李富成

(司法部政府法制研究中心，北京100020)

優(yōu)化營商環(huán)境是一個具有高度實踐品性的課題，純學(xué)院派、學(xué)理式的研究很難得其門而入。專家學(xué)者宜走出本專業(yè)“舒適區(qū)”，一沉到底，與改革實踐緊密結(jié)合，才能發(fā)現(xiàn)理論富礦，獲得有分量的成果。優(yōu)化營商環(huán)境又是一個具有深刻理論內(nèi)涵的課題，離不開科學(xué)理論的系統(tǒng)性指導(dǎo)，特別需要實踐導(dǎo)向的新型智庫協(xié)同共進(jìn)，做好基礎(chǔ)研究、方案論證、經(jīng)驗梳理、制度定型、交流推廣，避免在有限指標(biāo)內(nèi)打轉(zhuǎn)。

近年來，中國優(yōu)化營商環(huán)境制度和實踐取得重要進(jìn)展。國務(wù)院持續(xù)全面推進(jìn)“放管服”改革，凸顯了優(yōu)化營商環(huán)境改革的帶動作用。中央和地方陸續(xù)出臺實施專門立法，京滬廣深一線城市不斷迭代推出專項行動方案，既先行先試地探索優(yōu)化本地營商環(huán)境的改革舉措，也更加重視制度固化，復(fù)制推廣改革經(jīng)驗。(1)國務(wù)院及有關(guān)部委均發(fā)布過優(yōu)化營商環(huán)境、自貿(mào)試驗區(qū)等方面的典型經(jīng)驗，旨在推進(jìn)改革經(jīng)驗的復(fù)制推廣借鑒，參見《國務(wù)院關(guān)于推廣中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)可復(fù)制改革試點經(jīng)驗的通知》(國發(fā)〔2014〕65號)、《國務(wù)院關(guān)于做好自由貿(mào)易試驗區(qū)第五批改革試點經(jīng)驗復(fù)制推廣工作的通知》(國函〔2019〕38號)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好優(yōu)化營商環(huán)境改革舉措復(fù)制推廣借鑒工作的通知》(國辦函〔2019〕89號)、《國家發(fā)展改革委梳理51條“浦東新區(qū)經(jīng)驗”鼓勵各國家級新區(qū)結(jié)合實際認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒》(中國發(fā)展網(wǎng))。

2019年2月25日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議，提出“法治是最好的營商環(huán)境”(2)張紅哲.法治是最好的營商環(huán)境[N/OL].人民日報，2020-10-16[2021-10-18]. http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2020-10/16/nw.D110000renmrb_20201016_3-05.htm.這一重要論斷。筆者認(rèn)為，我國優(yōu)化法治化營商環(huán)境應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，堅持改革開放取向、國家戰(zhàn)略導(dǎo)向、產(chǎn)業(yè)發(fā)展面向和美好生活方向。

一、 堅持改革開放取向

2020年7月30日的中共中央政治局會議提出，“要更大力度推進(jìn)改革開放，用深化改革的辦法優(yōu)化營商環(huán)境”。(3)習(xí)近平主持中共中央政治局會議決定召開十九屆五中全會分析研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢和經(jīng)濟(jì)工作[EB/OL]. (2020-07-30)[2021-10-25]. http://www.gov.cn/xinwen/2020-07/30/content 5531313.htm.這一論斷指明了，改革是優(yōu)化營商環(huán)境的根本取向和基本方法。

四十多年改革開放，四十多年天時地利人和，改革開放沒有辜負(fù)中國?，F(xiàn)在，中國改革開放面臨世界百年未有之大變局的新變量和新發(fā)展格局的新背景。在百年大變局中，在新變量、新背景下，優(yōu)化營商環(huán)境可以說是治理能力大考中我們必須答好的大題。我們要依靠新一輪改革開放把我國營商環(huán)境加快推進(jìn)到一個全新水平，以高質(zhì)量法治支撐高質(zhì)量發(fā)展、高水平開放，依托國內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)體系形成對全球要素資源的強(qiáng)大引力場。

一是要繼續(xù)重視對標(biāo)營商環(huán)境的國際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)。繼續(xù)重視的原因不是簡單地獲得在國際排行榜上的高排名，而是在積極對標(biāo)過程中獲得對我國改革開放的催化和借鑒作用。

世界銀行已發(fā)布17份《營商環(huán)境評估報告》，評估全球190個經(jīng)濟(jì)體及其指標(biāo)城市的營商法規(guī)與執(zhí)行情況。目前，世界銀行已經(jīng)決定停發(fā)報告，并聲稱將研究制定評估營商和投資環(huán)境的新方法。(4)世界銀行.世界銀行集團(tuán)停發(fā)《營商環(huán)境報告》[EB/OL].(2021-09-16)[2021-10-19]. https：//www.shihang.org/zh/news/statement/2021/09/16/world-bank-group-to-discontinue-doing-business-report.近幾年，我國堅定不移地推進(jìn)改革開放、依法治國，優(yōu)化營商環(huán)境持續(xù)顯效。在國際戰(zhàn)略格局變遷和大國競爭加劇的外部環(huán)境背景下，未來，中國優(yōu)化營商環(huán)境的成效獲得具有高度專業(yè)性和公信力的國際第三方評估認(rèn)可，仍然具有積極意義和獨特價值。

