馬永馳， 寧 雪

(山東大學 政治學與公共管理學院，山東 青島 266237)

一、引言

為解決近年來日益嚴峻的城市內澇問題，我國提出了海綿城市政策倡議。海綿城市政策是新一代綜合性的雨洪管理政策，以水循環(huán)及其相關過程的物理規(guī)律為基礎，旨在促進城市防洪排澇、控制城市水污染、積蓄利用雨水資源、保護水環(huán)境、修復水生態(tài)，在尊重城市水循環(huán)自然生態(tài)調節(jié)原則的指導下，通過灰色和綠色基礎設施建設以及非工程措施，構建社會經(jīng)濟系統(tǒng)和城市水循環(huán)間的良性互動，從而增強城市水循環(huán)，提升城市應對環(huán)境變化和自然災害的彈性和恢復能力[1](P216)，其本質在于重構被城市化破壞的社會—生態(tài)聯(lián)系，實現(xiàn)人與資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展[2](P11)。隨著水問題日益復雜化，城市雨洪管理目標日益呈現(xiàn)出多維度和綜合性特征，從傳統(tǒng)的防洪排澇逐漸擴展到水質改善、水生態(tài)恢復、雨水資源利用等多個目標。海綿城市建設的目標正是圍繞著這幾方面進行的。在防洪排澇方面，海綿城市采用低影響開發(fā)技術，通過建設綠色基礎設施和排水管網(wǎng)系統(tǒng)，在對自然生態(tài)環(huán)境破壞最低的條件下改善城市內澇問題。在水質改善方面，通過“源頭減排+末端治理”措施以及建設綠色基礎設施的方法，能夠有效緩解或消除水體污染。在恢復水生態(tài)方面，海綿城市建設通過“灰色+綠色”基礎設施結合的方法，能夠實現(xiàn)過量積水排放及自然調蓄。雨水資源利用方面，海綿城市提倡多樣化利用雨水資源，而非以往雨洪管理中的“快速排水”。海綿城市政策倡議自2013年被提出以來持續(xù)快速推進，并在金融支持、績效評估標準、規(guī)劃制定方面逐步完善。但海綿城市制度建設和實踐層面仍然存在諸多問題，如：具體實施中弱于統(tǒng)籌安排[3](P28)、公眾和社會資本參與不足[4](P106)[5](P102)、缺少相關規(guī)劃及配套政策[6](P104)等等。海綿城市建設屬于分散式的雨洪管理模式，涉及多方參與、多種利益關聯(lián)、多種資源的投入與協(xié)同，這一點與傳統(tǒng)集中式的雨洪管理模式存在本質的不同，因此，海綿城市的建設與發(fā)展，不但涉及工程技術與項目組織上的創(chuàng)新，在更深層次上還涉及治理思路與治理模式的轉變。對于現(xiàn)階段海綿城市建設中的問題，盡管實務界和學術界都進行了有益的反思與總結[6](P104)，但多數(shù)研究還局限于技術層面或項目管理層面，尚缺乏在治理層面上對治理模式與治理轉變的反思，因此有必要從治理層面對我國海綿城市建設發(fā)展中存在的問題進行梳理和反思。

在問題高度復雜的生態(tài)環(huán)境治理領域，協(xié)作治理被認為是一種具有效率的治理方式。相比于傳統(tǒng)等級制的、單一部門負責的管理模式，協(xié)作治理更具包容性，其以橫向組織網(wǎng)絡方式促進了公私行動者的共同參與。海綿城市理念正是對原有等級式治理模式的挑戰(zhàn)：不同類型的行動者和資源被納入到治理過程中，相應的合作規(guī)則體系需要被完善，并且要考慮行動者的話語對于政策過程的影響。以上過程需要對治理的整體結構進行系統(tǒng)思考，通過完善規(guī)則體系和管理過程促進行動者及資源的協(xié)調整合[7](P140)。政策安排模型從行動者、資源分配的權力、游戲規(guī)則、話語等4個方面闡釋了治理的核心要義和治理模式轉變過程。因此，本文借鑒政策安排模型，構建海綿城市建設問題理論分析框架，分析我國海綿城市建設中的問題，并在此基礎上給予對策建議。

