張少云

概要：本文通過對深圳市基層消防安全管理現(xiàn)狀的調(diào)研和分析，指出了基層消防安全管理工作面臨的問題和困難，分析了賦予街道實施行政處罰權(quán)的必要性和可行性，為立法授權(quán)街道開展消防執(zhí)法提供實踐支撐。

關(guān)鍵詞：基層消防安全管理 ? 立法授權(quán) ?消防執(zhí)法

根據(jù)《深圳市經(jīng)濟特區(qū)消防條例》（以下簡稱《條例》）修訂工作的需要，為客觀、全面掌握深圳市基層（包括鎮(zhèn)街和社區(qū)）消防安全管理現(xiàn)狀，今年以來筆者組織調(diào)研組對深圳市基層消防安全管理的情況開展了專題調(diào)研。調(diào)研期間，調(diào)研組共向深圳市74個街道（含大鵬新區(qū)3個辦事處）、深汕特別合作區(qū)4個鎮(zhèn)及中英街管理局從事消防安全管理工作的相關(guān)人員發(fā)放2500份調(diào)查問卷，回收2212份調(diào)查問卷;前往公明、新安、桂園、龍華、吉華、馬田街道六個街道開展了實地走訪調(diào)研，召開了六場專題座談會。結(jié)合各相關(guān)單位報送的信息數(shù)據(jù)以及現(xiàn)場調(diào)研實地了解的情況，筆者對各街道報送的數(shù)據(jù)進行了統(tǒng)計分析，對當前深圳基層消防安全管理工作面臨的問題和困難進行了總結(jié)，對通過特區(qū)立法授權(quán)深圳市基層街道開展消防執(zhí)法必要性和可行性進行了研究，對《條例》創(chuàng)新提出授權(quán)街道開展消防執(zhí)法的制度設計進行了初步探索。

一、調(diào)研的背景

2019年4月23日，新修正的《中華人民共和國消防法》正式施行，新《消防法》的修訂構(gòu)建了新的消防監(jiān)督管理體系，進一步調(diào)整了消防救援機構(gòu)及相關(guān)職能部門的職權(quán)范圍，由此也提出了修改地方性消防法規(guī)確保法律統(tǒng)一適用的現(xiàn)實要求。2021年7月15日起生效施行的《中華人民共和國行政處罰法》第二十四條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估”，為深圳經(jīng)濟特區(qū)通過立法創(chuàng)新基層消防安全管理體制機制提供了新的思路。2019年10月，深圳市消防救援支隊正式啟動《深圳經(jīng)濟特區(qū)消防條例（2017修正）》（以下簡稱《條例》）修訂工作，目前已形成《深圳經(jīng)濟特區(qū)消防條例（草案送審稿）》報送至市司法局進行審查。

二、調(diào)研的基本情況

（一）深圳市消防安全管理形勢

深圳是中國四大一線城市之一，粵港澳大灣區(qū)四大中心城市之一，同時也是中國三大全國性金融中心之一，2020年GDP總額達27670.24億元，增速3.1%。除深汕合作區(qū)（飛地）外，全市下轄9個行政區(qū)和1個新區(qū)，總面積1997.47平方公里。截至2019年末，全市實際管理人口超2000萬人，共有常住人口1343.88萬人，其中常住戶籍人口494.78萬人，常住非戶籍人口849.10萬人，人口密度為6728人/平方公里。全市各類建筑物67.4萬棟，其中高層建筑1.5萬多棟，超過100米的超高層建筑399棟，地下建筑2156座，大型商業(yè)綜合體232個;歷史遺留建筑37萬多棟（居住約740萬人），為全國之最;城中村1522個，城中村面積160.81萬平方米，占全市土地面積的6.52%。全市消防安全重點單位6479家（含火災高危單位790家）;企業(yè)及個體工商戶368.6萬家，各類“三小”場所超40萬家，實際在業(yè)的廢品等再生資源回收企業(yè)2106家，電動自行車保有量約350萬輛。2016年-2020年，全市共發(fā)生火災7700起，直接財產(chǎn)損失12166.5萬元，火災造成38人死亡，101人受傷。

深圳作為快速發(fā)展形成的超大型城市，承受了發(fā)展規(guī)模、發(fā)展速度效應給城市消防安全帶來的巨大管理壓力，再加上新技術(shù)、新運用、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)、新模式不斷涌現(xiàn)，新材料、新工藝等一些“想不到、不知道”的安全風險逐步凸顯，基層各類消防安全風險點多面廣，火災風險防控難度越來越大。