二是要更好地借鑒具備專業(yè)化、公信力的改革評估理念方法，為我國改革開放配備科學(xué)量化的刻度標(biāo)尺，更加精準(zhǔn)有力地推進(jìn)改革開放，全面提升我國營商環(huán)境實際水平。

世界銀行開展?fàn)I商環(huán)境評估的重要目的，是為了對各經(jīng)濟(jì)體的營商監(jiān)管環(huán)境進(jìn)行比較，從而為改革提供可衡量的基準(zhǔn)指標(biāo)，為了解和改善世界各國的營商監(jiān)管環(huán)境提供客觀依據(jù)。世行營商環(huán)境報告固然已經(jīng)停發(fā)，但已有報告收錄的各國營商改革經(jīng)驗仍然具有參考價值。自《2005年營商環(huán)境報告》發(fā)布以來，世界銀行營商環(huán)境系列報告已收錄190個經(jīng)濟(jì)體實施的3800余項改革，其中收錄中國改革42項(見表1)。

表1 世界銀行營商環(huán)境評估報告收錄的中國改革統(tǒng)計(5)The Word Bank. Reforms since Doing Business 2005[EB/OL].[2021-10-19]. https：//chinese.doingbusiness.org/en/reforms/reforms-count.

2018年11月28日，國務(wù)院常務(wù)會議決定，按照國際可比、對標(biāo)世行、中國特色原則開展中國營商環(huán)境評價。(6)李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議 聽取優(yōu)化營商環(huán)境工作匯報等[EB/OL].(2018-11-28)[2021-09-25]. http：//www.gov.cn/guowuyuan/2018-11/28/content_5344220.htm.目前，我國已初步形成了“國家+地方”多層次、“行政性+第三方”多元化的營商環(huán)境評價體系。下一步，我國營商環(huán)境評價宜充分借鑒科學(xué)的改革評估理念方法，更加突出“以評促改”，為改革開放配備科學(xué)量化的刻度標(biāo)尺，精準(zhǔn)對標(biāo)企業(yè)的改革獲得感、實際便利度，實實在在地降低市場主體的制度性交易成本，讓企業(yè)在真實世界、營商實踐中享受到優(yōu)質(zhì)的管理服務(wù)、公平的執(zhí)法司法。

筆者認(rèn)為，需要重點借鑒的評估理念方法有三條： 第一，堅持“可量化、可比較、可提升”原則，(7)李富成，楊秋嶺.營商環(huán)境評估要堅持可量化可比較可提升的核心原則[EB/OL].(2020-09-15) [2021- 09-20]. http：//www.chinaarb.org/Information/Details/77a37aff3657488791559aa9ad693305.圍繞企業(yè)全生命周期的具體營商場景事項，研發(fā)更扎實的方法論和更科學(xué)的指標(biāo)體系；第二，主要通過專業(yè)人士獲取有效數(shù)據(jù)，盡可能減少干擾受評對象、市場主體，適度淡化行政督導(dǎo)考評色彩，讓地方注意力更多聚焦在服務(wù)市場主體上；第三，引入數(shù)據(jù)開放理念，讓評價的基本理念、方法指標(biāo)、數(shù)據(jù)結(jié)論均可充分用于“后半篇”的改進(jìn)提升。

三是要樹立優(yōu)化營商環(huán)境的目標(biāo)任務(wù)。這個目標(biāo)任務(wù)要對標(biāo)國家整體規(guī)劃，契合地方稟賦差異，具備剛性約束和有效激勵。

當(dāng)前有關(guān)優(yōu)化營商環(huán)境目標(biāo)的共識表述是，打造“市場化、法治化、國際化營商環(huán)境”“一流營商環(huán)境”。比如，2019年10月國務(wù)院頒布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》使用了“對標(biāo)國際先進(jìn)水平”的表述?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(下文簡稱國家“十四五”規(guī)劃綱要)在“構(gòu)建一流營商環(huán)境”專節(jié)(第二十二章第二節(jié))明確提出：“持續(xù)優(yōu)化市場化法治化國際化營商環(huán)境”，“完善營商環(huán)境評價體系”。(8)中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要[EB/OL]. (2021-03-03)[2021-09-20]. http：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm.京滬兩地作為優(yōu)化營商環(huán)境的“第一梯隊”，在其專門的地方法規(guī)中都使用了“打造國際一流營商環(huán)境”的表述。

