PPP模式下城市軌道交通項目的風險管控研究

馮健

摘要：為保證項目能夠實現(xiàn)方案中預期的社會、經濟效益，收集并整理了大量有關資料，梳理不確定性變量對項目的影響，本文重點是對項目的重大風險因素進行深入研究，找到政府和社會資本方對于風險分配的平衡點，并做好相關風險管控工作，更好地建設、運營軌道交通PPP項目。

[關鍵詞]城市軌道交通;PPP模式;風險管控

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.32

隨著我國經濟增長、社會發(fā)展以及人民需求，城市軌道交通工程已經全面步入高速度、跨越式的蓬勃發(fā)展階段，但僅僅依靠中央政府以及地方的資金支持遠遠難以滿足大規(guī)模建設需求。在此背景下，PPP模式以資源優(yōu)勢互補和資金高效運轉的獨特優(yōu)勢，在我國基礎設施和公用事業(yè)領域得到廣泛應用，該模式可以有效緩解政府財政壓力、降低債務風險，并能夠盤活存量資產，增加公共服務的有效供給，實現(xiàn)全社會資源的優(yōu)化配置。而軌道交通PPP項目往往總投資規(guī)模較大，合作周期長、參與單位多且利益訴求不同，存在較多的風險因素，致使一些項目在實施過程中并非如預期效果一樣，存在諸多不能及時預測或解決的問題，導致項目推進困難重重。因此，政府和社會資本方也越來越認識到風險管理的重要性，尤其是合理有效的風險分配和管控已經成為項目能否順利實施的關鍵。

1 ? PPP項目風險管理概述

1.1 ? PPP項目風險分擔

要想把風險管控好，最應該通過合理的設計規(guī)避風險或將風險損失降到最低，結合PPP項目運作流程，其風險管理特點總結如下。

第一，公共和私營部門應共同分擔風險。一般的PPP項目大多都沒有正視公共部門為項目所帶來的好處，而是過于強調這私營部門所發(fā)揮的能力和作用?？陀^地說，公共部門在PPP項目實施中應該承擔著一定的風險，更應該同步地對項目的風險管理進行分析和把控[1]。

第二，PPP項目風險分配原則。結合《財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）和《關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金[2014]156號）兩部文件，PPP項目全生命周期內風險的分配應按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素進行設計，在政府和社會資本之間合理分配項目風險。

1.2 ? PPP風險管理是一個系統(tǒng)的、動態(tài)的管理

在PPP項目的推進過程中，已識別并進行分擔的風險，也會隨著時間的推進、事物的變化導致意想不到的后果發(fā)生，又或是迸發(fā)出新的、未曾識別的風險，因此，PPP項目的風險管理應該是一個動態(tài)的、循環(huán)往復的過程管理，如圖1所示。

2 ? PPP項目風險識別分析

由于軌道交通項目涉及多個參與協(xié)作主體和運作環(huán)節(jié)，風險暴露范圍和內容較一般項目而言更為復雜多樣，在項目的規(guī)劃設計、建設實施、運營和移交等各個階段必然存在各種風險，項目在進行風險識別和分析的過程中， 一般PPP項目風險主要有政治風險、法律風險、金融風險、設計風險、建造風險、運營風險、移交風險及不可抗力風險等幾大類別，每個大類中又包含細分的風險事項，并按照分配原則承擔、共擔有關風險。由于部分項目在項目策劃、數(shù)據(jù)調研、立項階段存在不夠細致的情況，導致常規(guī)風險事項存在一定額外的風險變量，在這些風險變量依然存在的情況下，在實施過程中還依然按照PPP項目風險分配原則進行分擔，對雙方都存在承擔過量風險的情況。以下是以G市軌道交通PPP項目為例，整理部分存在上述情況的風險。

2.1 ? 建設總投資超支風險

建設總投資超支是建設風險中的一個細分風險，主要是指非政府方因素導致的項目初步設計概算或施工圖預算超過項目總投資估算。出現(xiàn)該類風險的主要原因在于項目立項階段，項目總投資在工程可研和項目實施方案中估算額度不夠，導致項目在實施推進中出現(xiàn)總投資核減的情況。該類風險在PPP項目實操中發(fā)生概率較高，在風險責任劃分中往往是由社會資本方承擔。

2.2 ? 市場需求風險

市場需求風險屬于運營風險中細分風險，主要是指在項目前期立項階段，為了支撐項目的必要性，具備經濟可行條件，在項目工程可研及實施方案中，項目市場需求部分預測的客流量數(shù)據(jù)虛高，導致與實際客流量差異較大，這樣會致使社會資本方間接的對項目使用者付費部分承擔了一定的兜底，而減少了政府方對項目的可行性缺口補助額度，實際上降低了項目公司未來的利潤，影響了社會資本方的股東分紅，導致社會資本方的投資回報不能達到預期收益。該類風險在風險責任劃分中往往是由社會資本方承擔。

