孫曉娟 韓艷利 毛予捷

摘 要：為了加強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)，應(yīng)盡快建立和完善流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制?；趯?duì)當(dāng)前黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償有關(guān)的法律、國家層面和地方政府層面行政法規(guī)的系統(tǒng)梳理，以及對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐、現(xiàn)狀及存在問題的分析，提出黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的立法建議：通過立法建立上下游、?。▍^(qū)）間、多元化、多樣化、市場(chǎng)化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，建立基于水量水質(zhì)同步考核和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算計(jì)量的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，設(shè)立黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金并制定嚴(yán)格的管理、使用、監(jiān)督、評(píng)價(jià)制度，建立并逐步實(shí)行自然資源有償使用制度、自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營權(quán)制度，建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績效評(píng)估制度，建立生態(tài)保護(hù)效果與補(bǔ)償資金分配相關(guān)聯(lián)的激勵(lì)機(jī)制，建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償公眾參與和監(jiān)督機(jī)制等。

關(guān)鍵詞：生態(tài)保護(hù);補(bǔ)償機(jī)制;補(bǔ)償基金;黃河法;黃河流域

中圖分類號(hào)：D922.6;TV882.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2021.11.003

引用格式：孫曉娟，韓艷利，毛予捷.黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的立法建議[J].人民黃河，2021，43（11）：13-16，39.

Suggestions on Legislation of Compensation Mechanism Construction of Watershed

Ecological Protection of the Yellow River Basin

SUN Xiaojuan， HAN Yanli， MAO Yujie

（Yellow River Water Resources Protection Institute，YRCC， Zhengzhou 450004， China）

Abstract： Aiming to strengthen the ecological protectionof the Yellow River Basin， the legislative proposal for establishing the ecological compensation and protection mechanism in the Yellow River Basin should be established as soon as possible. The current laws related to ecological protection and compensation for the Yellow River Basin， the administrative regulations at the national and local government levels were systematically reviewed. Whats more， the practice， current situation and existing problems for ecological protection and compensation were analyzed. Based on the above analysis， the suggestions on legislation of establishing a compensation mechanism for ecological protection in the Yellow River Basin was proposed. The following major goals should be achieved through legislation. A pluralistic， diversified and market-oriented ecological protection compensation mechanism should be established with an ecological protection compensation mechanism based on the simultaneous assessment of water quantity/quality and calculation of ecological product value. The compensation fund for ecological protection in the Yellow River Basin should be established equipped with strict management， use， supervision and evaluation systems. A system for paid use of natural resources and natural resource asset franchise rights should be established and gradually implemented. It also proposed to establish an ecological protection compensation performance evaluation system and equipping with incentives related to the distribution of ecological protection effects and compensation funds. Finally， the establishment of public participation and supervision mechanisms for ecological protection and compensation should also be proposed.

Key words： ecological protection; compensation mechanism; ecological compensation fund; Yellow River Law; Yellow River Basin

黃河流域是我國北方重要的生態(tài)屏障，也是生態(tài)環(huán)境脆弱、水土流失非常嚴(yán)重的區(qū)域[1]。近年來，黃河流域生態(tài)保護(hù)、水土保持工作取得了舉世矚目的成效，流域生態(tài)環(huán)境得到改善，水土流失、土地退化等問題得以遏制，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展[2]。但是，黃河流域仍普遍存在發(fā)展與保護(hù)的矛盾，水土流失治理、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)等依然任重道遠(yuǎn)。為了加強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)，應(yīng)按照“保護(hù)責(zé)任共擔(dān)、流域環(huán)境共治、生態(tài)效益共享”“誰污染、誰補(bǔ)償，誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，盡快建立和完善流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。目前黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)還處于起步階段，存在著諸多問題，必須通過法律來予以規(guī)范和保障，調(diào)整生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償所涉及的各方利益關(guān)系。在《黃河法》立法層面，黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償應(yīng)立足于民事產(chǎn)權(quán)制度，確定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆傻匚灰约皟?nèi)涵，明確其法理依據(jù)，為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償提供法制保障[3-4]。