從發(fā)生火災的原因來看，2016年-2020年，電氣原因引發(fā)的火災占火災總數(shù)的比為44.21%，為火災發(fā)生的主要原因，生活用火不慎、自燃引起的火災占比較高，分別為10.51%、10.19%。2016-2020年，電氣火災呈先增后降趨勢，電氣火災數(shù)量占每年火災數(shù)量的比呈上升趨勢。

從火災發(fā)生場所來看，2016年-2020年，居住場所火災數(shù)量最多，為3106起，占火災總數(shù)的比為40.35%;交通工具火災起數(shù)較高，占火災總數(shù)的比為13.82%。居住場所火災起數(shù)呈先增后降，火災占比呈上升趨勢。交通工具火災占比上升趨勢較為明顯。

從火災典型案例來看，“三小”場所、城中村、出租屋、住宅等區(qū)域仍是當前致死致傷火災事故發(fā)生的重點區(qū)域。結(jié)合火災分布的場所以及形成原因分析可知，基層消防安全管理面臨的工作壓力尤其突出：一是基層人群流動性較大，安全意識淡薄，缺乏發(fā)現(xiàn)、消除常見消防安全隱患風險的常識，消防器材使用和逃生自救能力較弱，不懂得如何撲救初期火災;二是電氣線路設備敷設使用不規(guī)范，建筑自身火災風險系數(shù)較高，建筑內(nèi)設備老舊、線路老化、亂拉亂接電線的現(xiàn)象較為普遍;三是公共消防設施和建筑內(nèi)消防設施建設不足，維護保養(yǎng)不到位，無法滿足滅火救援實戰(zhàn)需要;四是居住部分與非居住部分未做好防火分隔，部分樓棟建筑物與首層設置的“三小”場所存在“前店后家”現(xiàn)象，共用首層安全出口，未采取有效的防火分隔措施，住宅無獨立的樓梯間疏散通道，一旦該建筑單元發(fā)生火災極易造成群死群傷事故;五是電動車違規(guī)停放、充電，進樓入戶現(xiàn)象難以杜絕，電動車火災多數(shù)發(fā)生在充電過程中，電動車用戶通常將電動車在室內(nèi)停放和充電，有的甚至停放在建筑的首層門廳、走道、樓梯間等公共區(qū)域，一旦起火，火焰和濃煙將封堵建筑的安全出口和逃生通道，人員逃生困難，極易造成傷亡乃至群死群傷事故。

（二）深圳市消防安全管理工作基本情況

2008年7月，深圳市公安消防支隊組建成立。2009年3月，深圳市滅火救援和防火監(jiān)督工作實行機構(gòu)分設，深圳市公安消防支隊主要負責滅火和綜合應急救援工作，深圳市公安局消防監(jiān)督管理局負責防火監(jiān)督管理工作。2018年10月消防改革轉(zhuǎn)隸后，市消防支隊承接原公安局消防監(jiān)督管理局承擔的防火監(jiān)督職能，實行“防消合一”新體制。

2019年12月，改革轉(zhuǎn)隸后的深圳市消防救援支隊正式掛牌成立，主要承擔城市綜合性消防救援工作，承擔火災預防、消防監(jiān)督執(zhí)法以及火災事故調(diào)查處理相關(guān)工作，依法行使消防安全綜合監(jiān)管職能，但全市消防執(zhí)法力量在機構(gòu)改革后未得到及時補充。

一方面，因工作職能原因，原公安消防支隊專職負責滅火救援工作，無防火監(jiān)督相關(guān)崗位人員編制。根據(jù)《應急管理部消防救援局、森林消防局“三定”規(guī)定和消防救援隊伍、森林消防隊伍總隊以及以下單位機構(gòu)編制方案》，中央編辦核定深圳市消防救援機構(gòu)編制為一類支隊，編制員額1017名（指揮干部、專業(yè)技術(shù)干部306名，消防員專項編制711名），截至2021年4月深圳市在編消防指戰(zhàn)員實有964人，其中具有消防監(jiān)督執(zhí)法權(quán)限的執(zhí)法人員僅87人;全市在編消防員與常住人口配比僅為0.76人/萬人，與全國1.19人/萬人、廣州1.01人/萬人、北京3.46人/萬人、上海2.93人/萬人相比有較大差距，遠低于香港14.4人/萬人的水平，與深圳市經(jīng)濟規(guī)模、人口數(shù)量、建筑體量等不匹配。當前，市消防救援支隊在街道一級設置的執(zhí)勤消防救援站共44個，未能確保全市74個街道和辦事處以及深汕合作區(qū)4個鎮(zhèn)滿足1：1配置，且消防救援站屬于各區(qū)消防救援大隊的直屬機構(gòu)，以履行滅火和城鄉(xiāng)綜合性消防救援工作為主要職責，無消防執(zhí)法主體資格。

