楊震江

（云南省煙草公司大理州公司，云南大理 671000）

煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施是煙草農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和必要條件。為適應(yīng)當(dāng)前煙葉生產(chǎn)轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展形勢，2019 年底中國煙草總公司下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)施意見》，要求未來3～5 年在全國煙區(qū)建設(shè)完善18 萬公頃高標(biāo)準(zhǔn)基本煙田任務(wù)，明確提出“實(shí)現(xiàn)煙葉生產(chǎn)減工降本、提質(zhì)增效、煙農(nóng)穩(wěn)收增收”的目標(biāo)。高標(biāo)準(zhǔn)基本煙田建設(shè)是今后煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的三大方向之一，也是最為基礎(chǔ)性的工作。文件的出臺正式拉開了全國煙區(qū)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本煙田的序幕。

1 高標(biāo)準(zhǔn)基本煙田建設(shè)的重要意義

高標(biāo)準(zhǔn)基本煙田建設(shè)是圍繞煙區(qū)種植區(qū)域規(guī)劃和高標(biāo)準(zhǔn)基本煙田建設(shè)規(guī)劃，通過開展土地整理以及對原有煙田水利設(shè)施、田間道路進(jìn)行再配置、再提升，以滿足宜機(jī)化和煙葉生產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展需要。高標(biāo)準(zhǔn)基本煙田建設(shè)的主要內(nèi)容是煙田水利設(shè)施、田間道路和土地整理三大類項(xiàng)目。高標(biāo)準(zhǔn)基本煙田建設(shè)是現(xiàn)有煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作的升華，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本煙田對于推動(dòng)煙葉生產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)煙葉轉(zhuǎn)型升級意義重大。

1.1 契合高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)方向要求

當(dāng)前，國家大力支持高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定了《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)評價(jià)激勵(lì)實(shí)施辦法（試行）》（農(nóng)建發(fā)〔2019〕1 號），實(shí)行定期考核，激勵(lì)先進(jìn)省份；云南省政府制定了《關(guān)于進(jìn)一步加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的意見》（云政發(fā)〔2016〕67 號），出臺了云南省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)有關(guān)要求。煙田是煙葉生產(chǎn)的根基，建設(shè)好、利用好、保護(hù)好煙田是提高煙葉生產(chǎn)力的根本。高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)應(yīng)立足區(qū)域特點(diǎn)，分類推進(jìn)［1］。近年的全國煙葉工作會(huì)，中國煙草總公司均對高標(biāo)準(zhǔn)煙田建設(shè)提出了明確要求、制定了詳細(xì)的建設(shè)目標(biāo)。開展高標(biāo)準(zhǔn)基本煙田建設(shè)，建成集中連片、設(shè)施配套、抗災(zāi)能力強(qiáng)、與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應(yīng)的基本煙田，是服務(wù)鄉(xiāng)村振興的重要舉措，也是提高煙葉生產(chǎn)效能和促進(jìn)煙農(nóng)增收的客觀需要。

1.2 有利于穩(wěn)定煙區(qū)和煙農(nóng)隊(duì)伍

煙草在國民經(jīng)濟(jì)中占有重要地位，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)，特別是部分西部省份，煙葉種植始終是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)，也是廣大煙農(nóng)增收的重要途徑。煙區(qū)是煙葉生產(chǎn)的平臺，煙農(nóng)是煙葉生產(chǎn)的主體，煙區(qū)和煙農(nóng)隊(duì)伍穩(wěn)定，煙草產(chǎn)業(yè)才能持續(xù)健康發(fā)展。隨著社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，種煙效益明顯降低、用工成本和物資成本居高不下，導(dǎo)致全國煙區(qū)逐年萎縮，煙農(nóng)隊(duì)伍整體數(shù)量和煙農(nóng)素質(zhì)不斷下降。隨著現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)專業(yè)化分工程度的逐步提高，系統(tǒng)的煙農(nóng)、煙技員培訓(xùn)體系能保證專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍的建設(shè)［2］。開展高標(biāo)準(zhǔn)基本煙田建設(shè)，實(shí)現(xiàn)煙葉生產(chǎn)減工降本，提高煙田產(chǎn)出效益，將吸引更多高素質(zhì)農(nóng)民成為煙農(nóng)，煙農(nóng)素質(zhì)的提高又將促進(jìn)煙葉種植水平的改善，最終形成相互促進(jìn)的良性循環(huán)，是破解誰來種煙、怎樣種煙難題的重要舉措和必由之路。