1 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母拍?/p>

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是指采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或市場(chǎng)交易等方式，對(duì)生態(tài)保護(hù)者因履行生態(tài)保護(hù)責(zé)任而增加的支出和付出的成本予以適當(dāng)補(bǔ)償?shù)募?lì)性制度安排。黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母拍羁啥x為：以保護(hù)黃河流域生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人水和諧為目的，綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本、生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值，運(yùn)用政府行政和市場(chǎng)交易手段，調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度安排。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是保持和維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)功能的一種手段，其本質(zhì)是行為主體活動(dòng)影響了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，改善或損害了利益相關(guān)者對(duì)這種服務(wù)功能的享用效果，需要通過賠償、補(bǔ)償、支持、援助、補(bǔ)貼等一系列“補(bǔ)償”方式來協(xié)調(diào)行為主體和利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、修復(fù)、治理與建設(shè)，維護(hù)流域和區(qū)域生態(tài)服務(wù)功能公平共享的權(quán)益。

2 當(dāng)前有關(guān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)制度

推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，需要法律法規(guī)以及政府部門的行政規(guī)章等作為保障。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法制保障所包含的要素，包括但不限于生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)、補(bǔ)償利益相關(guān)方以及補(bǔ)償手段等。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容已出現(xiàn)在我國現(xiàn)行法律、法規(guī)、制度的一些條款中。

2.1 有關(guān)法律

《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等法律提出了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定原則等，明確指出應(yīng)當(dāng)用經(jīng)濟(jì)手段補(bǔ)償治理者。如：《中華人民共和國水法》第六條、第三十一條、第三十五條均提出了關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕疽?guī)定;《中華人民共和國水土保持法》第三十一條指出，國家加強(qiáng)江河源頭區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)水土流失的預(yù)防和治理工作，多渠道籌集資金，將水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償納入國家建立的生態(tài)效益補(bǔ)償制度;《中華人民共和國水污染防治法》第八條提出，國家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對(duì)位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制;《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第三十一條提出，國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。涉及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)行法規(guī)大都提出應(yīng)當(dāng)建立和健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的原則性規(guī)定，主要規(guī)范政府的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等，也包含了橫向的協(xié)商與市場(chǎng)交易等基本方式，其中對(duì)于森林生態(tài)效益補(bǔ)償規(guī)定得比較詳細(xì)，包含了補(bǔ)償對(duì)象及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。

2.2 國家層面的政策與行政法規(guī)

我國部分行政法規(guī)如國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》《中華人民共和國水土保持法實(shí)施條例》《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》、水利部印發(fā)的《水權(quán)交易管理暫行辦法》、國家環(huán)境保護(hù)總局印發(fā)的《關(guān)于開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》、國家林業(yè)局印發(fā)的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》等，均有涉及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及范圍等方面的內(nèi)容。如：《濕地保護(hù)管理規(guī)定》第二十五條指出，因保護(hù)濕地給濕地所有者或經(jīng)營者造成損失，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定予以補(bǔ)償;《關(guān)于開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》提出，建立包括自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、流域水環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的四種生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的具體措施，并通過試點(diǎn)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)積累。這些政策法規(guī)設(shè)計(jì)的基本出發(fā)點(diǎn)是特定的生態(tài)要素或者特定的生態(tài)目標(biāo)，比如天然林保護(hù)或者退耕還林等，但是這些立法主體一般具有部門基調(diào)，在不同類別和尺度的具體生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償上易造成矛盾。

2020年4月，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部和國家林草局聯(lián)合制定了《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》，其目標(biāo)為通過建立黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制逐步實(shí)現(xiàn)全流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得明顯成效，重點(diǎn)是支持引導(dǎo)建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制與方案，但沒有涉及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的具體內(nèi)容。

2.3 地方行政法規(guī)

目前，黃河流域部分省（區(qū)）生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償及立法工作走在全國的前列并取得較好效果，為建立多層次的黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律制度體系提供了經(jīng)驗(yàn)，如青海省人民政府發(fā)布的《三江源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試行辦法》、青海省人大常委會(huì)發(fā)布的《青海省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》、甘肅省人大常委會(huì)發(fā)布的《甘肅省水土保持條例》、陜西省人大常委會(huì)發(fā)布的《陜西省水土保持條例》、陜西省人民政府發(fā)布的《陜西省渭河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)辦法》、河南省人大常委會(huì)發(fā)布的《河南省濕地保護(hù)條例》《河南省實(shí)施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》等，均有關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定，有的地方法規(guī)在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式和主客體、補(bǔ)償資金使用等方面提出了較為具體的條文，但尚無綜合性生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)纳衔环ㄗ鲋?，影響了部分?guī)定的可操作性和實(shí)施效果。

3 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐及存在的問題

3.1 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐

近年來，黃河流域九省（區(qū)）重點(diǎn)在生態(tài)功能區(qū)以及省域內(nèi)其他流域開展了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償理論研究及實(shí)踐。

