虞昊

美國作為世界上較早提出農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展理念的國家之一，經(jīng)過長期的實踐與探索，逐漸將有機(jī)農(nóng)業(yè)納入政策保障系統(tǒng)，構(gòu)建了頗具特色的政策支持體系，這對實現(xiàn)美國有機(jī)食品市場的健康發(fā)展起到了重要的推動作用。探究美國有機(jī)農(nóng)業(yè)政策支持體系的特點，借鑒其發(fā)展經(jīng)驗，對完善中國有機(jī)農(nóng)業(yè)的相關(guān)政策、更好地推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展以及全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略都具有重要的參考價值。

一、美國有機(jī)農(nóng)業(yè)的發(fā)展概況

2019年，美國有機(jī)農(nóng)地面積達(dá)233萬公頃，居全球第四位，有機(jī)市場規(guī)模自2001年起便高居全球首位（86億美元），2019年更是達(dá)到544億美元，占全球有機(jī)市場份額的42%。隨著美國國內(nèi)有機(jī)市場需求的迅速增長，自2012年起，美國不斷擴(kuò)大有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，2012-2019年期間，進(jìn)口總額共增長了16.84億美元。

近年來，隨著美國有機(jī)農(nóng)場及農(nóng)地面積的不斷增加，經(jīng)認(rèn)證的有機(jī)水果、蔬菜、畜禽肉以及乳制品也逐漸成為美國家庭餐桌上的常見食品。在新冠疫情的影響下，美國有機(jī)食品銷售額迅速增加。根據(jù)美國有機(jī)貿(mào)易協(xié)會（OTA）數(shù)據(jù)顯示，2020年美國有機(jī)產(chǎn)品銷售額達(dá)到619億美元，其中有機(jī)食品銷售額占91.2%，為565億美元，較上年增加了12.8%。同時，有機(jī)食品銷售額占全美食品銷售總額的比例也在不斷攀升，從2008年的3%增長至2020年的6%。

美國有機(jī)食品市場中，消費者比較青睞有機(jī)蔬菜和有機(jī)水果，2020年的銷售額達(dá)到204億美元，占美國有機(jī)食品銷售總額的36%，同時占全美水果和蔬菜銷售總額的15%。有機(jī)調(diào)味品的銷售額也達(dá)到24億美元，增長率超過30%，僅有機(jī)香料一項的銷售額便高達(dá)5.2億美元，增長率為51%，有機(jī)面粉和烘焙食品的銷售額也增長了近30%。此外，美國有機(jī)食品的銷售渠道主要為大型連鎖超市與天然雜貨店，其中最大的有機(jī)食品銷售商當(dāng)屬全食超市（The Whole Market）和加州田園超市（Sprouts Farmers Market）。

二、美國有機(jī)農(nóng)業(yè)政策支持體系

1.構(gòu)建以NOP計劃為基礎(chǔ)的有機(jī)認(rèn)證管理體系。1990年，美國首次提出國家有機(jī)項目（National Organic Program，簡稱NOP）計劃，旨在負(fù)責(zé)全美有機(jī)農(nóng)業(yè)的整體指導(dǎo)工作。該計劃由美國農(nóng)業(yè)部（USDA）下屬的農(nóng)業(yè)營銷服務(wù)部（AMS）負(fù)責(zé)管理，并設(shè)有生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證認(rèn)可、國際合作以及市場監(jiān)督等部門，旨在對實施有機(jī)認(rèn)證的各州機(jī)構(gòu)以及私人組織進(jìn)行資格審查和監(jiān)督。根據(jù)2002年所正式頒布的NOP最終規(guī)則，有機(jī)產(chǎn)品根據(jù)有機(jī)物含量百分比形成了四類有機(jī)標(biāo)簽。有機(jī)成分達(dá)95%以上及100%的兩類產(chǎn)品應(yīng)使用USDA有機(jī)標(biāo)識以證明其符合國家標(biāo)準(zhǔn)，其余兩類有機(jī)成分低于70%的產(chǎn)品則不能使用USDA的有機(jī)標(biāo)識，但仍然必須按國家認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)和加工。一旦發(fā)現(xiàn)故意銷售未達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)的有機(jī)產(chǎn)品以及隨意張貼有機(jī)標(biāo)識的，將處以一定數(shù)額的民事罰款。此外，該計劃還要求年均銷售額超過5000美元的農(nóng)場，必須經(jīng)過國家認(rèn)證;反之則無需認(rèn)證，但該產(chǎn)品也不得使用USDA有機(jī)標(biāo)識。

