劉嘉瑜　張西恒

矛盾糾紛多元化解是當前推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。自2015年起的促進糾紛多元化解地方立法實踐為推進國家立法提供了借鑒。矛盾糾紛多元化解的概念重在定性、描述和概括，包括多元性和以預防與化解矛盾糾紛為主要目標兩個要素。在立法理念上，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，以人民為中心。在立法原則上，充分秉持尊重當事人意愿，和解調解優(yōu)先，預防與化解相結合，注重實質性解決爭議，公平、公正、高效、便民等。

當前中國正處于社會轉型與制度變革的攻堅時期，新舊矛盾不斷出現(xiàn)，如何妥善化解社會發(fā)展帶來的矛盾，維護和諧穩(wěn)定的社會關系與發(fā)展大局，并建立一套相互銜接、高效便民的多元化糾紛解決機制，成為我國推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。黨的十八屆四中全會《關于推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調的多元化糾紛解決機制，為矛盾糾紛多元化解作出了頂層設計。在地方層面，2015年出臺的《廈門經(jīng)濟特區(qū)多元化糾紛解決機制促進條例》開啟了新時代矛盾糾紛多元化解的地方立法先河，山東?。?016年）、黑龍江?。?017年）、福建?。?017年）、安徽?。?018年）、四川?。?019年）、遼寧?。?020年）、江西?。?021年）、上海市（2021年）等地方立法成果相繼出臺。從立法的視角，聚焦立法理念與原則，深入總結地方實踐經(jīng)驗，對推動《中華人民共和國矛盾糾紛多元化解促進法》的立法進程提供學理支持，具有重要的理論意義與現(xiàn)實意義。

一、矛盾糾紛多元化解的界定

矛盾糾紛多元化解，目前尚無統(tǒng)一的概念。其與非訴訟糾紛解決機制、多元化糾紛解決機制等概念有著千絲萬縷的聯(lián)系，甚至在很多時候被視為同一。在立法層面，作為國內第一部促進矛盾糾紛多元化解的地方性法規(guī)，《廈門經(jīng)濟特區(qū)多元化糾紛解決機制促進條例》使用的是“多元化糾紛解決機制”。但從草案起草開始，關于多元化糾紛解決機制的內涵就存在著較大的分歧，最終根據(jù)十八屆四中全會決定的原則精神，將其內涵界定為“訴訟和各種非訴訟方式構成的糾紛解決制度，包括責任主體、運行方式、程序銜接、組織建設、保障措施、監(jiān)督考核等;外延是包括調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等各種糾紛解決方式有機銜接、相互協(xié)調的運行機制”[1]。其后，《福建省多元化解糾紛條例》則使用了“多元化解糾紛”，并定義為“通過和解、調解、仲裁、行政裁決、行政復議和訴訟等途徑，形成合理銜接、相互協(xié)調的糾紛化解體系，運用人民調解、行政調解和司法調解等糾紛化解方式，為當事人提供多樣、便捷、適宜的糾紛化解服務”?！栋不帐《嘣饧m紛促進條例》也使用了“多元化解糾紛”，并界定為“通過和解、調解、行政裁決、行政復議、仲裁、訴訟等多種途徑，形成合理銜接、相互協(xié)調的化解糾紛體系，為當事人提供多樣、便捷、高效的化解糾紛服務”。

在學理研究層面，范愉教授在國內最早系統(tǒng)提出了代替性糾紛解決方式、非訴訟糾紛解決機制、多元化糾紛解決機制，并分別定義如下：

代替性糾紛解決方式，即英文Alternative Dispute Resolution（縮寫為ADR）的意譯。這一概念既可以根據(jù)字面意義譯為“代替性（或替代性、選擇性）糾紛解決方式”，亦可根據(jù)其實質意義譯為“審判外（訴訟外或判決外）糾紛解決方式”或“非訴訟糾紛解決方式”“法院外糾紛解決方式”等。ADR概念源于美國，原來是21世紀逐步發(fā)展起來的各種訴訟外糾紛解決方式的總稱，現(xiàn)在已引申為對世界各國普遍存在著的、民事訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決方式或機制的總稱。

多元化糾紛解決機制是指在一個社會中，多種多樣的糾紛解決方式以其特定的功能和特點，相互協(xié)調地共同存在，所結成的一種互補的、滿足社會主體的多樣需求的程序體系和動態(tài)的運作調整系統(tǒng)[2]。

