縣級(jí)農(nóng)信機(jī)構(gòu)信息披露問(wèn)題及其對(duì)策研究
——以福建省縣級(jí)農(nóng)信機(jī)構(gòu)為例

林 雅 娜

(福建江夏學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)院，福建 福州 350108)

當(dāng)前，推動(dòng)中小銀行深化公司治理改革，進(jìn)一步提升中小銀行對(duì)中小微企業(yè)的服務(wù)能力已成為金融改革領(lǐng)域的重中之重。農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行是中小銀行的重要組成部分。在支持鄉(xiāng)村振興、服務(wù)縣域小微企業(yè)的金融機(jī)構(gòu)中，農(nóng)信機(jī)構(gòu)是中堅(jiān)力量。隨著農(nóng)信機(jī)構(gòu)股權(quán)改革的進(jìn)一步推進(jìn)，越來(lái)越多的利益相關(guān)者關(guān)注著農(nóng)信機(jī)構(gòu)的發(fā)展，對(duì)農(nóng)信機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理及風(fēng)險(xiǎn)控制等信息的需求也越發(fā)強(qiáng)烈。2020年8月17日，銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布《健全銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)公司治理三年行動(dòng)方案(2020—2022年)》，提出要強(qiáng)化外部市場(chǎng)約束，進(jìn)一步完善信息披露標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化信息披露內(nèi)容，切實(shí)增強(qiáng)信息披露的針對(duì)性和有效性。在深化銀行業(yè)公司治理改革，提升公司治理科學(xué)性、穩(wěn)健性和有效性的大背景下，規(guī)范廣大農(nóng)信機(jī)構(gòu)的信息披露機(jī)制、強(qiáng)化外部市場(chǎng)約束、改善外部治理環(huán)境，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)信機(jī)構(gòu)審慎經(jīng)營(yíng)、提升服務(wù)能力有著重要的意義。

現(xiàn)有關(guān)于商業(yè)銀行信息披露的研究多以上市商業(yè)銀行為研究對(duì)象。如巴曙松等通過(guò)構(gòu)建信息披露評(píng)估指數(shù)，對(duì)上市銀行自愿披露的意愿進(jìn)行考察[1]；周紅等以上市銀行為樣本，研究商業(yè)銀行信息披露對(duì)市場(chǎng)約束的影響[2]；方衛(wèi)星對(duì)上市銀行信息披露面臨的風(fēng)險(xiǎn)及其管控措施進(jìn)行了研究[3]。而關(guān)于非上市商業(yè)銀行信息披露的研究比較少。邱艾松認(rèn)為，不管是上市商業(yè)銀行還是非上市商業(yè)銀行，已進(jìn)行公開(kāi)信息披露的商業(yè)銀行都存在信息披露不規(guī)范、不全面、不真實(shí)等問(wèn)題[4]；胡奕明等對(duì)我國(guó)非上市中小商業(yè)銀行的信息披露質(zhì)量進(jìn)行研究，認(rèn)為非上市商業(yè)銀行信息披露質(zhì)量與其資產(chǎn)規(guī)模及獲利能力正相關(guān)，東部地區(qū)的非上市商業(yè)銀行信息披露水平比較高[5]。目前，絕大部分農(nóng)信機(jī)構(gòu)屬于非上市銀行，但農(nóng)信機(jī)構(gòu)性質(zhì)的特殊性決定了其信息披露的特殊性。張書(shū)杰基于理論分析，提出應(yīng)該強(qiáng)制農(nóng)村信用社進(jìn)行信息披露，并對(duì)虛假披露進(jìn)行嚴(yán)懲[6]；王秀麗認(rèn)為，由于缺乏信息披露的強(qiáng)制性約束，農(nóng)村信用社的信息披露多數(shù)存在形式化、披露不完整、披露形式單一等問(wèn)題[7]。可見(jiàn)，現(xiàn)有文獻(xiàn)較少對(duì)農(nóng)信機(jī)構(gòu)信息披露情況進(jìn)行有針對(duì)性的系統(tǒng)研究，對(duì)于農(nóng)信機(jī)構(gòu)信息披露問(wèn)題的分析大多為定性描述，缺乏經(jīng)驗(yàn)層面的證據(jù)。在深化農(nóng)村信用社改革，優(yōu)化公司治理機(jī)制的背景下，對(duì)目前農(nóng)信機(jī)構(gòu)信息披露現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題進(jìn)行深入分析，對(duì)于制定差異化監(jiān)管規(guī)則、完善農(nóng)信機(jī)構(gòu)信息披露機(jī)制、改善農(nóng)信機(jī)構(gòu)外部治理環(huán)境有重要作用。本文以福建省縣級(jí)農(nóng)村信用社與農(nóng)村商業(yè)銀行為例，通過(guò)對(duì)比不同農(nóng)信機(jī)構(gòu)在不同年度披露的年度報(bào)告與臨時(shí)公告，對(duì)縣級(jí)農(nóng)信機(jī)構(gòu)信息披露的現(xiàn)狀、問(wèn)題與原因進(jìn)行具體分析，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、福建省縣級(jí)農(nóng)信機(jī)構(gòu)信息披露現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