另一方面，隨著《中華人民共和國消防法》修正，原公安監(jiān)管體制下，全市具備執(zhí)法資格的884名專職公安消防民警，在機構(gòu)改革后整體劃歸深圳市公安局，分流至其他警種（少數(shù)轉(zhuǎn)崗至住房和建設部門從事建設工程消防設計審查、驗收和備案抽查工作），不再從事消防監(jiān)管工作;原街道一級各公安派出所948名兼職消防民警也分流至其他崗位。目前，公安派出所不再對除違反《中華人民共和國治安管理處罰法》以外的消防安全違法行為進行處罰，消防監(jiān)督檢查覆蓋面和執(zhí)法力度大大削弱。

在消防改革過渡期間，面對全市300余萬家商事主體、存量巨大的火災風險隱患，在執(zhí)法人員緊缺、工作任務繁重的情況下，深圳市消防救援支隊充分發(fā)揮消防安全委員會議事協(xié)調(diào)的平臺作用，按照“政府統(tǒng)一領導、部門依法監(jiān)管、單位全面負責、公民積極參與”的原則，以壓實區(qū)街消安委管理責任、掛牌整治火災高風險地區(qū)、實施消防安全綜合治理等一系列措施應對火災防控的高壓高風險態(tài)勢，確保了近年來全市火災形勢的持續(xù)穩(wěn)定。經(jīng)過不懈努力，深圳市初步形成“社會化”消防安全新格局，近五年火災發(fā)生起數(shù)呈現(xiàn)逐年下降趨勢，死亡人數(shù)、受傷人數(shù)、直接財產(chǎn)損失等指標保持平穩(wěn)。連續(xù)七年未發(fā)生重大以上火災責任事故，十萬人口死亡率為0.052，處于近十年較低位。

當前全市火災形勢整體可控得益于各級政府、行業(yè)部門、社會單位“三位一體”的消防安全責任體系有效建立，基層街道開展了大量的基礎性消防安全管理工作，群防群治履職成效顯著。然而，街道在落實屬地監(jiān)管職責和督促社會單位履行消防安全主體責任之間，仍存在如權(quán)責不一致、缺乏有效執(zhí)法手段等根本性問題。針對如何提升街道消防安全管理

成效，化解防火工作在街道層級的僵局，打通基層火災防控“最后一公里”，調(diào)研組對街道消防安全管理情況進行了進一步調(diào)查研究。

（三）深圳街道消防安全管理的基本情況

1、街道消防安全管理的職責

在現(xiàn)行的法律法規(guī)制度體系下，街道辦事處承擔的消防安全管理職責如下：

序號 主要職責 法律法規(guī)

1 第三條 國務院領導全國的消防工作。地方各級人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作。各級人民政府應當將消防工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，保障消防工作與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應。

第六條 各級人民政府應當組織開展經(jīng)常性的消防宣傳教育，提高公民的消防安全意識。

第三十二條 城市街道辦事處應當指導、支持和幫助村民委員會、居民委員會開展群眾性的消防工作。村民委員會、居民委員會應當確定消防安全管理人，組織制定防火安全公約，進行防火安全檢查。 《中華人民共和國消防法》

2 第十二條 ?城市街道辦事處應當履行下列消防安全職責：

（一）宣傳消防法律、法規(guī)，普及消防安全知識;

（二）督促本行政區(qū)域內(nèi)的單位制定消防安全制度、消防安全操作規(guī)程，落實消防安全責任制;

（三）指導、支持和幫助居民委員會開展群眾性消防工作;

（四）組織消防安全檢查，消除火災隱患;

（五）根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和消防工作的需要，建立專職消防隊、志愿消防隊，承擔火災撲救工作;

（六）發(fā)生火災時，協(xié)助有關(guān)部門開展滅火救援和火災事故調(diào)查工作;