有觀點指出，不同于西方國家強調的“非訴訟糾紛解決機制”（ADR）的慣常用法，我國則結合自身傳統(tǒng)與現(xiàn)實發(fā)展提出了“多元化糾紛解決機制”的創(chuàng)新表達。最高人民法院強調：“中國的多元化糾紛解決機制（Diversified Dispute Resolution，DDR）包括和解、調解、仲裁、行政復議、行政裁決、訴訟等有機銜接、相互配合的多元化糾紛解決體系。多元包括解紛主體多元、解紛方式多元?！蓖瑫r，最高人民法院司改辦龍飛結合我國在多元化糾紛解決機制建設過程的具體舉措、相關成就及未來趨勢等問題對“多元”一詞的內涵進行了進一步的解讀，即包括“解紛渠道從訴訟‘一元獨大到調解、仲裁、和解等相互銜接的多元化”“解紛資源從公共資源為主發(fā)展為公共資源、社會資源、市場資源等共聚合力的多元化”“解紛人員的構成從單一化到大眾化與職業(yè)化并存的多元化”“解紛平臺從線下運行到線下線上跨界融合的多元化”“解紛力量整合從單一國內資源發(fā)展到世界各國家和地區(qū)、國際組織共同參與的多元化”[3]。

盡管以上界定存有一定差異，但事實上，矛盾糾紛多元化解的概念重在定性、描述和概括。它是對國家主義和法律中心主義的糾偏，同時也不提倡無政府主義或相對主義，而是“主張從社會的客觀需求和現(xiàn)實條件出發(fā)，以各種機制的協(xié)調互補為前提、以國家法治與社會自治為基礎，進行理性建構。在此意義上，這一理念既是一種基于多元化需求和價值的人文社會觀念，也是一種社會治理的經(jīng)驗理性模式，同時已成為社會理性建構法律和社會制度的指導思想”[4]。其大致包括以下兩個要素：一是多元性。矛盾糾紛的預防和化解主體、方式等不是單一的，鼓勵多種力量參與其中，鼓勵理念創(chuàng)新、機制創(chuàng)新。二是以預防與化解矛盾糾紛為主要目標。不同于行政機構職能性活動、民事主體日常交往等，預防與化解矛盾糾紛是其主要甚至唯一考量。

二、新時代矛盾糾紛多元化解地方立法的理念

（一）堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”

“楓橋經(jīng)驗”自1963年誕生之日起，歷經(jīng)近半個世紀的變遷和考驗，不斷豐富與發(fā)展，成為一種農(nóng)村基層社會治理的成功經(jīng)驗，即“以預防和調解解決社會矛盾糾紛為切入點、以社會治安綜合治理為主要治理技術、以平安創(chuàng)建打造穩(wěn)定的社會環(huán)境為目標，強化鎮(zhèn)黨委、政府對于村民自治的領導和監(jiān)督，樹立政府權威，加強鎮(zhèn)政府與村的聯(lián)動，通過加強鎮(zhèn)黨委的領導，加強村級組織和制度建設，以規(guī)范的基層社會治理、村民自治為基礎，為村鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展提供穩(wěn)定良好的平臺與環(huán)境保障，引導新農(nóng)村的建設與發(fā)展，從而初步實現(xiàn)建設和諧的目標”[5]。

多元方式解決矛盾糾紛是“楓橋經(jīng)驗”的重要組成部分，具體包含四個方面：一是調解是化解矛盾糾紛的主導方式，倡導“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”，就地化解矛盾;二是司法裁判是解決矛盾糾紛的最終方式，在制度設計上，充分發(fā)揮陪審員的引導作用，對當事人達不成調解協(xié)議或者不履行協(xié)議的，法庭依法作出裁判;三是倡導事先預防而非事后懲戒，強調宣傳教育在前、解決糾紛在后，建立信息員制度等預防體系，及時發(fā)現(xiàn)并防止糾紛擴大;四是地方和區(qū)域矛盾自我化解，杜絕“踢皮球”或相互推諉，維護基層社會的和諧穩(wěn)定。

堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”對做好矛盾糾紛多元化解工作意義重大?！皸鳂蚪?jīng)驗”的精神實質是黨的領導與群眾智慧的結合、以人為本與民主法治的結合、尊重傳統(tǒng)與發(fā)展創(chuàng)新的結合、政府管理與村民自治的結合。堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”的現(xiàn)實意義主要在于：一是預防和控制各類犯罪活動，防范和抵御風險隱患，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安;二是為推進四大戰(zhàn)略再深化、經(jīng)濟社會健康發(fā)展，創(chuàng)造安全和諧文明的社會環(huán)境;三是為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供實踐經(jīng)驗與理論基礎[6]。

在新時代背景下，堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”就是要暢通公眾訴求表達、利益協(xié)調、權益保障通道，完善各類調解聯(lián)動工作體系，構建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應急處置的社會矛盾綜合治理機制，努力將矛盾糾紛化解在基層和源頭。以上海長寧區(qū)法院的探索為例，自2003年起，其通過拓展委托調解的糾紛范圍、確立人民調解員的甄選標準、完善委托調解的程序來加強與人民調解的對接;通過融入?yún)^(qū)域“大調解”格局、在基層設立“聯(lián)合調解點”、構建外部溝通協(xié)調機制來加強與行政機關的對接等[7]。

以上舉措意在構建“社會化”糾紛解決機制，由多主體參與和主持矛盾糾紛化解，推廣“楓橋經(jīng)驗”中“發(fā)動群眾、依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決”的理念，實現(xiàn)矛盾糾紛的源頭治理。此外，還通過落實司法確認制度、搭建“一站式”糾紛解決平臺、暢通繁簡分流通道等方式來加強學習“楓橋經(jīng)驗”，構建“便利化”糾紛解決機制;通過設立專門的內設機構、加強審判團隊建設、加強專業(yè)性的培訓與指導來踐行“楓橋經(jīng)驗”，構建“專業(yè)化”糾紛解決機制;通過構建分層式糾紛解決體系、初步限縮收案范圍、提升在線平臺的公信力來創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗”，構建“網(wǎng)絡化”糾紛解決機制。

（二）以人民為中心

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量，中國共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興”。堅持人民主體地位是社會主義制度的本質要求，人民群眾是推進矛盾糾紛多元化解的永恒勝利之本。以人民為中心，意味著要科學地回答矛盾糾紛多元化解“依靠誰”“為了誰”和“接受誰的檢驗的問題”，即要從參與主體、利益主體和評判主體三個維度來理解人民群眾在矛盾糾紛多元化解中的主體作用，使其成為矛盾糾紛多元化解的積極參與者、最大受益者和最終評判者。

第一，發(fā)揮人民群眾在矛盾糾紛多元化解中的參與主體作用。要尊重人民群眾的權利和意愿，調動人民群眾的智慧和力量，激發(fā)人民群眾的創(chuàng)造力，促使人民群眾主動作為，通過各種方式深入?yún)⑴c，真正成為矛盾糾紛多元化解的頂梁柱。

第二，發(fā)揮人民群眾在矛盾糾紛多元化解中的利益主體作用。切實聚焦人民群眾本身，大力破解影響人民對矛盾糾紛高質量化解美好追求的各種制約因素，使矛盾糾紛多元化解符合其需求、服務其利益。

第三，發(fā)揮人民群眾在矛盾糾紛多元化解中的評判主體作用。人民群眾是“閱卷人”，“是我們黨的工作的最高裁決者和最終評判者”[8]。人民群眾的體驗和感受是判斷矛盾糾紛多元化解成效的核心標準。矛盾糾紛化解的好壞，要經(jīng)得起歷史的檢驗、百姓的評判，因此要虛心接受人民群眾的監(jiān)督，實實在在解決問題[9]。

以人民為中心的理念尤其體現(xiàn)為積極踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念?！叭嗣癯鞘腥嗣窠?，人民城市為人民”是2019年11月習近平總書記在上?？疾鞎r強調的重要理念，是我們黨以人民為中心的發(fā)展思想在社會主義城市建設與治理中的運用和集中體現(xiàn)。中共上海市委第十一屆九次全會通過了《中共上海市委關于深入貫徹落實“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，譜寫新時代人民城市新篇章的意見》。同時，《上海市促進多元化解矛盾糾紛條例》明確指出，“本市積極踐行‘人民城市人民建，人民城市為人民重要理念，發(fā)揮人民主體作用，完善正確處理人民內部矛盾工作體系，強化矛盾糾紛源頭預防和多元化解”，為上海地區(qū)努力探索符合超大城市特點和規(guī)律的矛盾糾紛多元化解機制指明了方向，也為國家立法提供了經(jīng)驗與智慧。

