銀發(fā)浪潮下的暗礁

黃磊

第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上人口的比重達到18.70%，65歲及以上人口比重達到13.50%，老齡化進程明顯加快。銀發(fā)浪潮下，如何積極應(yīng)對中國社會老齡化已成為社會問題。近年來“居家養(yǎng)老”“社區(qū)養(yǎng)老”“以房養(yǎng)老”等諸多方式出現(xiàn)，與此同時，尚未規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)以及少部分養(yǎng)老機構(gòu)爆出虐待毆打老人、發(fā)生事故等負面消息，告訴我們應(yīng)對老齡化問題，征途剛剛開啟。

從“老有所養(yǎng)”到“老有頤養(yǎng)”

根據(jù)人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國老齡化呈現(xiàn)四大特點：一是老年人口規(guī)模龐大，60歲及以上人口有2.6億人，其中65歲及以上人口1.9億人。二是老齡化進程明顯加快，2010年至2020年，60歲及以上人口比重上升了5.44%，65歲及以上人口比重上升了4.63%。三是老齡化水平城鄉(xiāng)差異明顯，鄉(xiāng)村60歲及以上人口、65歲及以上人口的比重分別為23.81%、17.72%，比城鎮(zhèn)分別高出7.99和6.61個百分點。四是老年人口質(zhì)量不斷提高，60歲及以上人口中，擁有高中及以上文化程度的有3669萬人，比2010年增加了2085萬人。

近日，多省市相繼發(fā)布養(yǎng)老金上調(diào)通知，我國迎來養(yǎng)老金17年連漲。有數(shù)據(jù)顯示，截至2021年3月份，全國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為10.07億人，6098萬建檔立卡貧困人口參加基本養(yǎng)老保險，基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保。養(yǎng)老金覆蓋率的提升和老年人口質(zhì)量的提高，使養(yǎng)老不再滿足于“有地方養(yǎng)”的基本需求，而是對生活照料、康復(fù)護理、精神慰藉、文化娛樂等提出更高質(zhì)量要求的“頤養(yǎng)”服務(wù)。同時，城鄉(xiāng)差異、居住模式等現(xiàn)實情況則決定養(yǎng)老需要多元化發(fā)展以適應(yīng)不同需求。

相對需求的變化，配套相對滯后。2013年，為了配合實施當時新修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》和有關(guān)法律法規(guī)，民政部制定了《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》，其目的是規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)的設(shè)立，促進養(yǎng)老機構(gòu)健康發(fā)展。然而許可制度強化了事前監(jiān)管，卻沒有同步強化事中監(jiān)管與事后監(jiān)管，同時許可制度的門檻導(dǎo)致社會力量參與度不高。

2018年12月底，《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》進行了修訂，取消了之前關(guān)于設(shè)立養(yǎng)老機構(gòu)需要許可的規(guī)定，其第43條規(guī)定，設(shè)立公益性養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)當依法辦理相應(yīng)的登記。設(shè)立經(jīng)營性養(yǎng)老機構(gòu)，應(yīng)當在市場監(jiān)督管理部門辦理登記。養(yǎng)老機構(gòu)登記后即可開展服務(wù)活動，并向縣級以上人民政府民政部門備案。

作為民政養(yǎng)老服務(wù)管理深化“放管服”改革的重大突破，養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可的取消，促進更多社會力量投身于養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，有效緩解人口老齡化帶來的養(yǎng)老需求壓力。但是規(guī)范相關(guān)市場的運行，推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)標準化建設(shè)，提高養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量顯得尤為重要。2018年9月，民政部公布了國家標準《養(yǎng)老機構(gòu)等級劃分與評定》（征求意見稿）;同年底，《養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)等級劃分與評定》國家標準發(fā)布，并于2019年7月1日起實施。

2020年4月，為指導(dǎo)各地民政部門更好落實《民政部關(guān)于加快建立全國統(tǒng)一養(yǎng)老機構(gòu)等級評定體系的指導(dǎo)意見》，實施好《養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)等級劃分與評定》的國家標準，民政部社會福利中心、全國社會福利服務(wù)標準化技術(shù)委員會聯(lián)合發(fā)布《〈養(yǎng)老機構(gòu)等級劃分與評定〉國家標準實施指南》（試行），為地方開展養(yǎng)老機構(gòu)等級評定工作提供了標準，有助于提高養(yǎng)老服務(wù)水平。

家事與國事

生老病死的自然規(guī)律決定，每個個體終究要面臨“歸途”的人生終極問題，優(yōu)雅體面地老去，不僅要有坦然面對的主觀態(tài)度，同時也要有豐衣足食的外部條件支撐。上升到群體來看，在國人的理解中，素來崇尚“老吾老，以及人之老”。故此，養(yǎng)老不僅是家事，同時也是國事。