黃河水資源保護(hù)科學(xué)研究院于2011年承擔(dān)了水利部水利重大科研專題項(xiàng)目“研究建立和完善與水有關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，研究內(nèi)容包括黃河流域與水有關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償框架體系及案例研究、三江源水源涵養(yǎng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制研究、黑河流域綜合治理工程生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制研究等，明確三江源水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體包括國家、受益企業(yè)和居民、社會(huì)力量，采用成本估算模型對(duì)水源涵養(yǎng)保護(hù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了測(cè)算。青海省在探索建立三江源生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償長效機(jī)制方面做了大量工作，建立長效機(jī)制的重點(diǎn)是生態(tài)保護(hù)、核心為改善民生、基礎(chǔ)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，出臺(tái)了多項(xiàng)關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼卟㈤_展試點(diǎn)，使三江源的生態(tài)保護(hù)和建設(shè)水平得到顯著提高。黑河流域綜合治理工程生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制研究，在黑河流域綜合治理工程效果評(píng)估基礎(chǔ)上，分析確定利益相關(guān)者，對(duì)不同區(qū)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主客體進(jìn)行了界定，對(duì)黑河流域生態(tài)保護(hù)的補(bǔ)償金額進(jìn)行了估算，結(jié)合生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償支付意愿以及當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)情況，對(duì)黑河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金及籌措方式等提出了建議。

黃河水資源保護(hù)科學(xué)研究院于2016年承擔(dān)了水利部水資源費(fèi)項(xiàng)目“黃河流域水源地水生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)建設(shè)”，以石頭河水源地為試點(diǎn)，開展了水源地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方案研究，建立了相應(yīng)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償監(jiān)督與考核制度。

3.2 黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制存在的問題

黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)目前處于起步階段，還存在如下主要問題。

（1）多元化投入機(jī)制尚未建立。生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的效益具有明顯的公益性、外部性，盈利能力低、風(fēng)險(xiǎn)大等，且生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制不健全、市場(chǎng)化的投入機(jī)制不完善，缺乏激勵(lì)社會(huì)資本投入的政策措施，難以吸引社會(huì)資本。

（2）生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償頂層設(shè)計(jì)需要進(jìn)一步完善。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償需要在頂層設(shè)計(jì)層面進(jìn)一步完善和加強(qiáng)，同時(shí)與各地實(shí)踐相結(jié)合，增強(qiáng)政府補(bǔ)償和市場(chǎng)化補(bǔ)償?shù)暮狭Α?/p>

（3）補(bǔ)償方式相對(duì)單一。目前生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金以中央財(cái)政為主， 地方政府用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)馁Y金有限，沒有社會(huì)資本參與，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金渠道相對(duì)比較狹窄?，F(xiàn)階段市場(chǎng)化補(bǔ)償方式例如排污權(quán)交易、水權(quán)交易以及碳排放權(quán)交易等還不完善。在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金使用方面，專款專用機(jī)制沒有嚴(yán)格執(zhí)行。

（4）補(bǔ)償關(guān)系不統(tǒng)一。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主客體在不同補(bǔ)償層面不一致，由于未建立統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償平臺(tái)，紛繁復(fù)雜的補(bǔ)償關(guān)系難以厘清，環(huán)境賬、經(jīng)濟(jì)賬難以算清，致使黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的落實(shí)受限。

（5）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低且科學(xué)性不足。目前生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算側(cè)重于水量或水質(zhì)某一方面損失，沒有考慮水資源包含的價(jià)值量，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低且科學(xué)性不足。另一方面，若按照流域生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值來估算生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)導(dǎo)致估算結(jié)果比較大，在實(shí)踐過程中操作比較困難。

（6）相關(guān)利益者協(xié)商機(jī)制還未形成。現(xiàn)階段流域上下游之間、各?。▍^(qū)）之間缺乏溝通協(xié)調(diào)，橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議尚未達(dá)成，補(bǔ)償方案對(duì)相關(guān)者利益的兼顧程度還需提高。流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和空間發(fā)展協(xié)同不夠，沒有建立“全面覆蓋、權(quán)責(zé)對(duì)等、共建共享”的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償平臺(tái)。

（7）缺乏公眾參與和監(jiān)督機(jī)制。一些地區(qū)行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作知之甚少，更談不上開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)工作;民眾對(duì)于黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容、途徑及方式等不了解，缺乏公眾參與和監(jiān)督機(jī)制。