2.確立以生產(chǎn)者支持為核心的扶持體系。在統(tǒng)一的有機(jī)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)體系下，美國農(nóng)業(yè)部又逐步確立了各項由下屬部門所主導(dǎo)的生產(chǎn)者支持體系，通過生產(chǎn)經(jīng)營支持、過渡期支持、保險支持、認(rèn)證支持等有效措施，不斷突破有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸，提高美國有機(jī)農(nóng)業(yè)的發(fā)展質(zhì)量。

一是生產(chǎn)經(jīng)營支持。美國國會于《1990年農(nóng)業(yè)法案》初步確立了第一個有機(jī)農(nóng)業(yè)主要贈款計劃——有機(jī)農(nóng)業(yè)研究與推廣計劃（OREI），并于2002年正式授權(quán)。它由USDA國家糧食與農(nóng)業(yè)研究所（NIFA）管理，旨在解決有機(jī)農(nóng)戶在生產(chǎn)經(jīng)營過程中所面臨的研究、教育和推廣等問題，以此提升有機(jī)生產(chǎn)者和加工者種植和銷售高質(zhì)量有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的信心和能力。《2014年農(nóng)業(yè)法案》重新授權(quán)OREI，規(guī)定每年為OREI提供2000萬美元的強(qiáng)制性資金?！?018年農(nóng)業(yè)法案》使OREI獲得了永久性強(qiáng)制資金，可確保其不再需要每五年重新申請，同時還廢除了以往農(nóng)業(yè)法案對大多數(shù)競爭性贈款計劃施加的嚴(yán)格要求。自2004年以來，OREI已分發(fā)了198筆贈款，總金額超過1.7億美元。

《1996年農(nóng)業(yè)法案》對環(huán)境質(zhì)量激勵計劃（EQIP）進(jìn)行授權(quán)，它是由USDA自然資源保護(hù)局（NRCS）管理的一項自愿計劃，其資助的國家有機(jī)倡議計劃（OI）于《2008年農(nóng)業(yè)法案》中獲得授權(quán)，NRCS將通過合同協(xié)議為有機(jī)生產(chǎn)者提供資金和技術(shù)援助。另外，NRCS還會通過評估生產(chǎn)者的需求及目標(biāo)，制定不同的保護(hù)計劃以改善他們的經(jīng)營狀況。

二是過渡期支持。為了減輕從傳統(tǒng)耕作系統(tǒng)向有機(jī)耕作系統(tǒng)過渡所產(chǎn)生的經(jīng)營成本與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，1998年美國國會通過《農(nóng)業(yè)研究、推廣和教育改革法》（AREERA）授權(quán)了有機(jī)過渡計劃（ORG），以此幫助生產(chǎn)者克服向有機(jī)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的障礙，更好地了解有機(jī)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。該計劃仍由NIFA負(fù)責(zé)，相較于OREI，其更注重于有機(jī)過渡中的問題研究，并且僅同高等院校建立合作關(guān)系，其資金來源主要依靠國會酌情決定的撥款。從歷史上看，ORG每年大約收到500萬美元的酌情資金，2019財年獲得600萬美元資金，這也是迄今為止最高的。此外，ORG還將對有機(jī)過渡涉及的資源保護(hù)行為提供一定的援助，例如建立有機(jī)土地緩沖區(qū)、改善有機(jī)土壤健康和控制侵蝕等。