規(guī)范的信息披露是保障利益相關(guān)者知情權(quán)的主要手段，也是實(shí)施市場(chǎng)約束的重要前提?！渡虡I(yè)銀行信息披露管理辦法》明確要求農(nóng)信機(jī)構(gòu)按規(guī)定進(jìn)行信息披露。實(shí)踐中，大部分農(nóng)信機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小，且未上市進(jìn)行股權(quán)交易，因而并未受到強(qiáng)制性信息披露的監(jiān)管。在信息披露制度的制定與實(shí)施上，不同地區(qū)的農(nóng)信機(jī)構(gòu)存在較大區(qū)別。本文主要從信息披露的內(nèi)容、渠道、時(shí)間、頻率等方面分析福建省縣級(jí)農(nóng)信機(jī)構(gòu)的信息披露現(xiàn)狀及其問(wèn)題，以期為縣級(jí)農(nóng)信機(jī)構(gòu)信息披露制度的完善提供經(jīng)驗(yàn)層面的證據(jù)。

(一)福建省縣級(jí)農(nóng)信機(jī)構(gòu)信息披露的現(xiàn)狀

1.信息披露依據(jù)。2014年，福建省農(nóng)村信用社合作聯(lián)社(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“省聯(lián)社”)發(fā)文對(duì)農(nóng)村信用社、農(nóng)商銀行的信息披露行為進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，明確了信息披露的內(nèi)容、程序與方式。至此，福建農(nóng)信機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息披露的主要依據(jù)有銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《商業(yè)銀行信息披露辦法》、省聯(lián)社發(fā)布的《福建省農(nóng)村信用社、農(nóng)商銀行信息披露暫行規(guī)定》《福建省農(nóng)村信用社、農(nóng)商銀行會(huì)計(jì)基本規(guī)定》等規(guī)章制度。從目前已經(jīng)披露的信息來(lái)看，《福建省農(nóng)村信用社、農(nóng)商銀行信息披露暫行規(guī)定》里的相關(guān)要求是福建農(nóng)信機(jī)構(gòu)信息披露的直接依據(jù)。

2.信息披露框架與內(nèi)容。按照規(guī)定，福建農(nóng)信機(jī)構(gòu)必須定期披露年度報(bào)告。省聯(lián)社對(duì)年度報(bào)告的制作設(shè)定了詳細(xì)的信息披露范式，設(shè)計(jì)了統(tǒng)一的定量信息披露模版及定性信息披露框架，還對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表的列報(bào)格式及報(bào)表附注進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定。福建農(nóng)信機(jī)構(gòu)只要依據(jù)相關(guān)要求，參考統(tǒng)一的框架范式，列報(bào)定量信息，提供定性資料，對(duì)整體經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行說(shuō)明解釋即可。福建農(nóng)信機(jī)構(gòu)年度報(bào)告信息披露框架如表1所示。

表1 福建農(nóng)信機(jī)構(gòu)年度報(bào)告信息披露框架Table 1 Information disclosure framework for annual reports of Fujian rural credit institutions

具體來(lái)看，每家機(jī)構(gòu)每年在第一、二、三章以及第十三、十四章所提供的信息基本沒(méi)有太大變動(dòng)，關(guān)鍵信息集中在第四章至第十二章。其中，第四章為定量信息，主要披露會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)與財(cái)務(wù)指標(biāo)，披露模板由省聯(lián)社指定。每家機(jī)構(gòu)的年報(bào)都要披露這些指定的指標(biāo)與數(shù)據(jù)(目前只有個(gè)別機(jī)構(gòu)在指標(biāo)選取上有細(xì)微差異)。第五章至第十二章主要為定性信息或定性與定量相結(jié)合的信息，以文字為主，圖表為輔，由省聯(lián)社提供披露框架，每家機(jī)構(gòu)在框架下對(duì)自身經(jīng)營(yíng)管理的各項(xiàng)信息進(jìn)行披露。第十四章規(guī)定了財(cái)務(wù)報(bào)告的具體信息，要求以附件的形式披露?？傊环萃暾母＝ㄞr(nóng)信機(jī)構(gòu)年度報(bào)告包括基本信息、審計(jì)報(bào)告、財(cái)務(wù)報(bào)表、財(cái)務(wù)報(bào)表附注等4個(gè)部分的內(nèi)容。筆者統(tǒng)計(jì)了福建省2015—2019年縣級(jí)農(nóng)信機(jī)構(gòu)的年度報(bào)告發(fā)現(xiàn)，2015年只有9家完整披露了相關(guān)信息，2016年有14家，2017年有17家，2018年有14家，2019年有39家。此外，各農(nóng)信機(jī)構(gòu)信息披露的詳略程度并不相同，篇幅也存在一定的差別。如2019年，上杭農(nóng)商行披露的年度報(bào)告總共23頁(yè)，南安農(nóng)商行共披露123頁(yè)，而大部分農(nóng)信機(jī)構(gòu)年度報(bào)告在60～90頁(yè)。