二、研究框架與方法

政策安排模型是用于描述和分析環(huán)境政策的動態(tài)模型。Leroy等[8](P190)將政策安排(policy arrangement)定義為政策內容和系統(tǒng)的臨時穩(wěn)定狀態(tài)。在此基礎上，Arts等[9](P99)提出促使這種臨時狀態(tài)改變的因素包括4個方面：行動者、資源分配權力、游戲規(guī)則和話語。他指出，政治現(xiàn)代化是國家、市場和公民之間相互關系不斷變化的結構性過程，在互動過程中，資源的配置、互動規(guī)則及政策話語的組織安排形成了不同的治理模式。該模型為理解環(huán)境政策的變化及改進這些政策提供了新的視角。具體而言，“行動者”維度將參與治理者劃分為政府和非政府行動者，該維度關注哪些行動者參與了治理安排；“資源分配權力”維度關注行動者能夠支配或調用的資源，以及在多大程度上利用資源的潛力，這決定了行動者能夠對治理過程施加影響的大小；“游戲規(guī)則”是影響行動者之間互動的規(guī)則，包括正式或非正式程序，這一維度決定了行動者在治理安排中的責、權、利及其分配情況；“話語”是指行動者的態(tài)度和觀點主張。

Kooiman[10](P821)提出，治理是“不同社會行為主體之間的互動關系”，并劃分了3種治理模式：等級治理、共同治理和自我治理。為進一步明確權力在行為主體間的分散程度，Arnouts[11](P38)將其擴展為4種模式：第一，等級式治理(hierarchical governance)。在理想的等級式治理模式中，治理者占據(jù)主導地位，凌駕于被治理者(即非政府行動者)之上，非政府行動者處于被動接受的地位。這一治理模式下的聯(lián)盟主要由政府主體組成。在權力結構方面，政府主體的權力要遠大于非政府主體，他們控制著可以調動的資源數(shù)量及種類，因而決定了他們能夠比非政府主體發(fā)揮更大的影響力。該模式?jīng)Q定了政府在互動規(guī)則中掌控著話語權，非政府主體要遵循既定規(guī)則行動。整個治理過程由政府負責，盡管政府可能會將某些任務分配給非政府主體，但也會仔細監(jiān)督分配的責任是否得到履行。因此，等級式治理是一種形式化的過程，可以自上而下的推進，受到的阻力較小。第二，封閉式共同治理(closed co-governance)。在理想的封閉式共同治理模式中，非政府參與者僅限于政府選定的人，與政府組成了一個小而緊密的聯(lián)盟。由于政府主體無法自行實現(xiàn)特定的目標，所以需要非政府行動者的加入，帶入特定的資源共同參與治理過程。由于彼此間的資源依賴關系，政府和非政府主體共同擁有決策的權力并影響著治理過程。互動規(guī)則主要涉及的是具有限定性的角色劃分，確定了角色之間所要承擔的責任。這種模式多見于只有政府和非政府行動主體共同努力才能實現(xiàn)某一目標的情況。第三，開放式共同治理(open co-governance)。在理想的開放式共同治理模式中，政府和非政府行動主體共同參與治理過程。在此模式下，每一個行動者都控制著資源并且分散在不同的聯(lián)盟中，因而彼此間是以相對松散的權力結構模式聯(lián)系在一起的，治理的主動權分散在政府和非政府行動者中?；右?guī)則規(guī)定了組織中行動者的角色分工及所要承擔的責任，每個參與者對自己的行動負責，與他人的合作較為松散。第四，自治(self governance)。在理想的自治模式中，行動者聯(lián)盟主要由非政府行動者組成，政府設定了非政府行動者的活動邊界，允許其享有高度自主權。當非政府行動者越過邊界時政府才會加以干預?；右?guī)則保障了參與其中的非政府行動者擁有根據(jù)自己的意愿進行治理的權力[12](P46)。為分析治理模式的變化情況，可以將這4種治理模式和政策安排(PAM)模型的4個方面聯(lián)系起來，使得PAM模型4個方面的特點能夠反映治理的階段[13](P950)(見表1)。