“十四五”規(guī)劃以章節(jié)單列的形式，將積極應(yīng)對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略。通過推動養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，健全基本的養(yǎng)老服務(wù)體系，大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)，支持家庭發(fā)揮養(yǎng)老功能，構(gòu)建居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，將養(yǎng)老的“家事”和“國事”銜接了起來。

規(guī)劃從完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、整合利用存量資源發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老;強化對失能特困老年人兜底保障，積極發(fā)展農(nóng)村互助性養(yǎng)老;深化公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革，完善公建民營管理機制，開展普惠養(yǎng)老城企聯(lián)動專項行動;加強老年健康服務(wù)，深入推進醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)結(jié)合等方面，描繪了養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展的線路圖。

但這并不意味著養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展就一帆風順。作為一個系統(tǒng)性行業(yè)，其涉及醫(yī)療護理機構(gòu)、人員，養(yǎng)老保險撥付結(jié)算、財政政策扶持，職能部門及行業(yè)監(jiān)管等多方面。就目前行業(yè)的發(fā)展狀況而言還有不少短板弱項，有關(guān)數(shù)據(jù)說明了行業(yè)發(fā)展面臨的形勢嚴峻。

根據(jù)全國老齡辦第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查結(jié)果，我國約有4063萬失能半失能老年人，占老年人口的18.3%，按照國際上失能老人與護理員3∶1的配置標準推算，我國至少需要1300萬護理員。然而，根據(jù)《2018中國民政統(tǒng)計年鑒》顯示，我國鑒定合格的養(yǎng)老護理員只有4.4萬。

當前很多養(yǎng)老機構(gòu)的護理員其實并未受過專業(yè)的系統(tǒng)培訓，只是以護工的方式從事生活料理與家務(wù)勞動，不會量血壓、清痰、打針，更不懂急救，無法防護老人噎住、摔傷，醫(yī)療及護理技能的缺失導(dǎo)致服務(wù)過程中存在風險。

近日，一則養(yǎng)老院七旬護工過失致人死亡的報道引發(fā)熱議。該案中，做護工的被告人已年近70，為防止所照料的89歲老人從床上跌落，也為了騰出精力照顧其他老人，其用紅色繩子將老人捆綁在床上，但未想到老人掙脫繩子滑下床，被繩子勒住頸部窒息而亡?？此婆及l(fā)的事件背后，既有護工人數(shù)嚴重不足、“老人照護老人”的現(xiàn)實，也有護工職業(yè)被鄙視，被認為“不體面”的無奈。

國人素來崇尚“老吾老，以及人之老”（圖/視覺中國）

另一方面，據(jù)民政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2020年全國共有養(yǎng)老機構(gòu)床位483.1萬張，同比增長12.6%，增速達近年新高，截至2021年一季度，全國養(yǎng)老機構(gòu)床位已有491.8萬張。但橫向?qū)Ρ葰W美國家還有較大差距，縱向?qū)Ρ绕湓鏊俑簧侠淆g人口的增長速度。

同時，養(yǎng)老院空置率相對較高，這除了國人有選擇居家養(yǎng)老享受親情的傳統(tǒng)習慣之外，還與養(yǎng)老機構(gòu)質(zhì)量參差不齊、親屬難以放心有著重要關(guān)系。但同樣不可忽略的是，2020年每100名勞動年齡人口需要撫養(yǎng)19.7個65歲以上老人，且向上趨勢并未轉(zhuǎn)變，對于雙職工家庭、單親家庭來說面臨嚴峻的贍養(yǎng)重擔。

養(yǎng)老所要面臨的困境，既是家事，也是國事，尋求破局之道顯然不是一日之功。

保險和保障

“未富先老”是當前中國人口老齡化的特點之一。一方面，中國是一個GDP大國，中國GDP占全球GDP的16.3%，但各類養(yǎng)老金占全球養(yǎng)老金比重僅為2.8%;另一方面，有限的養(yǎng)老金儲備難以應(yīng)對不久之后的老齡化高峰，2025年、2035年，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人口將分別上升到1.37億、1.90億，僅靠基本養(yǎng)老保險金，無疑難以應(yīng)對嚴峻的人口老齡化。

以財政補貼、購買服務(wù)、稅收優(yōu)惠的財政支持，通過發(fā)展稅優(yōu)型第二、第三支柱，引導(dǎo)企業(yè)和個人將一般儲蓄轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老儲蓄，完善“以房養(yǎng)老”倒按揭模式，以提供額外的退休金來源，以及妥善推行延遲退休等組合拳作為應(yīng)對之策。

推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合也是近年來的重要舉措，通過將養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)費用納入醫(yī)療保障體系，將“醫(yī)保錢”轉(zhuǎn)化為“養(yǎng)老錢”，其一減輕養(yǎng)老負擔，有助于醫(yī)療和養(yǎng)老銜接;其二防止患病老人住院后將醫(yī)院當成養(yǎng)老院、造成醫(yī)療資源緊張;其三則是減少老人頻繁在養(yǎng)老院、醫(yī)院之間輾轉(zhuǎn)治療、養(yǎng)護。

