張鴻緒

(中國政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院， 北京 100088)

一、問題的引出

2018年3月11日，全國人大在《中華人民共和國憲法》(以下簡稱“《憲法》”)修正案第三章“國家機(jī)構(gòu)”之第七節(jié)專門對“監(jiān)察委員會”這一新設(shè)國家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行了規(guī)定，為國家監(jiān)察體制改革以及《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱“《監(jiān)察法》”)的制定奠定了堅實的憲法基礎(chǔ)和制度指引。同年3月20日，《監(jiān)察法》正式頒布施行，標(biāo)志著我國監(jiān)察體制改革步入了新的發(fā)展階段。

在法律效力位階上，《憲法》是我國的根本大法，是制定一切法律法規(guī)的母法，任何法律均體現(xiàn)著憲法價值。此次《憲法》修訂共“作出21處修改，其中11條同設(shè)立監(jiān)察委員會有關(guān)”[注]陳光中、蘭哲：《監(jiān)察制度改革的重大成就與完善期待》，《行政法學(xué)研究》2018年第4期。，特別是第127條第2款對職務(wù)犯罪案件管轄權(quán)作出了調(diào)整。在該條規(guī)定的指引下，《監(jiān)察法》第11條[注]《監(jiān)察法》第11條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)“對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查”。和2018年新修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱“《刑事訴訟法》”)第19條也相繼作出了規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)除了對“司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪”行使立案偵查權(quán)以外，原來由其負(fù)責(zé)偵辦的貪污賄賂犯罪案件、瀆職犯罪案件轉(zhuǎn)由監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查。由此，對于監(jiān)察機(jī)關(guān)而言，便形成了一種“復(fù)合型”的案件管轄模式，既管轄職務(wù)違法案件，也管轄職務(wù)犯罪案件。

監(jiān)察機(jī)關(guān)開展調(diào)查活動的主要任務(wù)在于收集證據(jù)以查明案件事實，而這些證據(jù)是決定監(jiān)察機(jī)關(guān)作出處分、移送起訴，檢察機(jī)關(guān)提起公訴，法院作出裁判的重要依據(jù)?！侗O(jiān)察法》第33條第2款規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運用證據(jù)時，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致”，該規(guī)定明確了監(jiān)察案件的證明標(biāo)準(zhǔn)，但是不難看出，立法者對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪兩種不同性質(zhì)的案件之證明標(biāo)準(zhǔn)并未作出區(qū)分規(guī)定，也因此在學(xué)界引發(fā)了廣泛討論。一種觀點認(rèn)為，兩類案件應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一適用刑事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)。如有學(xué)者認(rèn)為，“監(jiān)察調(diào)查程序未專門區(qū)分職務(wù)違法與職務(wù)犯罪案件，雖然可適用的調(diào)查措施有別，但就程序的推進(jìn)而言，兩者并無特別差異?！O(jiān)察調(diào)查程序就必須自始至終以刑事訴訟規(guī)范為嚴(yán)格界限”[注]陳衛(wèi)東、聶友倫：《職務(wù)犯罪監(jiān)察證據(jù)若干問題研究——以〈監(jiān)察法〉第33條為中心》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2018年第4期。。還有學(xué)者從配合與制約的視角出發(fā)，認(rèn)為“監(jiān)察機(jī)關(guān)收集證據(jù)時，不僅要符合監(jiān)察法的規(guī)定，還要符合刑事訴訟法和司法解釋等有關(guān)規(guī)定”[注]朱?；荩骸墩摍z察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查的制約》，《法學(xué)評論》2018年第3期。。與此相反，另一種觀點認(rèn)為，兩類案件的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。如有學(xué)者以監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查體制的雙軌制為出發(fā)點，認(rèn)為“對監(jiān)察委員會的黨紀(jì)調(diào)查和政紀(jì)調(diào)查應(yīng)確立低于刑事調(diào)查的證據(jù)要求和證明標(biāo)準(zhǔn)，而對監(jiān)察委員會的刑事調(diào)查則應(yīng)確立像刑事偵查那樣的最高證據(jù)要求和證明標(biāo)準(zhǔn)”[注]陳瑞華：《論監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2018年第4期。。此外，還有學(xué)者立足于證明對象和處置所依據(jù)實體法的不同，認(rèn)為“監(jiān)察立案到處置的整個程序流程伴隨著案情認(rèn)識的逐漸深入，因此證明標(biāo)準(zhǔn)也需要以逐步上升的階梯狀態(tài)加以設(shè)置”[注]梁坤：《論監(jiān)察案件證明標(biāo)準(zhǔn)的三大特征》，《地方立法研究》2020年第1期。?？陀^而言，第一種觀點側(cè)重于對監(jiān)察程序與司法程序銜接的視角進(jìn)行分析，但是卻忽略了監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部不同性質(zhì)調(diào)查活動之間的差異性；而第二種觀點在考察監(jiān)察程序與司法程序順暢銜接的同時，還關(guān)注到了職務(wù)違法和職務(wù)犯罪兩類不同案件調(diào)查活動的區(qū)別，因此較為可取。事實上，監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一般由信訪部門、案件監(jiān)督管理部門、監(jiān)督檢查部門、審查調(diào)查部門以及案件審理部門等組成，各部門職責(zé)分工并不相同，對于兩類案件，如果調(diào)查活動采取“一刀切”的證明標(biāo)準(zhǔn)，不僅違背了不同種類監(jiān)察案件的調(diào)查規(guī)律，也背離了《憲法》第127條第2款的立法精神。總之，筆者認(rèn)為，意欲探究監(jiān)察案件之證明標(biāo)準(zhǔn)問題，不僅應(yīng)當(dāng)立足于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的雙重屬性以及兩類案件調(diào)查程序二元性的階層特點，還應(yīng)當(dāng)回歸對《憲法》第127條第2款之立法精神予以考察。概言之，為避免職務(wù)違法調(diào)查因適用較高的證明標(biāo)準(zhǔn)而影響辦案效率、損害調(diào)查活動的公正性，在《憲法》框架下，監(jiān)察案件有必要確立“二元化”的證明標(biāo)準(zhǔn)：職務(wù)違法調(diào)查應(yīng)當(dāng)確立低于刑事審判的證明標(biāo)準(zhǔn)，即“高度蓋然性”標(biāo)準(zhǔn)；而職務(wù)犯罪調(diào)查則應(yīng)當(dāng)確立與刑事審判相一致的證明標(biāo)準(zhǔn)，即“犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分”。

