公海保護(hù)區(qū)禁止性保護(hù)與合理利用的關(guān)系研究

曲亞囡，王浩雨

(大連海洋大學(xué) 海洋法律與人文學(xué)院，遼寧 大連 116023)

隨著經(jīng)濟(jì)技術(shù)的發(fā)展，人類對于海域和豐富海洋資源的開發(fā)利用能力不斷地加強(qiáng)，各國的目光逐漸轉(zhuǎn)向?qū)夜茌牱秶夂Ｓ虻拈_發(fā)探索上。依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》中設(shè)立的公海自由原則，所有國家都可以在公海自由地航行、飛越、鋪設(shè)海底電纜和管道、建設(shè)國際法所容許的人工島嶼和其他設(shè)施、自由捕魚以及自由地進(jìn)行科學(xué)研究。[1]由于越來越多的國家對公海資源進(jìn)行利用而不加限制，公海區(qū)域內(nèi)的環(huán)境和生態(tài)越來越脆弱，給全人類的長期生存發(fā)展帶來隱患。出于對當(dāng)代人類共同利益的維護(hù)以及對代際正義的考量，國際社會(huì)開始注重對公海的合理保護(hù)，考慮到公海的法律地位有特殊性和復(fù)雜性，傳統(tǒng)的海洋保護(hù)方式并不足以解決當(dāng)前的公海保護(hù)所面臨的困境，公海保護(hù)區(qū)問題開始進(jìn)入人們視閾。

公海保護(hù)區(qū)是對海洋環(huán)境和生態(tài)提供特定保護(hù)的區(qū)域[2]，能夠在一定時(shí)間內(nèi)有效控制人類活動(dòng)對海洋的影響，使區(qū)域內(nèi)的生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)得到積極有效的恢復(fù)，同時(shí)也能夠使區(qū)域內(nèi)的文化資源、歷史遺跡等資源得到綜合性的保護(hù)。針對目前出現(xiàn)的多種海洋問題，公海保護(hù)區(qū)這種全方位的保護(hù)是最有效的工具，在對公海這一特殊海域進(jìn)行保護(hù)的問題上，關(guān)于公海保護(hù)區(qū)的建立和完善是十分有探討意義的。

自公海保護(hù)區(qū)的概念提出以來，從1999年開始，法國、意大利、摩洛哥三國共同建立了地中海派格拉斯海洋保護(hù)區(qū)，這是世界上建立的首個(gè)公海保護(hù)區(qū)。在2009年11月南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)設(shè)立了南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)，是第一個(gè)完全位于國家管轄范圍外區(qū)域的公海保護(hù)區(qū)。2010年9月設(shè)立了大西洋中央海脊海洋保護(hù)區(qū)， 2016年南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)通過了設(shè)立南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)的決議，該保護(hù)區(qū)由三部分組成，分別是由三個(gè)區(qū)域組成的一般保護(hù)區(qū)、特別研究保護(hù)區(qū)和磷蝦研究區(qū)，是目前世界上最大的公海保護(hù)區(qū)[3]。目前已經(jīng)建立的四個(gè)保護(hù)區(qū)在實(shí)踐和管理上已經(jīng)具有一定的經(jīng)驗(yàn)，隨著BBNJ談判的開展，有關(guān)公海保護(hù)區(qū)的國際實(shí)踐，可以在既有的基礎(chǔ)上繼續(xù)向下推進(jìn)。

雖然已經(jīng)建立的公海保護(hù)區(qū)已經(jīng)發(fā)揮了一定的保護(hù)作用，取得的進(jìn)展也值得肯定，但在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的過程中也不難看出，目前的公海保護(hù)區(qū)在管理制度等方面的規(guī)定也并不完善，對于如何設(shè)定保護(hù)區(qū)、如何對保護(hù)區(qū)內(nèi)的資源進(jìn)行合理的利用仍然是亟待解決的問題。如今國際社會(huì)正在不斷加大對公海保護(hù)區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)，但目前對于公海保護(hù)區(qū)，仍然缺少相關(guān)法律法規(guī)作為直接依據(jù)。應(yīng)當(dāng)在公海建立有關(guān)保護(hù)區(qū)的全球性法律規(guī)制，通過BBNJ協(xié)定對公海保護(hù)區(qū)的相關(guān)問題進(jìn)行談判協(xié)商，盡快建立起公海保護(hù)區(qū)的立法體系，充分發(fā)揮保護(hù)區(qū)的作用改善公海環(huán)境現(xiàn)狀。