4 黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對(duì)策與立法建議

4.1 對(duì) 策

黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償涉及的地域范圍大、利益主體多，既需要中央財(cái)政的資金支持，又需要利益相關(guān)者的廣泛參與，無論是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償內(nèi)容還是補(bǔ)償方式，都需要在實(shí)踐過程中不斷調(diào)整和完善，因此黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償需要建立組織管理、資金保障和協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)各方面利益，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施。在此，基于當(dāng)前存在的問題，提出如下對(duì)策。

（1）加快制定全流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方案，科學(xué)確定補(bǔ)償主客體和補(bǔ)償范圍。圍繞促進(jìn)黃河流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善和推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用，加快建立黃河流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。按照生態(tài)保護(hù)管理要求，確定黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主客體。如依據(jù)黃河水量分配方案確定的各?。▍^(qū)）水量指標(biāo)是否超量使用、主要入河污染物總量是否超過排污總量控制指標(biāo)、主要控制斷面水質(zhì)目標(biāo)是否達(dá)標(biāo)，確定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主客體，若某省（區(qū)）完成用水總量和污染物排放總量控制指標(biāo)且出境斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)，則視其實(shí)現(xiàn)了對(duì)區(qū)域水資源及水環(huán)境的保護(hù)，應(yīng)對(duì)其予以補(bǔ)償，即該?。▍^(qū)）為補(bǔ)償對(duì)象，否則，若其超標(biāo)取水、未完成污染物排放總量控制指標(biāo)或出境斷面水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，應(yīng)對(duì)其造成的影響進(jìn)行賠償，即該省（區(qū)）應(yīng)為補(bǔ)償主體。同時(shí)，考慮黃河流域在我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略布局和全國生態(tài)安全中的重要地位，國家應(yīng)作為補(bǔ)償主體之一，共同對(duì)相關(guān)省（區(qū)）進(jìn)行補(bǔ)償。

（2）開展黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的理論研究和相關(guān)的基礎(chǔ)工作。重視生態(tài)資產(chǎn)的評(píng)估核算和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系的建立[5-6]，依照黃河流域不同行業(yè)以及不同地區(qū)的特點(diǎn)，形成科學(xué)完善的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)估算體系。加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)估算所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)（包括各地區(qū)水資源量、水質(zhì)狀況、水文狀況，草地、林地、濕地面積及等級(jí)，人口、GDP等）收集、監(jiān)測(cè)等，建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，做到數(shù)據(jù)可核查、可溯源，為建立健全客觀、科學(xué)、合理的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系提供依據(jù)。

（3）建立沿黃九省（區(qū)）協(xié)調(diào)組織管理體系。黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金主要來源于中央和各?。▍^(qū)），實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體為各?。▍^(qū)），生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)木唧w操作離不開各省（區(qū)）各級(jí)地方政府的直接參與，因此應(yīng)建立中央、?。▍^(qū)）、市三級(jí)協(xié)調(diào)組織管理體系。中央級(jí)可建立黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償省部級(jí)聯(lián)席會(huì)議，由國家發(fā)展改革委、財(cái)政部牽頭，國家相關(guān)部門、流域機(jī)構(gòu)及有關(guān)?。▍^(qū)、市）人民政府參加，每年定期召開會(huì)議，審議生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方案，年度生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金總額、來源及撥付渠道，上年度補(bǔ)償資金使用情況、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償目標(biāo)完成情況，下年度生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金使用計(jì)劃及預(yù)期目標(biāo)。省級(jí)可成立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)導(dǎo)小組，組織編制生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施方案，爭取國家的補(bǔ)償資金支持，下達(dá)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)任務(wù)，指導(dǎo)、監(jiān)督各市完成生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償目標(biāo)任務(wù)。市級(jí)可在生態(tài)環(huán)境或水利主管部門設(shè)置生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作辦公室，負(fù)責(zé)補(bǔ)償資金發(fā)放、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的組織實(shí)施、向省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組等反饋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償成效及存在問題等。

（4）設(shè)立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專項(xiàng)基金。整合現(xiàn)有與生態(tài)保護(hù)、建設(shè)和修復(fù)有關(guān)的專項(xiàng)資金，如水土保持補(bǔ)償費(fèi)、水資源費(fèi)、排污費(fèi)、森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金、煤礦可持續(xù)發(fā)展基金等，設(shè)立黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金，成立專項(xiàng)財(cái)政賬戶，確保?？顚Ｓ糜趯?duì)受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)治理。制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專項(xiàng)基金項(xiàng)目申請(qǐng)、審核、使用、管理、考核等機(jī)制和規(guī)程，合理安排資金，確保其使用效果。國家相關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金使用的監(jiān)督、監(jiān)察、審計(jì)，通過互聯(lián)網(wǎng)等公開發(fā)布生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金的使用信息[7]。