在這些表述的基礎(chǔ)上，結(jié)合2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)和“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要目標(biāo)，筆者建議從兩個方面界定優(yōu)化營商環(huán)境的階段性目標(biāo)任務(wù)，一是更鮮明地設(shè)定國家整體優(yōu)化目標(biāo)，二是更精準(zhǔn)地體現(xiàn)地方區(qū)分度。據(jù)此，筆者提出一個可供參考的目標(biāo)表述： 對標(biāo)國際一流營商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，在“十四五”期間，龍頭城市營商環(huán)境率先達(dá)到不低于發(fā)達(dá)國家的平均水平，帶動其他地區(qū)梯次優(yōu)化營商環(huán)境；到2035年，龍頭城市的營商環(huán)境達(dá)到發(fā)達(dá)國家前列水平，各地區(qū)的營商環(huán)境大幅提升、均衡發(fā)展，我國整體營商環(huán)境達(dá)到世界先進(jìn)水平，形成具有高度競爭力的現(xiàn)代化營商法規(guī)制度體系。

據(jù)此，我們要根據(jù)地區(qū)稟賦實行差異化賦能，讓國家改革開放布局的關(guān)鍵部位充分釋放改革動能，梯次帶動我國全面更新營商法規(guī)制度體系。龍頭城市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、自貿(mào)試驗區(qū)和各類改革開放新區(qū)在發(fā)展水平、理念經(jīng)驗、人才能力、政策空間上具有顯著優(yōu)勢，可以打造成改革開放高能區(qū)域。我們要大力支持其用足改革授權(quán)和特殊立法權(quán)限，充分打開新的改革開放制度空間，建立一整套對標(biāo)國際一流營商環(huán)境的營商法規(guī)制度。這些先行地區(qū)形成高質(zhì)量的營商環(huán)境制度創(chuàng)新、樣本案例后，再以“制度+案例”的方式高效復(fù)制推廣，梯次帶動優(yōu)化國家整體營商環(huán)境的法規(guī)制度、法治實踐。

二、 堅持國家戰(zhàn)略導(dǎo)向

國家戰(zhàn)略是國家的長期行動計劃，為實現(xiàn)特定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)而統(tǒng)籌指導(dǎo)相關(guān)領(lǐng)域工作。國家“十四五”規(guī)劃綱要通篇明確提出了20余種戰(zhàn)略，(9)分別為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、科教興國戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、知識產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國戰(zhàn)略、國際科技合作戰(zhàn)略、制造強(qiáng)國戰(zhàn)略、擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、文化產(chǎn)業(yè)數(shù)字化戰(zhàn)略、文化品牌戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、自由貿(mào)易區(qū)提升戰(zhàn)略、積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略、就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略、國家安全戰(zhàn)略、糧食安全戰(zhàn)略、能源資源安全戰(zhàn)略、金融安全戰(zhàn)略、食品安全戰(zhàn)略。每一種戰(zhàn)略的實施機(jī)制和路徑各有其特點。筆者嘗試以創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略為例，初步探討營商環(huán)境在實施國家戰(zhàn)略中的作用空間，并以此倡導(dǎo)營商環(huán)境與國家戰(zhàn)略兩者的融合互動，在國家戰(zhàn)略實施中更加注重營商環(huán)境作用，在優(yōu)化營商環(huán)境工作中更加突出國家戰(zhàn)略導(dǎo)向。

國家戰(zhàn)略的實施機(jī)制并不都是行政化、強(qiáng)制性的。國家“十四五”規(guī)劃綱要明確了差異化的實施機(jī)制，對約束性指標(biāo)任務(wù)要求合理配置公共資源，引導(dǎo)調(diào)控社會資源；對預(yù)期性指標(biāo)任務(wù)，強(qiáng)調(diào)主要依靠發(fā)揮市場主體作用來實現(xiàn)，各級政府要創(chuàng)造良好的政策環(huán)境、體制環(huán)境和法治環(huán)境。(10)參見國家“十四五”規(guī)劃綱要第六十五章“完善規(guī)劃實施機(jī)制”。高水平市場經(jīng)濟(jì)體制要求充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，充分發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好地結(jié)合。按照這一要求，只要存在市場機(jī)制發(fā)揮作用的空間，就有必要突出營商環(huán)境的作用，兩者的核心都是解決政府與市場的關(guān)系和邊界問題。

國家“十四五”規(guī)劃綱要明確提出，“堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位”。創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略躋身第二篇“堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展 全面塑造發(fā)展新優(yōu)勢”篇名的核心字段。要使創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為發(fā)展新優(yōu)勢，需要打通從創(chuàng)新源頭到最終形成發(fā)展新動能新優(yōu)勢的創(chuàng)新鏈。這條創(chuàng)新鏈同時也是產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、制度鏈，是一條多功能復(fù)合鏈，需要聚合、融合政產(chǎn)學(xué)研用，充分激發(fā)市場主體、科研機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新主體的創(chuàng)造性、主動性，建立政府機(jī)關(guān)同創(chuàng)新主體在推動創(chuàng)新產(chǎn)出和轉(zhuǎn)化運用過程中的協(xié)同性。

