土地整治助推精準(zhǔn)扶貧存在的問題及應(yīng)對(duì)策略

張文芝

摘 要：新型冠狀病毒肺炎疫情肆虐的背景下，我國(guó)仍堅(jiān)持2020年實(shí)現(xiàn)脫貧的方針，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，“精準(zhǔn)扶貧”是其有力抓手，土地整治是精準(zhǔn)扶貧的重要舉措。基于此，該文從生產(chǎn)、生活、生態(tài)角度分析了土地整治助推精準(zhǔn)扶貧過程中出現(xiàn)的問題，主要包括：自然稟賦較差，生產(chǎn)能力不足，土地整治難度較大;公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，生活水平較低，土地整治需求較大;生態(tài)系統(tǒng)受損，生態(tài)環(huán)境被破壞，土地整治綜合效益減弱。并從制度創(chuàng)新及其保障、引入市場(chǎng)機(jī)制及提高生態(tài)空間重視程度等3個(gè)方面提出了應(yīng)對(duì)策略。

關(guān)鍵詞：土地整治;精準(zhǔn)扶貧;市場(chǎng)機(jī)制

中圖分類號(hào) F323 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2021）21-0117-03

Abstract： Under the background of the outbreak of New Coronavirus pneumonia， our country still persists in the principle of achieving the goal of poverty alleviation in 2020， and if we want to achieve this goal， “precision poverty alleviation” is its strong starting point， and land consolidation as an important means of serving the “Three Rural” is bound to have a great significance for the accurate poverty alleviation. Based on this， from the perspective of production， life and ecology， this paper focuses on the problems in the process of land consolidation boosting targeted poverty alleviation， mainly includes： the natural endowment is poor， the production capacity is insufficient， and the land consolidation is difficult; the public infrastructure is weak， the living standard is low， and the demand for land consolidation is large; the ecosystem is damaged， the ecological environment is destroyed， and the comprehensive benefits of land consolidation are weakened. At the same time， in order to solve these problems， the paper puts forward the countermeasures from three aspects：institutional innovation and its guarantee， the introduction of market mechanism and the improvement of the importance of ecological space.

Key words： Land consolidation; Targeted poverty alleviation; Market mechanism

精準(zhǔn)扶貧與“粗放扶貧”相對(duì)，是指針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效的程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。2013年11月，習(xí)近平總書記到湖南湘西考察時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”，2014年3月，習(xí)近平總書記參加兩會(huì)代表團(tuán)審議時(shí)進(jìn)一步闡釋了精準(zhǔn)扶貧理念，6年來，精準(zhǔn)扶貧一直是我國(guó)重點(diǎn)扶貧的方針政策。土地整治是指以時(shí)代背景為前提，利用工程技術(shù)手段，對(duì)閑置或利用效率低的土地進(jìn)行集約節(jié)約化利用，優(yōu)化空間布局。

自2013年提出“精準(zhǔn)扶貧”以來，“土地整治助推精準(zhǔn)扶貧”便不時(shí)成為學(xué)者們的論題，對(duì)于該話題的討論主要著眼于某地區(qū)展開整治項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及目標(biāo)的不斷升華。本文在總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，分析了土地整治助推“精準(zhǔn)扶貧”過程中存在的問題，并提出了應(yīng)對(duì)策略。

1 土地整治助推精準(zhǔn)扶貧的背景與意義

從1954年首次提出“四個(gè)現(xiàn)代化”到“至2020年全國(guó)7000萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧”，我國(guó)正為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)而砥礪前行。受新型冠狀病毒肺炎疫情的影響，諸多貧困人員賦閑在家（不能外出務(wù)工），家庭收入較低，凈收入甚至為負(fù)值，給脫貧攻堅(jiān)帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2020年3月，習(xí)近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上表示，“到2020年，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧，是黨中央向全國(guó)人民做出的鄭重承諾，必須如期實(shí)現(xiàn)?！边@有力表達(dá)了我國(guó)戰(zhàn)勝疫情、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的毅力和決心。

正所謂“扶貧先扶志”，在我國(guó)這個(gè)人口眾多的國(guó)家，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興依賴的絕不只是國(guó)家下?lián)芙o個(gè)人的扶貧資金，更重要的是可持續(xù)的“扶貧”工程。粗放扶貧工程和單一性的資金補(bǔ)貼必然給國(guó)家財(cái)政造成較大負(fù)擔(dān)且收效甚微;精細(xì)到每個(gè)人實(shí)施扶貧需進(jìn)行極為詳細(xì)的調(diào)查，花費(fèi)很多中間成本，效率較低;中和這2個(gè)極端，進(jìn)行區(qū)域性精準(zhǔn)扶貧是最適于我國(guó)國(guó)情的舉措。在區(qū)域條件上，農(nóng)村受諸多條件，尤其是區(qū)位限制，農(nóng)民可以依賴的主要是土地，如何高效利用土地，就成為精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵問題，而高效利用土地需依托于土地整治的實(shí)現(xiàn)。總體來看，土地整治對(duì)于助推精準(zhǔn)扶貧有著重要的作用。

