張立紅

摘要：文章從我國消防法制建設的現(xiàn)狀出發(fā)，簡要介紹了現(xiàn)行的消防法律法規(guī)，并詳細解讀了其現(xiàn)存問題，最后分別從消防法制建設與消防監(jiān)督兩個角度提出了發(fā)展對策，以期能為改善我國現(xiàn)階段的消防法制建設和消防監(jiān)督體系帶來一定的參考意見。

關鍵詞：消防法制建設;消防監(jiān)督;相關性

消防安全是社會公共安全和國家防災體系中的一個重要組成部分，是一項事關全民安全的重要基礎工作。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設穩(wěn)步推進，全社會對于消防安全的關注和期盼提高，我國消防法律法規(guī)不斷完善和發(fā)展，逐步形成一套法律體系，這從根本上加快了我國消防法制建設的步伐。因此，必須對現(xiàn)存的問題進行系統(tǒng)分析，提出相應的解決方案和對策，以保證基層消防監(jiān)督和消防法制建設工作的有序開展。

1? 我國消防法制建設歷史沿革

消防法制建設是我國法制建設總體的一部分，是根據(jù)社會發(fā)展和經(jīng)濟建設中消防安全的需要來制定的，是依法治國的體現(xiàn)。建國后在不同時期，我國制定和頒布了各種消防法律法規(guī)。

建國后1957年11月29日頒布的新中國第一個全國性的消防基本法律《消防監(jiān)督條例》，實行“以防為主、以消為輔”的方針，奠定了我國消防法制建設的基礎。1984年5月13日國務院頒布了《中華人民共和國消防條例》，明確了消防工作實行“預防為主、防消結合”的方針。1998年9月1日起實施的《中華人民共和國消防法》，第一次以行政法的形式指導消防工作，將我國的消防工作提升到了執(zhí)法行為的層面，比起以前實施的消防條例，《中華人民共和國消防法》在內容、職責、法律責任上有著明顯的變化，對我國消防工作的宗旨、方針、原則、制度、火災預防、消防組織、滅火救援、消防監(jiān)督及法律責任做出了法律規(guī)定。2008年修訂、2009年5月1日起施行的《中華人民共和國消防法》內容更加豐富，堅持以人為本，側重改善民生，在基本原則、政府和部門工作職責、單位主體責任、消防監(jiān)督管理、社會消防技術服務、公安派出所消防工作、法律責任等等多個方面都做了重大改革，是我國社會主義法制建設和消防事業(yè)發(fā)展史上一件大事。隨著職能機構的劃轉，2019年又對《消防法》進行了部分修改。

《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國治安管理處罰法》中亦有消防監(jiān)督管理有關的規(guī)定。

《消防法》在經(jīng)過多次修訂和修改之后逐步趨于完善，且國務院及其部門、各省、自治區(qū)、直轄市均在《消防法》的指導之下，依據(jù)實際工作需要制定了行政法規(guī)條例、地方法規(guī)、國務院規(guī)章、部門規(guī)章、技術標準、地方政府規(guī)章等區(qū)域性法律法規(guī)，從而構建了相對健全的消防法制體系。

2? 問題分析

消防法制體系的建設在推進消防事業(yè)科學發(fā)展，指導消防工作，維護公共安全，促進社會和諧，具有重大意義?，F(xiàn)行的《消防法》在設計過程中充分考慮到了我國的基本國情，參考了部分西方國家的相關法律法規(guī)標準，但是現(xiàn)代社會發(fā)展迅速，消防面臨的局勢日新月異，新的問題新的挑戰(zhàn)層出不窮，導致消防法律法規(guī)與社會消防需求之間依然存在一定的脫節(jié)。