3.信息披露渠道與披露時(shí)間。按照規(guī)定，在每個(gè)會(huì)計(jì)年度結(jié)束之日起4個(gè)月內(nèi)，農(nóng)信機(jī)構(gòu)必須披露年度報(bào)告?？梢赃x擇在當(dāng)?shù)刂饕獔?bào)紙公布，置于營(yíng)業(yè)場(chǎng)所備查，或在省聯(lián)社官網(wǎng)(www.fjnx.com.cn)公布。多數(shù)縣級(jí)農(nóng)信機(jī)構(gòu)選擇在省聯(lián)社官網(wǎng)上進(jìn)行信息披露，信息披露載體為PDF版本，披露時(shí)間主要集中在4月底到6月初。如2020年，云霄農(nóng)村信用合作聯(lián)社在省聯(lián)社官網(wǎng)上披露年度報(bào)告的時(shí)間是6月1日。

4.信息披露頻率。根據(jù)信息披露頻率，信息披露可以分為定期報(bào)告與臨時(shí)報(bào)告。定期報(bào)告主要指年度報(bào)告，臨時(shí)報(bào)告指根據(jù)相關(guān)規(guī)定需要臨時(shí)披露的信息。省聯(lián)社規(guī)定年度報(bào)告要定期公布，但對(duì)于臨時(shí)報(bào)告未做披露頻率上的要求，農(nóng)信機(jī)構(gòu)可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行披露。目前，各農(nóng)信機(jī)構(gòu)基本遵循一年定期披露一次年度報(bào)告的要求。關(guān)于臨時(shí)報(bào)告的披露，不同機(jī)構(gòu)情況存在較大差異，具體可在各農(nóng)信機(jī)構(gòu)官網(wǎng)上查詢(xún)。

(二)福建縣級(jí)農(nóng)信機(jī)構(gòu)信息披露問(wèn)題分析

本文選取福建省10家縣級(jí)農(nóng)信機(jī)構(gòu)2018—2019年的信息披露內(nèi)容作為具體分析對(duì)象。將這10家農(nóng)信機(jī)構(gòu)分為5個(gè)組，每組的資產(chǎn)規(guī)模由小到大遞增，同組的兩家機(jī)構(gòu)在資產(chǎn)規(guī)模與獲利能力上基本相當(dāng)(表2與表3)。通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)信機(jī)構(gòu)信息披露主要存在以下問(wèn)題。

1.不同農(nóng)信機(jī)構(gòu)在年報(bào)信息披露內(nèi)容上存在顯著差異。巴塞爾委員會(huì)于2015年1月發(fā)布的《第三支柱修訂框架》提出，銀行信息披露應(yīng)該遵循五項(xiàng)指導(dǎo)原則，即清晰明確、綜合全面、對(duì)信息需求者有意義、不同時(shí)期的信息披露應(yīng)當(dāng)具有一致性、不同銀行之間應(yīng)該具有可比性[8]。以此原則為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)縣級(jí)農(nóng)信機(jī)構(gòu)的信息披露內(nèi)容進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，從信息披露的綜合全面性來(lái)看，多數(shù)農(nóng)信機(jī)構(gòu)在信息披露內(nèi)容上存在明顯的缺失。從表2可以看到，連城聯(lián)社在2018年沒(méi)有披露年度報(bào)告，上杭農(nóng)商行2018年與2019年都沒(méi)有披露財(cái)務(wù)報(bào)告的附件信息，周寧聯(lián)社和建甌聯(lián)社2018年也沒(méi)有披露附件信息。由此可見(jiàn)，雖然省聯(lián)社對(duì)年報(bào)信息披露內(nèi)容范式做了具體規(guī)定，但信息需求者還是很難完整獲取到農(nóng)信機(jī)構(gòu)按規(guī)定應(yīng)該披露的信息。從信息披露內(nèi)容的清晰詳盡程度來(lái)看，不同農(nóng)信機(jī)構(gòu)之間也存在較大差異。以資產(chǎn)規(guī)模相當(dāng)且規(guī)模較小的周寧聯(lián)社、松溪聯(lián)社為例，松溪聯(lián)社整體的信息披露量明顯多于周寧聯(lián)社，特別是在高級(jí)管理層運(yùn)作情況這一章節(jié)，松溪聯(lián)社的信息量是周寧聯(lián)社的2倍以上。而資產(chǎn)規(guī)模最大的晉江農(nóng)商行與南安農(nóng)商行也存在同樣的情況，晉江農(nóng)商行整體的信息披露量明顯多于南安農(nóng)商行，特別體現(xiàn)在內(nèi)部控制、高級(jí)管理層運(yùn)作情況以及財(cái)務(wù)報(bào)告附件信息。比較特殊的是，一些資產(chǎn)規(guī)模較大的農(nóng)信機(jī)構(gòu)，其信息披露量卻遠(yuǎn)不如資產(chǎn)規(guī)模較小的農(nóng)信機(jī)構(gòu)。如上杭農(nóng)商行的資產(chǎn)規(guī)模較大，但其信息披露非常精簡(jiǎn)。結(jié)合表3可知，上杭農(nóng)商行在一些指標(biāo)數(shù)據(jù)上也沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)完整的披露。

表2 10家農(nóng)信機(jī)構(gòu)2018—2019年度報(bào)告信息披露內(nèi)容對(duì)比Table 2 Comparison of information disclosures in the 2018—2019 annual reports of 10 rural credit institutions /頁(yè)