二、功能主義國家權(quán)力配置觀下監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的雙重屬性

改革后，根據(jù)《憲法》第127條第1款之規(guī)定，“監(jiān)察委員會依照法律獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”。從該規(guī)定可知，在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中，憲法在行政權(quán)、司法權(quán)之外，又創(chuàng)設(shè)出了一種新型國家權(quán)力，即監(jiān)察權(quán)。當(dāng)然，該項權(quán)力“作為一個集合概念，是由監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)所組成的”，“從權(quán)力的歸屬來看，調(diào)查權(quán)是監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)察權(quán)的一項重要‘子權(quán)力’，其與監(jiān)督權(quán)和處置權(quán)存在內(nèi)在的緊密聯(lián)系”[注]張云霄：《〈監(jiān)察法〉與〈刑事訴訟法〉銜接探析》，《法學(xué)雜志》2019年第1期。。監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)作為一項重要權(quán)力，其性質(zhì)成為理論界和實務(wù)部門關(guān)注的焦點。根據(jù)權(quán)威解釋，監(jiān)察機(jī)關(guān)“是實現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，而不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)?！惺沟恼{(diào)查權(quán)也不同于刑事偵查權(quán)”[注]《中華人民共和國監(jiān)察法》案例解讀編寫組：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉案例解讀》，北京：中國方正出版社，2018年，第31頁。。不過，這種基于機(jī)構(gòu)職能而對監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)性質(zhì)所作的界定并未得到學(xué)界的普遍認(rèn)可。關(guān)于該問題的爭議，學(xué)界主要存在三種觀點：第一種觀點認(rèn)為，新的《刑事訴訟法》“將偵查權(quán)的行使主體賦予了公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，顯然立法者已經(jīng)表明監(jiān)察機(jī)關(guān)并非偵查權(quán)的行使主體”[注]張云霄：《〈監(jiān)察法〉與〈刑事訴訟法〉銜接探析》。。第二種觀點認(rèn)為，從監(jiān)察委員會“刑事調(diào)查的形式和后果來看，它已經(jīng)具備了偵查權(quán)的基本屬性，……刑事調(diào)查就是對檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查的延續(xù)和替代”[注]陳瑞華：《論監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)》。。第三種觀點認(rèn)為，“監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)違法的調(diào)查權(quán)與對職務(wù)犯罪的偵查權(quán)不同，兩者雖然都適用監(jiān)察法，但亦有不同。監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)違法的調(diào)查權(quán)還應(yīng)當(dāng)適用行政法等，對職務(wù)犯罪的偵查權(quán)還應(yīng)當(dāng)適用刑訴法”[注]姜濤：《國家監(jiān)察法與刑事訴訟法銜接的重大問題研究》，《南京師大學(xué)報》(社會科學(xué)版)2018年第6期。?？傮w而言，上述觀點均有可取之處，但是，筆者認(rèn)為對監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)法律屬性的探討，應(yīng)當(dāng)將其放置于國家權(quán)力配置層面予以考量。

在憲法學(xué)理論中，西方國家往往以“三權(quán)分立”原則作為配置國家權(quán)力的理論基礎(chǔ)，該原則強(qiáng)調(diào)“分權(quán)”與“制衡”，通過將“國家權(quán)力分為立法、行政、司法三個部分，分別由三個國家機(jī)關(guān)獨立行使”，從而實現(xiàn)“三個國家機(jī)關(guān)在行使權(quán)力的過程中保持一種互相牽制與互相平衡的關(guān)系”[注]許崇德、何華輝：《三權(quán)分立與議行合一的比較研究》，《法學(xué)評論》1987年第5期。。就我國而言，新中國成立后由于受到蘇聯(lián)經(jīng)驗的影響，1954年《憲法》表現(xiàn)出了“議行合一”的傾向，人民代表大會作為國家機(jī)關(guān)兼具立法權(quán)和行政權(quán)[注]參見錢坤、張翔：《從議行合一到合理分工：我國國家權(quán)力配置原則的歷史解釋》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2018年第1期。。不過，隨著社會實踐的不斷深入，此種權(quán)力配置模式的弊端也逐漸顯露，因此，1982年《憲法》對國家權(quán)力配置進(jìn)行了修正，在否定“議行合一”的同時，強(qiáng)調(diào)要堅持“權(quán)力分工”，具言之，“國家機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)不是根據(jù)權(quán)力的類型化決定的，而是國家機(jī)構(gòu)的種類決定了權(quán)力的類型化，并且我國國家機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力分工并不遵循三權(quán)分立的基本框架，而是可以在不同國家機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行適當(dāng)調(diào)配”[注]陳明輝：《論我國國家機(jī)構(gòu)的權(quán)力分工：概念、方式及結(jié)構(gòu)》，《法商研究》2020年第2期。。事實上，這種“權(quán)力分工”正是以功能主義國家權(quán)力配置觀為基礎(chǔ)，它以“國家的效能和治理能力為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)將權(quán)力配置給在組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員上最具優(yōu)勢、最有可能做出正確決定的機(jī)關(guān)，同時要求承擔(dān)某項國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，在組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員上相應(yīng)調(diào)整以適應(yīng)職能”[注]張翔：《我國國家權(quán)力配置原則的功能主義解釋》，《中外法學(xué)》2018年第2期。。因此，為最大程度上發(fā)揮國家機(jī)構(gòu)的憲法功能，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，“設(shè)置國家機(jī)構(gòu)必須尊重這個機(jī)構(gòu)的任務(wù)和權(quán)力屬性及權(quán)力運行的規(guī)律”[注]王旭：《國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的憲法學(xué)思考》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》2017年第5期。。

《憲法》第3條第3款規(guī)定，“國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”。可知，在橫向?qū)用?，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)以及國家行政機(jī)關(guān)處于同等的法律地位，由此便形成了在“人大統(tǒng)攝下的‘一府一委兩院’的創(chuàng)新國家機(jī)構(gòu)體系”[注]陳光中、蘭哲：《監(jiān)察制度改革的重大成就與完善期待》。。之所以進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，原因在于“國家監(jiān)察體制改革前，原有的行政監(jiān)察體制存在著明顯不適應(yīng)形勢需要的問題：……黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)依照黨章黨規(guī)黨紀(jì)對黨員違紀(jì)行為進(jìn)行審查，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依照行政監(jiān)察法對行政機(jī)關(guān)工作人員違紀(jì)違法行為進(jìn)行監(jiān)察，檢察機(jī)關(guān)依照刑事法律對國家工作人員職務(wù)犯罪行為進(jìn)行偵查，各方面的反腐敗職能既分別行使，又交叉重疊，沒有形成合力”[注]《中華人民共和國監(jiān)察法》案例解讀編寫組：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉案例解讀》，第8頁。。改革后，通過實行紀(jì)律檢查委員會與監(jiān)察委員會合署辦公，“實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的有機(jī)結(jié)合”[注]何陽、任鵬飛：《論紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力的監(jiān)督——兼評〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則〉》，《中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2020年第5期。，有效整合了紀(jì)檢機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)審查權(quán)、原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)、檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)，從而確立了黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察反腐敗一體化的運行機(jī)制，并通過賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)，有效提高了查辦違紀(jì)、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的合力[注]需要說明的是，監(jiān)察體制改革后，根據(jù)《監(jiān)察法》以及《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》等法律法規(guī)的規(guī)定，紀(jì)委行使監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)職能，負(fù)責(zé)對黨組織和黨員的違紀(jì)問題進(jìn)行立案審查；而監(jiān)委行使監(jiān)督、調(diào)查、處置職能，負(fù)責(zé)對監(jiān)察對象涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪案件進(jìn)行立案調(diào)查。本文旨在解決監(jiān)察機(jī)關(guān)所辦理案件的證明標(biāo)準(zhǔn)問題，因此，對違紀(jì)審查問題在此不作贅述。。由此可見，監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力具有“復(fù)合性”，而多種權(quán)力的匯集優(yōu)化正是監(jiān)察體制改革過程中充分貫徹運用機(jī)構(gòu)效能原理的重要體現(xiàn)。