三、新時代矛盾糾紛多元化解地方立法的原則

（一）尊重當事人意愿

尊重當事人意愿，是當事人采用非訴訟糾紛解決機制中國際社會通常遵循的基礎準則。這是私法自治原則的要求與體現(xiàn)。但中西方對該原則具體內涵的理解其實有著明顯的差別。國內無論立法還是具體實踐往往選擇的都是較為廣泛的要求，即“是否進行調解、是否中止調解程序、是否達成調解協(xié)議以及調解協(xié)議的具體內容都由當事人自行決定”[10]。例如，《〈山東省多元化解糾紛促進條例〉解讀》明確指出，“無論是開展糾紛化解工作，還是推進糾紛多元化解機制建設，都要充分考慮當事人和人民群眾的內心需求，建立在尊重當事人意愿和自主選擇的基礎上”[11]。但在西方非訴訟糾紛解決語境下，為了促成糾紛的解決，尊重當事人意愿的內涵與外延容易受到限縮，例如《美國調解與替代訴訟糾紛解決方案》多樣化地指出，“任何協(xié)議都必須是自愿的，也必須獲各方同意。在大多數(shù)情況下，是否參與調解過程本身就是自愿的選擇。其他包括由法院強制的調解安排，要求在訴訟的各個階段進行調解。雙方也可能因之前訂立過協(xié)議，將調解作為爭端解決程序的一部分，而受協(xié)議約束。但是沒有任何一個調解是強制雙方達成解決協(xié)議，雙方在調解中掌控調解結果是調解的核心及特征”[12]。

在新時代背景下我們對尊重當事人意愿的定義與理解應與時俱進，要積極吸收外來經(jīng)驗。尊重當事人意愿最重要的在于，協(xié)議的最終達成應由當事人自主決定。如果最終無法達成糾紛化解協(xié)議，那么當事人的訴權不應受到限制。但是在非訴訟糾紛解決程序的啟動上則不能一味遷就當事人，“因為當事人在很多情況下缺乏充分的資訊和經(jīng)驗，并不能夠判斷自己的糾紛是否應當通過調解處置，如果進入調解是否可以獲得更加妥當?shù)募m紛解決，所以在這種情況下自愿就變成了一個空洞的法律承諾，也就是說，沒有足夠的知悉就沒有真正的自愿”。西方法域“訴前中立案件評估程序”提供了有益的啟示，值得借鑒：

糾紛解決者往往會通過與當事人商討一系列問題來幫助他們厘清糾紛狀況，并更好地選擇糾紛解決的具體路徑。這些有助于當事人厘清不同糾紛解決途徑的問題包括：（1）當事人是否考慮過使用非訴訟糾紛解決程序？（2）當事人是否知道非訴訟糾紛解決程序大致是如何運作的？（3）如果當事人不選擇非訴訟糾紛解決程序，那么即將進行的訴訟程序將大致如何進行？（4）如果糾紛中的一些爭議并不適合非訴訟糾紛解決程序，那么是否存在另外一些爭議是適合的？（5）當事人是否嘗試過自己解決糾紛？（6）是否存在一些資訊，如果盡快地交流將有助于使非訴訟糾紛解決程序的運作更具有建設性[13]？

（二）和解、調解優(yōu)先

這項原則是對矛盾糾紛化解資源配置和各類解紛機制定位提出的總體要求，是貫徹和落實習近平總書記“堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”重要指示的具體體現(xiàn)，也是面向中國問題的重要舉措。和解與調解是非訴訟糾紛解決方式的重要組成部分，但在當前我國矛盾糾紛多元化解體系中與訴訟機制發(fā)展關系失衡，訴訟不僅在制度設計上更為完善，在糾紛解決的數(shù)量上也占絕對性優(yōu)勢。目前，有此國家矛盾糾紛化解最后大都是以非訴訟方式解決，例如在美國98%以上的聯(lián)邦訴訟最后都是以非訴方式解決，他們的法官、學者現(xiàn)在擔心的反而是訴訟會不會消失。