一、公海保護(hù)區(qū)的禁止性保護(hù)與合理利用

(一)禁止性保護(hù)的必要性

由于公海離大陸較遠(yuǎn)，人類在公海上的活動(dòng)更為自由，越來越頻繁無節(jié)制的捕撈和開采活動(dòng)，使公海的自然資源和生態(tài)環(huán)境面臨失衡的危險(xiǎn)。人類大規(guī)模的捕撈活動(dòng)使公海的生物多樣性急劇減少，其他人類活動(dòng)包括人類對海域的開發(fā)、海底礦藏的開采以及船舶污染等使生態(tài)環(huán)境遭到破壞，進(jìn)一步導(dǎo)致相關(guān)海域的氣候變化。建立公海保護(hù)區(qū)，一個(gè)最基本的措施就是劃定區(qū)域，多方面的限制區(qū)域內(nèi)的人類活動(dòng)，使該區(qū)域在一定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行自我調(diào)節(jié)，綜合性地恢復(fù)整片海域的生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，這也是使海洋生物資源和環(huán)境得到恢復(fù)和增長的最有效的措施。

保護(hù)區(qū)分為不同級別，保護(hù)力度越大，所帶來的收益也就越大。設(shè)立限制或禁止各國船舶進(jìn)入劃定的特定區(qū)域、不允許任何開發(fā)或者破壞性活動(dòng)、并將他人影響最小化的“完全保護(hù)”級保護(hù)區(qū)，可以產(chǎn)生極高的保護(hù)效益，使建立公海保護(hù)區(qū)所產(chǎn)生的價(jià)值最大化。通過目前已經(jīng)采取的保護(hù)措施來看，針對部分被破壞嚴(yán)重的保護(hù)區(qū)內(nèi)的海域，對區(qū)域內(nèi)的資源和環(huán)境采取禁止性保護(hù)，能夠最大程度上恢復(fù)海域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，這是季節(jié)性、臨時(shí)性的管理措施所無法做到的。

(二)過度保護(hù)的危害

目前對于公海保護(hù)區(qū)的保護(hù)目標(biāo)并沒有統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)，隨著BBNJ談判的深入，各方在如何確立公海保護(hù)區(qū)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)上也產(chǎn)生了較大的分歧?？紤]到要使資源養(yǎng)護(hù)的有效性最大化，世界自然環(huán)境聯(lián)盟主張對公海保護(hù)區(qū)采取“完全保護(hù)”的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，即在公海保護(hù)區(qū)內(nèi)采取最嚴(yán)格且最高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)[4]。采用不同的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，對公海上國家的自由限制也自然有所不同。公海的生態(tài)和環(huán)境穩(wěn)定影響著人類的生產(chǎn)生活的穩(wěn)定，在大面積的公海建立保護(hù)區(qū)進(jìn)行保護(hù)是應(yīng)當(dāng)被提倡和支持的。但在全球資源供需日益緊張的今天，運(yùn)用不斷發(fā)展的技術(shù)對公海資源進(jìn)行探尋和科學(xué)研究，是全人類共同的期望。

現(xiàn)有的國際實(shí)踐在公海保護(hù)區(qū)所采取的管理保護(hù)方式單一，已經(jīng)建立的公海保護(hù)區(qū)采取的管護(hù)方式，主要是通過對締約國的海上活動(dòng)進(jìn)行簡單的限制或禁止的方式以期達(dá)到保護(hù)目的。雖然目前已經(jīng)建立的公海保護(hù)區(qū)在實(shí)踐中加強(qiáng)了管理機(jī)制的建設(shè)來保障管護(hù)的效果，但從長遠(yuǎn)來看，單一的限制方式不利于公海保護(hù)區(qū)制度達(dá)到其最根本的目的，應(yīng)當(dāng)通過國際合作進(jìn)一步確立有效的管理方式。能否針對公海保護(hù)區(qū)形成有效的建立、管控以及評價(jià)體系，決定著公海保護(hù)區(qū)能否發(fā)揮實(shí)際的效果。普遍采取禁止性保護(hù)的措施忽視了海洋發(fā)展的需求，嚴(yán)格限縮人類在海洋的活動(dòng)，也不利于人類的發(fā)展進(jìn)步。