法治是激活這一創(chuàng)新鏈并保證其有效運作的關(guān)鍵材料、制度密碼。打造創(chuàng)新鏈法治營商環(huán)境，就是把法治的規(guī)范引領(lǐng)和服務(wù)保障作用覆蓋到創(chuàng)新鏈全鏈條，為在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下以新型舉國體制打贏關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)提供高質(zhì)量法治支撐。創(chuàng)新鏈法治營商環(huán)境既適用于放管服改革和優(yōu)化營商環(huán)境的普惠性成果，也有針對性地建立了促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)化運用的政策制度標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)體系。創(chuàng)新鏈法治營商環(huán)境的基本框架包括六個方面：

一是一份重大創(chuàng)新項目清單。這份清單要精準(zhǔn)對標(biāo)支撐國家競爭和發(fā)展優(yōu)勢的戰(zhàn)略科技、核心技術(shù)。對列入清單的重大創(chuàng)新項目，多渠道配置項目資金是基礎(chǔ)條件，以法治方式協(xié)調(diào)固化支持創(chuàng)新轉(zhuǎn)化的政策和制度更為關(guān)鍵。很多時候，打開創(chuàng)新轉(zhuǎn)化的體制制度空間后，市場激勵就能解決更多的資源配置問題。

二是一種創(chuàng)新轉(zhuǎn)化綜合體。這是一種突出市場導(dǎo)向的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，最大的特點是實現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研用深度融合，讓高效產(chǎn)出轉(zhuǎn)化的“化學(xué)反應(yīng)”在一個具有高度創(chuàng)造力和靈活性的組織內(nèi)醞釀發(fā)展。這種創(chuàng)新轉(zhuǎn)化綜合體要實行投入主體多元化、管理制度現(xiàn)代化、運行機(jī)制市場化、用人機(jī)制靈活化，實現(xiàn)項目、基地、人才、資金一體化配置。創(chuàng)新轉(zhuǎn)化綜合體可以由政府引導(dǎo)設(shè)立，按照平臺制運作孵化項目，也可以由研發(fā)主體共同設(shè)立，適用同樣的高水平政策和制度待遇。

三是一條創(chuàng)新轉(zhuǎn)化制度鏈。需要對我國現(xiàn)行法律制度加以創(chuàng)造性整合適用，最大化地釋放制度創(chuàng)新空間，打造一條有效促進(jìn)創(chuàng)新轉(zhuǎn)化的制度鏈。這條制度鏈要能凝聚各方主體的合作共識，調(diào)動各方投入創(chuàng)新資源的積極性、主動性，保護(hù)在創(chuàng)新全過程中產(chǎn)生的合理合法權(quán)益，消除、防范涉及資金項目產(chǎn)權(quán)的制度風(fēng)險、隱患。這條制度鏈要打通創(chuàng)新成果從產(chǎn)生到產(chǎn)業(yè)化運用的制度通道，既具備適用于各類技術(shù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)化的通用制度方案，也可根據(jù)特定技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的特殊需求提請專項改革授權(quán)。

四是一批創(chuàng)新轉(zhuǎn)化基地。依托有核心技術(shù)的創(chuàng)新型企業(yè)以及產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、創(chuàng)新條件好的改革開放功能區(qū)，比如各類改革開放新區(qū)、自貿(mào)試驗區(qū)等，建設(shè)一批高水平創(chuàng)新轉(zhuǎn)化基地。創(chuàng)新轉(zhuǎn)化基地要能承接技術(shù)項目轉(zhuǎn)化產(chǎn)業(yè)落地，以技術(shù)項目產(chǎn)業(yè)化為目標(biāo)載體推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗，同步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化和制度創(chuàng)新。創(chuàng)新轉(zhuǎn)化基地既落地執(zhí)行全國版的創(chuàng)新政策制度，也依法制定實施本地版的創(chuàng)新政策制度，還可以探索經(jīng)授權(quán)隨項目落地的方式，給創(chuàng)新主體、市場主體充分的選擇空間——選擇在哪里落地技術(shù)項目，就在哪里配套實施相關(guān)創(chuàng)新政策制度。這樣可以適當(dāng)?shù)丶ぐl(fā)地方創(chuàng)新轉(zhuǎn)化基地之間的良性競爭。

五是一套創(chuàng)新轉(zhuǎn)化服務(wù)體系。需要建立一套高度專業(yè)的社會化服務(wù)體系，覆蓋創(chuàng)新轉(zhuǎn)化全流程，包括綜合體設(shè)立運營、國有科技平臺成果開放授權(quán)、技術(shù)評估交易、知識產(chǎn)權(quán)確權(quán)維權(quán)和質(zhì)押融資等。