2.3 ? 運營成本超支風險

運營成本超支是運營風險中比較突出的問題，主要表現(xiàn)為項目運營成本估算較為保守，沒有考慮采用PPP模式后的額外成本支出，在實施方案及招標文件中設定計算的運營成本較少，運行成本大大高于行業(yè)平均水平，可能會加大項目公司或委托運營公司對項目運營維護的超額成本支出。該類風險在PPP項目實操中發(fā)生概率較高，在風險責任劃分中往往是由社會資本方承擔。

2.4 ? 政府職能履行風險

政府機構職能風險屬于政治風險中一個細分風險，主要是指在項目對接過程中，政府方實施機構與出資代表職權、分工不明晰，政府出資代表承擔了部分實施機構職能，導致項目實施推進中出現(xiàn)混亂，在社會資本方與政府出資代表的商務合作過程中出現(xiàn)不對等現(xiàn)象。該類風險在風險責任劃分中往往是由政府方承擔。

3 ? PPP項目風險應對及管控

3.1 ? 應對策略

為避免因上述重大風險導致PPP項目合作遇阻，采取如下風險控制原則： ? 一是對于政府方和社會資本方彼此都不能很好管理的風險，可以考慮在不減損項目經濟價值前提下進行商業(yè)投保，將項目風險轉嫁給第三方;二是在不能如愿找到第三方的情況下，可事先對風險發(fā)生后的合同雙方彼此的責任和義務予以清晰說明。詳見表1。

3.2 ? 具體措施

建議社會資本方在項目前期通過市場參與、測評等形式與政府方積極對接，提早介入項目策劃、提前接觸有關單位，在發(fā)現(xiàn)問題時及時反饋有關單位，以降低項目前期存在不確定性的變量或偏差，為未來雙方的合作做好鋪墊工作。

第一，對于建設總投資超支風險，建議通過做好前期及監(jiān)理工作，能較好的避免工程建設風險。通過開展項目“五制”建設：項目法人責任制、資本金制、招投標制、工程監(jiān)理制、合同管理制，并謹慎選擇施工單位，加強對施工單位的監(jiān)督、加強后期驗收獎懲制度來減輕該風險發(fā)生的概率及帶來的影響。同時在法律層面上PPP項目公司要與施工單位通過簽署施工總承包合同進行相應管控。

第二，對于市場需求風險，建議通過按實際客流量大小設置計算運營成本的取值，降低政府方的補貼風險和項目公司的運營風險。同時在法律層面上，政府方與社會資本方要在PPP項目合同中明確界定各方的權利和義務，遇到其他問題要及時簽訂補充協(xié)議。

第三，對于運營成本超支風險，若PPP項目公司自身運營，建議要嚴格運營管理，加強人員培訓，同時要定期實施資產完備性檢查。同時要注意政府方與社會資本方在PPP項目合同中明確界定各方的權利和義務。另外也可通過投保商業(yè)保險方式轉移規(guī)避該風險發(fā)生帶來的影響，法律層面上需簽訂服務協(xié)議來保障自身權益。

第四，對于政府職能履行風險，建議由政府實施機構直接推動項目進展，出資代表配合完成相應的工作，社會資本明確過程中各事項對接主體。在法律層面上通過PPP項目合同中明確界定各方的權利和義務，有需要可以簽訂合作協(xié)議或補充協(xié)議。

3.3 ?風險監(jiān)控

成功管控項目風險需要建立一套科學有效的風險監(jiān)控體系，通過運用風險監(jiān)控表可提供準確無誤的風險信息，并對應根據(jù)體系中所設定的衡量標準，做到處置風險活動要按照周期性的動態(tài)評估工作要求執(zhí)行，做好系統(tǒng)、過程的監(jiān)視和控制，以完成管控目標任務。

4 ? 結語

風險是PPP模式下的城市軌道交通項目實施一個關鍵所在，若沒有對其中的風險進行全面且準確地識別及分配，那么項目所建立的風險管理體系就是欠缺且不夠完善的，這無疑會增大項目失敗的概率。同時也應該注意要按照動態(tài)、循環(huán)往復的過程進行管控。

參考文獻

[1]柯永建，王守清.基礎設施PPP項目的風險分擔[J]，建筑經濟，2008（4）：31-35.

[2]周蘭萍.PPP項目運作實務[M].北京：法律出版社，2017：113.

[作者簡介]馮?。?988—），男，黑龍江大慶人，漢族，碩士，經濟師，從事基礎設施工程項目投融資領域研究。