對保護(hù)區(qū)內(nèi)資源進(jìn)行高度的、禁止性的保護(hù)的同時(shí)，也一定會(huì)對公海上的國家自由進(jìn)行限制，如果公海保護(hù)區(qū)的建立影響到主張公海自由的國家，必然會(huì)引發(fā)相應(yīng)的國際討論。漁業(yè)捕撈是對海洋生物和生態(tài)系統(tǒng)影響最大的人類活動(dòng)，禁止性保護(hù)也會(huì)將一些公海區(qū)域劃定為禁漁區(qū)，對于捕魚的限制會(huì)導(dǎo)致捕撈量減少，有些國家的船隊(duì)會(huì)面臨損失，因此需要對全球的漁業(yè)資源進(jìn)行重新分配，漁業(yè)區(qū)布局調(diào)整和復(fù)雜的分配問題將成為新的難題。

(三)合理利用的意義

過去十幾年來，有關(guān)深海資源的探索不斷取得進(jìn)展，這些探索不僅顯著的增加了世界的資源基礎(chǔ)，而且能夠?yàn)槲磥韼砜捎^的經(jīng)濟(jì)收益。我們不能忽視深層海洋所能提供的豐富而寶貴的資源，這將是人類在未來發(fā)展的資源寶庫，只要能夠在一個(gè)合理的范圍內(nèi)進(jìn)行可持續(xù)的使用，采取有效的方式對海洋進(jìn)行保護(hù)，海洋保持長久穩(wěn)定的最終受益者也是人類。

合理利用公海資源，最重要的是要取之有度，應(yīng)當(dāng)確立合理的開發(fā)限度，對資源的獲取和利用進(jìn)行規(guī)制，加強(qiáng)海上執(zhí)法合作，保證公海上的人類活動(dòng)不會(huì)對海洋環(huán)境造成不可逆的破壞。在保護(hù)區(qū)內(nèi)對捕撈活動(dòng)進(jìn)行一定限制，也要保證人類活動(dòng)受限的最小化，例如設(shè)置部分禁漁區(qū)的同時(shí)要調(diào)整分配公海漁業(yè)的整體布局，對稀缺魚類資源的維護(hù)活動(dòng)也不能阻礙公海漁業(yè)的發(fā)展。在勘探深海資源的時(shí)候，同樣也不能以破壞生態(tài)穩(wěn)定為代價(jià)開采礦產(chǎn)資源。國際海底管理局于2011年開始進(jìn)行國際海底資源開發(fā)規(guī)章的制定，通過對海底資源勘探的多方面規(guī)定，使海洋資源的保護(hù)趨向合理化，使海洋環(huán)境平衡不會(huì)因開采勘探等活動(dòng)而被打破。

(四)禁止性保護(hù)和合理利用之間的沖突

1.法律依據(jù)適用之間的沖突

公海保護(hù)區(qū)由于其所處區(qū)域的特殊性，其建立應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)有的國際法體系為基礎(chǔ)。盡管目前已經(jīng)有建立公海保護(hù)區(qū)的相關(guān)國際實(shí)踐，但在現(xiàn)有的國際法律體系中，目前針對公海保護(hù)區(qū)的法律規(guī)制沒有直接適用的國際條約，《生物多樣性公約》與《聯(lián)合國海洋法公約》只能為公海保護(hù)區(qū)的建立提供一定的法律依據(jù)，并沒有對公海保護(hù)區(qū)的概念進(jìn)行界定。[5]

由于公海保護(hù)區(qū)會(huì)對公海自由進(jìn)行限制，因而在公海區(qū)域建立保護(hù)區(qū)，如何符合《聯(lián)合國海洋法公約》中有關(guān)國家管轄范圍外區(qū)域的法律框架和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，仍然是需要討論和研究的。在法律適用問題上，公海作為國家管轄范圍以外的海域，與一般的海洋保護(hù)區(qū)相比在地域空間、涉及的國際關(guān)系等方面都更為特殊，應(yīng)當(dāng)使用獨(dú)特的國際法治理體系。如果將海洋保護(hù)區(qū)的制度直接適用于公海，會(huì)擴(kuò)展沿海國的管轄權(quán)，影響其他國家實(shí)現(xiàn)公海自由的權(quán)利。