（七）法律、法規(guī)規(guī)定的其他消防安全職責。 《廣東省實施〈中華人民共和國消防法〉辦法》

3 第四條第三款 街道辦事處、公安派出所應當按照本條例及有關(guān)規(guī)定進行消防監(jiān)督檢查，開展消防宣傳教育活動。

第十條 ?街道辦事處履行下列職責：

（一）開展消防安全宣傳教育，指導居民委員會制定防火公約;

（二）定期對本轄區(qū)消防安全狀況進行評估;

（三）協(xié)助公安機關(guān)消防機構(gòu)組織、管理、培訓消防安全大使;

（四）督促、協(xié)助有關(guān)單位建立專職消防隊或者志愿消防隊;

（五）協(xié)助公安機關(guān)消防機構(gòu)開展消防監(jiān)督檢查;

（六）協(xié)助公安機關(guān)消防機構(gòu)開展滅火救援工作;

（七）區(qū)政府交辦的其他消防工作。

街道辦事處可以委托消防技術(shù)服務機構(gòu)對本轄區(qū)消防工作進行評估，評估報告報區(qū)政府和公安機關(guān)消防機構(gòu)備案。

第二十六條第二款 街道辦事處應當加強對城中村、舊工業(yè)區(qū)、老城區(qū)消防安全工作的監(jiān)督檢查，根據(jù)需要改造公共消防設施，配備必要的消防裝備。

第二十八條 ?街道辦事處應當制定區(qū)、街道消防安全監(jiān)督檢查責任制，組織開展消防安全專項檢查，落實檢查責任，開展消防演練。轄區(qū)內(nèi)公安消防隊、專職消防隊、志愿消防隊及相關(guān)單位應當參加或者予以配合。 《深圳經(jīng)濟特區(qū)消防條例》

4 第九條 ?街道辦事處消防工作職責：

（一）建立消防安全組織，明確專人負責消防工作，制定消防安全制度，落實消防安全措施。

（二）根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和消防工作的需要建立專職消防隊、志愿消防隊，承擔火災撲救、應急救援等職能，并開展消防宣傳、防火巡查、隱患查改。

（三）因地制宜落實消防安全“網(wǎng)格化”管理的措施和要求，加強消防宣傳和應急疏散演練。

（四）部署消防安全整治，組織開展消防安全檢查，督促整改火災隱患。

（五）指導村（居）民委員會開展群眾性的消防工作，確定消防安全管理人，制定防火安全公約，根據(jù)需要建立志愿消防隊或微型消防站，開展防火安全檢查、消防宣傳教育和應急疏散演練，提高城鄉(xiāng)消防安全水平。 《消防安全責任制實施辦法》（國辦發(fā)〔2017〕87號）

5 第九條 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應當依照法律、法規(guī)和規(guī)章以及國家有關(guān)規(guī)定履行消防工作職責，并加強以下消防工作：

（一）明確負責消防工作的具體機構(gòu)和人員，落實本轄區(qū)內(nèi)的消防安全“網(wǎng)格化”管理措施，健全網(wǎng)格員消防培訓、履職激勵和監(jiān)督問責機制;

（二）加強對轄區(qū)內(nèi)老舊建筑、小型場所、“三合一”場所、公共娛樂場所、農(nóng)家樂（民宿）、電動自行車和電動摩托車停放充電場所的消防安全檢查，督促整改火災隱患;

（三）加強對村級工業(yè)園等農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營場所的用火用電安全管理，落實防火措施和責任;

（四）協(xié)調(diào)處理住宅物業(yè)消防安全管理問題，加強對轄區(qū)內(nèi)租賃房屋的消防安全檢查;

（五）按照位置相鄰、行業(yè)相近等原則，組織轄區(qū)內(nèi)單位開展消防安全區(qū)域聯(lián)防工作。 《廣東省消防工作若干規(guī)定》

當前深圳街道的消防安全管理工作主要由街道消防安全管理委員會（以下簡稱“街道消安委”）作為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)負責組織、領導、協(xié)調(diào)，由街道消防安全管理委員會辦公室（設在街道應急管理辦公室，以下簡稱“街道消安辦”）負責街道消安委日常工作，街道消安辦主任一般由街道應急管理辦公室主任或副主任兼任。調(diào)研中了解到，街道消防安全管理機構(gòu)主要負責消防安全巡查、消防隱患整改、消防宣傳教育、內(nèi)勤運營管理、值守、應急處置（含滅火救援）及聯(lián)合執(zhí)法等工作事項，對轄區(qū)內(nèi)的“三小”場所、城中村、出租屋、公共場所、大型商業(yè)綜合體、集貿(mào)市場、工貿(mào)企業(yè)、住宅、加油、加氣站、廢品回收等場所的火災隱患均會進行巡查處理。而全市除消防安全重點單位6479家（含火災高危單位790家）之外，街道對其他場所均需承擔屬地消防安全管理職責，包括但不限于近130萬家個體工商戶，超過40萬家的各類“三小”場所等，街道需要進行消防安全管理的對象數(shù)量巨大，工作任務繁重，工作責任艱巨。