2.1? 消防法制建設的問題

現(xiàn)行的《中華人民共和國消防法》執(zhí)法操作和法律責任履行的指導性不強，從而導致消防執(zhí)法和消防監(jiān)督的過程中存在諸多的問題。《中華人民共和國消防法》中的部分條款規(guī)定在服務我國現(xiàn)行的經(jīng)濟體系時有差距，甚至部分領域還存在著一定的空白處，其主要表現(xiàn)包括以下幾個方面：一是缺少對政府、行業(yè)部門履職盡責的約束，在是否履職盡責方面制約性不強，當前我國改革開放深入推進，全面小康社會建設如火如荼，各項工作較為繁忙。經(jīng)濟發(fā)展和消防安全職責履行相沖突的情況時有發(fā)生，行業(yè)部門業(yè)務避重就輕的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。二是消防行政處罰的操作性不強，針對火災追責力度小，發(fā)現(xiàn)隱患處罰要求高，自由裁量空間大，量化標準單一，實際操作力明顯不足。在違法成本較低的情況下，無法對違法者起到一定的懲戒作用，從而導致后續(xù)再犯，知法犯法的情況頻繁發(fā)生。行政處罰較高時，違背了服務經(jīng)濟發(fā)展的初衷，引起被罰款單位或者個人抱怨。三是地方消防法規(guī)約束力不足。《消防法》是地方性消防法規(guī)的母法，而地方性消防法規(guī)多數(shù)情況是以規(guī)章制度的形式存在，整體層次性較低，約束性明顯不足。正是因為缺乏約束力，導致部分企事業(yè)單位對消防法律法規(guī)的重視程度不夠，消防安全主體責任制落實不到位。四是消防技術標準落后。我國現(xiàn)行的消防技術標準由政府行政部門及相關專家共同修訂，整體修訂周期較長，現(xiàn)行的技術標準中存在著內容陳舊、過時等諸多問題，其科學性、合理性需要改善[1]。

2.2? 消防監(jiān)督漏管問題

我國目前的消防監(jiān)督體系主要由兩部分構成，其分別是政府部分和社會部分。社會部分具有一定的不可控性，多表現(xiàn)為單位自我管理，消防安全舉報投訴，缺少直接監(jiān)督管理的權限，其在整個消防監(jiān)督體系中起到了輔助作用。而政府部分則主要是消防部門負責，地方政府、行業(yè)部門職責雖然法律中有明確規(guī)定：“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”，但是實際履行時仍存在重經(jīng)濟發(fā)展、重部門業(yè)務的問題。由于近幾年我國的城市化進程較快，城市人口迅速提升，消防工作壓力也隨之增加。而從地方政府、行業(yè)部門工作的現(xiàn)狀來看，經(jīng)濟建設、環(huán)境建設、城市發(fā)展是政府工作的核心內容，且部分政府人員缺少消防安全意識，實際工作過程中難免會出現(xiàn)忽視消防法律法規(guī)的情況，專業(yè)技術能力欠缺，不能有效排查整改隱患，導致消防安全隱患大量存在。同時部分社會單位整改消防隱患不夠積極，拖延整改，投入資金能省則省，整改不徹底，與監(jiān)督執(zhí)法人員玩躲貓貓，造成火災隱患邊改邊犯[2]。

2.3? 消防部門監(jiān)督執(zhí)法隊伍的問題

從消防部門人員編制以及工作任務安排現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)，專職負責消防監(jiān)督的人員數(shù)量較少，一個消防大隊一般會配置2～3名左右的消防監(jiān)督人員。消防監(jiān)督人員的工作內容較為繁瑣，工作量較大，不僅需要參與到日常的消防監(jiān)督和專項安全隱患整治行動當中，同時也要負責行政工作、火災調查、消防安全宣傳培訓、政府行業(yè)部門聯(lián)合檢查等等，工作總量較大。此外，部分消防監(jiān)督人員對于消防監(jiān)督工作的研究不夠深入，深層次火災隱患查不出來，實際工作能力和專業(yè)水平與工作需求之間相互脫節(jié)，獨立完成消防監(jiān)督工作的人員數(shù)量較少，甚至部分人員無法適應目前的消防監(jiān)督環(huán)境。從某種角度來看，消防監(jiān)督工作對于消防監(jiān)督人員的業(yè)務能力和經(jīng)驗有著較高的要求，培養(yǎng)一名優(yōu)秀消防監(jiān)督人員的整體周期較長。但是，在現(xiàn)行的人員結構編制體系的影響下，消防監(jiān)督崗位出現(xiàn)工作不穩(wěn)定、人員流動性較大的問題，部分工作經(jīng)驗豐富、業(yè)務嫻熟的消防監(jiān)督人員在任職2～3年左右就被調換，且后續(xù)補充進來的工作人員則需要重新適應工作要求，學習業(yè)務知識，一定程度上影響到了消防監(jiān)督執(zhí)法工作的持續(xù)性開展。