2 土地整治存在的問題

2.1 自然稟賦較差，生產(chǎn)能力不足，土地整治難度較大 中華民族幾千年的農(nóng)耕文化形成的空間布局顯示，越靠近城市中心的土地自然稟賦越好，反過來看，貧困地區(qū)主要在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村。貧困村自然條件較差，加上其影響下形成的人口遷移，間接造成了自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件上的限制，嚴(yán)重制約了地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，地方支撐產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)不足?？傮w來看，貧困地區(qū)的形成原因主要有以下3個(gè)方面：一是農(nóng)用地質(zhì)量較差，地塊零碎、坡度大、生產(chǎn)資料投入不足等，第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱;二是可開采的礦產(chǎn)資源較少或由于其他原因礦產(chǎn)開采項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)不可行，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限;三是區(qū)位條件及自然景觀環(huán)境條件較差，旅游業(yè)發(fā)展先天不足，服務(wù)業(yè)發(fā)展受人口基數(shù)及消費(fèi)習(xí)慣限制，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難。在此背景下，通過土地整治助推精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興難度較大，對(duì)技術(shù)要求較高，在遵循政策法規(guī)、彌補(bǔ)自然稟賦不足的前提下，既需要一定程度上保留原有鄉(xiāng)村風(fēng)貌，又需要通過整治依托原有文化風(fēng)俗提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力。同時(shí)，本著成本-收益原則，在不損失整治效益的基礎(chǔ)上，需盡量減少整治成本，這無疑對(duì)整治規(guī)劃編制者及實(shí)施者提出了較高的要求。

2.2 公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，生活水平較低，土地整治任務(wù)較大 從需求看，一方面，土地整治項(xiàng)目本身耗費(fèi)資金。傳統(tǒng)的土地整治包括土地開發(fā)、土地整理、土地復(fù)墾，土地開發(fā)不涉及地上建筑物及其他產(chǎn)品引起的問題，成本最低，但近年生態(tài)保護(hù)的重視表明，土地開發(fā)用地不足，未來土地開發(fā)將進(jìn)入瓶頸期，助推鄉(xiāng)村振興難度較大;土地復(fù)墾、土地整理相較于土地開發(fā)由于會(huì)產(chǎn)生更高的成本（產(chǎn)權(quán)糾紛等）一直都不是決策者的優(yōu)選項(xiàng)，如：高標(biāo)準(zhǔn)永久基本農(nóng)田建設(shè)需規(guī)整田塊（涉及產(chǎn)權(quán)問題），提供各種灌溉設(shè)施及農(nóng)機(jī)，修筑配套的田間道路，以及耕地質(zhì)量?jī)?yōu)化等方面均需大量資金供給;且據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年7月，我國(guó)共計(jì)實(shí)施25個(gè)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)工程，中央支持建設(shè)資金360億元（每個(gè)工程10億或20億）[4]，不難發(fā)現(xiàn)，生態(tài)修復(fù)工程成本較高。另一方面，在單個(gè)整治項(xiàng)目資金成本較大的背景下，農(nóng)村的另一特色是土地整治任務(wù)較大，大部分農(nóng)村都存在公共基礎(chǔ)設(shè)施匱乏等狀況，“村村通”雖已提出十幾年來，但我國(guó)尚未完全完成這一系統(tǒng)工程，即便建成的村莊也因?yàn)楣芾聿簧萍靶蘅槻患皶r(shí)導(dǎo)致村民生活不便;且無論從人口基數(shù)還是對(duì)公共設(shè)施的需求看，農(nóng)村公共設(shè)施需求均較小，但從村民個(gè)體看，這造成了其生活水平低的現(xiàn)狀，進(jìn)一步導(dǎo)致青年為了讓孩子接受教育、老人接受更好的醫(yī)療設(shè)備流向城市，“村莊空心化”“宅基地空廢化”現(xiàn)象顯著。

從供給看，農(nóng)村相較于城市本就具有經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱等特點(diǎn)，貧困地區(qū)更是如此，其資金來源主要是上級(jí)政府財(cái)政撥款，而財(cái)政一定程度上取決于地方經(jīng)濟(jì)，貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)顯然為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造的稅收有限。而另一方面，國(guó)家為穩(wěn)定國(guó)家經(jīng)濟(jì)，對(duì)地方財(cái)政的分配也不可能滿足地方所有需求?；诖?，形成了土地整治資金任務(wù)較大與地方資金有限間鮮明的對(duì)比。