2、街道消防工作力量情況

根據(jù)深圳市10個區(qū)和深汕合作區(qū)消安委辦公室提供的數(shù)據(jù)，初步統(tǒng)計，截至2021年3月底，深圳市所管理的79個鎮(zhèn)街（含大鵬新區(qū)3個辦事處、鹽田區(qū)中英街管理局及深汕特別合作區(qū)4個鎮(zhèn)）中，從事消防安全管理工作的人員有11337人，其中具有公務員編制的工作人員248位，具有事業(yè)編編制的工作人員175位，兼職工作人員為8344位，兼職工作人員所在單位主要為應急管理辦、網(wǎng)格管理中心、社區(qū)工作站等部門，負責的消防安全管理工作包括消防安全巡查、消防隱患整改、消防宣傳教育、內(nèi)勤運營管理、值守、應急處置（含滅火救援）及聯(lián)合執(zhí)法。

3、街道綜合執(zhí)法力量的情況

根據(jù)深圳市10個區(qū)和深汕合作區(qū)消安委辦公室提供的數(shù)據(jù)，初步統(tǒng)計，截至2021年3月底，深圳市所管理的79個鎮(zhèn)街（含大鵬新區(qū)3個辦事處、鹽田區(qū)中英街管理局及深汕特別合作區(qū)4個鎮(zhèn)）中，街道綜合執(zhí)法工作的工作人員有3028人，其中具有公務員編制的工作人員762位，具有事業(yè)編編制的工作人員108位，其中具有執(zhí)法資格的專職執(zhí)法人員727位，兼職執(zhí)法人員510位，不具有執(zhí)法資格但參與協(xié)助綜合執(zhí)法工作人員1801位。

4、街道消防安全管理工作情況

（1）依托網(wǎng)格管理系統(tǒng)建立消防動態(tài)管理體系。調(diào)研中了解到，各街道普遍建立了消防安全網(wǎng)格化管理體系，依托街道網(wǎng)格管理中心、安全生產(chǎn)網(wǎng)格等網(wǎng)格管理系統(tǒng)，劃分若干消防安全管理網(wǎng)格，對網(wǎng)格內(nèi)的單位、場所等進行動態(tài)管理，包括日常消防巡查、火災隱患集中整治、消防安全宣傳教育等。例如，新安、桂園、龍華、馬田等街道將消防安全管理網(wǎng)格劃分為街道、社區(qū)、場所三級管理網(wǎng)格，明確各級網(wǎng)格消防安全管理的人員、職責和任務，通過整合網(wǎng)格員、社區(qū)工作站、居委會成員、樓棟長、消防專干、志愿者等力量構(gòu)建了基層消防動態(tài)管理和街道、社區(qū)分級分類管理體系。

（2）通過發(fā)揮社會專業(yè)力量提升消防安全管理能力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，為增強街道消防安全管理能力，街道充分發(fā)揮社會專業(yè)力量，通過聘請消防專干、消防協(xié)管員等方式，吸納具有消防專業(yè)經(jīng)驗的人員加入基層消防安全管理隊伍，作為街道提升消防安全管理力量的重要方式。例如，吉華街道，不僅配備了消防專干，在2020年完成6宗執(zhí)法案件，而且充分調(diào)動企業(yè)積極性，通過消防培訓、演練以及企業(yè)宣講等，將消防事故苗頭、火災隱患化解在萌芽狀態(tài)。此外，光明區(qū)的馬田街道，不僅吸納了原公安體系下消防輔警23名充實消防工作隊伍，還聘請了5名具有豐富消防安全管理經(jīng)驗的消防專干，有效提升了消防綜合管理能力。