六是一套創(chuàng)新鏈法治營商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。針對創(chuàng)新鏈全周期涉及的管理服務(wù)執(zhí)法司法等需求，研究梳理所有職能單位的業(yè)務(wù)流程規(guī)范，逐步實現(xiàn)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，并在符合法治原則的基礎(chǔ)上，提供適應(yīng)特定技術(shù)產(chǎn)業(yè)的差異化管理服務(wù)，打造創(chuàng)新轉(zhuǎn)化的最佳效能、創(chuàng)新環(huán)境的最佳實踐。

三、 堅持產(chǎn)業(yè)發(fā)展面向

按照世界銀行原有的評價體系，程序越少、時限越短、成本越低、制度越完善、執(zhí)法越規(guī)范、管理越專業(yè)、信息越公開，得到的評價結(jié)果就越高。毫無疑問，所有的企業(yè)、產(chǎn)業(yè)都可以從這樣普惠性的優(yōu)化措施中受益。但是，各地在對標(biāo)各類指標(biāo)，做好普惠性優(yōu)化營商環(huán)境工作時，宜將產(chǎn)業(yè)發(fā)展的面向擺在更加突出乃至核心的位置，避免過度關(guān)注評價指標(biāo)特別是行政性指標(biāo)，導(dǎo)致優(yōu)化工作偏離市場主體需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，評價結(jié)果與企業(yè)實感、發(fā)展實績成為“平行線”“兩張皮”。

國務(wù)院“優(yōu)化營商環(huán)境條例”第7條第3款規(guī)定，“國家鼓勵和支持各地區(qū)、各部門結(jié)合實際情況，在法治框架內(nèi)積極探索原創(chuàng)性、差異化的優(yōu)化營商環(huán)境具體措施”?！耙?guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、差異化”可以說是營商環(huán)境的三個基本階段。簡單地說，“規(guī)范化”是營商環(huán)境的“及格線”，解決的是亂作為、不作為、慢作為等違法行政、違法決策、違法辦事問題。“標(biāo)準(zhǔn)化”“差異化”是營商環(huán)境的升級線，立足地區(qū)稟賦、功能規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)需求，打造好的發(fā)展環(huán)境?！耙?guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、差異化”并沒有一成不變的固化順序，但總的來說，“規(guī)范化”是初級階段，“標(biāo)準(zhǔn)化”是進(jìn)階階段，“差異化”是高級階段，是更加突出的產(chǎn)業(yè)發(fā)展面向的趨勢性走向。筆者建議，遵循法治原則，參考地區(qū)差異化、行業(yè)差異化和企業(yè)差異化等方向，發(fā)展產(chǎn)業(yè)面向的差異化營商環(huán)境：

(一) 地區(qū)差異化營商環(huán)境

一是培育地方營商法治微循環(huán)。雖然世界銀行聲稱其評估中包含營商法規(guī)執(zhí)行情況，但毫無疑問，一個國際組織對全球上百個經(jīng)濟(jì)體的營商法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行全面評估是極其困難的。在對營商法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行評估方面，每個地區(qū)都可以做得更好。各地區(qū)在落地執(zhí)行國家法規(guī)制度的同時，結(jié)合本地區(qū)的實際，特別是產(chǎn)業(yè)生態(tài)，培育打造好地方營商法治微循環(huán)，就能產(chǎn)生真正有地方特色的營商環(huán)境和貢獻(xiàn)。

二是打造營商制度創(chuàng)新樣本。習(xí)近平總書記高度重視改革開放制度創(chuàng)新。(11)在2020年于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年慶祝大會上發(fā)表的重要講話中，習(xí)近平總書記明確提出：“深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)要扛起責(zé)任，牢牢把握正確方向，解放思想、守正創(chuàng)新，努力在重要領(lǐng)域推出一批重大改革措施，形成一批可復(fù)制可推廣的重大制度創(chuàng)新成果?！眳⒁娏?xí)近平在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年慶祝大會上的講話[EB/OL]. (2020-10-04)[2021-09-26]. http：//jhsjk.people.cn/article/31892362.龍頭城市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、自貿(mào)試驗區(qū)等先進(jìn)地區(qū)用足特殊改革動能、法治權(quán)能，充分打開新的改革開放制度空間，首先發(fā)展好本地經(jīng)濟(jì)，最終梳理研究篩選出真正可復(fù)制推廣借鑒、有高度競爭力的營商制度創(chuàng)新成果，帶動國家法治、制度和治理體系的全面更新。對這些營商制度創(chuàng)新成果，要采取制度引入端的驗證標(biāo)準(zhǔn)，去驗證經(jīng)驗原產(chǎn)地的創(chuàng)新實效績效，逐步匯集打造中國特色改革開放營商制度創(chuàng)新案例庫。我們要從各地營商制度創(chuàng)新典型經(jīng)驗中提煉出具有普遍樣本價值的制度模式，直至上升為國家新制度，完成制度創(chuàng)新進(jìn)化的全生命周期。