表1 政策安排模型及治理模式

三、基于PAM模型的海綿城市建設與治理問題分析

通過分析文獻和相關資料，從行動者、資源分配的權力、互動規(guī)則、話語等方面總結歸納目前海綿城市建設的現(xiàn)狀及存在的問題，在此基礎上，結合治理模式判定當前我國海綿城市建設所處階段，并提出治理模式轉變的方向。

(一)海綿城市建設的行動者與現(xiàn)存問題

海綿城市建設目標的多元化決定了需要政府和非政府行動者協(xié)同治理。海綿城市建設的行動者一般涉及兩級(中央與地方)、兩類(政府與非政府)之下的23個行動主體(如住建部、水利部、財政部、施工單位等)。為理清海綿城市建設過程中的行動者及其結構關系，本文根據(jù)現(xiàn)有文件和文獻加以總結和分析，形成海綿城市行動者分類表(見表2)和行動者結構圖(如圖1所示)，能夠更加清晰地展示海綿城市建設的組織體系及其互動關系。

表2 海綿城市建設中的行動者

圖1 海綿城市行動者結構圖

《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》指出，在海綿城市組織落實中，由住房城鄉(xiāng)建設部會同有關部門督促指導各地做好海綿城市建設及試點工作，形成可推廣、可復制的示范項目，并將試點的成熟經(jīng)驗進行推廣；發(fā)展改革委負責組織專項基金支持建設工作；財政部負責推進PPP(Public-Private Partnership)模式，對海綿城市建設給予必要的資金支持；水利部負責對河湖水域空間管控、水系連通、城市防洪排澇體系建設等水利工作的指導和監(jiān)督[14]。在地方政府層面，城市人民政府是海綿城市建設的責任主體，一般由市長、副市長及海綿城市建設相關部門主要領導組成海綿城市領導小組，統(tǒng)籌部署海綿城市建設工作，其下設海綿城市領導小組辦公室，負責部門間溝通協(xié)調及日常事務，統(tǒng)籌住建、國土、水務、規(guī)劃、發(fā)改、環(huán)保、財政、城市管理、房管等相關部門推進海綿城市建設。與此同時，由于海綿城市是一項系統(tǒng)的、繁雜的工程，涉及多專業(yè)、多領域的合作，以政府為主導的傳統(tǒng)基礎設施建設模式很難滿足建設要求，需要非政府行動者的廣泛參與。目前，海綿城市主要采用PPP模式將行動者納入到建設中來，為海綿城市建設提供金融、資金、技術、運營、維護、監(jiān)管等方面的支持。

從實際操作來看，目前行動者參與方面存在如下兩點問題：第一，政府部門之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調。由于涉及的責任主體較多且利益關系龐雜，往往會出現(xiàn)效率低下和責任推諉的情況。例如，水務部門在綠地中接入雨水管線會增加植物死亡的風險，這一風險需要園林綠化部門承擔；綠化帶下沉導致地基下陷的風險，需要道路管理部門承擔。這些問題極大阻礙了海綿城市項目的推進。第二，社會資本參與不足。在PPP風險分擔機制設計上，國內尚未出臺相關文件或法律規(guī)定發(fā)起人(建設方、運營方、融資方)、中介機構(規(guī)劃設計、咨詢)等風險共擔機制。企業(yè)的利益分配機制也缺乏相關規(guī)定，定價機制的不合理以及對企業(yè)的約束性條款導致部分項目的暴利或虧損。在項目實際運營中，政府按照可行性缺口補助規(guī)則不清，對于產權、回報、政府付費標準不明晰，建設運營成本界定不清，這些合作規(guī)則設置上的缺口嚴重影響了社會資本參與的積極性。

(二)資源分配權力情況與現(xiàn)存問題

資源包括用于海綿城市建設中的許可權、資金、知識、技術、人才、數(shù)據(jù)等。資源分配的權力關聯(lián)著行動者投放資源的動力、調用資源的效率，以及利用資源的潛力，決定了行動者能夠施加影響的大小。然而當前海綿城市建設模式下的權力架構，容易導致資源投放不足、資源整合不足以及工程項目建設實際情況與建設目標脫節(jié)等諸多問題。