（3）基層消防安全管理當前仍處于“運動式”管理模式。調(diào)研中了解到，為履行街道屬地管理責任，針對轄區(qū)內(nèi)存在的消防安全隱患，街道普遍采用“運動式”管理模式，即街道主要領導每周定期帶隊巡查處置消防安全問題，發(fā)動街道全體工作人員巡查處置消防安全隱患，部分發(fā)生了火災事故的街道還拿出專項工作經(jīng)費，針對消防隱患聘請了專項巡查隊伍進行消防巡查。例如，龍華區(qū)龍華街道全體干部職工采取每周三白天開展消防巡查、每周四晚上開展消防夜查的工作模式對全街道火災隱患整治保持高壓態(tài)勢;羅湖區(qū)桂園街道主要領導每周均會在晚上帶隊進行巡查，對消防安全隱患進行專項整治;光明區(qū)馬田街道每周發(fā)動街道全體消安辦、應急辦、網(wǎng)格員巡查整治消防安全隱患。

（4）執(zhí)法權(quán)限不足，對部分存在重大消防安全隱患的場所進行的臨時處置，存在執(zhí)法不合規(guī)的風險。調(diào)研中，街道工作人員表示，對于巡查發(fā)現(xiàn)的消防違法問題或者火災隱患，街道消防安全管理人員普遍采用的方式是勸阻和教育方式，對于存在嚴重消防安全隱患的場所，經(jīng)勸阻仍拒不改正的，部分街道工作人員采用了“貼土封條”的方式進行臨時處理。例如，某街道反映，某業(yè)主將房屋的夾層出租給租客居住，夾層空間與外界連接處疏散通道不暢，一旦發(fā)生火災極易造成人員傷亡，情況較為緊急，因此，街道不得不對該場所張貼封條，停止使用。但是，由于街道當前沒有對場所進行查封的權(quán)力，因此，其所采取的臨時制止部分消防違法行為的措施雖能起到防止發(fā)生群死群傷火災和事故的作用，但對于該執(zhí)法行為而言仍屬于執(zhí)法主體“不合規(guī)”行為，街道消防安全管理工作的臨時性舉措處于兩難之局。

（四）街道消防安全管理工作能力情況

1、街道消防安全管理工作經(jīng)驗情況

根據(jù)收回的2212份調(diào)查問卷統(tǒng)計，街道目前具有消防安全管理工作經(jīng)驗的工作人員中，參與消防安全管理工作的時間超過10年的有266人，占比12.03%，5-10年的有387人，占比17.5%，3-5年的有481人，占比21.75%，即具有三年以上工作經(jīng)驗的人員超過50%。

2、街道消防執(zhí)法工作經(jīng)驗情況

根據(jù)收回的2212份調(diào)查問卷統(tǒng)計，街道目前具有消防安全管理工作經(jīng)驗的工作人員中，具有街道隱患巡查經(jīng)歷的1723人，占比77.89%，具有隱患整改經(jīng)歷的1542人，占比69.71%，具有協(xié)助執(zhí)法經(jīng)驗的1185人，占比53.57%。

3、關(guān)于街道是否具備承接消防執(zhí)法權(quán)限的能力的認識

根據(jù)收回的2212份調(diào)查問卷統(tǒng)計，認為街道已經(jīng)具備承接消防執(zhí)法權(quán)限能力的有417人，占比18.85%，認為街道具備大部分能力，需要補齊短板的有853人，占比38.56%。

4、關(guān)于在《深圳經(jīng)濟特區(qū)消防條例》修訂中授權(quán)街道承接消防執(zhí)法工作職能的意愿

根據(jù)收回的2212份調(diào)查問卷統(tǒng)計，支持授權(quán)，并認為條件已具備的有562人，占比25.41%，支持授權(quán)，但認為仍需政府加大投入的1358人，61.39%，而不支持授權(quán)的僅202，占比9.13%。

根據(jù)上述數(shù)據(jù)分析，街道當前從事消防安全管理的工作人員中，具有五年以上相關(guān)工作經(jīng)驗的人員將近30%，具有三年以上相關(guān)工作經(jīng)驗的人員超過50%，說明街道工作人員對消防安全管理工作具有基本的工作經(jīng)驗基礎。此外，具有參與隱患整改經(jīng)歷工作人員占比為69.71%，具有協(xié)助執(zhí)法經(jīng)驗的工作人員占比為53.57%，進一步說明街道工作人員對消防隱患整改和消防執(zhí)法工作都具有相應的工作經(jīng)驗，具備相應的基層消防執(zhí)法基礎。