此原則亦是對嚴格固守傳統(tǒng)的當事人自愿原則的調整。在司法實踐中，部分法院認為，“在除法律規(guī)定應當先行調解的糾紛類型外，只有當雙方當事人事先約定或達成合意選擇通過調解解決糾紛時，才啟動調解前置程序，如果當事人沒有事先約定或達成合意，則予以立案，根據(jù)案件情況再通過速裁程序、簡易程序、特殊程序或普通程序予以解決”[14]。相關認識與實踐其實有失偏頗，在一定程度上不利于和解、調解的啟動與達成，這不僅是因為前述之當事人關于非訴訟糾紛解決機制信息與咨詢的有限，在一定程度上阻滯對和解、調解的選擇，還在于有可能出現(xiàn)的部門利益本位導致的對當事人自愿原則的濫用與曲解。

正因如此，為了兼顧尊重當事人意愿與通過和解、調解解決糾紛的效率，和解、調解優(yōu)先原則強調在尊重當事人意愿的同時要適當引入合意誘導機制?！稄B門經(jīng)濟特區(qū)多元化糾紛解決機制促進條例》《山東省多元化解糾紛促進條例》《最高人民法院關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》《黑龍江省社會矛盾糾紛多元化解條例》等立法活動均倡導通過說服、疏導等方法來促使當事人自愿達成調解協(xié)議。同時，在實踐中也出現(xiàn)了較為成熟的做法——“調解告知書”，以濟南章丘法院為例[15]，調解告知書主要包括正面清單和負面清單兩部分。正面清單詳細列明了調解的優(yōu)勢以及先行調解的適用范圍，此適用范圍遵循了我國《民事訴訟法》第一百二十二條規(guī)定及相關司法解釋要求[16]。負面清單則主要強調無正當理由不參與調解或反悔調解協(xié)議、故意拖延訴訟可能產(chǎn)生的后果。由此通過比較來引導當事人選擇和解、調解，有調研數(shù)據(jù)也肯定了此種措施的有利效果。

但需要注意的是，和解、調解優(yōu)先不是“強制和解”“強制調解”。目前在世界范圍內有些國家和地區(qū)對于某些事實清楚、法律關系簡單的糾紛采取了“必須先調解，否則法院不予受理”的強制性規(guī)定，其至少在立法層面，與我國法律規(guī)定不相適應。我國除了勞動人事爭議和農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛應當先行調解外[17]，我國《民事訴訟法》第一百二十二條明確規(guī)定當事人拒絕調解的不宜調解。當然，為了鼓勵和解、調解，國內部分法院也嘗試了某些變相做法，即“通過內部文件的方式，將一些類型的糾紛納入強制調解的范圍，當相應類型的案件進入法院時，經(jīng)過立案庭法官的初步判斷后，如果不是特別不適宜調解，就會由立案庭直接移送到訴訟服務中心或訴調對接中心，要求中心先委派人員展開調解，如果調解成功，則已實現(xiàn)‘案結事了的目的，無須立案;如果調解不成，才會由立案庭立案后，移交給相應的民事審判庭繼續(xù)審理”[18]。盡管這一做法存有一定的爭議，但從實施效果層面來看值得肯定，也符合立法發(fā)展的必然趨勢。

（三）預防與化解相結合，注重實質性解決爭議

這項原則是對做好糾紛化解工作提出的方法要求。糾紛作為社會交往過程中的必然產(chǎn)物，對社會發(fā)展產(chǎn)生著復雜的影響。美國社會學家波普爾指出，“沒有沖突的社會是一個無生機、沉悶乏味的社會”[19]。有些糾紛會破壞社會生活，對社會發(fā)展產(chǎn)生消極作用。但是，也有些糾紛其實質是在否定不合理的利益分配機制，因而有助于促成社會新秩序。德國學者齊美爾認為：“社會是一個統(tǒng)一體，它具有的收斂方向和擴散方向不可分離地相互滲透和相互作用。糾紛本來就是對雙方當事人極力相互分散的分極化行為的匡正運動，即使雙方意欲否定對方，然而，這種否定也是到達統(tǒng)一的方法。因此，糾紛決不會成為社會的消極因素，反而是構成社會統(tǒng)一體所不可缺乏的積極要素?！盵20]正因如此，我們對待糾紛就不能秉持一味消極回避的態(tài)度，而是要區(qū)分不同糾紛形態(tài)對癥下藥。對于以消極作用為主的糾紛要提前做好預防，防患于未然，使糾紛盡可能不發(fā)生或化解在萌芽狀態(tài);當然，如果糾紛已經(jīng)發(fā)生，則應努力做好化解工作，同時也要做好標本兼治，預防與化解相結合。對于以積極作用為主的糾紛則更強調化解工作，尋求更為有效的化解途徑以便發(fā)揮糾紛的積極作用，但為避免不必要的社會代價，倘若能暢通群眾訴求表達渠道，廣泛聽取群眾心聲，及時調整相關機制，做好預防工作，則自然是事半功倍?？傊瑹o論針對何種糾紛形態(tài)，都必須堅持預防與化解相結合。