表3 10家農(nóng)信機(jī)構(gòu)2018—2019年度報(bào)告披露3種指標(biāo)數(shù)據(jù)信息披露情況對(duì)比Table 3 Comparison of data on the three indicators disclosed in the 2018—2019 annual reports of 10 rural credit institutions

續(xù)表3

根據(jù)信息披露的相關(guān)法則，銀行需披露重要的、反映其業(yè)務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)的信息。這些信息對(duì)外部利益相關(guān)者的投資決策有重要影響，但由于很多定性信息沒(méi)有統(tǒng)一的披露標(biāo)準(zhǔn)與范式，農(nóng)信機(jī)構(gòu)在年度報(bào)告中避重就輕、選擇性披露的情況非常普遍。以年度報(bào)告第六章為例，按照省聯(lián)社的要求，這一部分要披露監(jiān)管部門(mén)和司法部門(mén)的處罰情況。但從本文收集的年度報(bào)告來(lái)看，沒(méi)有一家農(nóng)信機(jī)構(gòu)披露該信息。從央行與銀保監(jiān)會(huì)公開(kāi)披露的信息可知，每年都會(huì)有一些農(nóng)信機(jī)構(gòu)收到監(jiān)管罰單，但信息需求者卻沒(méi)有從這些農(nóng)信機(jī)構(gòu)的年度報(bào)告中獲得這一信息。此外，在第九章中，也存在形式性披露的問(wèn)題。很多農(nóng)信機(jī)構(gòu)只是年復(fù)一年地披露其公司治理結(jié)構(gòu)框架圖，并沒(méi)有對(duì)機(jī)構(gòu)“三會(huì)一層”一年來(lái)的運(yùn)轉(zhuǎn)情況進(jìn)行具體說(shuō)明，導(dǎo)致外部利益相關(guān)者很難了解到農(nóng)信機(jī)構(gòu)的公司治理情況。在銀行公司治理改革備受重視的情況下，這是一個(gè)明顯的信息缺失。

值得注意的是，農(nóng)信機(jī)構(gòu)自愿披露的一些指標(biāo)數(shù)據(jù)在不同時(shí)期不具有一致性。這些信息散落且不連續(xù)，數(shù)據(jù)斷層明顯，使得信息橫向、縱向都不可比。從同一年份不同農(nóng)信機(jī)構(gòu)的信息披露情況來(lái)看，以2018年小微企業(yè)貸款相關(guān)數(shù)據(jù)為例，從表3可知，連城聯(lián)社未披露年度報(bào)告，松溪聯(lián)社與南安農(nóng)商行未披露相關(guān)信息，而有披露相關(guān)數(shù)據(jù)的農(nóng)信機(jī)構(gòu)也存在披露詳細(xì)程度不一的問(wèn)題。由此可見(jiàn)，農(nóng)信機(jī)構(gòu)信息披露存在橫向不可比。從同一農(nóng)信機(jī)構(gòu)不同年份的信息披露情況來(lái)看，連城聯(lián)社、上杭農(nóng)商行、南安農(nóng)商行在涉農(nóng)貸款業(yè)務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)的披露上存在前后年度數(shù)據(jù)斷層現(xiàn)象，松溪聯(lián)社、連城聯(lián)社、南安農(nóng)商行在小微企業(yè)貸款業(yè)務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)的披露上存在前后年度數(shù)據(jù)斷層現(xiàn)象。由此可見(jiàn)，農(nóng)信機(jī)構(gòu)信息披露存在縱向不可比。綜上所述，由于沒(méi)有統(tǒng)一的披露標(biāo)準(zhǔn)，信息需求者能否獲取連續(xù)一致的可比信息完全取決于農(nóng)信機(jī)構(gòu)自愿披露的意愿，信息需求者獲取有效的連續(xù)性信息的成本很大。

2.年度報(bào)告信息披露載體落后，無(wú)法快速定位至所需信息。在動(dòng)輒幾十頁(yè)、上百頁(yè)的年度報(bào)告中，盡可能快速地獲取不同機(jī)構(gòu)、不同報(bào)告期的關(guān)鍵信息是大部分信息需求者的共同訴求。這就要求年度報(bào)告結(jié)構(gòu)清晰、目錄等級(jí)完整，且內(nèi)容處于可篩選、可檢索、可選取的狀態(tài)。目前，農(nóng)信機(jī)構(gòu)的年度報(bào)告基本無(wú)法滿(mǎn)足這一要求。首先，福建農(nóng)信機(jī)構(gòu)年度報(bào)告目錄僅為正文一級(jí)目錄，無(wú)法幫助信息需求者快速定位所需信息的位置；其次，大多數(shù)福建農(nóng)信機(jī)構(gòu)年度報(bào)告按PDF文檔以附件的形式披露在網(wǎng)站上，信息需求者無(wú)法直接在網(wǎng)站上對(duì)報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行檢索。而且，大多數(shù)年度報(bào)告只能在線閱讀，或下載后僅供閱讀，信息需求者無(wú)法在文中進(jìn)行關(guān)鍵詞的搜索定位，也無(wú)法進(jìn)行復(fù)制等操作。有些年度報(bào)告甚至將同一數(shù)據(jù)指標(biāo)披露在不同年份的不同欄目中，給信息需求者的查閱造成極大的不便。毫無(wú)疑問(wèn)，這種信息披露方式導(dǎo)致信息需求者無(wú)法根據(jù)自身需求對(duì)信息進(jìn)行篩選。信息需求者如果要同時(shí)獲取不同農(nóng)信機(jī)構(gòu)、不同報(bào)告期的信息，要付出很高的時(shí)間成本。