值得注意的是，基于這種權(quán)力的“復(fù)合性”特點，《憲法》并沒有直接將監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的案件籠統(tǒng)表述為“監(jiān)察案件”，根據(jù)第127條第2款前段規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件”。在立法技術(shù)運用上，立法者對“職務(wù)違法案件”和“職務(wù)犯罪案件”分別予以強(qiáng)調(diào)，其用意非常明確，兩類案件之調(diào)查程序存在差異。正是基于此，筆者認(rèn)為上述第三種觀點之“區(qū)分化”的邏輯思路較為可取，由于職務(wù)違法調(diào)查涉及對被調(diào)查人的紀(jì)律懲戒，調(diào)查結(jié)果主要服務(wù)于內(nèi)部處分，其性質(zhì)與國家機(jī)關(guān)對公職人員的行政調(diào)查相同；而職務(wù)犯罪調(diào)查則涉及司法權(quán)的運用，調(diào)查結(jié)果主要服務(wù)于移送起訴，其性質(zhì)與偵查機(jī)關(guān)對犯罪嫌疑人的偵查相同，由此觀之，職務(wù)違法調(diào)查權(quán)具有行政管理性，而職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)具有刑事偵查性。

(一)職務(wù)違法調(diào)查權(quán)之行政管理性

“國家機(jī)關(guān)的治理績效首先取決于憲法法律配置給它的職權(quán)，這是組織能力的法定化”[注]王旭：《作為國家機(jī)構(gòu)原則的民主集中制》，《中國社會科學(xué)》2019年第8期。。行政權(quán)指國家或者有關(guān)行政主體對行政事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)力，包括規(guī)范制定權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、行政調(diào)查權(quán)、行政處置權(quán)等，一般具有三個特征：一是對相對人具有直接影響性；二是具有強(qiáng)制性；三是具有擴(kuò)展性[注]參見應(yīng)松年、薛剛凌：《論行政權(quán)》，《政法論壇》2001年第4期。。相比于司法權(quán)，“行政權(quán)以管理為本質(zhì)內(nèi)容，是管理權(quán)”[注]孫笑俠：《司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)——司法權(quán)與行政權(quán)的十大區(qū)別》，《法學(xué)》1998年第8期。。監(jiān)察體制改革之前，根據(jù)《中華人民共和國行政監(jiān)察法》(以下簡稱“《行政監(jiān)察法》”，已廢止)第18條、第24條之規(guī)定，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依法可以對違反行政紀(jì)律的行為進(jìn)行調(diào)查，甚至作出處分決定。事實上，這種行政紀(jì)律調(diào)查權(quán)和處置權(quán)的行使，正是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)運用行政權(quán)對公職人員實現(xiàn)有效管理的一種重要舉措。不可否認(rèn)，原來的行政監(jiān)察制度在國家管理過程中發(fā)揮了重要作用，但是隨著實踐的不斷深入，“監(jiān)察范圍面窄”、“反腐敗力量分散”等弊端逐漸成為影響社會轉(zhuǎn)型期國家治理體系建設(shè)的重要因素，因此，中央“大刀闊斧”推行監(jiān)察體制改革。

此次改革，其核心要義在于，通過調(diào)整國家機(jī)構(gòu)設(shè)置、完善國家監(jiān)察體制，進(jìn)而擴(kuò)大監(jiān)察對象范圍和全面整合反腐敗力量，實現(xiàn)“將以前監(jiān)督‘狹義政府’轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督‘廣義政府’”[注]《中華人民共和國監(jiān)察法》案例解讀編寫組：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉案例解讀》，第3-4頁。，從而有效推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。由此可見，從國家機(jī)構(gòu)設(shè)置功能的視角分析，盡管改革后原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)被撤銷，但是新創(chuàng)設(shè)的國家機(jī)構(gòu)并不是對原有國家機(jī)構(gòu)的徹底推翻，有關(guān)職能并未隨之消滅，不論新組建的監(jiān)察機(jī)關(guān)性質(zhì)如何，對公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的出發(fā)點和落腳點并沒有改變。實踐表明，改革后，職務(wù)違法調(diào)查活動在調(diào)查目的、調(diào)查對象、調(diào)查權(quán)行使等方面均體現(xiàn)著行政管理性。

首先，調(diào)查目的具有“行政性”。習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會講話中強(qiáng)調(diào)，“我們黨作為執(zhí)政黨，面臨的最大威脅就是腐敗”[注]習(xí)近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話》，《人民日報》2016年7月2日，第2版。。長期以來，全面從嚴(yán)治黨一直是加強(qiáng)我們黨的建設(shè)的重要內(nèi)容。根據(jù)中央紀(jì)委國家監(jiān)委統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2019年全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“處置問題線索170.5萬件，談話函詢37.7萬件，立案調(diào)查61.9萬件，處分58.8萬人”,其中，“處分省部級干部41人，廳局級干部0.4萬人，縣處級干部2.4萬人，鄉(xiāng)科級干部8.5萬人，一般干部9.8萬人，農(nóng)村、企業(yè)等其他人員37.7萬人”[注]《中央紀(jì)委國家監(jiān)委通報2019年全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查、審查調(diào)查情況》，2020年1月17日，http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/202001/t20200117_207914.html，2021年3月2日。。2020年全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“處置問題線索170.3萬件，談話函詢36.4萬件次，立案61.8萬件，處分60.4萬人”,其中，“處分省級干部27人，廳局級干部2859人，縣處級干部2.2萬人，鄉(xiāng)科級干部8.3萬人，一般干部9.9萬人，農(nóng)村、企業(yè)等其他人員39.8萬人”[注]《中央紀(jì)委國家監(jiān)委通報2020年全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查、審查調(diào)查情況》，2021年1月26日，http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/202101/t20210126_234838.html，2021年3月2日。。

上述數(shù)據(jù)反映我國反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻，預(yù)防和懲治腐敗仍將是我們黨強(qiáng)化組織紀(jì)律、凈化黨內(nèi)政治環(huán)境的重要任務(wù)。在此背景下，不管是原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)還是現(xiàn)行監(jiān)察機(jī)關(guān)，其職責(zé)之一均是通過對公職人員進(jìn)行監(jiān)督和懲戒，從而強(qiáng)化國家對公職人員的管理，“真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。職務(wù)違法調(diào)查活動正是踐行這一職責(zé)的重要途徑，其調(diào)查結(jié)果為處置違法的公職人員提供了重要依據(jù)。