(二) 行業(yè)差異化營商環(huán)境

世界銀行原有營商環(huán)境評估側(cè)重于評估共性的營商環(huán)境，沒有反映出不同行業(yè)營商上的具體需求。比如，世行設(shè)計的評估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)案例多針對實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)辦理買賣倉庫、獲得電力、酒店破產(chǎn)等營商事項，不能充分反映我國的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。

在現(xiàn)實世界中，每個行業(yè)的發(fā)展需求多多少少都有所不同，所面臨的監(jiān)管負(fù)擔(dān)也不一樣。餐飲行業(yè)與科技創(chuàng)新行業(yè)的發(fā)展需求和監(jiān)管負(fù)擔(dān)就存在很多不同，同屬文旅行業(yè)的民宿行業(yè)與快捷酒店行業(yè)的發(fā)展需求和監(jiān)管負(fù)擔(dān)也有很多差異。后續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境可在堅持普惠公平的基礎(chǔ)上，適當(dāng)突出行業(yè)差異化，對各行業(yè)精準(zhǔn)配置優(yōu)質(zhì)服務(wù)、均衡監(jiān)管以及適度執(zhí)法司法，助力各行業(yè)聚焦提升優(yōu)勢、輕量化發(fā)展。

據(jù)此，筆者建議研發(fā)有中國特色的行業(yè)監(jiān)管負(fù)擔(dān)指數(shù)，對我國各行業(yè)的實際監(jiān)管負(fù)擔(dān)，即監(jiān)督管理制度的執(zhí)行情況進(jìn)行評估。在評估基礎(chǔ)上，對標(biāo)各行業(yè)最優(yōu)均衡監(jiān)管負(fù)擔(dān)，在放管服改革及優(yōu)化營商環(huán)境改革中精準(zhǔn)推行差異化措施，使每個行業(yè)逐步達(dá)到最適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管負(fù)擔(dān)水平，使同質(zhì)行業(yè)、同一行業(yè)的不同企業(yè)面臨公平的監(jiān)管負(fù)擔(dān)水平，既最大限度地降低監(jiān)管負(fù)擔(dān)，釋放行業(yè)發(fā)展活力，也能保證有效管理。當(dāng)然，最優(yōu)均衡監(jiān)管負(fù)擔(dān)并非監(jiān)管越少越好，需要考慮監(jiān)管法規(guī)、監(jiān)管質(zhì)量、行業(yè)自律等加以確定。

行業(yè)監(jiān)管負(fù)擔(dān)指數(shù)宜先試點、再推開，社會化第三方評估是最佳模式。有條件的地方可以選擇相關(guān)監(jiān)管負(fù)擔(dān)較重的行業(yè)和需要審慎監(jiān)管的新興產(chǎn)業(yè)，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈核心企業(yè)先行研發(fā)試點。然后，在不斷優(yōu)化指數(shù)方案的同時，交叉擴(kuò)大試點范圍，完善定型，全面推廣。通過行業(yè)監(jiān)管負(fù)擔(dān)指數(shù)評估，既可以橫向比較同一行業(yè)在各地區(qū)的監(jiān)管負(fù)擔(dān)水平，也可以縱向比較同質(zhì)行業(yè)、同一行業(yè)在一定地域和時間范圍的監(jiān)管負(fù)擔(dān)水平變化。各地區(qū)針對特定行業(yè)的優(yōu)化經(jīng)驗，亦可供其他地區(qū)精準(zhǔn)借鑒，引入其同行業(yè)管理。

(三) 企業(yè)差異化營商環(huán)境

在現(xiàn)實世界中，每個市場主體的需求千差萬別。同質(zhì)行業(yè)、同一行業(yè)的不同企業(yè)需求各有不同，同一產(chǎn)業(yè)鏈的不同節(jié)點企業(yè)亦然。與政府機(jī)構(gòu)、社會組織相比，市場主體原本就是靈活性最高的，企業(yè)總是能夠積極響應(yīng)市場信號，主動配置資源要素，靈活適應(yīng)外部環(huán)境，以有效滿足客戶需求。國家在推進(jìn)市場主體需求導(dǎo)向的普惠性改革的同時，為適應(yīng)企業(yè)的差異化需求調(diào)整優(yōu)化營商環(huán)境供給，可促進(jìn)市場治理的協(xié)同互動，為企業(yè)提供更好的發(fā)展環(huán)境。當(dāng)然，所謂的企業(yè)差異化，是符合法治原則的差異化。符合條件的市場主體，不分內(nèi)外資所有制均一體適用，絕不是對特定企業(yè)搞特殊待遇，對不同企業(yè)實行不公平對待。