數(shù)據(jù)顯示，基層消防安全管理工作人員對授權(quán)街道行使部分消防執(zhí)法職權(quán)的呼聲較高，一方面，18.85%的工作人員認為街道已具備承接消防執(zhí)法工作的能力，38.56%的工作人員認為街道具備大部分能力，需要補齊短板，即需要解決街道消防執(zhí)法人員、經(jīng)費、物資和執(zhí)法專業(yè)能力等方面的不足;另一方面，86.8%的工作人員支持授權(quán)，僅9.13%的工作人員不支持授權(quán)，上述數(shù)據(jù)體現(xiàn)了基層消防安全管理工作人員對授權(quán)街道行使部分消防執(zhí)法職權(quán)的期盼。

三、深圳基層消防安全管理工作面臨的困難和問題

（一）街道在落實屬地消防安全管理責任中權(quán)責不一致

當前消防安全管理職責劃分中，街道主要承擔屬地消防安全管理責任，管轄的單位、場所數(shù)量大、種類復雜，特別是“三小”場所、城中村、出租屋、老舊建筑等人員密集、建筑安全隱患高、容易造成群死群傷的場所，屬于街道重點管理范疇，因法律法規(guī)未授予街道消防執(zhí)法職權(quán)，各街道不得已對各項風險隱患進行兜底式管理。受限于現(xiàn)有行政管理體制，街道在開展消防安全檢查時，只有監(jiān)督檢查指導權(quán)，而無相對應的行政執(zhí)法權(quán)，從而導致街道一方面在落實本單位的消防工作職責中缺乏有效手段，在消防安全管理過程中“沒有抓手”，難以對發(fā)現(xiàn)的消防隱患和消防違法行為進行有效處置，另一方面對督促相關(guān)單位履行消防安全主體責任的約束不足，剛性不強，不利于消除消防安全隱患，導致權(quán)責失衡。

（二）街道消防安全管理未能形成執(zhí)法閉環(huán)

由于街道無法對消防違法行為進行執(zhí)法，對巡查發(fā)現(xiàn)的消防違法行為只能移送給具有執(zhí)法權(quán)限的部門進行查處，但是當前深圳消防救援機構(gòu)真正擁有執(zhí)法資質(zhì)能夠從事消防執(zhí)法的人員不足百人，根本無法滿足深圳超大型城市消防違法執(zhí)法的需求。街道在巡查中發(fā)現(xiàn)的消防違法問題因體制機制原因遲遲無法依照法定程序進行處理，消防執(zhí)法環(huán)節(jié)沒有形成閉環(huán)。消防違法行為不及時處理，一方面造成了消防安全管理法律法規(guī)執(zhí)行不到位，另一方面造成消防違法單位的違法成本過低，威懾力發(fā)揮不足，不利于制止消防違法行為，消除消防安全隱患。

（三）街道消防安全管理隊伍建設效果不理想

調(diào)研中，部分基層消防安全管理工作人員反映，由于消防安全管理的責任在肩，消防安全管理的手段匱乏，難以有效對消防安全進行管控，若不進行干預則消防隱患爆發(fā)可能造成嚴重后果，若進行干預又因為沒有執(zhí)法權(quán)限導致存在違法執(zhí)法的風險，這一兩難局面所帶來的巨大的責任和風險，導致基層消防安全管理工作人員流動性很大。同時，街道作為基層單位本來事務繁雜待遇不高，專職工作人員少，還要承擔較其他工作更大的責任和風險，加劇了基層消防安全管理工作人才的流失。此外，由于各街道消防安全管理工作隊伍的培訓機制尚未制度化、標準化、流程化，培養(yǎng)模式較為單一，對消防安全管理工作人員的系統(tǒng)性培訓還有待進一步加強。

（四）現(xiàn)有消防安全管理工作機制難以應對消防安全管理形勢

其一，深圳街道需要負責對近130萬家個體工商戶，超過40萬家的各類“三小”場所等進行消防安全管理，其現(xiàn)有消防安全管理力量、管理手段與數(shù)量巨大的消防安全管理場所及繁重的消防安全管理職責不匹配。其二，當前的基層消防安全管理機制尚未系統(tǒng)化、標準化和制度化，尚處于“運動式”管理階段，更多地依賴于行政力量的強力支持和強制推動，且當前街道普遍采用巡辦分離工作機制，但巡查和處置的銜接、移送機制尚未全部理順，基層消防安全管理機制和流程有待進一步優(yōu)化和完善;其三，街道消防安全管理人員多以兼職為主，消防安全管理工作僅僅是其工作職責的一部分，兼職工作人員自身的能力和素質(zhì)與火災隱患處置的需要不匹配，在消防安全管理的覆蓋面和頻次上均難以適應當前消防安全管理形勢的需要。