2.生態(tài)保護(hù)與利用海洋資源的現(xiàn)實(shí)需要之間的沖突

人類的生產(chǎn)生活與海洋息息相關(guān)，科技進(jìn)步使人類加深了對海洋的認(rèn)識和了解，人類逐漸意識到海洋資源也不是無限再生的，破壞海洋的環(huán)境和生態(tài)將會(huì)產(chǎn)生不可逆的損害。目前的人類活動(dòng)對海洋魚類過度的攫取，導(dǎo)致某些物種稀缺甚至瀕臨滅絕，生物多樣性的減退使海洋生態(tài)系統(tǒng)的秩序不再穩(wěn)定，最終可能會(huì)引起氣候變化以及海嘯等自然災(zāi)害頻發(fā)。如果只是一味地加快發(fā)展的步伐，各個(gè)國家為了自己的利益，無限度地利用和獲取有限的資源，產(chǎn)生的后果將是無法想象的。對公海環(huán)境進(jìn)行保護(hù)也是公約中規(guī)定的屬于各國的義務(wù)，如果只強(qiáng)調(diào)在公海上的自由而不加以限制，即使在短期內(nèi)獲得了可觀的資源加快了發(fā)展的步伐，對海洋造成破壞后引發(fā)的一系列問題終究要人類自己面對。某些海洋生態(tài)問題一旦形成，人類將付出很高的經(jīng)濟(jì)和時(shí)間代價(jià)才能解決，對海洋的保護(hù)關(guān)于全球人類的生存和延續(xù)，建立公海保護(hù)區(qū)對海洋資源進(jìn)行養(yǎng)護(hù)需要多方的共同努力。

同時(shí)公海范圍十分廣闊，占全球海洋中約62%的面積是公海，公海內(nèi)富含多種多樣的魚類和海產(chǎn)，合理的捕撈可以為人類進(jìn)行食物供給，保障糧食安全。同時(shí)海洋的礦產(chǎn)資源也極為豐富，據(jù)統(tǒng)計(jì)，海洋蘊(yùn)藏了全球超過70%的油氣資源，這些深海能源能夠?yàn)槿祟惖暮罄m(xù)發(fā)展提供極大的支撐，隨著前沿深海科學(xué)領(lǐng)域的不斷發(fā)展進(jìn)步，未來海洋可持續(xù)發(fā)展的潛在利益會(huì)不斷增加。我國作為最大的發(fā)展中國家和人口大國，面臨著巨大的資源供需不平衡的壓力，對公海資源進(jìn)行可持續(xù)利用是必要且可行的。

3.保護(hù)目標(biāo)的界定之間的沖突

在不同區(qū)域，公海保護(hù)區(qū)的保護(hù)目標(biāo)會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)氐暮Ｑ蟋F(xiàn)狀進(jìn)行考察從而確立，必然會(huì)有所差異，因而保護(hù)措施和管理制度的規(guī)定也有所區(qū)別。在既有的公海保護(hù)區(qū)中，雖然管理的側(cè)重點(diǎn)不同，但都對捕魚活動(dòng)、破壞環(huán)境的活動(dòng)和航行活動(dòng)進(jìn)行了不同程度上的限制。其中地中海派格拉斯公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立是對特定海洋哺乳動(dòng)物及其棲息地進(jìn)行保護(hù)，雖然其保護(hù)措施涉及對人類活動(dòng)進(jìn)行治理的內(nèi)容，但根本目的是通過這些限制強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)。大西洋中央海脊保護(hù)區(qū)更側(cè)重對生態(tài)系統(tǒng)與生物多樣性進(jìn)行綜合性養(yǎng)護(hù)，其管理的活動(dòng)包括陸源污染、海上傾倒與焚燒污染、近海岸污染以及其他來源的污染等人類活動(dòng)。而南極的兩個(gè)保護(hù)區(qū)，其規(guī)定了禁止一切捕魚活動(dòng)35年、禁止排放廢物、禁止轉(zhuǎn)運(yùn)等一系列管理措施，并且相關(guān)的配套管理措施更加全面，對人類活動(dòng)的限制更為嚴(yán)格。