筆者建議，探索將企業(yè)守信守法經(jīng)營情況作為給予高標(biāo)準(zhǔn)營商環(huán)境的基礎(chǔ)條件，打造信用差異化高標(biāo)準(zhǔn)營商環(huán)境，為守信守法企業(yè)創(chuàng)造更優(yōu)發(fā)展環(huán)境，落實信用正向激勵，促進(jìn)社會信用建設(shè)。實際上，未必每個企業(yè)都在意少一兩個辦事流程，快兩三天，省出來的時間也不一定能掙來多少真金白銀。但是，一旦真碰上特殊情況，企業(yè)想特事特辦、急事急辦，主管部門合規(guī)允許的最大力度可能又遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，筆者提出一種信用差異化高標(biāo)準(zhǔn)營商環(huán)境的理念，其基本思路就是： 確定一個普惠水平以上的高標(biāo)準(zhǔn)營商環(huán)境清單，入選營商事項經(jīng)逐項論證確定實施方案，集中公布信用門檻及相應(yīng)的辦理條件、待遇標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管安排、懲戒措施等。達(dá)到信用門檻的企業(yè)可以隨時登錄全時在線系統(tǒng)，在其信用可及范圍內(nèi)，以極簡手續(xù)提報申請材料，即時獲得審批許可事項授權(quán)，即時高效開展經(jīng)營活動，即時觸發(fā)事中事后監(jiān)管安排。企業(yè)所提報的合規(guī)說明、工作方案、配合監(jiān)管安排、失信處置措施等材料，待營商審批事項生效后即作為監(jiān)管依據(jù)。一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在違法騙取許可等情形，可依法依承諾處理。

四、 堅持美好生活方向

人民的美好生活需求在中國共產(chǎn)黨的初心使命、新時代我國社會主要矛盾、國家“十四五”規(guī)劃綱要中均有明確體現(xiàn)。(12)國家“十四五”規(guī)劃綱要在“指導(dǎo)思想”一節(jié)提出，“以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的”，在“必須遵循的原則”一節(jié)提出，“不斷實現(xiàn)人民對美好生活的向往”。人民的美好生活需求也是企業(yè)家投資創(chuàng)業(yè)的大舞臺。優(yōu)化營商環(huán)境要堅持美好生活方向，讓人民的美好生活需求成為政府優(yōu)化營商環(huán)境工作的指揮棒，使?fàn)I商主體將資源要素最大化用于提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品服務(wù)，使優(yōu)秀營商主體、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品服務(wù)在市場競爭中脫穎而出，實現(xiàn)商業(yè)價值和社會功能。

(一) 美好生活小微營商環(huán)境

消費者的需求和偏好是多樣的，對品質(zhì)、價格、服務(wù)、便利等各有所好。一個地區(qū)的完整商業(yè)生態(tài)應(yīng)既不拒絕盒馬鮮生、7-11、便利蜂，也多保留一些鄰家鋪子、王家小店。在城市街巷長期經(jīng)營的小攤已融入城市風(fēng)貌，攤主會記住老顧客的口味，不用多說就能配好端來一碗美味小吃，讓人享用美食的同時，留住城市鄉(xiāng)愁。寫字樓的白領(lǐng)習(xí)慣了用“美團(tuán)”“餓了么”點標(biāo)準(zhǔn)化外賣，坐等騎手風(fēng)風(fēng)火火地送餐，吃完留下一堆空盒。這是不一樣的營商模式、生活體驗。

優(yōu)化營商環(huán)境不是一線城市的專利，也不只為高大上的產(chǎn)業(yè)企業(yè)服務(wù)。大買賣多從小生意發(fā)源，大巨頭也是從小商鋪起步。與大企業(yè)相比，小生意、小業(yè)主對營商環(huán)境的敏感度更高，自身靈活性也更高。要解決好他們的營商痛點難點，讓小生意更好做，更容易做好，讓小業(yè)主享受更多營商便利實惠，在滿足消費者的美好生活需求同時，支撐起一個個小業(yè)主和職工家庭的平凡美好生活。據(jù)此，筆者建議有條件的地方打造標(biāo)準(zhǔn)化“美好生活小微營商環(huán)境”，激發(fā)更多的生活服務(wù)行業(yè)社會投資，產(chǎn)生更多小微企業(yè)，容納更多社會就業(yè)，為公眾提供更靈活多樣的商品服務(wù)，讓城市更美好、社區(qū)更宜居、人民生活更幸福。

打造標(biāo)準(zhǔn)化“美好生活小微營商環(huán)境”，需要地方政府特別是基層治理機(jī)構(gòu)強(qiáng)化服務(wù)包容理念，建立制度流程標(biāo)準(zhǔn)，明確標(biāo)準(zhǔn)化管理服務(wù)體系。其基本框架有三個方面：

一是小微營商項目清單。這一清單圍繞城鄉(xiāng)居民生活服務(wù)需求，一般可涵蓋夜經(jīng)濟(jì)、社區(qū)生活服務(wù)、社區(qū)便利店、節(jié)假慶典活動餐飲零售、家庭裝修維修等。每個地區(qū)、社區(qū)均可增加本地化項目。