其次，調(diào)查對象的性質(zhì)具有“行政性”。相較而言，監(jiān)察體制改革前后調(diào)查對象的范圍有所差異，不過，這種差異只是“覆蓋面”大小的不同，而非調(diào)查對象的性質(zhì)發(fā)生了根本改變。改革前，根據(jù)《行政監(jiān)察法》第18條之規(guī)定，監(jiān)察對象為行政機(jī)關(guān)及其工作人員，包括公務(wù)員和行政機(jī)關(guān)任命的其他人員；改革后，根據(jù)《監(jiān)察法》第1條、第15條之規(guī)定，監(jiān)察對象為所有行使公權(quán)力的公職人員，包括公務(wù)員、經(jīng)授權(quán)或委托從事管理的公務(wù)人員、其他依法履行公職的人員。通過橫向比較可知，雖然改革前后監(jiān)察機(jī)關(guān)的具體稱謂和適用法律有所不同，但是調(diào)整對象均必須同時具備兩個構(gòu)成要素：一是身份要素，即屬于國家公職人員范疇；二是行為要素，即依法履行公職。實踐中，只要行為人具備上述要素，并且實施了違法行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)便可以依法對其進(jìn)行調(diào)查，這與改革前的行政紀(jì)律調(diào)查并無實質(zhì)區(qū)別，具有公職人員身份和行使公權(quán)力一直以來都是確定調(diào)查對象的核心要素。由此可見，改革后，盡管監(jiān)察對象的范圍擴(kuò)大了，但是這種“量”的差異并不會導(dǎo)致調(diào)查對象之性質(zhì)的改變，職務(wù)違法調(diào)查對象依然具有“行政性”。

最后，處置結(jié)果具有“行政性”。根據(jù)《監(jiān)察法》第45條之規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)依情節(jié)輕重可以對違法的公職人員給予兩種不同程度的處分：一是非政務(wù)處分，即對存在職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的公職人員，給予“談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查，或者予以誡勉”等處分。該種處分方式是“紀(jì)法貫通”的主要表現(xiàn)，體現(xiàn)了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”之“第一種形態(tài)”在監(jiān)察活動中的運用。二是政務(wù)處分，即對存在其他職務(wù)違法行為的公職人員，給予“警告、記過、記大過、降級、撤職、開除”等政務(wù)處分。該種處分方式“與行政處分性質(zhì)相同，都屬于國家機(jī)關(guān)對公職人員的紀(jì)律處分”[注]朱福惠：《論監(jiān)察法上政務(wù)處分之適用及其法理》，《法學(xué)雜志》2019年第9期。，其目的在于“通過紅紅臉、出出汗、洗洗澡的方式警示公職人員，不要把違法發(fā)展為犯罪”[注]姜濤：《國家監(jiān)察法與刑事訴訟法銜接的重大問題研究》。。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2020年全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)運用“四種形態(tài)”共處置195.4萬人次，其中，運用第一種形態(tài)處置133萬人次，占比68.1%；運用第二種形態(tài)處置48.5萬人次，占比24.8%；運用第三種形態(tài)處置7.1萬人次，占比3.6%；運用第四種形態(tài)處置6.8萬人次，占比3.5%[注]《中央紀(jì)委國家監(jiān)委通報2020年全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查、審查調(diào)查情況》。。由該數(shù)據(jù)可知，2020年紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)運用前三種形態(tài)共處置188.6萬人次，占比96.5%。盡管統(tǒng)計數(shù)據(jù)涵蓋了紀(jì)檢機(jī)關(guān)的處置人次，但是這并不影響監(jiān)察機(jī)關(guān)運用前三種形態(tài)處置人次在總基數(shù)中占比的絕對優(yōu)勢。由此可見，在監(jiān)督、調(diào)查和處置三項職能中，履行“監(jiān)督”職責(zé)是第一位的，這也是監(jiān)察機(jī)關(guān)貫徹“懲前毖后、治病救人”方針政策的必然要求。

從處置結(jié)果來看，不管是政務(wù)處分還是非政務(wù)處分，實施目的均是國家機(jī)關(guān)對公職人員職務(wù)違法行為的內(nèi)部紀(jì)律懲戒，具有強(qiáng)烈的行政管理色彩。第一，兩種處分方式均不涉及對公職人員人身自由的剝奪，雖然監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對被調(diào)查人采取留置措施，但是留置的目的在于確保職務(wù)違法調(diào)查活動順利開展，其與刑事訴訟程序中的拘留、逮捕、監(jiān)視居住等強(qiáng)制措施性質(zhì)相同，并非為一種處分方式，一旦留置情形消失，則監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時予以解除。第二，兩種處分方式與國家機(jī)關(guān)對公務(wù)員的紀(jì)律懲戒措施基本相同，且政務(wù)處分具有可替代性。根據(jù)2019年6月施行的新修訂的《中華人民共和國公務(wù)員法》(以下簡稱“《公務(wù)員法》”)第57條、第62條之規(guī)定，國家機(jī)關(guān)對公務(wù)員的懲戒措施包括，“談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查、誡勉、組織調(diào)整、警告、記過、記大過、降級、撤職、開除”，相較而言，根據(jù)《監(jiān)察法》第45條第1款以及2020年6月頒行的《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》(以下簡稱“《政務(wù)處分法》”)第7條、第12條第1款、第13條、第14條之規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)除不能行使“組織調(diào)整”措施以外，其余處置方式均與《公務(wù)員法》所規(guī)定的懲戒措施相同。此外，根據(jù)《公務(wù)員法》第61條之規(guī)定，對公務(wù)員的違法行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以給予政務(wù)處分，并且一旦作出了處分決定，則公務(wù)員所在國家機(jī)關(guān)將不再給予相應(yīng)處分。由此可見，監(jiān)察機(jī)關(guān)的處置措施與公務(wù)員的內(nèi)部紀(jì)律懲戒措施實際上具有相同的法律效果。第三，兩種處分方式的救濟(jì)途徑具有不可訴性。根據(jù)《監(jiān)察法》第49條之規(guī)定，監(jiān)察對象對處置決定不服的，可以依法向作出處置決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)審，如果對復(fù)審決定不服，可以繼續(xù)向上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)提出復(fù)核。該條規(guī)定明確了監(jiān)察對象可以通過復(fù)審和復(fù)核等救濟(jì)程序維護(hù)自己的合法權(quán)益，但是未賦予其訴權(quán)。因此，實踐中監(jiān)察對象即便對監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的處置決定不服，也只能通過前述兩種方式主張權(quán)利，而不能向法院提起行政訴訟，這與國家機(jī)關(guān)對公務(wù)員處分的救濟(jì)情況[注]《中華人民共和行政訴訟法》第13條規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：……(三)行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定；……”。相一致。

“新的國家機(jī)關(guān)在原有國家機(jī)構(gòu)框架內(nèi)出現(xiàn)，往往會以‘吃進(jìn)’或壓縮其他國家機(jī)關(guān)權(quán)力的方式獲得自己的權(quán)力(即職權(quán)或權(quán)限)，從而引起權(quán)力在一定范圍內(nèi)的重新配置”[注]童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，《法學(xué)》2016年第12期。。監(jiān)察體制改革后，盡管監(jiān)察機(jī)關(guān)取代了原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，但是，前者并沒有對后者原有的機(jī)構(gòu)職能予以全盤否定，而是在繼受原有職能的同時進(jìn)行了優(yōu)化，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)違法調(diào)查權(quán)實質(zhì)上仍然具有行政管理性。