國際自然保護(hù)聯(lián)盟標(biāo)準(zhǔn)對海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)行了定義，其中“保護(hù)”是指對生態(tài)系統(tǒng)、自然和半自然棲息地、自然環(huán)境中的各類物種、處于其發(fā)展出獨(dú)特性質(zhì)的環(huán)境中被馴養(yǎng)或被終止的物種的養(yǎng)護(hù)和維護(hù)。目的在于嚴(yán)格保護(hù)，并不強(qiáng)調(diào)人類對自然的開發(fā)和可持續(xù)發(fā)展?！赌蠘O海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》在第2條中則表明該公約的目的在于養(yǎng)護(hù)生態(tài)環(huán)境，防止因過度捕撈而對南極海洋生物資源造成長期的不可逆損害。其中“養(yǎng)護(hù)”包括合理利用。目前公海保護(hù)區(qū)最大的問題在于確定如何對公海進(jìn)行合理限制，要想解決這一問題，必須要對保護(hù)目標(biāo)的界定進(jìn)行相應(yīng)探討。從國際法的角度來看，如果不進(jìn)行協(xié)調(diào)，約束公海上人類活動(dòng)的行為始終會(huì)與堅(jiān)持公海自由的國家利益相沖突，而沿海國因建立公海保護(hù)區(qū)進(jìn)行管轄權(quán)擴(kuò)張又會(huì)影響其他國家的主權(quán)和公海權(quán)利。

要想解決這些問題，公海保護(hù)區(qū)的建立就需要在禁止性保護(hù)與合理利用之間進(jìn)行平衡協(xié)調(diào)，避免過度采用禁止性保護(hù)方式和對海洋資源無節(jié)制的開發(fā)利用這兩種極端方法，同時(shí)也必須發(fā)揮多方面的共同努力，經(jīng)過多年的實(shí)踐和總結(jié)才能實(shí)現(xiàn)。

二、禁止性保護(hù)與合理利用的協(xié)調(diào)平衡

(一)在現(xiàn)有海洋法框架下建立公海保護(hù)區(qū)

建立保護(hù)區(qū)對公海進(jìn)行保護(hù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在《聯(lián)合國海洋法公約》的框架下加強(qiáng)國際合作，《聯(lián)合國海洋法公約》是最具權(quán)威的國際條約，是在海洋領(lǐng)域解決問題的重要依據(jù)。在《聯(lián)合國海洋法公約》第七部分“公海”的第二節(jié)中規(guī)定了國家在公海上養(yǎng)護(hù)公海生物資源的義務(wù)，部分規(guī)定了國家有關(guān)“區(qū)域”海洋環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，以及《生物多樣性公約》中規(guī)定的國家在管轄范圍內(nèi)的活動(dòng)，不能對國家管轄范圍外的海域環(huán)境造成損害，這些規(guī)定都能為公海保護(hù)區(qū)的建立提供一定的法理依據(jù)。在建立公海保護(hù)區(qū)時(shí)必須要尊重相關(guān)的國際條約，尊重既存的海洋法制度，不能脫離已經(jīng)建立起來的海洋法框架。[6]

《聯(lián)合國海洋法公約》中規(guī)定公海自由的原則使公海上的人類活動(dòng)幾乎不受約束，雖然公海保護(hù)區(qū)的禁止性措施與公海自由原則有所矛盾，但并不意味著公海保護(hù)區(qū)的建立違背了公海自由。在海洋保護(hù)形勢日益嚴(yán)峻的今天，必須要以發(fā)展的眼光看待公海自由原則，公海自由原則中的“自由”應(yīng)當(dāng)是相對的自由，否則只會(huì)導(dǎo)致海洋資源的加速減少，最終影響到人類自身。格勞秀斯在提出公海自由原則時(shí)，由于當(dāng)時(shí)時(shí)代背景的限制并未考慮到當(dāng)前開發(fā)技術(shù)的成熟，如今傳統(tǒng)的公海自由原則不能完全適用于海洋發(fā)展的現(xiàn)狀，只有在建設(shè)的過程中與傳統(tǒng)公海制度相協(xié)調(diào)，對公海的自由進(jìn)行相對性的合理限制，才能在達(dá)到保護(hù)海洋環(huán)境的目的同時(shí)，尊重公海自由原則的現(xiàn)行規(guī)定。