二是標(biāo)準(zhǔn)化、高便利、低成本的營商管理服務(wù)。根據(jù)清單項目營商需求，提供有針對性的標(biāo)準(zhǔn)化管理服務(wù)，核心是最大限度地提高營商便利度，降低營商成本，堅持公平公正招商。比如，對小微市場主體可依法實行極簡設(shè)立開辦，一般情況下，在線提交申請、驗證合法身份即可設(shè)立，報備營業(yè)地址即可營業(yè)，同步納入監(jiān)管服務(wù)范圍。對融入社區(qū)的小微市場主體的一般性監(jiān)管服務(wù)，既可在線辦理，也可依托社區(qū)村居、物業(yè)、銀行、郵政及公用事業(yè)社區(qū)網(wǎng)點依法進(jìn)行。

三是基層社區(qū)協(xié)同治理機(jī)制。小微市場主體納入基層社區(qū)生活圈、經(jīng)濟(jì)微循環(huán)，也依法依規(guī)納入基層社區(qū)協(xié)同治理機(jī)制?；鶎诱山M織建立社區(qū)商戶自助自律管理機(jī)制、矛盾糾紛化解機(jī)制、產(chǎn)權(quán)人授權(quán)管理機(jī)制、基層社區(qū)服務(wù)體系?？傮w把握的原則是適度適量，既不干擾正常營商，也能增進(jìn)商戶與社區(qū)的黏性和諧關(guān)系，處理得當(dāng)并非負(fù)擔(dān)，反而會引流客戶、優(yōu)化商譽(yù)、穩(wěn)定客源。社區(qū)小微營商布局可適當(dāng)限制商業(yè)大資本控制集中度，保持社區(qū)小微營商活躍度。

(二) 平臺經(jīng)濟(jì)生態(tài)化營商環(huán)境

數(shù)字時代帶來了以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動的生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革，也產(chǎn)生了反壟斷、個人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)權(quán)屬和安全等新問題和新挑戰(zhàn)。(13)肖亞慶.大力推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展[N].學(xué)習(xí)時報，2021-07-16(1).近期，國家對有關(guān)平臺經(jīng)濟(jì)頭部企業(yè)采取重大監(jiān)管措施，引發(fā)廣泛關(guān)注。這絕不是平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展的所謂“拐點”，而是進(jìn)化的契機(jī)和“奇點”。國家“十四五”規(guī)劃綱要明確提出，“促進(jìn)共享經(jīng)濟(jì)、平臺經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”，“支持平臺企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、增強(qiáng)國際競爭力”。(14)參見國家“十四五”規(guī)劃綱要第五篇“加快數(shù)字化發(fā)展 建設(shè)數(shù)字中國”項下第十五章、第十八章。平臺經(jīng)濟(jì)乃是新經(jīng)濟(jì)在中國發(fā)展的成功典范，毫無疑問應(yīng)當(dāng)繼續(xù)大力發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展，為新發(fā)展階段下的中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、國內(nèi)國際“雙循環(huán)”鏈接穩(wěn)固和世界經(jīng)濟(jì)疫后復(fù)蘇發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)。

促進(jìn)中國平臺經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，離不開具有高度競爭力的平臺經(jīng)濟(jì)生態(tài)化營商環(huán)境保障。中國平臺經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了較長時期的“生猛”發(fā)展階段，“贏者通吃”一時間仿佛成了行業(yè)公理。經(jīng)營者在大資本支持下紛紛上演“燒錢”大戲，成功后就“通吃”“薅羊毛”，不成功就留下“一地雞毛”。這樣的行業(yè)生態(tài)不利于形成行業(yè)健康長遠(yuǎn)發(fā)展的公平競爭秩序，也不利于企業(yè)保持滿足人民美好生活需求的創(chuàng)業(yè)初心。打造平臺經(jīng)濟(jì)生態(tài)化營商環(huán)境，要在完善與反壟斷、個人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)權(quán)屬和安全相關(guān)的制度規(guī)則基礎(chǔ)上，在平臺之間、平臺與商戶之間培育良好治理關(guān)系、生態(tài)化產(chǎn)業(yè)鏈。

據(jù)此，筆者建議高點定位明確打造“全球最佳平臺經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境”的戰(zhàn)略目標(biāo)。我國具備打造全球最佳平臺經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境的產(chǎn)業(yè)條件和法治基礎(chǔ)。為此，需要借鑒世界銀行營商環(huán)境評估理念和方法論，在典型平臺營商主體從開辦準(zhǔn)入至退出的全生命周期中，選擇典型環(huán)節(jié)、典型場景、典型制度確定指標(biāo)體系，使平臺營商主體、營商環(huán)境指標(biāo)與平臺經(jīng)濟(jì)法律制度、法治實踐形成協(xié)同閉環(huán)，使企業(yè)的合理需求、指標(biāo)的建立運用與法治的實施完善形成良性互動關(guān)系。