(二)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)之刑事偵查性

隨著監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)立、檢察機(jī)關(guān)案件管轄權(quán)的調(diào)整，為確保不同機(jī)關(guān)、不同法律之間順暢銜接，立法機(jī)關(guān)對《刑事訴訟法》及有關(guān)法律法規(guī)也進(jìn)行了相應(yīng)修訂。不過，通過對《刑事訴訟法》第108條、第170條第1款之規(guī)定進(jìn)行分析不難發(fā)現(xiàn)，立法機(jī)關(guān)對于檢察機(jī)關(guān)將案件退回補(bǔ)充核實程序的表述上，把監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)作了區(qū)別化處理，即：案件退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充“調(diào)查”，或者由檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充“偵查”。雖然立法初衷我們無從探究，不過立法者在這里對監(jiān)察機(jī)關(guān)明確使用“調(diào)查”一詞，其用意非常明顯：監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)不能完全等同于偵查權(quán)。筆者發(fā)現(xiàn)，之所以作出如此規(guī)定，可能緣于兩方面因素考慮：一是監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治屬性，即監(jiān)察機(jī)關(guān)為“政治機(jī)關(guān)”而非“司法機(jī)關(guān)”，機(jī)構(gòu)屬性上的差異致使其不能直接冠以偵查權(quán)。二是監(jiān)察案件的復(fù)合屬性，如前文所述，監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅調(diào)查職務(wù)犯罪案件，還負(fù)責(zé)調(diào)查職務(wù)違法案件，相較而言，前者具有刑事違法性，而后者則具有行政違法性。監(jiān)察機(jī)關(guān)在綜合行使刑事犯罪調(diào)查權(quán)和行政違法調(diào)查權(quán)的情況下，如果立法層面直接將監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)片面表述為偵查權(quán)，那么職務(wù)違法調(diào)查活動難免會受到影響。

事實上，監(jiān)察機(jī)關(guān)的“調(diào)查權(quán)”作為一個整體概念，既包含了職務(wù)違法調(diào)查權(quán)，也包含了職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)，由于職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)轉(zhuǎn)隸于檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，其權(quán)力行使的主要內(nèi)容及目的并未發(fā)生實質(zhì)改變，因此，職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)本質(zhì)上仍然體現(xiàn)為刑事偵查性。

第一，調(diào)查權(quán)具有“繼受性”。一般而言，偵查的主要目的就是通過開展專門調(diào)查工作查明有關(guān)犯罪事實，可以說，調(diào)查工作的專門性和所調(diào)查案件的犯罪性是構(gòu)成偵查活動的必備要素，這也是區(qū)別于其他調(diào)查活動的關(guān)鍵所在。根據(jù)《監(jiān)察法》第40條第1款之規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪案件進(jìn)行調(diào)查，主要任務(wù)在于收集相關(guān)證據(jù)，查明犯罪事實。由此可見，不管在調(diào)查工作的專門性還是所調(diào)查案件的性質(zhì)上，職務(wù)犯罪調(diào)查均與偵查活動相同。監(jiān)察體制改革后，貪污賄賂案件和瀆職案件轉(zhuǎn)由監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)撤銷了原職務(wù)犯罪偵查部門，從新組建了第三檢察部門，又稱為“職務(wù)犯罪檢察部門”。相較于原職務(wù)犯罪偵查部門，該部門主要承擔(dān)兩項職能：一是對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的職務(wù)犯罪案件進(jìn)行審查、提起公訴；二是對檢察機(jī)關(guān)直接立案偵查的案件進(jìn)行審查、提起公訴。在職能上，盡管檢察機(jī)關(guān)增加了對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴案件的審查權(quán)，但是隨著職務(wù)犯罪案件和偵查人員的“轉(zhuǎn)隸”，其偵查權(quán)有所削弱已是不爭的事實。不過，我們也應(yīng)當(dāng)看到，只要職務(wù)犯罪案件仍然存在，這種偵查權(quán)就不可能憑空消失。在此背景下，改革后，如果只轉(zhuǎn)案件不轉(zhuǎn)職權(quán)，不僅無法解釋原檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的歸屬，也難以實現(xiàn)通過制度改革強(qiáng)化對職務(wù)犯罪行為進(jìn)行有效治理的初衷。由此看來，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查實際上就是“對檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查的延續(xù)和替代”[注]陳瑞華：《論監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)》。。

第二，調(diào)查措施具有“移植性”。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以采取十二種法定調(diào)查措施開展調(diào)查活動，包括：“談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定和留置等”。在這些調(diào)查措施中，相較于職務(wù)違法調(diào)查，職務(wù)犯罪調(diào)查除了無法使用“談話”措施以外，調(diào)查人員不僅可以依法行使其他常規(guī)調(diào)查措施(如詢問、凍結(jié)、留置等)，還可以行使訊問、搜查和技術(shù)調(diào)查等三種“專屬”調(diào)查措施。從法律規(guī)定來看，《監(jiān)察法》第四章所規(guī)定的職務(wù)犯罪調(diào)查措施與《刑事訴訟法》第二章規(guī)定的偵查措施在適用對象、適用條件、適用程序等方面基本相同。例如，關(guān)于訊問措施，均規(guī)定“應(yīng)當(dāng)由二人以上專門人員進(jìn)行”、“訊問筆錄應(yīng)當(dāng)由被訊問人簽名或者蓋章確認(rèn)”。由此可見，《監(jiān)察法》關(guān)于職務(wù)犯罪調(diào)查措施的規(guī)定，“除個別表述存在差異外，實質(zhì)上基本移植了刑事訴訟法的內(nèi)容”[注]陳衛(wèi)東、聶友倫：《職務(wù)犯罪監(jiān)察證據(jù)若干問題研究——以〈監(jiān)察法〉第33條為中心》。。

第三，調(diào)查功能具有“相當(dāng)性”。根據(jù)《監(jiān)察法》第45條之規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為職務(wù)犯罪案件的調(diào)查結(jié)果符合起訴標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)制作起訴意見書，連同證據(jù)、案卷材料一起移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。從該規(guī)定可知，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)的職務(wù)犯罪案件必須經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)的審查認(rèn)定才能被提起訴訟。而檢察機(jī)關(guān)在審查起訴過程中，不管是審查程序還是審查內(nèi)容，監(jiān)察案件與普通的刑事案件完全相同。首先，根據(jù)《刑事訴訟法》第170條第1款之規(guī)定，如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為案件需要補(bǔ)充核實的，可以退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充“調(diào)查”，或者直接自行補(bǔ)充“偵查”。盡管這里針對監(jiān)察機(jī)關(guān)使用了“補(bǔ)充調(diào)查”一詞，但是從退回補(bǔ)充核實的次數(shù)、補(bǔ)充核實的期限以及補(bǔ)充核實結(jié)果的處置等程序性規(guī)定來看，“補(bǔ)充調(diào)查”與“補(bǔ)充偵查”二者在功能和效果上具有一致性。其次，根據(jù)《刑事訴訟法》第171條之規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對于監(jiān)察案件與普通刑事案件的審查內(nèi)容并無任何差異，且法律文本中統(tǒng)一使用“偵查活動是否合法”的表述，由此可見，職務(wù)犯罪調(diào)查活動與刑事訴訟程序中的偵查活動并無實質(zhì)區(qū)別。