2.3 生態(tài)系統(tǒng)受損，生態(tài)環(huán)境被破壞，土地整治綜合效益減弱 土地整治的本質(zhì)是人類活動(dòng)短期內(nèi)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生劇烈擾動(dòng)的行為，其行為目的是優(yōu)化“三生空間”。然而，在過去的土地整治項(xiàng)目中，由于對(duì)生態(tài)空間的認(rèn)識(shí)不到位，未考慮或未全面考慮農(nóng)村區(qū)別于城市的特色——生態(tài)環(huán)境的天然性，常因?yàn)橥恋卣雾?xiàng)目而損害了生態(tài)效益，如：傳統(tǒng)的土路整治成現(xiàn)在的柏油路，農(nóng)田景觀規(guī)則化分布，導(dǎo)致生態(tài)廊道被破壞，生態(tài)系統(tǒng)連通性減弱，生物多樣性減少，土壤被壓實(shí)，無法發(fā)揮土壤吸水等特性，排灌溝渠等的不合理利用使土壤出現(xiàn)鹽堿化、沼澤化等現(xiàn)象。追求最高綜合效益的土地整治項(xiàng)目最終由于考慮、布局不周，往往導(dǎo)致生態(tài)效益降低，進(jìn)一步降低了項(xiàng)目綜合效益。

3 應(yīng)對(duì)策略

3.1 加快制度創(chuàng)新，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展 貧困村自然稟賦的不足在國(guó)家政策的背景下形成了為堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線而限制地方發(fā)展的現(xiàn)狀，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、“異地代?！钡染俏覈?guó)為應(yīng)對(duì)這一現(xiàn)狀做出的有益嘗試。當(dāng)前，這些制度創(chuàng)新也取得了顯著成效，例如：山西省呂梁市方山縣曾經(jīng)作為貧困縣，2006—2015年由于國(guó)家、省、市重點(diǎn)工程建設(shè)占用方山縣耕地后，通過異地補(bǔ)充耕地168.81hm2，與土地整治補(bǔ)充耕地?cái)?shù)據(jù)（285.95hm2）相加后高于新增建設(shè)占用耕地規(guī)模（420.13hm2），以不損失占補(bǔ)平衡原則為前提發(fā)展了地方經(jīng)濟(jì)，是制度創(chuàng)新在土地整治助推精準(zhǔn)扶貧過程中發(fā)揮重要作用的典型案例?？梢钥闯?，制度創(chuàng)新是土地整治項(xiàng)目規(guī)劃者創(chuàng)作舞臺(tái)的搭建者，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)若要上升到新的高度，就需更多制度上的創(chuàng)新及突破，既要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，又要保障社會(huì)穩(wěn)定及農(nóng)民最基礎(chǔ)的生計(jì)問題，同時(shí)給予整治規(guī)劃編制者與實(shí)施者更多的施展空間。當(dāng)前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策的放開便是未來政策創(chuàng)新的先行者。

要實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，一是結(jié)合公眾參與制度，充分考慮村民世代生活在這個(gè)村莊的特殊性，高效運(yùn)用他們多年生活的直接經(jīng)驗(yàn)，輔以規(guī)劃編制者從書本及工作中得來的間接經(jīng)驗(yàn)，在雙方目標(biāo)都是村莊脫貧、鄉(xiāng)村振興的前提下，真正發(fā)揮農(nóng)民作為土地使用權(quán)人的關(guān)鍵作用，給農(nóng)民機(jī)會(huì)運(yùn)用農(nóng)村不同于城市的區(qū)域特色;二是發(fā)揮政府相關(guān)單位的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌等作用，使項(xiàng)目盡快落地實(shí)施，盡早幫助農(nóng)村實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽，真正實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)，提高制度創(chuàng)新成果的可行性及高效性;三是培養(yǎng)土地整治創(chuàng)新型技術(shù)人才，全方位了解其他相關(guān)行業(yè)的運(yùn)作機(jī)制，靈活運(yùn)用于土地整治規(guī)劃編制及實(shí)施全過程，最終立足規(guī)劃區(qū)優(yōu)勢(shì)，因地制宜，輔以因城施策，實(shí)現(xiàn)土地整治綜合效益最大化。