3.信息披露渠道單一，缺乏時(shí)效性與靈活性。多樣化、暢通的信息披露渠道有利于信息需求者以較低成本及時(shí)、有效地獲取信息。從信息披露渠道來(lái)看，福建省大部分農(nóng)信機(jī)構(gòu)的年度報(bào)告只在省聯(lián)社官網(wǎng)進(jìn)行披露，只有個(gè)別農(nóng)信機(jī)構(gòu)會(huì)同時(shí)在自己官網(wǎng)進(jìn)行披露。從信息披露時(shí)間來(lái)看，每年都有相當(dāng)一部分農(nóng)信機(jī)構(gòu)延遲到5月份，甚至6月份才披露年度報(bào)告。如此低頻、低效的信息披露導(dǎo)致信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題一直無(wú)法得到有效解決。

4.信息披露頻率低、自愿披露意愿不足。按照規(guī)定，福建農(nóng)信機(jī)構(gòu)要定期披露的信息只有年度報(bào)告。目前，未見(jiàn)有農(nóng)信機(jī)構(gòu)披露半年度或季度報(bào)告，以及其他形式的定期報(bào)告。在年度報(bào)告之外，按照省聯(lián)社的規(guī)定，農(nóng)信機(jī)構(gòu)還需要披露臨時(shí)性報(bào)告。臨時(shí)性報(bào)告主要針對(duì)一些重大事件，如重大投資行為和購(gòu)置財(cái)產(chǎn)行為、重大債務(wù)、重大虧損、管理層重大變動(dòng)、重大訴訟或違法違規(guī)處罰，以及農(nóng)信機(jī)構(gòu)自愿披露的其他信息等。通過(guò)披露臨時(shí)性報(bào)告或其他自愿披露的經(jīng)營(yíng)動(dòng)態(tài)信息，可以增加農(nóng)信機(jī)構(gòu)與外部利益相關(guān)者的互動(dòng)，提高經(jīng)營(yíng)透明度，降低信息不對(duì)稱(chēng)。但很多農(nóng)信機(jī)構(gòu)信息披露頻率較低，自愿披露意愿不足。以武夷山農(nóng)商行為例，目前其官網(wǎng)上的最新公告只有8條，其中有6條是2014年的信息。類(lèi)似的還有松溪聯(lián)社。可見(jiàn)，農(nóng)信機(jī)構(gòu)的定期報(bào)告一年只披露一次，而臨時(shí)性信息披露頻率低，更新不及時(shí)，對(duì)于外部利益相關(guān)者而言，農(nóng)信機(jī)構(gòu)的透明度仍然十分不足。

二、縣級(jí)農(nóng)信機(jī)構(gòu)信息披露存在問(wèn)題的原因分析

農(nóng)信機(jī)構(gòu)低頻、低效的信息披露意味著眾多利益相關(guān)者無(wú)法利用信息進(jìn)行理性決策，也意味著無(wú)法對(duì)農(nóng)信機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理產(chǎn)生激勵(lì)及約束作用，這不利于農(nóng)信機(jī)構(gòu)長(zhǎng)遠(yuǎn)、穩(wěn)定地發(fā)展。信息披露制度的制定與實(shí)施歸根結(jié)底屬于公司治理問(wèn)題，即農(nóng)信機(jī)構(gòu)的公司內(nèi)部治理機(jī)制與外部治理環(huán)境均存在問(wèn)題。

(一)管理模式與治理模式存在缺陷

目前，大部分農(nóng)信機(jī)構(gòu)所采用的省聯(lián)社管理模式與“三會(huì)一層”的治理模式存在比較明顯的問(wèn)題。在省聯(lián)社管理模式下，高管人事任命權(quán)由省聯(lián)社把控，省聯(lián)社是農(nóng)信機(jī)構(gòu)的實(shí)際控制人，管理層為直接控制人，農(nóng)信機(jī)構(gòu)存在明顯的行政性管理與內(nèi)部人控制問(wèn)題[6,9-11]，股東(社員)作為實(shí)際所有者，并沒(méi)有任命代理人的權(quán)利。特別是中小股東，缺乏了解及參與農(nóng)信機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)利。由于代理人不受委托人任命，不對(duì)委托人負(fù)責(zé)，由此導(dǎo)致委托代理鏈條斷裂，委托人權(quán)利虛化，股東(社員)失去了監(jiān)督管理層的積極性，管理層沒(méi)有對(duì)股東(社員)披露信息的壓力。有的管理層甚至為了維護(hù)自身利益，對(duì)外披露的信息可能存在不真實(shí)、不完整，從而損害了股東利益的情況。此外，農(nóng)信機(jī)構(gòu)的重大經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)并沒(méi)有真正通過(guò)股東(社員)代表大會(huì)審議、決策與批準(zhǔn)，“三會(huì)一層”的治理模式流于形式。