綜上所述，街道在落實屬地消防安全管理責任中權(quán)責不一致，未能形成執(zhí)法閉環(huán)，消防安全管理法律法規(guī)執(zhí)行不到位，管理效果不佳，街道消防安全管理人員流動性大，隊伍建設效果不理想，迫切需要加強深圳市基層消防安全管理能力建設，通過授權(quán)街道實施消防行政處罰權(quán)等方式重新建構(gòu)基層消防監(jiān)督管理體制機制，提升基層消防治理現(xiàn)代化水平。

四、立法授權(quán)街道開展消防執(zhí)法的初步設想

針對當前深圳街道消防安全管理工作面臨的困難和問題，鑒于深圳街道已具備承接授權(quán)執(zhí)法的基本專業(yè)能力和較好的消防工作隊伍基礎，結(jié)合調(diào)研的實際情況，建議以《深圳經(jīng)濟特區(qū)消防條例》修訂為契機，推動《深圳經(jīng)濟特區(qū)消防條例》通過立法授權(quán)街道行使部分消防監(jiān)督執(zhí)法職權(quán)，由街道以自身名義行使消防行政處罰權(quán)及其配套行政管理職權(quán)，進一步完善基層消防安全管理體制機制。

（一）科學合理設置街道消防執(zhí)法職權(quán)

一是結(jié)合街道的實際工作能力和現(xiàn)實工作需要，授予街道行使部分消防執(zhí)法職權(quán)，按照授權(quán)執(zhí)法事項模塊化、執(zhí)法對象數(shù)據(jù)化和執(zhí)法程序流程化的要求，明確執(zhí)法范圍、執(zhí)法方式和執(zhí)法程序，合理劃分消防部門和街道的職權(quán)界限;二是科學設置執(zhí)法權(quán)限，根據(jù)深圳市消防隱患情況和社會經(jīng)濟水平，在特區(qū)立法權(quán)的權(quán)限范圍內(nèi)，適當調(diào)整消防行政處罰幅度，根據(jù)實際需求設置街道執(zhí)法權(quán)限，提升消防違法成本和消防安全管理制度的威懾力。

（二）建立健全街道消防執(zhí)法指導監(jiān)督機制

一是結(jié)合街道現(xiàn)有執(zhí)法力量和執(zhí)法經(jīng)驗，建立健全街道執(zhí)法管理制度和執(zhí)法程序，明確街道一級消防執(zhí)法管理機構(gòu)，建立全市統(tǒng)一的街道消防執(zhí)法人員管理制度、執(zhí)法文書管理制度等;二是加強執(zhí)法監(jiān)管，完善街道執(zhí)法監(jiān)督機制。針對街道執(zhí)法可能存在的薄弱環(huán)節(jié)，建立執(zhí)法監(jiān)督機制和行政執(zhí)法考評制度，市區(qū)消防救援機構(gòu)切實加強對街道執(zhí)法的指導和監(jiān)督，積極探索制定街道執(zhí)法監(jiān)督管理規(guī)范和程序，完善消防執(zhí)法行政復議機制;三是健全街道執(zhí)法操作規(guī)程，消防救援機構(gòu)可以根據(jù)街道消防安全管理的實際需要，結(jié)合消防安全管理的實踐經(jīng)驗，量化街道消防執(zhí)法標準，制定街道消防執(zhí)法工作指引或工作細則，編制消防執(zhí)法典型案例，形成全市統(tǒng)一的街道消防執(zhí)法規(guī)程。

（三）進一步加強街道執(zhí)法隊伍建設

一是結(jié)合街道消防安全管理對象、火災隱患存量等實際情況，分類分級配備相應的執(zhí)法人員和專項工作經(jīng)費，在人、財、物方面予以充分的保障，確保每個街道都擁有一支“專人專職，專崗專責”的消防執(zhí)法工作隊伍;二是建立常態(tài)化消防執(zhí)法培訓機制，明確消防執(zhí)法人員的培訓標準和要求，通過線上線下等多種形式定期開展執(zhí)法培訓，不斷提高街道消防執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)和執(zhí)法能力;三是探索建立消防執(zhí)法資格考試機制，推廣聘請消防專干參與消防安全管理的工作模式，為基層消防執(zhí)法人才成長提供更好平臺和環(huán)境。