在我國當前社會轉型期，矛盾糾紛高發(fā)，但以人民為中心的執(zhí)政理念力求“最大限度地為人民群眾服務和創(chuàng)造美好生活。最大限度原則又具體表現(xiàn)為最大比例、最廣覆蓋、最大公約數(shù)和最可行方案”[21]，利益分配機制日趨合理化，因此有理由斷定的是，在很長一段時期內糾紛形態(tài)主要呈現(xiàn)為以消極作用為主的矛盾類型，認真做好預防工作成為時代之需。有研究表明，預防工作貫穿糾紛發(fā)展演變的各個階段，無論萌發(fā)時期、交涉或僵持階段，還是最后的緩和消除或惡化形成階段，預防工作都必不可少。一般而言，萌發(fā)階段的預防因利益受損尚未嚴重因而往往最為有效，此階段可以采用明確各方權利義務、消除糾紛誘因的方式;交涉或僵持時期，因糾紛已進入沖突階段而重在防止糾紛進一步激化;最后一階段一般需要第三方的介入，此時的預防在于通過合理地解決當下糾紛而防止未來的類似的不特定潛在糾紛的發(fā)生。

在制度機制層面，建立民情民意動態(tài)研判機制、健全矛盾糾紛排查化解機制、建立社會治安防范機制、建立法制宣傳教育機制、建立健全重大政策風險評估機制、信息分析研判預警機制等，都是強化預防效能的有力舉措。尤其是公證制度，基于其特殊性質，在證明活動中主要通過發(fā)揮衡平性的顧問與規(guī)劃功能、保障性的信用與疏導功能、促進性的秩序與救濟功能來預防矛盾糾紛，促進社會和諧穩(wěn)定[22]。

注重實質性解決爭議則主要針對行政爭議而言。面對行政案件上訴率高、申訴率高但實體裁判率低、原告服判息訴率低即“兩高兩低”的突出問題，最高人民法院于 2009 年 6 月印發(fā)的《關于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》首次出現(xiàn) “爭議的實質性解決”。其后在次年舉行的全國法院行政審判基層基礎工作座談會、全國法院行政審判工作座談會中，“爭議的實質性解決”獲得了較為深入的闡釋——“我們所追求的目標應當是法治而不是律制，是糾紛的實質性解決而不是程序性結案”“行政爭議的實質性解決，要求人民法院在辦案過程中著眼于當事人的實質訴求，以踐行能動司法為手段，以實現(xiàn)案結事了為目標，力求實質正義與形式正義的統(tǒng)一”。在矛盾糾紛多元化解語境下，注重實質性解決爭議可以大致理解為，應避免流于形式的簡單處理或程序空轉，避免“迫于形勢”的任意協(xié)調，而應是圍繞糾紛產(chǎn)生的基礎事實和當事人真實的目的，通過依法裁判、調解和協(xié)調化解等多元方式相結合并輔以其他機制的靈活運用，對矛盾糾紛進行整體性、徹底性的一攬式解決，實現(xiàn)對公民、法人和其他組織正當訴求的切實有效保護[23]。

（四）公平、公正、高效、便民

這是矛盾糾紛多元化解的價值追求。公平公正，即要求糾紛解決得要合理。大致可以這樣認為，公正是就道義而言，公平是就利益而言?！肮笕藗冋驹趯Ψ降牧錾先ピO想，己所不欲，勿施于人。公正要求不得以個人的利害關系為判斷依據(jù)，而必須設身處地，替受影響的各方著想，對有關利害關系作通盤考慮，顯示不偏不倚的立場。”[24]