(二)政府對(duì)農(nóng)信機(jī)構(gòu)的信息披露監(jiān)管不足

目前，政府監(jiān)管部門(mén)頒布的關(guān)于銀行業(yè)信息披露的相關(guān)法律法規(guī)大多針對(duì)上市銀行或規(guī)模較大的商業(yè)銀行。農(nóng)信機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小，數(shù)量眾多，不同機(jī)構(gòu)之間還存在諸多差異。很多農(nóng)信機(jī)構(gòu)的信息披露并沒(méi)有傳遞多少有價(jià)值的信息，甚至有些農(nóng)信機(jī)構(gòu)所披露的報(bào)告文本還處于修訂狀態(tài)。但這種報(bào)告卻能通過(guò)層層審核最終對(duì)外披露，說(shuō)明監(jiān)管部門(mén)對(duì)于農(nóng)信機(jī)構(gòu)的信息披露并未進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，由此出現(xiàn)農(nóng)信機(jī)構(gòu)應(yīng)付性披露和監(jiān)管部門(mén)應(yīng)付性審核的情形。

(三)股東無(wú)法對(duì)管理層形成有效制約

股權(quán)結(jié)構(gòu)合理是完善公司治理的基礎(chǔ)，合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)可以使股東之間互相監(jiān)督、互相制約[12]，進(jìn)而不斷改進(jìn)信息披露制度。農(nóng)信機(jī)構(gòu)在股權(quán)改革過(guò)程中，大部分存在股權(quán)過(guò)度分散的問(wèn)題。以惠安聯(lián)社為例。2019年，惠安聯(lián)社共有股東戶(hù)數(shù)1 531戶(hù)，其中法人股169戶(hù)，自然人股1 362戶(hù)(包括職工股與非職工股)。前十大股東的股本占比28.03%，最大股東僅持股4.2%，股權(quán)高度分散。小股東數(shù)量多、持股少，對(duì)農(nóng)信機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)沒(méi)有發(fā)言權(quán)，也沒(méi)有能力關(guān)心農(nóng)信機(jī)構(gòu)的發(fā)展，參與管理的積極性不高，對(duì)管理層無(wú)法形成有效的制約和監(jiān)督[9,13]。另外，股權(quán)分散會(huì)加重內(nèi)部人控制問(wèn)題，管理層對(duì)外披露信息的積極性和動(dòng)力不足，信息披露容易流于形式。

(四)管理層缺乏信息披露的動(dòng)力

目前，絕大部分農(nóng)信機(jī)構(gòu)并未上市公開(kāi)交易股權(quán)。由于不受證監(jiān)會(huì)強(qiáng)制性信息披露的監(jiān)管，已有的信息披露也缺乏市場(chǎng)的即時(shí)反饋，外部市場(chǎng)約束微弱，管理層沒(méi)有進(jìn)行高質(zhì)量信息披露的動(dòng)力。此外，大部分農(nóng)信機(jī)構(gòu)管理層由省聯(lián)社直接任命，且多為農(nóng)信社相關(guān)負(fù)責(zé)人及政府指派人員。管理層更多考慮的是業(yè)績(jī)的行政考核，而非來(lái)自競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的經(jīng)營(yíng)績(jī)效的競(jìng)爭(zhēng)壓力。因而，管理層對(duì)外詳細(xì)披露機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)與風(fēng)險(xiǎn)信息的動(dòng)力不足。相反，作為農(nóng)信機(jī)構(gòu)的直接控制人，管理層為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化，甚至有掩蓋、編造信息的動(dòng)機(jī)。

(五)債權(quán)人影響力微弱

農(nóng)信機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象主要是廣大農(nóng)戶(hù)。廣大農(nóng)戶(hù)是農(nóng)信機(jī)構(gòu)的主要債權(quán)人，雖然數(shù)量眾多，但資金規(guī)模較小，投資能力不高，在信息獲取、辨別、解讀與運(yùn)用上都面臨較高阻礙，維權(quán)意識(shí)和談判能力也比較弱。而且，廣大農(nóng)戶(hù)往往混淆國(guó)家信用與銀行信用，對(duì)于農(nóng)信機(jī)構(gòu)存有隱性保險(xiǎn)預(yù)期。這些都導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)對(duì)于農(nóng)信機(jī)構(gòu)的約束作用十分微弱。此外，農(nóng)信機(jī)構(gòu)的信息披露更多遵循是的上市銀行的披露模板，針對(duì)的是股東群體，這也在一定程度上影響了債權(quán)人的信息需求及知情權(quán)。

三、提高縣級(jí)農(nóng)信機(jī)構(gòu)信息披露質(zhì)量的對(duì)策建議

縣級(jí)農(nóng)信機(jī)構(gòu)的利益相關(guān)者眾多，但與農(nóng)信機(jī)構(gòu)之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)。這不利于各利益相關(guān)者的決策，也不利于農(nóng)村金融市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展。提高農(nóng)信機(jī)構(gòu)的信息披露質(zhì)量，需要從健全內(nèi)部治理機(jī)制、改善外部治理環(huán)境、完善信息披露制度等3個(gè)方面進(jìn)行。其中，內(nèi)部治理機(jī)制是基礎(chǔ)，外部治理環(huán)境是保障，在理順公司治理機(jī)制的基礎(chǔ)上，逐步完善信息披露制度。