總之，盡管“職務(wù)犯罪調(diào)查”與“偵查”的適用機(jī)關(guān)、法條中的個別表述存在著差異，但是，監(jiān)察機(jī)關(guān)所行使的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)“已經(jīng)溢出了對‘調(diào)查權(quán)’內(nèi)涵的通常理解，而實質(zhì)性地成為一種‘偵查權(quán)’”[注]熊秋紅：《監(jiān)察體制改革中職務(wù)犯罪偵查權(quán)比較研究》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。。

三、職務(wù)違法案件證明標(biāo)準(zhǔn)

通常而言，“證明標(biāo)準(zhǔn)”一詞主要運用于司法場域，它是指“利用證據(jù)對案件事實或爭議事實加以證明所要達(dá)到的程度”[注]徐繼敏：《試論行政處罰證據(jù)制度》，《中國法學(xué)》2003年第2期。。證明標(biāo)準(zhǔn)不是一成不變的，不同類型案件、不同訴訟階段證明標(biāo)準(zhǔn)可以有所區(qū)別[注]何家弘、劉品新：《證據(jù)法學(xué)》，北京：法律出版社，2019年，第349頁。，例如，民事案件與刑事案件的證明標(biāo)準(zhǔn)、公安機(jī)關(guān)的立案標(biāo)準(zhǔn)與法院的裁判標(biāo)準(zhǔn)就存在著明顯差異。當(dāng)然，不管如何變化，證明標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建都離不開對公正和效率的價值選擇，具言之，越追求公正，則證明標(biāo)準(zhǔn)越高，效率越低；反之，越追求效率，則證明標(biāo)準(zhǔn)越低，公正越低。實踐表明，促使二者達(dá)至平衡只是應(yīng)然層面的最高追求，實然層面二者之間的矛盾難以調(diào)和，必須要有一方作出讓步，只是程度不同而已。盡管從國家機(jī)構(gòu)職能的角度來看，“監(jiān)察委員會并非司法機(jī)關(guān)，監(jiān)察權(quán)也并非司法權(quán)，但并不妨礙監(jiān)察委員會在特定情形下享有司法權(quán)能”[注]李?。骸稒?quán)能定性與文化塑造：深化監(jiān)察體制改革的雙重維度》，《法學(xué)》2019年第12期。。根據(jù)《監(jiān)察法》第40條第1款、第45條第2款之規(guī)定，不論是職務(wù)違法調(diào)查還是職務(wù)犯罪調(diào)查，都必須要遵守一定的證明標(biāo)準(zhǔn)，唯有如此，才能對被調(diào)查人準(zhǔn)確作出處置決定。

在價值取向上，司法權(quán)側(cè)重于公平優(yōu)先，而行政權(quán)則往往側(cè)重于效率優(yōu)先[注]參見孫笑俠：《司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)——司法權(quán)與行政權(quán)的十大區(qū)別》。。如前文所述，職務(wù)違法調(diào)查權(quán)具有行政管理性，調(diào)查結(jié)果主要用于國家機(jī)關(guān)對公職人員的內(nèi)部紀(jì)律懲戒活動，相較于刑事處罰，這種處置結(jié)果對公職人員的影響較小，最嚴(yán)重的處置方式不過是給予“開除”的政務(wù)處分，并不涉及到刑法意義上對人身自由、財產(chǎn)權(quán)利甚至是生命的剝奪。在此背景下，不管是出于國家機(jī)關(guān)高效管理的機(jī)制還是處置結(jié)果的嚴(yán)重程度，完全沒有必要確立與刑事審判相一致的證明標(biāo)準(zhǔn)。

首先，職務(wù)違法調(diào)查的證明對象是“違法事實”而非“犯罪事實”，雖然二者均具有社會危害性，但是在危害性質(zhì)和危害程度等方面存在著實質(zhì)性差異。實踐中，職務(wù)違法行為所觸犯的主要是《公務(wù)員法》、《政務(wù)處分法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》、《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》、《中華人民共和國法官法》、《中華人民共和國檢察官法》等法律法規(guī)，從特點來看，這些法律法規(guī)均屬于國家機(jī)關(guān)內(nèi)部管理制度方面的規(guī)定。由此可見，公職人員實施的職務(wù)違法行為所侵害的法益主要是國家機(jī)關(guān)的管理制度，其與觸犯《中華人民共和國刑法》所表現(xiàn)的社會危害性明顯不同。有鑒于此，《監(jiān)察法》第45條第1款在對職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪行為之處置方式予以區(qū)別處理的同時，特別強(qiáng)調(diào)“對涉嫌職務(wù)犯罪的，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴”。從邏輯上來看，假使正如有學(xué)者所言，由于“監(jiān)察案件的性質(zhì)并不具備先驗性，故監(jiān)察調(diào)查程序只能按照刑事審判的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格設(shè)置”[注]陳衛(wèi)東、聶友倫：《職務(wù)犯罪監(jiān)察證據(jù)若干問題研究——以〈監(jiān)察法〉第33條為中心》。，那么，《監(jiān)察法》第33條第2款在已經(jīng)對監(jiān)察案件的證明標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定的情況下，為何第45條又專門對職務(wù)犯罪調(diào)查規(guī)定與刑事審判相一致的證明標(biāo)準(zhǔn)？筆者認(rèn)為，從體系解釋的角度來看，立法者的用意不證自明，即：通過突出強(qiáng)調(diào)職務(wù)犯罪調(diào)查活動的“高標(biāo)準(zhǔn)”，從而指向職務(wù)違法調(diào)查活動的“低標(biāo)準(zhǔn)”。

其次，職務(wù)違法調(diào)查取證程序規(guī)范性不強(qiáng)，很難實現(xiàn)與刑事審判相一致的證明效果。如前文所述，作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依法行使十二種措施開展調(diào)查活動，在職務(wù)違法調(diào)查活動中，“談話”是運用較為廣泛的一種調(diào)查措施。不過，正如權(quán)威解釋指出，“談話的第一目的并不是為了收集證據(jù)，而是以人為本、實事求是，努力還原事實真相”[注]《中華人民共和國監(jiān)察法》案例解讀編寫組：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉案例解讀》，第175頁。。由此看來，談話不僅是一種法律措施，更是一種政治手段。正是緣于這種政治意義，相較于職務(wù)犯罪調(diào)查，職務(wù)違法調(diào)查的取證程序在規(guī)范性上相對較弱。此外，在談話主體方面，根據(jù)《監(jiān)察法》第19條之規(guī)定，“對可能發(fā)生職務(wù)違法的監(jiān)察對象，監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限，可以直接或者委托有關(guān)機(jī)關(guān)、人員進(jìn)行談話或者要求說明情況”。從該規(guī)定可知，監(jiān)察機(jī)關(guān)對公職人員開展職務(wù)違法調(diào)查，可以授權(quán)有關(guān)機(jī)關(guān)或者人員進(jìn)行談話收集證據(jù)。從專業(yè)性的角度來講，由于上述人員沒有接受過專門的取證技能培訓(xùn)，甚至可能連最基本的證據(jù)意識都沒有，很難確保證據(jù)的質(zhì)量。在此情況下，如果按照刑事審判的高標(biāo)準(zhǔn)對證據(jù)進(jìn)行審查，則證據(jù)很有可能會因為取證程序不規(guī)范而被排除，這將直接影響到對職務(wù)違法行為的處置效果。