3.2 發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，提高資金供給及項(xiàng)目管理能力 在土地整治助推精準(zhǔn)扶貧過程中，最大的難點(diǎn)之一是資金的供給，單純依賴財(cái)政必然需要考慮諸多因素的限制。作為地方財(cái)政，用于整治的資金是有限的，通常需根據(jù)項(xiàng)目輕重緩急進(jìn)行合理分配，這一階段評(píng)價(jià)因子的確定便需決策者緊緊結(jié)合地方實(shí)際，以可持續(xù)生計(jì)理論為標(biāo)準(zhǔn)，建立在本轄區(qū)項(xiàng)目需求強(qiáng)度、所創(chuàng)造實(shí)際價(jià)值及其可持續(xù)性的基礎(chǔ)上，提高區(qū)域契合性。另一方面，貧困地區(qū)本身自然稟賦較差，進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及土地改良的整治項(xiàng)目資金必然是較大的。這時(shí)是否可以引入多主體供給，從不同主體需求考慮（不同的組織由于使用土地的方式方法、目的不同，可能形成不同的成果），由其為土地整治提供一定的資金支持，同時(shí)獲得一定的效益。山西省為應(yīng)對(duì)后備資源匱乏，僅依賴政府造地?zé)o法滿足現(xiàn)實(shí)需求的現(xiàn)狀，發(fā)布《山西省人民政府辦公廳<關(guān)于鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本參與土地整治的指導(dǎo)意見>》（晉政辦發(fā)〔2018〕1號(hào)），提出政府和社會(huì)資本合作、委托代建及先建后補(bǔ)3種參與模式，通過“政府管兩頭，社會(huì)資本負(fù)責(zé)實(shí)施”引入市場(chǎng)機(jī)制，助推土地整治。正如當(dāng)前集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市的許可打開后，對(duì)于農(nóng)村諸多廢棄、不能使用的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及其他廢棄宅基地（對(duì)地塊進(jìn)行析產(chǎn)，確定產(chǎn)權(quán)主體是否有退出的意愿，判斷其是否可以劃入集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地），可以要求其他社會(huì)組織以解決農(nóng)民就業(yè)問題等需承擔(dān)的義務(wù)為前提利用土地，然后由其與政府共同承擔(dān)整理費(fèi)用，既提高了土地利用效率和資金利用效率，又幫助了農(nóng)民就業(yè)，進(jìn)而對(duì)精準(zhǔn)扶貧起到極有力的助推作用。農(nóng)用地亦是如此，可靈活運(yùn)用農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，將國(guó)家、資金持有較多的村民個(gè)體或村民小組以及使用權(quán)人聯(lián)合起來進(jìn)行規(guī)模生產(chǎn)，并輔以加工產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)鏈條，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)及集聚效應(yīng)，以助推精準(zhǔn)扶貧。

3.3 落實(shí)生態(tài)機(jī)制，鼓勵(lì)生態(tài)保護(hù)意識(shí)貫穿土地整治過程 人地關(guān)系從過去的“人定勝天”到如今的“人與自然和諧相處”，這是順應(yīng)時(shí)代背景的潮流，對(duì)生態(tài)空間重要性的重視不足在時(shí)代背景下亟須調(diào)整，應(yīng)高效對(duì)接國(guó)土空間規(guī)劃及其專題研究，將生態(tài)保護(hù)意識(shí)以實(shí)際行動(dòng)落實(shí)于整治項(xiàng)目全過程。在項(xiàng)目規(guī)劃初期便對(duì)規(guī)劃區(qū)生態(tài)廊道、生物多樣性等多種生態(tài)指標(biāo)以數(shù)字及圖件的形式記錄作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，在規(guī)劃過程中合理相關(guān)單位項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃，并選取生態(tài)因子作為評(píng)價(jià)土地整治項(xiàng)目是否成功的重要標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃成果與現(xiàn)狀中生態(tài)相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行比較，保證整治項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

4 結(jié)語

“三農(nóng)”問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問題，土地整治的本質(zhì)上是為解決“三農(nóng)”問題而采取的手段，其首要功能是提高貧困地區(qū)的土地資源稟賦，為擴(kuò)大再生產(chǎn)創(chuàng)造條件，從而增加農(nóng)民的生產(chǎn)性收入;同時(shí)，通過與土地制度、政策創(chuàng)新相結(jié)合，將市場(chǎng)機(jī)制和資本運(yùn)作方式引入農(nóng)村，促進(jìn)土地、勞力、技術(shù)、資金等多元要素的整合與重構(gòu)，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)集約、生活提質(zhì)、生態(tài)改善的“三生”目標(biāo)?，F(xiàn)階段，如何因地制宜，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域土地整治對(duì)精準(zhǔn)扶貧，甚至是農(nóng)村發(fā)展的助推作用，是各級(jí)地方政府亟待思考的問題。

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（責(zé)編：張宏民）