對當(dāng)前已經(jīng)建立的保護(hù)區(qū)進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，由于當(dāng)前的區(qū)域?qū)嵺`尚不具備對締約國實(shí)施強(qiáng)制約束的能力，對于締約國的執(zhí)行情況仍然缺乏相關(guān)信息對海洋保護(hù)區(qū)的治理進(jìn)行評估，在接下來的實(shí)踐中是否需要采取更有約束力的措施還需要進(jìn)一步商討。 雖然現(xiàn)有的公海保護(hù)區(qū)法律制度建設(shè)提供了可行性極強(qiáng)的國際法基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)性實(shí)踐支撐，但對于公海海洋保護(hù)方面缺乏完整的國際法框架，當(dāng)前公海保護(hù)區(qū)的法律制度仍然是碎片化的，尚未形成完整的制度網(wǎng)絡(luò)。應(yīng)當(dāng)積極進(jìn)行系統(tǒng)的法律建設(shè)，，才能更好地設(shè)立有代表意義的全球性公海保護(hù)區(qū)。只有將全球化的法律體系納入到公海保護(hù)的國際條約中，才能使公海保護(hù)區(qū)具有普遍的約束力，從而更科學(xué)地發(fā)揮其應(yīng)有的作用和規(guī)制。

當(dāng)前聯(lián)合國針對國家管轄范圍外海域生物多樣性(BBNJ)的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題擬定一份有法律約束力的國際文書，這是當(dāng)今國際海洋法領(lǐng)域?qū)１Ｗo(hù)區(qū)進(jìn)行立法的最重要的進(jìn)程，在國際社會(huì)引起高度關(guān)注。[7]BBNJ相關(guān)協(xié)定被寄希望于改善當(dāng)前碎片化的公海治理模式，補(bǔ)充和加強(qiáng)漁業(yè)、采礦、航運(yùn)等現(xiàn)有各種部門性和區(qū)域性的協(xié)定、框架和結(jié)構(gòu)的管理措施的效果，確保保護(hù)的連貫性和全面性。

(二)進(jìn)行綜合考察，合理限定保護(hù)時(shí)效

鑒于限制公海自由涉及各沿海國、船旗國的主權(quán)，發(fā)展過程中各種利益主體的訴求結(jié)合在一起，推進(jìn)公海保護(hù)區(qū)的建設(shè)會(huì)是相當(dāng)緩慢而復(fù)雜的。短期的臨時(shí)性管理在實(shí)踐中更好操作，爭議相對于公海保護(hù)區(qū)也更少，但通過對海洋進(jìn)行科學(xué)分析，公海保護(hù)區(qū)所提供的綜合性保護(hù)對于恢復(fù)當(dāng)前的海洋生態(tài)有著無可替代的作用。在實(shí)踐過程中，不能太急于求成，對于過程中產(chǎn)生的各種各樣的紛爭和問題，都應(yīng)當(dāng)通過國際協(xié)商和談判進(jìn)行，始終謹(jǐn)慎合理的推進(jìn)公海保護(hù)區(qū)的建設(shè)。

對于公海保護(hù)區(qū)進(jìn)行有效管理應(yīng)當(dāng)是一個(gè)長期而持久的過程，同時(shí)還要區(qū)別于短期或者季節(jié)性的臨時(shí)管理，因此公海保護(hù)區(qū)的保護(hù)時(shí)效既不能過短，也不能對其進(jìn)行永久性的限制，應(yīng)當(dāng)設(shè)立明確的保護(hù)周期，在期限內(nèi)運(yùn)用科學(xué)的管理手段進(jìn)行維護(hù)。根據(jù)不同保護(hù)區(qū)的具體情況，結(jié)合保護(hù)區(qū)內(nèi)的生物物種、生態(tài)環(huán)境、歷史遺跡、氣候條件等因素進(jìn)行綜合的考察，確定一個(gè)具體合理的保護(hù)時(shí)效，在合理范圍內(nèi)進(jìn)行限制。如要延長或是調(diào)整，應(yīng)當(dāng)重新設(shè)立提案，進(jìn)行國家間的共同商討和談判，從而有利于各國及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合實(shí)踐進(jìn)一步的開展公海的保護(hù)工作。