綜上所述，行政行為的目的在于保護(hù)公共利益，而缺乏效率的行政程序必然會給社會公共利益造成損害，因此，行政行為強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先原則[注]參見畢玉謙：《證據(jù)制度的核心基礎(chǔ)理論》，北京：北京大學(xué)出版社，2013年，第262頁。。鑒于職務(wù)違法調(diào)查區(qū)別于職務(wù)犯罪調(diào)查，對于違法事實的認(rèn)定“只需要遵守一般的行政法規(guī)所確立的行政程序即可達(dá)到相應(yīng)的證據(jù)要求”[注]陳瑞華：《論監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)》。。因此，筆者認(rèn)為，職務(wù)違法調(diào)查宜采用“高度蓋然性”的證明標(biāo)準(zhǔn)，而無需達(dá)到刑事審判證明標(biāo)準(zhǔn)的最高程度，只要形成了內(nèi)心確信，即可對被調(diào)查人作出處置決定。當(dāng)然，適用該標(biāo)準(zhǔn)并不意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)可以隨意對職務(wù)違法行為進(jìn)行處置，根據(jù)《監(jiān)察法》第36條、第38條、第42條之規(guī)定，調(diào)查人員在調(diào)查程序結(jié)束后，必須嚴(yán)格按照程序提出處置意見，只有履行審批手續(xù)之后，才能對問題線索進(jìn)行處置。

四、職務(wù)犯罪案件證明標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《憲法》第28條之規(guī)定，不管是職務(wù)犯罪案件還是其他類型犯罪案件，只要觸碰了刑事法律紅線，均應(yīng)當(dāng)予以嚴(yán)厲制裁。如前文所述，職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)具有“刑事偵查性”，調(diào)查結(jié)果是檢察機(jī)關(guān)審查起訴、法院裁判的重要依據(jù)，被調(diào)查人很可能基于此而受到刑罰處罰。作為一種最為嚴(yán)厲的法律責(zé)任，刑事責(zé)任“不僅包括剝奪犯罪行為人的人身自由、政治權(quán)利，還包括剝奪其生命。一旦案件事實認(rèn)定錯誤，導(dǎo)致無辜者受到刑罰處罰，被剝奪的人身自由和生命是無法挽回的”[注]畢玉謙：《證據(jù)制度的核心基礎(chǔ)理論》，第254頁。。例如，呼格吉勒圖案[注]參見內(nèi)蒙古自治區(qū)高級人民法院(2014)內(nèi)刑再終字第00005號。、張玉環(huán)案[注]參見江西省高級人民法院(2019)贛刑再3號。，前者已被執(zhí)行死刑、后者被無辜羈押26年之久，即便最終正義得到了伸張，但是逝去的生命、青春再也無法挽回，妻離子散、物是人非的境況也已很難逆轉(zhuǎn)。“國家對人權(quán)的尊重和保障義務(wù)不僅是一種政治道德的要求，同時也是一種約束一切國家權(quán)力的規(guī)范的要求，是一種法的義務(wù)，在整個憲法規(guī)范體系中居于核心的地位，發(fā)揮最高法律效力”[注]韓大元：《憲法文本中“人權(quán)條款”的規(guī)范分析》，《法學(xué)家》2004年第4期。。2004年《憲法》將“尊重和保障人權(quán)”寫入條款之中，充分展現(xiàn)了人權(quán)作為公民基本權(quán)利的憲法地位?！皯椃ㄊ且匀藱?quán)為核心的”[注]嚴(yán)海良：《“國家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)范意涵》，《法學(xué)雜志》2006年第4期。，在公正與效率之間，為確保刑事處罰的準(zhǔn)確性，避免冤假錯案的發(fā)生，職務(wù)犯罪調(diào)查應(yīng)當(dāng)側(cè)重強(qiáng)調(diào)對公正價值的追求，因此有必要構(gòu)建最高的證明標(biāo)準(zhǔn)。

首先，職務(wù)犯罪案件的“刑事性”，要求應(yīng)當(dāng)確立最高的證明標(biāo)準(zhǔn)。與普通的刑事案件一樣，職務(wù)犯罪行為也是對《刑法》保護(hù)客體的嚴(yán)重侵犯，不僅損害了職務(wù)行為的廉潔性，降低了“國民對國家機(jī)關(guān)公務(wù)的客觀、公正、有效執(zhí)行的信賴”[注]張明楷：《刑法學(xué)(下)》(第五版)，北京：法律出版社，2016年，第1238頁。，更是一種觸犯刑律的行為，因而屬于刑事法律調(diào)整的范疇。鑒于法益侵害較為嚴(yán)重，對于該種行為的處罰已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了國家機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的界限，必須動用刑罰手段予以制裁。因此，對于被調(diào)查人而言，一旦被法院判決有罪，不僅要受到政務(wù)處分，同時還要接受刑事處罰。在此背景下，為了嚴(yán)格調(diào)查程序，《監(jiān)察法》對職務(wù)犯罪調(diào)查措施規(guī)定了較高標(biāo)準(zhǔn)的程序性要求，甚至部分內(nèi)容嚴(yán)于《刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定。例如，根據(jù)《監(jiān)察法》第41條第2款之規(guī)定，“調(diào)查人員進(jìn)行訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應(yīng)當(dāng)對全過程進(jìn)行錄音錄像，留存?zhèn)洳椤?。相比于刑事偵查措施，職?wù)犯罪調(diào)查中關(guān)于錄音錄像的規(guī)定無疑更加完善和嚴(yán)格，不僅要求錄音和錄像必須同步進(jìn)行，而且在搜查、查封、扣押等取證活動中也必須進(jìn)行錄音錄像[注]《刑事訴訟法》第123條第1款規(guī)定：“偵查人員在訊問犯罪嫌疑人的時候，可以對訊問過程進(jìn)行錄音或者錄像；對于可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，應(yīng)當(dāng)對訊問過程進(jìn)行錄音或者錄像?！睆脑撘?guī)定可知，偵查人員在訊問的時候，可以選擇錄音不錄像，也可以選擇錄像不錄音，而不管選擇任何一種形式，證據(jù)均是合法的。不過，實踐表明，如果錄音和錄像二者不同步進(jìn)行，偵查人員仍然存在非法訊問的空間，很難真正實現(xiàn)錄音錄像制度的價值。。由此可見，盡管職務(wù)犯罪調(diào)查活動依據(jù)《監(jiān)察法》而非《刑事訴訟法》進(jìn)行，但是，由于職務(wù)犯罪案件同質(zhì)于普通刑事案件，甚至因涉及到公權(quán)力的行使而更加“特殊化”，因此，職務(wù)犯罪調(diào)查應(yīng)當(dāng)采取最高的證明標(biāo)準(zhǔn)，唯有如此，才能確保處理結(jié)果經(jīng)得起歷史檢驗。