2.4? 消防執(zhí)法規(guī)范化的問題

執(zhí)法規(guī)范化是法制社會最基本的要求，是監(jiān)督執(zhí)法人員最根本的素質要求。從某種角度來看，想要從根本上實現(xiàn)消防執(zhí)法規(guī)范化，首要前提就是保證消防執(zhí)法隊伍的充足性，同時給予必要的物資、技術、財力支持。長期以來，我國的消防監(jiān)督主要由消防部門獨立負責，由于受到人員編制和工作繁忙的影響，執(zhí)法力量薄弱的問題沒有有效解決，在落實執(zhí)法規(guī)范化時往往會顧暇不及，一個人干很多事，也會影響業(yè)務不精、程序流程不熟?？萍佳b備的缺乏和實用性不強，也制約著消防規(guī)范化發(fā)展。其次，消防執(zhí)法環(huán)境有待改善，大多數(shù)群眾消防安全意識、知識以及法律法規(guī)的認識了解程度不足，甚至對消防安全存在僥幸心理。正因如此，其不僅無法發(fā)現(xiàn)潛在的消防隱患，即便是發(fā)現(xiàn)了消防隱患也未必會主動進行整改，甚至會對常規(guī)化的消防監(jiān)督管理工作產(chǎn)生誤解，制約消防監(jiān)督執(zhí)法工作的順利進行。最后，消防監(jiān)督執(zhí)法的本意是排查整改消防隱患，而行政處罰的本意在于督促整改，并非最終目的。從消防執(zhí)法的現(xiàn)狀來看，處罰不合理、處罰力度過重、以罰代改的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。且處罰不合理本身就會引發(fā)社會矛盾，導致被處罰對象存在抱怨心理。這種現(xiàn)象充分說明了我國在消防執(zhí)法規(guī)范化建設方面存在明顯的弊端和不足之處，后續(xù)依然存在較大的改進空間。

3? 給予消防法制建設和消防監(jiān)督管理的建議

3.1? 完善法律體系，明確細化消防職責

2017年公開發(fā)布的《消防安全責任制實施辦法》首次對消防安全責任制的實施作了全面、具體規(guī)定，進一步明確了消防安全責任，建立完善消防安全責任體系。機構職能改革以后修訂的《消防法》明確說明了各級別政府、部門、單位以及居民所需要承擔的相關消防責任和法律責任。從消防監(jiān)督管理工作的實際情況來看，《消防法》主要起到了引導性作用，其明確了消防監(jiān)督管理的范圍和職責?？紤]到消防監(jiān)督管理的實際需求，后續(xù)應當從消防監(jiān)督管理現(xiàn)狀出發(fā)，增強法律的操作性，明確消防部門和住建部門執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定。

3.2? 制定落實消防規(guī)劃，發(fā)展建設消防隊伍

消防基礎設施建設是消防工作關乎民生的重點，由于規(guī)劃、設計建設環(huán)節(jié)的不足，我國城市在消防基礎設施建設方面均存在滯后，消防規(guī)劃與城市規(guī)劃發(fā)展沒有協(xié)調同步。整體來看，我國城市消防設施普遍不足，且在質量、規(guī)格層面難以達到現(xiàn)有的要求。盡管現(xiàn)行的《消防法》中針對城市消防建設提出了部分意見，其本質上依然處于指導性的內容，具體落實和執(zhí)行需要依靠地方政府和消防部門。

我國常規(guī)儲備的消防隊員數(shù)量明顯不足，消防裝備也需要更新?lián)Q代。根據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)有的專職消防員數(shù)量不足全國總人口萬分之一，而歐美、日韓等國家的專職消防員數(shù)量占比均超過了萬分之十。在人員、裝備受限的情況下，一旦遇到特大火災事故，滅火救援效率相對較為有限，難以在短時間內完成滅火和救援工作?？偨Y近年來全國發(fā)生的特大火災經(jīng)驗，人員不足、裝備不精仍是制約消防發(fā)展的瓶頸問題。因此，進一步完善城市消防規(guī)劃，加快城市消防基礎設施建設，發(fā)展多種形式消防救援力量，鼓勵社會公益性質的救援隊伍參與到滅火救援工作當中，構建具有社會化特征的全方位救援體系，對于滿足社會消防需求至關重要[3]。

3.3? 完善消防技術標準制定程序

我國的消防技術標準主要由政府、消防部門和消防專家直接負責，這種制定程序在本質上屬于政府行為。參考國際發(fā)達國家，技術標準的制定并非全部是由政府完成，多是由專業(yè)社會科技團隊、企業(yè)承擔，并由政府為其配備各行業(yè)人才，以滿足消防技術標準的多樣化需求。我國同樣可以采取這一制定程序，鼓勵各界人士參與其中，制定完成之后再由政府審核。在這一流程當中，政府并不直接參與到消防技術標準的制定環(huán)節(jié)當中，而是要為社會科技團隊創(chuàng)造制定技術標準的環(huán)境和條件，同時也要做好監(jiān)督工作。這一制定程序可以從根本上提高消防技術標準的實用性與可操作性[4]。