(一)健全內(nèi)部治理機(jī)制

合理有效的公司治理機(jī)制是保證信息披露質(zhì)量的前提條件。具體而言，省聯(lián)社要放手賦權(quán)，農(nóng)信機(jī)構(gòu)要完善股權(quán)。隨著農(nóng)信機(jī)構(gòu)股權(quán)改革的縱深推進(jìn)，省聯(lián)社要逐步放手賦權(quán)，改變對(duì)農(nóng)信機(jī)構(gòu)管理層的行政性任命與考核形式，將自主管理權(quán)交給農(nóng)信機(jī)構(gòu)真正的所有者，保證股東“用手投票”的權(quán)利，使農(nóng)信機(jī)構(gòu)成為真正的獨(dú)立法人。省聯(lián)社可以在技術(shù)層面、監(jiān)管層面、資源調(diào)配層面等為農(nóng)信機(jī)構(gòu)提供支持，但要減少不必要的行政干預(yù)。農(nóng)信機(jī)構(gòu)要不斷完善股權(quán)結(jié)構(gòu)，可以吸引縣域優(yōu)質(zhì)大型企業(yè)、民營(yíng)公司、工商業(yè)個(gè)體、農(nóng)村種養(yǎng)大戶(hù)或城鄉(xiāng)居民個(gè)人入股農(nóng)信機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大單個(gè)自然人或法人的持股比例，使股權(quán)適度集中、互相制衡，以此提高股東對(duì)農(nóng)信機(jī)構(gòu)的監(jiān)督力與約束力。只有股東真正實(shí)現(xiàn)所有者的責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一后，才能逐步解決內(nèi)部人控制問(wèn)題。所有者的約束與監(jiān)督是管理層披露信息的一個(gè)重要推動(dòng)力，只有保證農(nóng)信機(jī)構(gòu)股東作為所有者的權(quán)利以及履行權(quán)利的能力，才能對(duì)管理層帶來(lái)真正的約束。

(二)改善外部治理環(huán)境

改善外部治理環(huán)境，強(qiáng)化市場(chǎng)約束，是提高縣級(jí)農(nóng)信機(jī)構(gòu)信息披露質(zhì)量的重要保障。

1.實(shí)行差異化監(jiān)管，引導(dǎo)社會(huì)組織關(guān)注農(nóng)信機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)情況。農(nóng)信機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多，不同機(jī)構(gòu)之間在經(jīng)營(yíng)規(guī)模、股權(quán)改革、高管履職能力等方面均存在差異。這些都會(huì)影響農(nóng)信機(jī)構(gòu)的信息披露質(zhì)量。監(jiān)管部門(mén)需要實(shí)行差異化監(jiān)管，不搞一刀切，不簡(jiǎn)單套用大型商業(yè)銀行的監(jiān)管規(guī)則，而是針對(duì)不同發(fā)展層次的農(nóng)信機(jī)構(gòu)制定不同的信息披露監(jiān)管準(zhǔn)則。參照《健全銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)公司治理三年行動(dòng)方案(2020—2022年)》的要求，可以進(jìn)一步增加對(duì)于農(nóng)信機(jī)構(gòu)的信息披露監(jiān)管要求，完善信息披露標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化信息披露內(nèi)容，加強(qiáng)日常監(jiān)管檢查，及時(shí)處理、處罰并公開(kāi)通報(bào)。同時(shí)，引導(dǎo)銀行業(yè)自律組織、市場(chǎng)、媒體及社會(huì)公眾關(guān)注農(nóng)信機(jī)構(gòu)的信息披露，擴(kuò)大農(nóng)信機(jī)構(gòu)信息披露的群眾監(jiān)督基礎(chǔ)，從而形成對(duì)經(jīng)營(yíng)者更有力的市場(chǎng)約束。

2.暢通縣級(jí)農(nóng)信機(jī)構(gòu)股權(quán)交易渠道，使信息披露與股權(quán)交易相聯(lián)系。由于大部分農(nóng)信機(jī)構(gòu)沒(méi)有上市，股權(quán)交易渠道不暢，投資者很難根據(jù)農(nóng)信機(jī)構(gòu)對(duì)外披露的信息進(jìn)行股權(quán)的實(shí)時(shí)交易。應(yīng)暢通縣級(jí)農(nóng)信機(jī)構(gòu)股權(quán)交易渠道，規(guī)范股權(quán)流通，讓股權(quán)價(jià)格市場(chǎng)化、透明化。當(dāng)股權(quán)交易與農(nóng)信機(jī)構(gòu)披露的信息相掛鉤，管理層對(duì)外披露的信息就要經(jīng)過(guò)市場(chǎng)檢驗(yàn)，這對(duì)于不斷提高信息披露質(zhì)量、提高機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)水平有重要意義。