圖1：美國有機(jī)農(nóng)業(yè)政策支持體系

三是保險支持。美國為了減少自然災(zāi)害導(dǎo)致的有機(jī)農(nóng)戶財產(chǎn)損失，于2000年頒布了《農(nóng)業(yè)風(fēng)險保護(hù)法》以替代1938年頒布的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》。規(guī)定有機(jī)生產(chǎn)者在提出索賠申請時，只要證明其遵循了“良好農(nóng)業(yè)規(guī)范”（Good Agricultural Practices），便可獲得保險賠償。有機(jī)農(nóng)作物保險由USDA風(fēng)險管理局（RMA）管理，并通過公私合作關(guān)系提供保險服務(wù)。RMA負(fù)責(zé)制定保險合同條款、對有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品實施定價和設(shè)置費率、審核保險公司等。NOP認(rèn)證的所有有機(jī)農(nóng)地、有機(jī)過渡用地和緩沖帶用地均可獲得作物保險賠付?！?014年農(nóng)業(yè)法案》規(guī)定取消參保時5%的附加費，并為有機(jī)生產(chǎn)者提供合同價格補(bǔ)遺的選擇權(quán)。為防止溢價對保費的影響，還會對有機(jī)農(nóng)作物進(jìn)行市場定價?！?018年農(nóng)業(yè)法案》要求對有機(jī)生產(chǎn)者以及保險代理進(jìn)行教育與培訓(xùn)，以確保他們熟悉有機(jī)系統(tǒng)的保護(hù)措施與索賠要求。

四是認(rèn)證支持。有機(jī)認(rèn)證成本分?jǐn)傢椖浚∣CCSP）是由USDA農(nóng)業(yè)服務(wù)局（FSA）管理的一項財務(wù)援助計劃，旨在幫助支付有機(jī)農(nóng)場主和加工者的有機(jī)認(rèn)證費用，減輕其認(rèn)證負(fù)擔(dān)，首次獲得認(rèn)證的生產(chǎn)者在支付認(rèn)證費用后都可申請補(bǔ)助。OCCSP最初源于國家可持續(xù)農(nóng)業(yè)聯(lián)盟（NSAC）于2001年制定的國家有機(jī)認(rèn)證成本分?jǐn)傆媱潱∟OCCSP），該計劃在《2002年農(nóng)業(yè)法案》中通過，法案還授權(quán)商品信貸公司為該計劃提供500萬美元的一次性強(qiáng)制性資金?！?008年農(nóng)業(yè)法案》重新授權(quán)OCCSP，規(guī)定其資金將來源于NOCCSP和農(nóng)業(yè)營銷援助（AMA）?！?014年農(nóng)業(yè)法案》規(guī)定，在法案年限內(nèi)NOCCSP與AMA的援助資金總額將達(dá)到6500萬美元。在《2018年農(nóng)業(yè)法案》中，NOCCSP年度資金被削減了一半多，5年僅提供2400萬美元，但批準(zhǔn)每個財政年度額外提供100萬美元的AMA資金，并允許使用《2014年農(nóng)業(yè)法案》中未使用的資金以彌補(bǔ)資金缺口。

3.開發(fā)以數(shù)字信息為支撐的市場研究項目。有機(jī)生產(chǎn)和市場數(shù)據(jù)計劃（ODI）是一個由國家農(nóng)業(yè)統(tǒng)計局（NASS）、經(jīng)濟(jì)研究局（ERS）和AMS共同參與的、跨部門管理的支持項目，旨在填補(bǔ)涉及有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、銷售和貿(mào)易等各方面基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的空白。美國國會首先在《2002年農(nóng)業(yè)法案》中授權(quán)ODI，但在《2008年農(nóng)業(yè)法案》通過后才為其提供500萬美元的強(qiáng)制性資金。其中，NASS使用100萬美元進(jìn)行了首次有機(jī)生產(chǎn)調(diào)查（OPS），作為2007年農(nóng)業(yè)普查的后續(xù)行動;ERS獲得50萬美元用于出版有機(jī)發(fā)展的研究報告;AMS利用剩余的350萬美元收集和發(fā)布有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的價格數(shù)據(jù)。《2014年農(nóng)業(yè)法案》再次為該計劃提供500萬美元的強(qiáng)制性資金，另外又追加500萬美元對數(shù)據(jù)庫和技術(shù)系統(tǒng)進(jìn)行升級?！?018年農(nóng)業(yè)法案》提供的資金水平等同于2014年法案，但追加的500萬美元專用于對有機(jī)進(jìn)口產(chǎn)品溯源的技術(shù)升級。