1.政府意志下的問題導向不足與目標轉換

當前海綿城市建設盡管以合作的方式進行資源整合，但多以政府建設需求為導向，而非以問題為導向。這種方式往往會導致以下兩類問題：第一，海綿城市建設過程中的目標轉換易導致工程項目建設與建設目標脫節(jié)。地方政府出于自身利益的考量，具有進行“城市擴張”的天然沖動，因此在中央政府進行海綿城市建設的戰(zhàn)略推動下，地方政府往往會將海綿城市戰(zhàn)略與其屬地的城市擴張相結合，然后將海綿城市建設的重心放在海綿新區(qū)的建設上，變相地以海綿城市建設之名而行城市擴張之實。在海綿新區(qū)的建設過程中，地方政府可以獲得更多的基礎設施建設工程與基礎設施投資，滿足經(jīng)濟拉動和城市擴張的需求，獲得更多的土地增值，同時還能避開老城區(qū)海綿體建設改造中的各種矛盾[18](P11)。海綿城市建設的初衷是解決城市內澇問題，然而海綿新區(qū)的建設對于解決主城區(qū)的內澇問題，并無多大的補益。第二，容易導致海綿城市建設的碎片化?！八槠笔侵浮霸诮ㄔO中缺乏統(tǒng)籌協(xié)調，沒有形成功能復合、專業(yè)協(xié)調、地塊銜接的閉合系統(tǒng)”。其缺點是可能重復建設，使建設、運行費用增加[19](P50)。從實踐層面來看，碎片化問題產生的原因：一是由于追求建設速度，建設者對技術體系及系統(tǒng)化建設方案的理解較為淺顯，因而在實踐中難以貫徹落實；二是在規(guī)劃制定中存在政府決策部門分割、地區(qū)分割、功能分割問題，城市規(guī)劃者往往以簡單的工程思維進行建設，缺乏對水環(huán)境治理的整體把握和對系統(tǒng)方案的思考。

產生目標轉換問題和碎片化建設問題的根源在于，政府部門的相關建設者作為理性的“經(jīng)濟人”，會在不違背現(xiàn)有規(guī)則制約的前提下，以更少的成本達成政策目標，因而出于自利的角度借助海綿城市建設及其規(guī)則完成其他目標，或者僅僅達到績效考評最低要求即可，而忽略了海綿城市項目的實效性。

2.資源權力行政壟斷下的市場運作不足

目前，海綿城市建設PPP模式是有效整合資源的一種路徑，通過政府和社會資本共同籌資組建項目公司，從而引進資金、技術、人才和服務。但在PPP風險規(guī)則、收益規(guī)則、權責體系等合作規(guī)則設置方面存在不平等，使得社會資本方在資源配置方面存在掣肘，政府部門掌握著規(guī)則體系主導權，因而掌控著更多資源分配的權力。在這種規(guī)則體系下，社會資本方擔心自身利益受損會選擇不參與海綿城市的投資，從而難以形成規(guī)模化的海綿城市產業(yè)。截至2021年10月18日，在財政部政府和社會資本合作中心項目庫以“海綿城市”為關鍵詞搜索相關項目僅71項，其中吉林(9項)、江西(9項)、四川(8項)、云南(6項)、山東(5項)PPP項目數(shù)量相對較多，相比之下，江蘇(1項)、湖北(1項)、浙江(1項)等受內澇影響較大的省份項目數(shù)量較少，廣西、福建等地沒有相關項目。由此可見，海綿城市社會資本投資呈現(xiàn)地區(qū)分布不均的情況，受內澇影響較嚴重的南方地區(qū)雨洪管理資源供需矛盾嚴重。從行業(yè)來看，從事雨水規(guī)劃綜合利用、投資融資領域的企業(yè)較少，企業(yè)主要類型為工程設計、設備和施工類企業(yè)[20](P14)。相關行業(yè)在科學、技術、工程方面知識基礎薄弱[21](P233)[22](P524)，相關企業(yè)及規(guī)劃設計單位具有雨洪管理和實踐經(jīng)驗的人才不足[23](P2)[24](P172)，知識儲備和工程經(jīng)驗欠缺，84家專業(yè)企業(yè)僅有230項技術專利，行業(yè)創(chuàng)新能力與海綿城市建設需求不匹配。