（5）建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目冃гu(píng)價(jià)制度。建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目冃гu(píng)估機(jī)制，定期開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績效評(píng)價(jià)，及時(shí)提出資金、項(xiàng)目調(diào)整優(yōu)化方案，不斷優(yōu)化完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí)，將黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績效考核納入地方政府政績考核。提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)能力，合理布置監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，科學(xué)設(shè)置監(jiān)測(cè)指標(biāo)，為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目決策、實(shí)施、管理、績效評(píng)價(jià)等提供可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（6）推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式的市場(chǎng)化、多元化發(fā)展。黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償應(yīng)因地制宜向多手段組合、多方式協(xié)同發(fā)展，通過資金補(bǔ)貼等方式優(yōu)先支持生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)等，鼓勵(lì)農(nóng)戶實(shí)施生態(tài)耕作，探索實(shí)施代理委托型、規(guī)?；鷳B(tài)農(nóng)業(yè)模式等，引進(jìn)推廣先進(jìn)生態(tài)技術(shù)，提高企業(yè)及農(nóng)戶發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)的能力。建立“生態(tài)銀行”“濕地銀行”等，激勵(lì)社會(huì)資本包括大型商業(yè)銀行、產(chǎn)業(yè)投資基金等金融機(jī)構(gòu)的資本投入黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償[8]。

（7）完善水權(quán)及排污權(quán)交易制度。在現(xiàn)有監(jiān)管制度的基礎(chǔ)上，建立更加多元的監(jiān)督機(jī)制，以促進(jìn)政府監(jiān)管的公正性，例如建設(shè)水權(quán)交易登記信息系統(tǒng)等;完善排污權(quán)交易制度，設(shè)立排污權(quán)公開交易管理系統(tǒng)，建立排污權(quán)回購制度，出臺(tái)政策激勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入排污權(quán)交易領(lǐng)域。

4.2 立法建議

基于上述分析，提出如下立法建議。

（1）國家建立黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金制度，對(duì)取用黃河水資源的用戶，在現(xiàn)行水資源稅費(fèi)制度基礎(chǔ)上增列黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金，具體征繳辦法由水利部門會(huì)同財(cái)政部門、生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門制定。

（2）在黃河流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，相關(guān)?。▍^(qū)）建立基于水量水質(zhì)同步考核和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算計(jì)量的跨省和省內(nèi)流域干支流、上下游生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

（3）各?。▍^(qū)）之間建立多元化、多樣化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，大力發(fā)展市場(chǎng)化補(bǔ)償方式;建立并逐步實(shí)行自然資源有償使用制度、自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營權(quán)制度等。

（4）建立黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績效評(píng)估制度，建立生態(tài)保護(hù)效果與補(bǔ)償資金分配相關(guān)聯(lián)的激勵(lì)機(jī)制。

（5）建立黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償公眾參與和監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)和支持公眾參與并監(jiān)督生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，明確公眾參與的主體邊界，鼓勵(lì)非政府環(huán)保組織主動(dòng)參與流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償有關(guān)工作。

參考文獻(xiàn)：

[1] 姚文藝.新時(shí)代黃河流域水土保持發(fā)展機(jī)遇與科學(xué)定位[J].人民黃河，2019，41（12）：1-7.

[2] 夏淼，賈洪文.以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償長效機(jī)制涵養(yǎng)黃河上游生態(tài)環(huán)境[N].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2020-04-28（11）.

[3] 姚文廣.黃河法立法必要性研究[J].人民黃河，2020，42（9）：1-5.

[4] 吳濃娣，劉定湘.《黃河法》的功能定位及立法關(guān)鍵[J].人民黃河，2020，42（8）：1-4，10.

[5] 周一虹，蘆海燕.基于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的黃河上游生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制研究[J].商業(yè)會(huì)計(jì)，2020（6）：4-9.

[6] 劉鐵龍.渭河基流保障生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償及調(diào)度方案層次化分析[J].人民黃河，2020，42（3）：40-43.

[7] 劉桂環(huán)，王夏暉，文一惠，等.以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償助推新時(shí)期流域上下游高質(zhì)量發(fā)展[J].環(huán)境保護(hù)，2019，47（21）：11-15.

[8] 董戰(zhàn)峰，郝春旭，璩愛玉，等.黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的思路與重點(diǎn)[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2020，36（2）：196-201.

【責(zé)任編輯 張智民】