三、美國有機(jī)農(nóng)業(yè)政策對我國的主要啟示

有機(jī)農(nóng)業(yè)在全球的蓬勃發(fā)展已經(jīng)證明了其作為農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的一種高端模式，在一定程度上得到了市場的認(rèn)可。美國通過制定農(nóng)業(yè)法案，統(tǒng)一了有機(jī)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，逐步完善了各項支持政策，構(gòu)建了從認(rèn)證管理到數(shù)據(jù)支撐的精準(zhǔn)支持體系，在減輕生產(chǎn)者經(jīng)營風(fēng)險、培育和規(guī)范有機(jī)市場、促進(jìn)美國有機(jī)農(nóng)業(yè)整體良性健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要的作用。解讀其發(fā)展經(jīng)驗，對我國的啟示如下：

1.發(fā)揮農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在有機(jī)農(nóng)業(yè)中的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。有機(jī)農(nóng)業(yè)作為高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，其發(fā)展受到諸多外部因素影響，需要各部門在法規(guī)制定、決策施政、監(jiān)督保障等各方面給予配合和支持。美國有機(jī)農(nóng)業(yè)的組織管理架構(gòu)主要是在其農(nóng)業(yè)部的領(lǐng)導(dǎo)下，以NOP辦公室為主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，由農(nóng)業(yè)部下屬部門具體負(fù)責(zé)執(zhí)行。借鑒其經(jīng)驗，我國應(yīng)當(dāng)思考如何構(gòu)建以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部為核心的國家有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以此明確我國有機(jī)農(nóng)業(yè)的發(fā)展定位，強(qiáng)化和健全組織內(nèi)部管理機(jī)制。

2.明確有機(jī)農(nóng)業(yè)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的作用。在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，“十三五”期間我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)取得重大進(jìn)展，脫貧攻堅取得決定性勝利，全面建成小康社會取得偉大歷史性成就。進(jìn)入“十四五”，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是中國農(nóng)業(yè)實現(xiàn)現(xiàn)代化的核心發(fā)展戰(zhàn)略，同時也是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕的重要抓手。而有機(jī)農(nóng)業(yè)在相關(guān)政策的出臺下已經(jīng)展現(xiàn)強(qiáng)勁的發(fā)展態(tài)勢，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的重要渠道。因此，我國應(yīng)當(dāng)思考如何將有機(jī)農(nóng)業(yè)納入鄉(xiāng)村振興整體戰(zhàn)略體系之中，構(gòu)建從生產(chǎn)經(jīng)營支持到認(rèn)證支持的生產(chǎn)者支持體系，力爭減輕生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險，積極引導(dǎo)和鼓勵常規(guī)農(nóng)戶從事有機(jī)農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步增加農(nóng)民收入，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略高質(zhì)量發(fā)展。

3.加強(qiáng)有機(jī)農(nóng)業(yè)立法，構(gòu)建良好市場秩序。美國有機(jī)農(nóng)業(yè)市場的健康發(fā)展與其賞罰分明的農(nóng)業(yè)立法息息相關(guān)，同時法律也是規(guī)范市場秩序的強(qiáng)有力手段。想要實現(xiàn)有機(jī)農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，加強(qiáng)有機(jī)農(nóng)業(yè)立法是必要的。因此，我國應(yīng)當(dāng)思考將有機(jī)食品安全納入國家整體食品安全觀，加大對違反認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的處罰力度，實行“一票否決”和“黑名單”制度，堅決打擊生產(chǎn)違規(guī)和市場投機(jī)行為，切實維護(hù)有機(jī)農(nóng)業(yè)的信譽(yù)度，提升消費者對有機(jī)農(nóng)業(yè)的信任度，打造具有國際競爭力的、規(guī)?？涨暗膰鴥?nèi)有機(jī)農(nóng)業(yè)市場。