三是后疫情時代公共管理的信任危機與道德危機。逆全球化背景下的民粹主義、單邊主義、“甩鍋退群”以及虛假輿論等不斷沖擊公共管理的誠信價值和道德價值，特別是將疫情“泛政治化傾向”的謊言、甩鍋、索賠、攻擊等，更使公共管理不斷處于信任危機與道德危機之中。此外，公共管理的價值危機還源于“技術(shù)理性方案的失靈”[5]，這是因為技術(shù)不能解決價值問題，更不能祛除價值問題，“現(xiàn)代科學的發(fā)展越是迅速，科技發(fā)明的成果越是偉大，它所面臨的價值問題就越是重大和尖銳”[6]（p.69）。

（三）公共管理面臨的身份危機

自創(chuàng)立之日起，公共管理學作為一門建立在“政治-行政二分法”基礎(chǔ)上的獨立學科，其身份地位便一直備受質(zhì)疑。文森特·奧斯特羅姆認為傳統(tǒng)公共行政“包含著很壞的藥”[7]（p.14）。沃爾多則懷疑構(gòu)建一門行政科學的可能性，“公共行政學家有著一種含混的、經(jīng)常令人不爽的、雙重的二等公民的地位：他是在學術(shù)界講求實踐的人，又是公共行政實踐中的空談?wù)摺盵8]。盡管學者們在批評公共管理身份危機的同時也試圖建構(gòu)公共管理的新身份，但這種新身份仍處于不斷的轉(zhuǎn)換過程中，其所導(dǎo)致的結(jié)果是公共管理學“喪失了自己的帝國，未能找到新的角色”[9]（p.19）。美國公共行政學會甚至這樣感嘆，“今天的危機超過了歷史上所有公共行政的危機”[10]。公共管理的身份危機在百年難遇的后疫情時代更突顯出來。一是公共管理的“泛政治化”傾向沖擊“政治—行政二分法”的基礎(chǔ)。雖然威爾遜、古德諾等人將“政治—行政二分法”視為公共管理學的根基，但行政的中立性在后疫情時代受到?jīng)_擊，行政的“泛政治化”傾向使得行政問題越來越與政治問題掛鉤，從而削弱了公共管理學科的獨立性，使得公共管理的知識邊界、學科邊界、身份邊界變得模糊不清。二是逆全球化造成了公共管理的“身份分裂”。從全球?qū)用鎭砜?，逆全球化背景下各國公共管理在面對全球公共問題時各自為政甚至相互沖突，造成公共管理身份的大分裂，難以形成治理合力。三是公共管理公共性的喪失。公共管理的本質(zhì)屬性是公共性，公共性成為公共管理合法性的價值基礎(chǔ)。后疫情時代，一些國家由政府主導(dǎo)的貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)、脫鉤、退群等使得公共管理成為保護私利的狹隘工具，喪失了自己獨特的屬性。公共性的喪失成為公共管理危機的根源所在，正如學者們指出的，“在學科建構(gòu)方面對公共性的忽視是最為根本的問題，是所有危機和問題的癥結(jié)表現(xiàn)、原因所在和求解關(guān)鍵”[11]。

（四）公共管理面臨的治理能力危機

后疫情時代，突發(fā)公共衛(wèi)生事件考驗著每一個國家的治理能力，公共管理面臨的治理能力危機主要表現(xiàn)在兩個方面。一是能力失靈。當新冠疫情流行時，一些發(fā)達國家擁有世界一流的流行病專家、全球最先進的醫(yī)療系統(tǒng)、最為龐大的醫(yī)療研發(fā)能力以及強大的經(jīng)濟實力和富有經(jīng)驗的行政團隊，卻在疫情防控方面失守，而中國等國卻在實踐中較好地控制了疫情的發(fā)展。這些表明，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控與政治體制、意識形態(tài)無關(guān)，也與是否集權(quán)、分權(quán)無關(guān)，而與整個國家政府的治理能力有關(guān)。正如福山指出的，“決定應(yīng)對疫情表現(xiàn)的關(guān)鍵性決定因素并不是政治體制的類型，而是一個政府的能力，以及更為重要的是，對政府的信任”[12]。一些自稱民主體制的國家由于權(quán)力分散、社會分裂、民眾分化，其政府難以迅速組織社會資源形成治理合力，最終導(dǎo)致治理能力失靈。二是國家治理失敗。長期以來，公共管理主要以西方的知識體系和價值觀為主導(dǎo)，西方高調(diào)宣揚并視為“法寶”的所謂“西方文明優(yōu)越論”流行了數(shù)十年，但在疫情防控中，這些觀念卻因治理效能低下而飽受質(zhì)疑。由于政府或因權(quán)力過度分散而“不作為”，或因權(quán)力制衡而“難作為”，或因利益集團干預(yù)而“亂作為”，再加上民眾“過度自由”造成的不配合、不支持、不服從，其最終結(jié)果是這些國家“白白浪費了中國等東亞國家率先抗疫而爭取來的數(shù)周寶貴時機，漸次成為全球新冠疫情的重災(zāi)區(qū)”[13]。這種現(xiàn)象就是“國家治理失敗”，即“軟弱無能的國家或失敗國家已成為當今世界許多嚴重問題（從貧困、艾滋病、毒品到恐怖主義）的根源”[14]。