3.制度分割下的數(shù)據(jù)、知識、行業(yè)體系分散

海綿城市建設數(shù)據(jù)資源分散于政府和非政府行動者中，目前政府部門正在對數(shù)據(jù)的整合模式進行探索，例如，廈門進行了海綿城市管控平臺的探索[25](P117)，青島市形成了“源頭-過程-末端”在線監(jiān)測體系等[26](P25)。以一體化數(shù)據(jù)為基礎的系統(tǒng)思維和決策方式能夠有效提升海綿城市管理、運行效率，完善管控指標體系，彌補定量分析方面的不足[27](P86)。但由于制度分割使得部門間信息交換困難，難以為政府全過程管理模式提供整合型數(shù)據(jù)平臺。目前數(shù)據(jù)資源主要分散于水利、環(huán)保、市政部門管理的數(shù)據(jù)監(jiān)測網(wǎng)絡，數(shù)據(jù)庫之間相互不兼容，信息共享平臺難以建設，無可靠的公開訪問數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。在技術方面，數(shù)據(jù)監(jiān)測網(wǎng)絡不夠完善，數(shù)據(jù)監(jiān)測采樣點存在缺陷，數(shù)據(jù)精度不足，時間序列監(jiān)測過短，模型支持和技術方法的綜合應用有待進一步發(fā)展[28](P781)[29](P23)。技術類企業(yè)規(guī)?；袌龇漳芰Σ蛔?，亟待加強市場與行政體系融合以促進雨洪管理向體系化、規(guī)?；较虬l(fā)展。

知識的整合能夠為海綿城市建設的多領域合作提供理論基礎。受傳統(tǒng)以工程為導向的城市水問題治理模式的影響，各領域間是相互割裂的，因而知識資源是分散于城市規(guī)劃、水利、環(huán)境工程、地質及管理科學等各專業(yè)領域的。海綿城市作為一項系統(tǒng)性工程，需要進一步對知識資源進行整合，完善多學科團隊建設，交叉創(chuàng)新體系，以形成建設的合力。

目前，政策在引導數(shù)據(jù)、知識、行業(yè)體系的整合方面存在缺失。在國家級海綿城市政策文本中，尚未涉及海綿城市建設系統(tǒng)化的人才培養(yǎng)政策或者投入財政資金打造海綿城市建設的數(shù)據(jù)共享平臺。政府的許多努力都花費在具體的技術和工程解決方案上，對科學研究、實驗性學習和知識管理的關注不夠，有效的知識管理、信息共享和以實驗主導的深度學習是當前缺少的。

(三)互動規(guī)則現(xiàn)狀與問題

在海綿城市建設過程中，行動者之間的互動受到“游戲規(guī)則”的影響和制約，“游戲規(guī)則”決定了行動者在治理安排中責、權、利的情況。行動者對于投資、收益、風險間的權衡是影響資源持續(xù)投入的關鍵因素，也是海綿城市建設可持續(xù)發(fā)展的關鍵。

1.風險與收益規(guī)則不對等、不明晰

PPP項目中，政府與企業(yè)間互動圍繞項目合同展開，雙方同時擁有對項目的控制權。但由于海綿城市建設的復雜性，以及地方政府與企業(yè)在地位、權力方面的不對等關系，使得管理的主動權集中在政府手中，而信息優(yōu)勢主要集中在企業(yè)手中，在二者的合作中，決策權和信息權的分離一方面使得企業(yè)在互動中處于弱勢地位，另一方面也使得項目的風險收益規(guī)則不對等。具體表現(xiàn)為以下幾個方面。

(1)正外部性內部化缺乏有效手段。收益分配中海綿城市項目正外部性沒有內部化為建設者收益。例如，地表徑流減少導致城市內澇減少、排水負荷降低、治污費用減少，間接降低了城市管理運行費用,但這些在合作規(guī)則中并沒有內部化為建設者的收益[30](P122)。

(2)生態(tài)效益貨幣化工具缺乏。由于缺乏適當?shù)墓ぞ邔⑸鷳B(tài)效益貨幣化，海綿城市建設產生的經(jīng)濟效益被低估，致使投資回收年限長達十年以上，導致項目融資缺乏金融市場[31](P175)。相比之下，社會資本更青睞于已經(jīng)比較成熟的污水處理廠、發(fā)電站等具有明確征費標的物并可以產生穩(wěn)定現(xiàn)金流的基礎設施[32](P49)。