在對保護(hù)時(shí)效進(jìn)行相關(guān)談判和商討時(shí)，要重視區(qū)域保護(hù)的重要性，加強(qiáng)國家間合作。就海洋保護(hù)活動(dòng)來說，由于海洋面積太過廣泛，因而實(shí)施區(qū)域性的保護(hù)會(huì)比全球性的活動(dòng)更有成效。因?yàn)椴煌瑖宜彽暮Ｓ虿煌瑢?dǎo)致不同國家對于公海保護(hù)區(qū)的看法差別很大，沿海國家與其他國家對于海洋利益的立場不同，對于海洋的保護(hù)態(tài)度也有所出入，在全球范圍內(nèi)采取全球一致的活動(dòng)很難達(dá)成一致的共識。對公海保護(hù)區(qū)的規(guī)制不一定要完全依靠普遍性的國際條約，毗鄰?fù)缓Ｓ虻难睾易鳛槔婀餐w，對區(qū)域性保護(hù)進(jìn)行商討更容易達(dá)成一致。地中海派格拉斯保護(hù)區(qū)作為首個(gè)建立的公海保護(hù)區(qū)，得以成功建立的基礎(chǔ)就是沿海國家間進(jìn)行合作，致力于共同管理，各締約國履行義務(wù)，對特定區(qū)域的海洋進(jìn)行保護(hù)能更加有效地實(shí)現(xiàn)。因?yàn)樵诟鲊嬖诓煌睦嬖V求的前提下，對于特定區(qū)域的保護(hù)時(shí)效等問題通過談判達(dá)成一致的可能性非常有限，也無法保證建立統(tǒng)一制度后的執(zhí)行效果。而各國談判建立公海保護(hù)區(qū)往往是基于一致的利益，當(dāng)前作為限制公海自由的保護(hù)區(qū)的管理措施都要經(jīng)過締約國的統(tǒng)一后實(shí)施，進(jìn)行國家間的區(qū)域合作，達(dá)成區(qū)域性共識是目前對于建立公海保護(hù)區(qū)最行之有效的方法。

現(xiàn)有的公海保護(hù)區(qū)數(shù)量非常有限，且發(fā)展歷程十分短暫，而國家管轄范圍內(nèi)的保護(hù)區(qū)的建設(shè)相對比較成熟。公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立雖然有其特殊性和復(fù)雜性，但其出發(fā)點(diǎn)也是為了保護(hù)海洋的一部分，在現(xiàn)有的國際法律體系內(nèi)，《生物多樣性公約》和國際自然保護(hù)聯(lián)盟提出的關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)的概念具有一定借鑒意義[8]，可以靈活調(diào)整適用海洋保護(hù)區(qū)的相關(guān)規(guī)定，為公海上保護(hù)區(qū)的建立提供參考和思路。

各國對與處理公海保護(hù)區(qū)問題始終存在著多種不同的立場和態(tài)度，難以進(jìn)行協(xié)調(diào)和定論。但同時(shí)一些非政府間國際組織積極支持公海保護(hù)區(qū)的建立，如綠色和平組織與自然保護(hù)聯(lián)盟近年來明確主張?jiān)O(shè)立公海保護(hù)區(qū)。非政府間國際組織在處理公海保護(hù)區(qū)的問題上相對于國家主體而言處于中立客觀的立場，出發(fā)點(diǎn)更多立足于對生態(tài)環(huán)境的公益保護(hù)，提出的建議也具有一定的科學(xué)性和可實(shí)踐性，[9]在建設(shè)公海保護(hù)區(qū)的過程中參與公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立能更加有效的發(fā)揮保護(hù)海洋環(huán)境的作用。

(三)堅(jiān)持“利用中保護(hù)”原則，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)利用公海資源