3.4? 優(yōu)化消防監(jiān)督管理

根據(jù)消防執(zhí)法改革要求，消防監(jiān)督管理模式發(fā)生了重大變化，實施“雙隨機、一公開”消防監(jiān)管。轉變監(jiān)督執(zhí)法理念，開展常態(tài)化服務，杜絕任性執(zhí)法，以服務態(tài)度開展監(jiān)督檢查。轉變消防執(zhí)法方式，佩戴執(zhí)法記錄儀，保證執(zhí)法陽光透明。轉變消防監(jiān)管模式，由消防部門“保姆式”“大包大攬”的監(jiān)管向社會單位“自主”管理轉變，加強事中事后監(jiān)管，督促單位落實消防安全主體責任，形成“安全自查、隱患自除、責任自負”的機制。同時要加大執(zhí)法力度和違法成本，將單位消防安全管理情況依法向社會公布，接受公眾輿論監(jiān)督。聯(lián)同重點監(jiān)管、信用監(jiān)管、“互聯(lián)網(wǎng)”監(jiān)管和火災事故倒查問責，組成全新的綜合監(jiān)管模式。

3.5? 加強消防教育培訓

人民群眾對于消防工作的重視程度取決于其自身的認識程度。縱觀近年來發(fā)生的火災案例，分析致災原因發(fā)現(xiàn)多數(shù)當事人消防意識和安全知識不強不夠，不會排查整改隱患，缺乏火災初起應急處置能力和安全逃生技能。我國目前的消防教育體系并不完善，消防人才匱乏的問題長期存在。針對這一現(xiàn)狀，我國必須大力加強消防教育培訓活動，根據(jù)需要建設基層消防培訓中心和科普體檢館，將消防教育融入國民教育體系，學校開設消防課程，確保消防事業(yè)的持續(xù)發(fā)展能夠擁有完善的人才儲備。企事業(yè)單位要將消防培訓視為員工培訓的組成部分，每一位在崗員工均需要經(jīng)過系統(tǒng)消防培訓后才能上崗工作。

3.6? 健全完善社會化管理機制

隨著社會發(fā)展，各類“高、地、大、化”越來越多，建筑功能結構越來越復雜，特別是?；髽I(yè)，其生產(chǎn)工藝、易燃易爆物品的儲存等具有復雜性和專業(yè)性，消防部門的業(yè)務知識層次和人員架構難以滿足此類場所的消防安全監(jiān)管，現(xiàn)場檢查只能是“看表不看里”，無法有效指導安全隱患。受資金、生產(chǎn)規(guī)模限制，甚至企業(yè)內部也沒有“明白人”。這就急需借助社會上專業(yè)單位或機構開展安全檢查。雖然某些地方通過購買服務的方式，讓第三方機構參與，但這種方式存在隨意性，沒有形成機制。建議從制度規(guī)定上建立相關工作機制，保證社會化管理機制在隱患排查整治、履職盡責、獎懲、法律責任等方面有規(guī)可依，以此來提高完善消防監(jiān)督管理方面的缺項。

4? 結語

綜合來看，消防法制建設與消防監(jiān)督之間存在密切的關聯(lián)性，前者是后者的指導，后者則是前者的具體表現(xiàn)形式。因此，消防工作需要緊跟時代發(fā)展趨勢，消防法制建設需要完善健全，消防監(jiān)督管理模式需要創(chuàng)新實效，才能更好的推動我國消防事業(yè)的發(fā)展進步。

參考文獻：

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[4]劉學威.消防法制建設與消防監(jiān)督的相關性分析[J].法制與社會，2020（05）：151-152.

[5]崔峰.消防法制建設與消防監(jiān)督的關聯(lián)性分析[J].消防界（電子版），2017，21（05）：39.

Research on the correlation between fire

protection legal system construction and fire supervision

Zhang Lihong

Xiqing District Fire and Rescue Brigade of Tianjin

Abstract：The paper briefly introduces the current fire protection laws and regulations from the current situation of fire protection legal system construction in our country， and interprets existing problems in detail. Finally， the development countermeasures are proposed from fire protection legal system construction and fire supervision. This can bring certain reference opinions for fire protection work.

Keywords：Fire protection legal system construction; Fire supervision; Correlation