(3)運營維護責任界定不清。由于相關單位合作中運營維護責任界定不清，同一項目涉及不同的權屬主體、運營維護主體、使用主體和監(jiān)管主體，因而在項目管理、運營的協(xié)調方面存在障礙[33](P899)。

(4)合作中的權責不對等。在政府與企業(yè)合作時雙方地位不平等,一些地方政府利用強勢地位將責任和經(jīng)濟負擔轉移到企業(yè)[34](P8)，過度強調企業(yè)的責任和義務而忽視了市場客觀規(guī)律。政府與社會資本方存在信息不對稱，政府相較于社會資本方掌控更多的項目信息，易出現(xiàn)道德風險和逆向選擇。

2.公眾參與缺乏配套政策與制度保障

通過試點城市政府及相關媒體對海綿城市的宣傳，公民對海綿城市已有初步了解，但由于缺乏配套政策為公民參與提供渠道及制度保障[35](P2)，公眾參與僅停留在低層次的、自上而下的被動參與階段，如：接受政府及媒體關于海綿城市的宣傳、調研等。公眾在深層參與，如參與協(xié)作、決策方面仍然不足，在PPP項目簽訂、建設、運營等階段往往處于缺位狀態(tài)，在服務價格決策過程中話語權較低。在參與投資方面，公眾對海綿城市支付意愿較低，只能夠接受17%水費附加費，購買政府發(fā)行的海綿城建設信用證券的意愿是年均資本盈余的55%[36](P19)。

(四)海綿城市建設話語的現(xiàn)狀與不足

行動者的“話語”包括規(guī)范、價值觀、對問題的定義及解決方案在內的觀點和敘述?！霸捳Z”部分在政策安排模型中內化于資源分配的權力和互動規(guī)則之中，體現(xiàn)了不同利益相關群體的觀點輸出在治理活動中對規(guī)則設置和資源分配的影響力度。然而在當前以政府為主導的話語體系下，非政府行動者的話語在政策安排中被考慮的較少，而且話語存在分散性的特征，需要得到進一步的關注和整合。

1.非政府行動主體話語受到關注較少

在以政府為主導的話語體系下，其他行動者話語被納入決策體系中的數(shù)量有限。政府主體對資源配置和規(guī)則設定具有主導權，非政府行動者的話語或意見會在一定程度上被政府部門采納，但是否執(zhí)行仍由政府決定。具體而言，政府負責對建設全局進行把控，負責制定政策方案、資格審批及監(jiān)督實施。在項目具體實施層面，規(guī)劃設計、技術研發(fā)、融資、投資、建設運營、驗收等則通過政府購買服務的方式進行。在此過程中，非政府行動者主要負責項目的執(zhí)行，完成被安排的項目任務，而在海綿城市建設的規(guī)劃安排及規(guī)則設置方面能夠提供的有效話語不足。

2.非政府行動主體話語體系分散

行動者目標及遵循的規(guī)則不同會導致針對如何運用資源達成治理目標產生不同觀點。例如，“水利派”認為，不依靠灰色基礎設施(如防洪堤等)，只建立綠色海綿系統(tǒng)和生態(tài)廊道系統(tǒng)就能夠起到防洪作用的觀點是不現(xiàn)實的，只利用低影響開發(fā)措施使雨水就地消納的做法是不可行的?！帮L景園林派”認為，將綠地作為蓄水、滲水設施會影響甚至破壞綠地園林生態(tài)，造成土壤污染。不同主體之間針對海綿城市的可行性、實施效果以及如何處理綠色基礎設施與傳統(tǒng)水利基礎設施之間的關系意見不一。相關話語有待進一步的論證、整合，為海綿城市建設問題的解決提供有效支持，避免主體之間盲目爭論引發(fā)的低效率。