海洋具有各類資源能夠?yàn)槿祟惏l(fā)展提供支撐，面對當(dāng)前全球自然資源緊張的情況下，海洋所蘊(yùn)含的豐富資源具有深厚的開發(fā)潛力，為了當(dāng)代和后代的延續(xù)發(fā)展，挽救海洋脆弱的生態(tài)已經(jīng)是刻不容緩的要求，協(xié)調(diào)禁止性保護(hù)與合理利用的關(guān)系，在建立公海保護(hù)區(qū)時(shí)進(jìn)行多方考量和分析，是人類與海洋和諧發(fā)展應(yīng)采取的立場和態(tài)度，應(yīng)當(dāng)把這一原則貫徹到具體實(shí)踐中，尋求最有利于延續(xù)發(fā)展的人與自然之間的平衡點(diǎn)?！袄弥斜Ｗo(hù)”是我們目前在公海生物多樣性研究水平和技術(shù)手段以及樣品采集儲(chǔ)備等方面所遵從的原則，我國對于公海保護(hù)區(qū)的態(tài)度也是主張兼顧資源養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用。[10]我國堅(jiān)持“利用中保護(hù)”的原則適用于公海保護(hù)區(qū)，有利于更好地協(xié)調(diào)禁止性保護(hù)與合理利用的關(guān)系，這也是在主張高度保護(hù)的國際組織和主張公海自由的國家之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，就公海保護(hù)區(qū)問題達(dá)成共識的最好方法。

在公海保護(hù)區(qū)的劃定區(qū)域中，對捕魚和開采活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格限制，只有出于特別目的的活動(dòng)才被允許，這要求建立公海保護(hù)區(qū)要對資源進(jìn)行重新分配。在這一過程中我國應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)針對海洋資源建立公平的惠益分享機(jī)制，從而保障發(fā)展中國家在重新分配中的海洋權(quán)益。對于我國而言，建立公海保護(hù)區(qū)，對劃定區(qū)域內(nèi)的捕撈、開采行為等進(jìn)行合理限制，在公海保護(hù)區(qū)建立后，強(qiáng)化該區(qū)域的管理、執(zhí)法、監(jiān)督職能將由沿海國行使，這是國家海洋秩序法治化發(fā)展所帶來的重大機(jī)遇。我國應(yīng)當(dāng)積極參與BBNJ國際文書的相關(guān)談判，在國際上正確把握公海保護(hù)區(qū)國際法律制度的發(fā)展趨勢和公海保護(hù)事務(wù)談判方向，充分表達(dá)自我利益訴求，在就國際海洋問題進(jìn)行協(xié)調(diào)和談判時(shí)保障我國應(yīng)有的權(quán)益。

綜上，公海保護(hù)區(qū)工作的開展關(guān)系到全球人類的生存，很多國家和國際組織逐漸意識到公海保護(hù)的重要性，在未來的海洋事業(yè)發(fā)展中，通過國際談判、國際會(huì)議的開展推進(jìn)完善相關(guān)領(lǐng)域的立法、執(zhí)法建設(shè)，對公海保護(hù)區(qū)進(jìn)行持續(xù)性的研究和探索，公海保護(hù)區(qū)一定會(huì)在現(xiàn)有制度上發(fā)展得更為成熟。在未來的海洋發(fā)展中，隨著社會(huì)各界的不斷努力，建立起在全球范圍內(nèi)具有代表性的公海保護(hù)區(qū)，逐步對大面積的公海范圍內(nèi)進(jìn)行具體實(shí)踐，當(dāng)今公海所面臨的生態(tài)問題必將有所改善，海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景也將更加光明。

我國想要建設(shè)海洋強(qiáng)國，就要通過發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的路徑推進(jìn)國家海洋事業(yè)發(fā)展，加入對公海保護(hù)區(qū)實(shí)踐工作開展的相關(guān)商討與研究，既要積極參與海洋保護(hù)，又要抓住發(fā)展機(jī)遇。同時(shí)我國應(yīng)當(dāng)意識到發(fā)展過程中可能存在的限制因素，加快設(shè)備的開發(fā)以及加大科學(xué)研究的投入，更高效地掌握海洋資源勘探的技術(shù)，能夠在合理范圍內(nèi)對資源進(jìn)行利用。在接下來的國際實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)積極參加公海保護(hù)區(qū)的立法實(shí)踐活動(dòng)，[11]堅(jiān)持禁止性保護(hù)與合理利用相協(xié)調(diào)的發(fā)展策略，把“利用中保護(hù)”的原則貫徹到對公海的保護(hù)上，站在可持續(xù)利用的角度審慎推進(jìn)公海保護(hù)區(qū)的建設(shè)，推動(dòng)建立惠益分享機(jī)制，適應(yīng)國際發(fā)展形勢，逐步爭取在海洋問題上的話語權(quán)。