其次，職務(wù)犯罪調(diào)查與刑事司法活動的“銜接性”，要求應(yīng)當(dāng)確立最高的證明標(biāo)準(zhǔn)。在憲法學(xué)理論中，“權(quán)力制約論是憲法思想的靈魂”[注]秦前紅主編：《新憲法學(xué)》(第二版)，武漢：武漢大學(xué)出版社，2009年，第31頁。，分權(quán)制衡“有效地制約了權(quán)力的擴(kuò)張和濫用，成為現(xiàn)代民主法治國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)的普適特點”[注]謝佑平、江涌：《論權(quán)力及其制約》，《東方法學(xué)》2010年第2期。。當(dāng)然，西方國家“三權(quán)分立”制度所形成的制約機(jī)制其功能在于否決制約對象的決策權(quán)力，而我國“權(quán)力分工”原則所形成的權(quán)力制約機(jī)制并非致力于取代、改變原決策機(jī)關(guān)的決策權(quán)[注]參見林彥：《國家權(quán)力的橫向配置結(jié)構(gòu)》，《法學(xué)家》2018年第5期。，而是通過在不同國家機(jī)關(guān)之間科學(xué)、靈活配置國家權(quán)力，從而實現(xiàn)監(jiān)督制約效能。根據(jù)《憲法》第127條第2款后段之規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約”。該條規(guī)定“確立了監(jiān)察機(jī)關(guān)在橫向國家權(quán)力結(jié)構(gòu)之間的配合制約原則，重構(gòu)了國家權(quán)力配置的憲制結(jié)構(gòu)”[注]周佑勇、周維棟：《憲法文本中的“執(zhí)法部門”及其與監(jiān)察機(jī)關(guān)之配合制約關(guān)系》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2019年第6期。。具體到案件流轉(zhuǎn)程序上，《監(jiān)察法》第45條明確規(guī)定，對于職務(wù)犯罪案件，如果經(jīng)調(diào)查符合起訴標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作起訴意見書，將案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。該規(guī)定包含了兩層含義：一是對符合起訴條件的職務(wù)犯罪案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)必須移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴；二是監(jiān)察機(jī)關(guān)對被調(diào)查人所作出的有罪認(rèn)定，必須要接受檢察機(jī)關(guān)的起訴審查，并且最終還要接受法院的裁判。而根據(jù)《刑事訴訟法》第171條、第200條之規(guī)定，在刑事訴訟活動中，不管是檢察機(jī)關(guān)還是法院，均遵從著“犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分”之最高的刑事證明標(biāo)準(zhǔn)。因此，只有在符合該標(biāo)準(zhǔn)的情況下，檢察機(jī)關(guān)才會提起公訴，法院才會作出有罪判決。在此情況下，監(jiān)察機(jī)關(guān)意欲實現(xiàn)訴訟目的，就必須要按照上述刑事證明標(biāo)準(zhǔn)開展調(diào)查活動，否則將會遭受訴訟不能的不利后果。由此看來，在權(quán)力制約機(jī)制的推動下，司法權(quán)的介入實際上在倒逼著監(jiān)察機(jī)關(guān)必須接受并遵從最高的刑事證明標(biāo)準(zhǔn)開展職務(wù)犯罪調(diào)查活動。

綜上分析，鑒于刑事處罰后果的嚴(yán)重性和不可逆性，構(gòu)建職務(wù)犯罪調(diào)查之證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以公正為標(biāo)尺。因此，筆者認(rèn)為，職務(wù)犯罪調(diào)查宜采用與刑事審判相一致的證明標(biāo)準(zhǔn)，即：“犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分”。詳言之，職務(wù)犯罪調(diào)查必須同時滿足以下三個條件：一是“定罪量刑的事實都有證據(jù)證明”；二是“據(jù)以定案的證據(jù)均經(jīng)法定程序查證屬實”；三是“綜合全案證據(jù)，對所認(rèn)定事實已排除合理懷疑”。只有這樣，才能在憲法框架下有效實現(xiàn)職務(wù)犯罪調(diào)查的功能和目的。

五、結(jié)論

“法律旨在創(chuàng)設(shè)一種正義的社會秩序”[注]博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2004年，第330頁。，而“正義的特質(zhì)就是以同等對待同等的人們”[注]博登海默：《博登海默法理學(xué)》，潘漢典譯，北京：法律出版社，2014年，第34頁。。在司法體制改革進(jìn)程中，憲法的基本功能在于“確定國家生活和社會生活中的根本制度、基本制度和基本原則”[注]許崇德、胡錦光主編：《憲法》(第六版)，北京：中國人民大學(xué)出版社，2018年，第8頁。，換言之，相較于普通法律，憲法規(guī)定往往側(cè)重于強(qiáng)調(diào)統(tǒng)攬性、全局性。在《憲法》第127條第2款規(guī)定的指引下，我國監(jiān)察體制改革創(chuàng)制了一種“復(fù)合型”的案件管轄模式，監(jiān)察機(jī)關(guān)既調(diào)查職務(wù)違法案件，也調(diào)查職務(wù)犯罪案件。在權(quán)力歸屬上，職務(wù)違法調(diào)查權(quán)具有行政管理性，調(diào)查結(jié)果主要用于監(jiān)察機(jī)關(guān)對公職人員的內(nèi)部紀(jì)律懲戒；而職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)具有刑事偵查性，調(diào)查結(jié)果主要用于檢察機(jī)關(guān)審查起訴、法院審理裁判。任何證明活動都離不開證明標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建，證明標(biāo)準(zhǔn)的高低直接影響著監(jiān)察資源的配置，決定著案件事實的認(rèn)定。因此，圍繞調(diào)查權(quán)在兩類不同性質(zhì)案件中展現(xiàn)出的差異化屬性，構(gòu)建內(nèi)容遞進(jìn)、有的放矢的證明標(biāo)準(zhǔn)體系，是充分發(fā)揮調(diào)查權(quán)能的前提和基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)正義的必然要求。質(zhì)言之，職務(wù)違法調(diào)查不需要適用較高的證明標(biāo)準(zhǔn)，“高度蓋然性”即可實現(xiàn)調(diào)查活動的質(zhì)效；而職務(wù)犯罪調(diào)查只有采用“犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分”的最高證明標(biāo)準(zhǔn)，才能保障調(diào)查活動與刑事審判的證明追求相一致，契合并落實“以審判為中心”的重大改革部署。總而言之，針對職務(wù)違法案件和職務(wù)犯罪案件構(gòu)建差異化的證明標(biāo)準(zhǔn)，不僅符合憲法的指導(dǎo)精神，也是強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)功能發(fā)揮的重要保障，必然會推動監(jiān)察工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)。