(五)當前我國海綿城市治理所處階段與下一步推進方向

在總結海綿城市建設特征及問題的基礎上，判定我國海綿城市建設的治理模式及推進方向。第一，行動者方面。目前我國海綿城市建設是以政府為主導的。受到資金、技術、知識等資源條件的約束，政府采用社會資本合作的方式將資源帶入到項目中來。在這種模式下，地方政府部門在實施層面缺乏協(xié)調合作，社會資本方由于風險及收益規(guī)則不明晰、不平等導致參與積極性不高。第二，資源分配的權力方面。資源整合方式是以政府為主導的，市場對資源的調配不足，在行政力量的干預下容易出現(xiàn)目標置換問題，使得資源不能夠針對城市水問題進行有效分配。傳統(tǒng)雨水管理制度慣性使得要素分散于各個專業(yè)領域之中缺乏有效整合。第三，互動規(guī)則方面。政府和企業(yè)以合同作為共同行動準則，雙方對合作項目共同擁有控制權，但合作規(guī)則體系的建立仍由政府主導，政府既是合作者也是監(jiān)管者，政府可以其強勢地位更改或不履行合約規(guī)則；政府與公眾間互動規(guī)則缺失，公眾在協(xié)作治理、參與決策等深度參與方面存在不足。第四，話語方面。政府在話語體系中掌握主導權，是規(guī)則框架及資源整合的主導者，非政府行動者因其掌握一定的資源，在合作中擁有一定的影響規(guī)則的權力，但總體上仍然按照政府設定的規(guī)則展開建設活動。在針對海綿城市建設理念的探討中，各方存在意見分歧，相關話語需要加以整合，為海綿城市建設提供有效方案。綜上所述，目前海綿城市治理模式呈現(xiàn)封閉式共同治理模式特點。鑒于目前治理模式中存在的問題，建議由封閉式共同治理模式向開放式共同治理模式轉變，使資源在市場作用下得到合理分配及整合，進一步完善行動者間互動規(guī)則，發(fā)揮其話語在政策制定及項目實施過程中的影響力，促進各方行動者廣泛參與到海綿城市建設中來。

四、推進我國海綿城市發(fā)展與治理的對策建議

(一)形成多元合作的行動者網(wǎng)絡體系

海綿城市工程的正外部性決定了必須有行政力量干預建設，而其結構和內容的復雜性又決定了需要多元主體的參與和有效配合才能夠達成建設目標。因此，形成多元參與的行動者網(wǎng)絡體系，既需要完善行政體系內部管理與決策結構，也要明確政府主體自身角色定位，使市場在配置資源中的作用得到有效發(fā)揮。

1.完善行政體系內部責任分工及決策機制

針對海綿城市政府部門間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調的問題，一是要明確各部門權責分工，將建設任務細化到各個部門日常業(yè)務中，制定相應的績效考核指標并按照考核結果進行獎懲。二是要建立部門間決策的協(xié)調聯(lián)動機制。海綿城市建設離不開各部間的協(xié)調配合，為打破部門間信息屏障，提升決策效率，可建立統(tǒng)一的信息平臺，將水體、氣象、排水管網(wǎng)和海綿城市設施等信息數(shù)據(jù)錄入系統(tǒng)，實現(xiàn)各部門間信息資源共享，為項目規(guī)劃和管理決策提供信息參考，提升組織決策效率。

2.促進非政府行動主體參與海綿城市建設

針對非政府行動者參與不足的問題，建議轉變政府在海綿城市建設中的角色定位，在治理過程中充當監(jiān)管者和秩序維護者的角色，為社會參與提供良好的制度環(huán)境。政府應以防洪排澇目標為導向進行海綿城市建設頂層設計，規(guī)范和統(tǒng)籌海綿城市建設的總體規(guī)劃和布局，在城市規(guī)劃中將傳統(tǒng)雨水基礎設施與海綿城市建設相結合，建立海綿城市管理的相關體制機制。統(tǒng)籌布局海綿城市產業(yè)結構，扶持和引導新興海綿城市相關建設主體，為其提供必要的政策和信息支持。修改和完善社會資本合作的風險分擔機制和投資回報機制中不合理之處，為社會參與提供良好的制度環(huán)境。

(二)完善資源的市場化分配及整合

針對以行政力量為主導的資源配置模式存在生產要素配置錯位及規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性的問題，建議政府引導社會資本參與，以市場化運作模式進行資源配置。可利用財政資金建立股權投資引導基金吸引社會投資，由SPV(Special-Purpose-Vehicle)公司通過引入產業(yè)基金扶持行業(yè)發(fā)展，以基金模式促進資金整合，形成規(guī)劃、技術、知識、數(shù)據(jù)集成等相融合的一體化行業(yè)體系。