高效便民要求矛盾糾紛的化解做到及時方便，不得久拖不決。在許多國家和地區(qū)，“富有效率地解決糾紛是許多調解項目最為顯著的目標。效率意味著減少法院積案、法官的工作量、當事人的成本、國家司法系統(tǒng)的成本以及所有糾紛參與人的時間。一個高效的糾紛解決制度將會讓那些無法調和的糾紛事件獲得更迅速的解決，因而（在訴訟中律師根據(jù)時間收取費用）能夠使接近法院的成本更低”[25]。高效便民也已成為我國矛盾糾紛化解的基本要求之一，例如《公安機關治安調解工作規(guī)范》第九條從次數(shù)與時間兩個方面對調解的及時性作了專門規(guī)定。

一是調解次數(shù)規(guī)定。治安調解一般為一次，必要時可以增加一次。二是調解實踐規(guī)定。對明顯不構成輕傷，不需要傷情鑒定，以及損毀財物價值不大，不需要進行價值認定的治安案件，應當在受理案件后的3個工作日內完成調解;對需要傷情鑒定或者價值認定的治安案件，應當在傷情鑒定文書和價值認定結論出具后的3個工作日內完成調解。對一次調解不成，有必要再次調解的，應當在第一次調解后的7個工作日內完成第二次調解[26]。

但高效并不等于糾紛發(fā)生后就立刻調解。在調解中，有一種常見技巧，叫“冷卻降溫法”，即如果矛盾雙方情緒較為激動，事態(tài)容易激化，此時首先需要采用“冷處理法”讓雙方先冷靜下來，“如果調解人員不明事理，盲目前往立即調解，不僅在節(jié)骨眼上無法有效控制事態(tài)的擴大蔓延，反而由于處置不當會激化矛盾，引火燒身，危及自身安全，甚至陷入一場混戰(zhàn)之中，無法脫身”[27]。

四、結語

矛盾糾紛多元化解地方立法是普遍性與特殊性的融合。深入總結地方立法經(jīng)驗，加強矛盾糾紛多元化解立法研究，最重要的意義在于促進多元共治。矛盾糾紛多元化解有助于構建各方面力量共同參與糾紛解決的工作格局，形成多層次多領域齊抓共管的解紛合力。具體而言，在機制層面，訴訟與非訴訟糾紛解決機制、公力救濟與社會救濟及私力救濟、正式機制與非正式機制等多元機制共同發(fā)揮作用。在規(guī)則層面，政策、法律與民間社會規(guī)范等多元規(guī)范共同運行不悖。在方式層面，協(xié)商、調解、仲裁、行政執(zhí)法等多種方式協(xié)同并舉。在價值取向層面，效率與公平、自由與秩序等多元價值和諧共處。在中央與地方關系層面，在統(tǒng)一的前提下可以兼顧地區(qū)、民族的差異與特色。

此外，我們認為，如果放眼全球，這種價值或許還有，完善具有中國特色的糾紛解決體系，構建中國話語體系。2017年習近平總書記在視察中國政法大學時指出，“我們的國家治理有其他國家不可比擬的特殊性和復雜性，也有我們自己長期積累的經(jīng)驗和優(yōu)勢，在法學學科體系建設上要有底氣、有自信”。近年來，我們堅持立足國情、改革創(chuàng)新，努力構建根據(jù)中國的糾紛解決話語體系，提出解決中國問題的方案，典型者如“楓橋經(jīng)驗”，不僅展現(xiàn)了“全民共建共治共享”的社會治理新格局，還建構了“自治、法治、德治三治結合”的社會治理新體系，增強了中國調解的道路自信。 當然，我們還需要處理好本土性與全球性之間的關系，“我們不能再沾沾自喜于所謂的東方經(jīng)驗，滿足于曾經(jīng)的輝煌，而需要與時俱進地創(chuàng)新和發(fā)展”，在矛盾糾紛多元化解堅持合理借鑒，在把握國際新動向的同時，通過理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新，為全球治理貢獻中國智慧。

注釋：

[1]杜明聰、黃錦坤主編：《廈門市多元化糾紛解決機制的立法與實踐》，鷺江出版社2015年版，第177-178頁。

[2]范愉：《非訴訟糾紛解決機制研究》，中國人民大學出版社2000年版，第9-18頁。

[3]龍飛：《邁向全球調解趨勢的浪潮之巔——中國多元化糾紛解決機制改革的五大發(fā)展趨勢》，網(wǎng)址為http：//news.sina.com.cn/sf/zuigaofa/2016-10-24/doc-ifxwztru702