為了強化監(jiān)管，2020年9月，民政部發(fā)布新修訂的《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》，該辦法自2020年11月1日起施行。與此同時，盡管養(yǎng)老機構(gòu)尤其是民辦養(yǎng)老機構(gòu)持續(xù)增長，但養(yǎng)老領(lǐng)域面臨的問題還不少。例如，一些養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)施落后、服務(wù)類型單一、服務(wù)質(zhì)量不高;養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍短缺，待遇偏低。

對于有養(yǎng)老需求的老人來說，市場放開了，無疑將有更多選擇，但也有不少老年群體擔心，這一變化可能會導(dǎo)致機構(gòu)質(zhì)量參差不齊。因此，取消設(shè)立許可之后，如何綜合監(jiān)管成為一項新的重要課題。

中國社會科學院社會政策研究中心研究員唐鈞認為，按“放管服”要求，今后重點在于養(yǎng)老機構(gòu)日常經(jīng)營活動中的過程管理。其中，宏觀層面包括各級各類政府部門及政府委托的第三方從外部評估、管理和監(jiān)督;宏觀層面包括老年服務(wù)機構(gòu)內(nèi)部實施的規(guī)章制度、工作流程和各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理;微觀層面包括老年服務(wù)機構(gòu)中的每一個工作人員的自律和貢獻。

近年來，民政部會同相關(guān)部門針對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)相繼出臺了養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范、養(yǎng)老機構(gòu)基本規(guī)范、養(yǎng)老設(shè)施建筑設(shè)計規(guī)范、養(yǎng)老機構(gòu)安全管理、老年人能力評估等標準、規(guī)范。2018年，民政部公布了國家標準《養(yǎng)老機構(gòu)等級劃分與評定》（征求意見稿）。加快建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老機構(gòu)等級評定管理制度，有助于提高養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，方便老年人及其家庭作出選擇。

有專家認為，在監(jiān)管形式上可采取由民政部門委托第三方的形式，分層次對全國的養(yǎng)老機構(gòu)實行服務(wù)質(zhì)量的全面評價和動態(tài)監(jiān)管。可通過采取機構(gòu)等級劃分與評定，護理人員能力評估和服務(wù)質(zhì)量評估，確保養(yǎng)老機構(gòu)安全、保質(zhì)、高效的運作與發(fā)展，使養(yǎng)老事業(yè)朝著規(guī)范、有序、健康的方向發(fā)展。

據(jù)估算，我國獨居和空巢老人將增至1.18億人，人口老齡化形勢嚴峻。失能、獨居和空巢老人的居家康養(yǎng)是我國養(yǎng)老福利事業(yè)建設(shè)的重點問題，這也是我國養(yǎng)老機構(gòu)繼續(xù)發(fā)展的巨大需求來源。2019年以后，伴隨著老齡人口數(shù)量的加速增長、新《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》的公布，養(yǎng)老機構(gòu)產(chǎn)業(yè)進入高速增長狀態(tài)，2019年、2020年數(shù)量規(guī)模增速均高于10%，截至2021年一季度，全國共有養(yǎng)老機構(gòu)38670個。

但根據(jù)《2018中國民政統(tǒng)計年鑒》，我國鑒定合格的養(yǎng)老護理員只有4.4萬人，面臨著人才嚴重短缺的困境。啟示如下：第一，推動普通高校與職業(yè)學校開設(shè)老年護理服務(wù)課程，并設(shè)立一批老齡科學理論研究基地;第二，依托養(yǎng)老機構(gòu)建立養(yǎng)老服務(wù)實訓基地，加強老年護理人員的專業(yè)培訓;第三，建立完善的養(yǎng)老護理人才職業(yè)技能等級評定標準，對符合條件的從業(yè)人員按規(guī)定給予補貼。

加大養(yǎng)老護理型人才的培養(yǎng)力度，擴大養(yǎng)老機構(gòu)護理型床位的供給，更好滿足高齡失能失智老年人護理服務(wù)的需求。逐步提升老年人福利水平，完善經(jīng)濟困難高齡失能老年人補貼制度和特殊困難失能留守老年人探訪關(guān)愛制度，健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度。構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老的社會環(huán)境，強化老年人權(quán)益保障。綜合考慮人均預(yù)期壽命提高、人口老齡化趨勢加快、受教育年限增加、勞動力結(jié)構(gòu)變化等因素，按照小步調(diào)整、彈性實施、分類推進、統(tǒng)籌兼顧等原則，逐步延遲法定退休年齡，促進人力資源充分發(fā)揮作用。發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟，開發(fā)適老化技術(shù)和產(chǎn)品，培育智慧養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)。