針對海綿城市市場化運作不足的問題，需要在對海綿城市市場規(guī)模、服務能力、市場供需等要素充分調研的基礎上，以頂層設計規(guī)范引領行業(yè)總布局，引導城市排水相關企業(yè)參與到雨水綜合利用產業(yè)開發(fā)中。以資源優(yōu)勢和產業(yè)基礎地區(qū)為引領，形成跨區(qū)域海綿城市建設企業(yè)，圍繞規(guī)劃、運營、建設等核心技術展開研究和集成，向資源劣勢和雨洪管理需求較大地區(qū)推廣。

針對知識、技術、信息等資源整合不足的問題，建議構建海綿城市數(shù)字化管理平臺，推進海綿城市建設的基礎信息資源共享。收集城市降水信息、城市內澇多發(fā)點、防汛防澇基礎設施、土地面積、綠色植物覆蓋、道路硬化、黑臭水體等基礎信息，在此基礎上，利用空間地理信息系統(tǒng)、規(guī)劃管理信息系統(tǒng)、數(shù)字化城市監(jiān)管信息系統(tǒng)，為海綿城市項目規(guī)劃及決策提供科學的信息支持。

(三)完善政府與非政府行動者互動規(guī)則

1.明晰互動規(guī)則中權責分配及風險分擔機制

(1)明晰政府與社會投資者的責任邊界?；诔鞘信潘こ痰目傮w構架，按照城市地區(qū)排水劃分區(qū)域、橫向和豎向特點、功能性質特點、建設條件等要素劃分項目工程片區(qū)，要保證各個項目片區(qū)水文單元和排水系統(tǒng)獨立，從而劃分清晰的責任邊界。對于不便于按照匯水分區(qū)或排水分區(qū)打包并進行考核的項目，難以嚴格劃分責任邊界的，例如新建項目與改造項目并存、涉及主體和責任單位成份復雜等情況，由政府直接投資進行建設。

(2)建立成本補償機制。一是要進一步建立合理的收益機制，構建海綿城市的收費標準和制度體系，形成合理的政府補貼標準，從收費機制、效益分析、收費標準、政府補貼和保障機制方面進行明確要求。由于海綿城市的建設存在外溢性，要明確污水處理費、公園經(jīng)營設施的收費、物業(yè)服務費、土地房地產交易稅費等收費標準。二是建立合理的保障機制，出臺相應的資金管理辦法，規(guī)范資金管理流程，制定監(jiān)督和約束機制及運營維護資金保障機制。

2.為公民參與海綿城市治理提供溝通渠道及制度保障

城市水問題的管理涉及民眾的切身利益，公眾參與是海綿城市治理的重要環(huán)節(jié)。公眾參與決策的意見不僅能夠影響到基礎設施建設規(guī)劃及設計，而且公眾監(jiān)督也能夠為建設的不足之處提供意見，使建設得到進一步完善。針對目前公眾參與缺乏配套政策保障及缺少參與渠道的問題，需要在制度層面明確公眾參與方式方法、參與流程、責任主體，使公眾參與有章可循。政府部門應制定詳細的公眾參與計劃并組織落實，宣傳和引導公眾參與。除了傳統(tǒng)的公眾參與方式外，利用微信、微博、公眾平臺等網(wǎng)絡形式拓寬公眾反映建議和訴求的渠道，使公眾切實參與到海綿城市建設中來。

(四)強化非政府行動者話語在政策安排中的地位

針對非政府行動主體的話語在政策安排中涉及較少的問題，需要明確非政府主體話語表達的途徑并以制度加以保障。建立涉及海綿城市建設利益相關者的共同網(wǎng)絡，匯集各方建設意見，通過利益相關方組成的委員會以定期會議方式吸納各界意見及反饋，為整體行動方案及政策安排建言獻策。高等院校、科研院所以及相關企業(yè)等主體展開合作交流、凝聚共識，發(fā)揮在創(chuàng)新系統(tǒng)建設、科研攻關、政策研究、決策咨詢等方面的積極作用，支持海綿城市在實踐領域的探索與建設。