9135.shtml，最后訪問日期2021年6月20日。

[4]范愉：《多元化糾紛解決機制與和諧社會的構建》，經(jīng)濟科學出版社2011年版，第37頁。

[5]汪世榮主編：《楓橋經(jīng)驗：基層社會治理的實踐》，法律出版社2018年版，第8頁。

[6]參見周長康：《各級黨委和政府要充分認識“楓橋經(jīng)驗”的重大意義》，載朱志華、周長康主編：《“楓橋經(jīng)驗”的時代之音》，浙江工商大學出版社2019年版，第11頁。

[7]參見上海市長寧區(qū)人民法院課題組：《“楓橋經(jīng)驗”的矛盾調解機制在上海的探索》，載朱志華、周長康主編：《“楓橋經(jīng)驗”的時代之音》，浙江工商大學出版社2019年版，第246頁。

[8]國務院新聞辦公室會同中央文獻研究室、中國外文局編：《習近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第28頁。

[9]參見上海市黨的建設研究會、全國黨的建設研究會社區(qū)黨建專業(yè)委員會、上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心編：《人民城市人民建 人民城市為人民——黨建引領基層治理現(xiàn)代化優(yōu)秀論文選編》，上海人民出版社2021年版，第164-168頁。

[10]廖永安等：《中國調解的理念創(chuàng)新與機制重塑》，中國人民大學出版社2019年版，第20頁。

[11]于建成主編：《〈山東省多元化解糾紛促進條例〉解讀》，法律出版社2016年版，第35-36頁。

[12]【美】詹姆斯·E·麥圭爾、陳子豪、吳瑞卿：《和為貴：美國調解與替代訴訟糾紛解決方案》，法律出版社2011年版，第55頁。

[13]See Robert J.Niemic，Donna Stienstra and Randall

E. Ravitz， Guide to Judicial Management of Cases in ADR， Federal Judicial Center， 2001， p.13.

[14][18]廖永安、胡仕浩：《新時代多元化糾紛解決機制：理論檢視與中國實踐》，中國人民大學出版社2019年版，第229、300頁。

[15]濟南章丘法院：《民事糾紛調解告知書》，網(wǎng)址為http：//jnanzqfy.sdcourt.gov.cn/jnanzqfy/1907021/_190702

8/5978498/index.html，最后訪問日期為2020年6月28日。

[16]最高人民法院《關于適用簡易程序審理民事案件的若干規(guī)定》第十四條第一款規(guī)定：“下列民事案件，人民法院在開庭審理時應當先行調解：（一）婚姻家庭糾紛和繼承糾紛;（二）勞務合同糾紛;（三）交通事故和工傷事故引起的權利義務關系較為明確的損害賠償糾紛;（四）宅基地和相鄰關系糾紛;（五）合伙協(xié)議糾紛;（六）訴訟標的額較小的糾紛?！?/p>

[17]《勞動爭議調解仲裁法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調解仲裁法》規(guī)定的仲裁程序中的調解是強制性的，即仲裁的前置程序。《勞動爭議調解仲裁法》第四十二條第一款規(guī)定：“仲裁庭在作出裁決前，應當先行調解。”《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調解仲裁法》第十一條第一款規(guī)定：“仲裁庭對農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛應當進行調解。”

[19]戴維·波普爾：《社會學》，中國人民大學出版社1999年版，第133頁。

[20]GeorgSimmel，“Der Streit”，Soziologie，Kap.4，3teAufl，p1（1923），轉引自劉榮軍：《程序保障的理論視角》，法律出版社1999年版，第19頁。

[21]彭勃：《人民城市建設要把握住三個“最”》，載《國家治理》2020年第2期。

[22]柳玉祥：《社會司法體系構建——法律社會語境下司法行政發(fā)展規(guī)律研究》，載《江蘇司法增刊（2016）》第57-58頁。

[23]參見章志遠：《行政爭議實質性解決的法理解讀》，載《中國法學》2020年第6期。

[24][26]余定猛、丁正國：《公安行政調解》，中國人民公安大學出版社2020年版，第81、83頁。

[25]【澳】娜嘉·亞歷山大主編：《全球調解趨勢》，王福華等譯，中國法制出版社2011年版，第9頁。

[27]潘黎明：《民調中的七種調解技巧》，載《人民調解》2007年第5期。

（作者分別系司法部調解理論研究與人才培訓基地研究人員，上海政法學院副教授）