（五）公共管理面臨的新技術(shù)革命危機

進入21世紀以來，人類出現(xiàn)了以顛覆性數(shù)字技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等為特征的新技術(shù)革命。新技術(shù)革命將對人類社會產(chǎn)生深遠的影響，它是“以往工業(yè)革命發(fā)生速度的10倍，規(guī)模的300倍，影響的3000倍”[15]。技術(shù)是一把雙刃劍，給人類帶來機遇的同時也帶來一系列危機。特別是在后疫情時代，新技術(shù)帶來的危機與壓力更突顯出來。一是公共管理面臨“技術(shù)封鎖”的危機。逆全球化背景下的貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)等使得技術(shù)封鎖成為常態(tài)，公共管理本應(yīng)成為技術(shù)進步的推動者，而在逆全球化時代卻因人為的分割走向了反面。二是公共管理面臨“技術(shù)無人區(qū)”的挑戰(zhàn)。在逆全球化背景下，技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟的人為割裂使得政府面臨著無窮無盡的“技術(shù)無人區(qū)”，“無人區(qū)意味著人跡罕至、意味著全新的領(lǐng)域、意味著復(fù)雜環(huán)境的挑戰(zhàn)、意味著隨時的失敗風險、意味著和最強對手競賽、意味著更需要謹小慎微”[16]。這些都使政府面臨巨大的治理風險。三是公共管理面臨新技術(shù)本身帶來的倫理危機與挑戰(zhàn)。一方面，新技術(shù)革命加劇了數(shù)字鴻溝與社會不平等。“任何人只要掌握了知識就擁有了權(quán)力，擁有根訪問權(quán)限的組織幾乎無所不能”[17]（p.76），但那些無法上網(wǎng)或網(wǎng)絡(luò)技術(shù)條件有限的地區(qū)、組織和個人可能面臨著數(shù)字排斥、數(shù)字赤字、數(shù)字鴻溝和信息孤島問題，因而新技術(shù)革命加劇了社會不平等。另一方面，公共管理還面臨著新興技術(shù)給人類帶來的安全、隱私和倫理沖擊。新技術(shù)革命在給人類帶來便利、機會與收入增長的同時也帶來了網(wǎng)絡(luò)違法、網(wǎng)絡(luò)犯罪、黑客攻擊、隱私侵犯等一系列挑戰(zhàn)，一些學者甚至擔心高級智能機器人的發(fā)展將可能對人類自身造成嚴重威脅，正因如此，“確?？萍挤?wù)于我們而不是奴役我們是每個人義不容辭的責任”[17]（p.106）。

二、后疫情時代中國公共管理的比較優(yōu)勢

公共管理面臨的危機表明，在后疫情時代，學界需要重新認識公共管理的知識體系和時代使命，而中國在疫情防控中的成功顯示了中國公共管理具有顯著的比較優(yōu)勢。

（一）中國公共管理的價值優(yōu)勢

長期以來，西方公共管理所宣傳的自由、民主、公平等價值一直占據(jù)主導(dǎo)地位。但在危及人類生命與生存的疫情面前，生命重要還是自由重要？民主造成的分裂重要還是集中力量團結(jié)“抗疫”重要？在貿(mào)易沖突中，是市場公平競爭重要還是人為經(jīng)濟“脫鉤”和技術(shù)封鎖重要？西方公共管理遵循的自由、民主、公平等價值在全球流行的疫情面前受到嚴重沖擊，而中國在疫情防控中始終將人的生命價值放在第一位，始終堅持以人民為中心的價值導(dǎo)向，最終有效控制了疫情，挽救了生命。這表明中國公共管理具有獨特的價值優(yōu)勢。一是始終堅持生命至上。在疫情防控中，中國政府始終堅持生命至上，所有工作都圍繞著人民群眾的生命安全和身體健康來進行。正如習近平指出，“各級黨委和政府及有關(guān)部門要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”[18]。正因把人民的生命健康安全放在第一位，中國最終取得了抗擊疫情的階段性勝利，有效保護了人民的生命健康安全，甚至被國外媒體稱為“可能是世界上第一個控制住‘德爾塔病毒的國家”。二是始終堅持以人民為中心。堅持以人民為中心不僅是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的價值基礎(chǔ)，也是中國公共管理的價值優(yōu)勢所在。中國政府在疫情防控過程中，就始終貫徹了以人民為中心的價值理念。習近平指出：“戰(zhàn)勝這次疫情，給我們力量和信心的是中國人民?！嗣癫攀钦嬲挠⑿邸！盵19]正是堅持以人民為中心，善于問政于民、問需于民、問計于民，扎扎實實解決好群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題以及最困難最憂慮最急迫的實際問題，才實現(xiàn)了千千萬萬中國人民對政府政策的自覺遵守與積極配合，從而推動了中國經(jīng)濟社會的健康運行和發(fā)展。三是始終堅持滿足人民對美好生活的向往。中國所有改革的主要目標，都是為了“更好地滿足人民對美好生活的向往”，公共管理也不例外。公共管理追求的美好生活，從物質(zhì)方面來說即是人民“期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好”[20]（p.4），從精神方面來說即是“更好滿足人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面日益增長的要求，更好推動人的全面發(fā)展、社會全面進步”[21]（p.450）。

（二）中國公共管理的制度優(yōu)勢