3.引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高管理層信息披露質(zhì)量。對(duì)于非上市的農(nóng)信機(jī)構(gòu)而言，可通過(guò)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、經(jīng)理人市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等機(jī)制來(lái)激勵(lì)管理層提高信息披露質(zhì)量。在產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，為了滿(mǎn)足客戶(hù)的信息知情需求，農(nóng)信機(jī)構(gòu)會(huì)不斷完善自身的信息披露制度。同時(shí)，在管理層任命上引入市場(chǎng)化選聘機(jī)制，充分利用經(jīng)理人市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性，面向社會(huì)公開(kāi)選聘管理人員，適度提高管理層的流動(dòng)性，將信息披露質(zhì)量加入管理層的履職考核標(biāo)準(zhǔn)中，并與其薪酬、聲譽(yù)評(píng)價(jià)掛鉤，以此約束管理層在信息披露上的短視行為。

4.提高信息可讀性，增強(qiáng)債權(quán)人的市場(chǎng)約束作用。廣大農(nóng)戶(hù)是農(nóng)信機(jī)構(gòu)的債權(quán)人，文化素養(yǎng)相對(duì)較低。提高農(nóng)信機(jī)構(gòu)披露信息的可讀性與可理解性，可以幫助農(nóng)戶(hù)更好地理解信息，使其可以根據(jù)信息及時(shí)進(jìn)行資金管理。監(jiān)管部門(mén)或指定社會(huì)研究機(jī)構(gòu)可以定期對(duì)農(nóng)信機(jī)構(gòu)的信息披露水平進(jìn)行解讀與評(píng)級(jí)，對(duì)其經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)行評(píng)價(jià)并形成簡(jiǎn)潔易懂的評(píng)價(jià)結(jié)果。評(píng)價(jià)結(jié)果可以公告的形式在農(nóng)村進(jìn)行公示，以便提高廣大農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)信機(jī)構(gòu)信息披露的敏感性、充分發(fā)揮債權(quán)人的市場(chǎng)約束作用，進(jìn)而激勵(lì)農(nóng)信機(jī)構(gòu)不斷完善信息披露制度、改善經(jīng)營(yíng)管理、提高風(fēng)險(xiǎn)管控水平。

(三)完善農(nóng)信機(jī)構(gòu)信息披露制度

1.省聯(lián)社層面。通過(guò)省聯(lián)社自上而下地制定信息披露管理辦法，各機(jī)構(gòu)遵照?qǐng)?zhí)行是可行的。針對(duì)目前信息披露存在的問(wèn)題，省聯(lián)社可以采取以下措施來(lái)提高農(nóng)信機(jī)構(gòu)的信息披露質(zhì)量：強(qiáng)化信息披露相關(guān)部門(mén)的工作職責(zé)，要求對(duì)信息披露的規(guī)范性進(jìn)行嚴(yán)格審查，杜絕不披露年度報(bào)告或披露不完整報(bào)告的情況，要求農(nóng)信機(jī)構(gòu)對(duì)信息披露的相關(guān)性、連貫性、可比性等進(jìn)行自查；根據(jù)商業(yè)銀行信息披露的相關(guān)監(jiān)管要求，不斷更新信息披露管理辦法，修訂信息披露范式，細(xì)化定性信息的披露要求，完善年度報(bào)告目錄等級(jí)體系，增加定量信息披露模板，使信息需求者能更加快速、全面地捕捉到農(nóng)信機(jī)構(gòu)各類(lèi)監(jiān)管指標(biāo)及與業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)情況相關(guān)的時(shí)間序列數(shù)據(jù)；修改信息披露載體方式，確保年度報(bào)告信息處于可篩選、可檢索狀態(tài)，同時(shí)，整合農(nóng)信機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)，創(chuàng)建農(nóng)信機(jī)構(gòu)關(guān)鍵數(shù)據(jù)檢索平臺(tái)，為信息需求者提供信息獲取的便利。

2.農(nóng)信機(jī)構(gòu)層面。信息披露涵蓋信息產(chǎn)生、編制、審查、披露等多個(gè)環(huán)節(jié)，需要多個(gè)部門(mén)密切合作才能完成。農(nóng)信機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)化理(董)事會(huì)與管理層的責(zé)任，完善信息披露管理架構(gòu)，制定信息披露流程。一方面，保證年度報(bào)告與臨時(shí)報(bào)告披露工作的規(guī)范性，確保信息全面、完整、有效、準(zhǔn)確，做到充分披露、及時(shí)披露；另一方面，增加信息披露渠道與披露頻率，根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)變化，不斷充實(shí)信息披露內(nèi)容，及時(shí)披露利益相關(guān)者關(guān)注的重要信息，擴(kuò)大信息披露的受眾面，增加與外部市場(chǎng)互動(dòng)交流的機(jī)會(huì)。此外，農(nóng)信機(jī)構(gòu)內(nèi)部可以成立專(zhuān)門(mén)的信息披露監(jiān)管隊(duì)伍，對(duì)信息披露工作開(kāi)展內(nèi)部監(jiān)督和動(dòng)態(tài)評(píng)估，以此促進(jìn)農(nóng)信機(jī)構(gòu)信息披露工作規(guī)范、有效地開(kāi)展。