1.3 有利于保障煙葉穩(wěn)產(chǎn)穩(wěn)收

土地是農(nóng)民的命根子，肥田沃土才能生產(chǎn)出好的農(nóng)作物。受更高附加值的經(jīng)濟(jì)作物沖擊，煙區(qū)逐漸轉(zhuǎn)移至水利設(shè)施不足、地塊零散、土肥薄弱的山區(qū)、半山區(qū)。建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本煙田是提高煙田抵御自然災(zāi)害能力，提高土地效益，實(shí)現(xiàn)煙葉數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)效益相統(tǒng)一的有效手段。通過建設(shè)水池、溝渠等水利設(shè)施，提高了煙區(qū)煙田的灌溉保證率；實(shí)施土地整理項(xiàng)目，提高了土地連片規(guī)模，奠定了煙田機(jī)械化生產(chǎn)基礎(chǔ)，同時(shí)也使得土壤疏松，肥力提升；修建機(jī)耕道路，打通了煙田機(jī)械化操作筋脈。高標(biāo)準(zhǔn)基本煙田建成后，真正實(shí)現(xiàn)了煙田旱能灌、澇能排，有利于土壤肥力提升、解決煙區(qū)煙葉種植品種局限性、提高土地綜合產(chǎn)出率，也是更新煙區(qū)煙農(nóng)土地觀念的重要途徑。

2 高標(biāo)準(zhǔn)基本煙田建設(shè)中存在的問題

2.1 土地流轉(zhuǎn)工作推進(jìn)難度大

建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本煙田，土地集中流轉(zhuǎn)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)破埂并田是基礎(chǔ)，進(jìn)行土地確權(quán)是保障，建成后的高標(biāo)準(zhǔn)基本煙田綜合開發(fā)利用是目標(biāo)。高標(biāo)準(zhǔn)基本煙田建設(shè)要求實(shí)現(xiàn)土地5 年以上連片集中流轉(zhuǎn)，其目的是使土地經(jīng)營模式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。現(xiàn)行農(nóng)村一家一戶承包經(jīng)營土地模式，造成土地零散、破碎，煙田形狀各異，田埂縱橫，使得集中連片實(shí)施困難；大戶因考慮自身利益，土地流轉(zhuǎn)熱情不高，小戶擁有的多為自留地，對土地收益本來預(yù)期就較低。當(dāng)前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多為中老年人，傳統(tǒng)戀土情結(jié)根深蒂固，對新政策接受程度低是實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)需要跨越的障礙。為避免產(chǎn)生糾紛，權(quán)屬調(diào)整工作必須做好，保證每戶農(nóng)民承包的責(zé)任田集中連片，便于耕種［3］。此外，土地流轉(zhuǎn)租金籌集，土地流轉(zhuǎn)組織協(xié)調(diào)等也是推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)需要面臨的挑戰(zhàn)。

2.2 管護(hù)資金缺乏，管護(hù)制度欠缺

工程項(xiàng)目三分靠建、七分靠管，有效的管護(hù)措施是促使建成項(xiàng)目發(fā)揮效益不可或缺的手段?，F(xiàn)行的煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程管護(hù)要求中，雖然明確了產(chǎn)權(quán)所有人、管護(hù)權(quán)責(zé)，但對管護(hù)資金落實(shí)、管理措施執(zhí)行等缺乏強(qiáng)制性手段；政府財(cái)政資金有限，對煙草項(xiàng)目管護(hù)支持能力明顯不夠；受益煙農(nóng)、合作社等對建成項(xiàng)目只看中短期效益，長期利用價(jià)值考慮不足，個(gè)別工程存在閑置風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 煙區(qū)產(chǎn)業(yè)綜合體建設(shè)支持不足

煙葉屬于大春作物，種植季節(jié)一般為每年的5—9 月，剩余時(shí)間內(nèi)煙葉種植土地空閑。要提高建成后高標(biāo)準(zhǔn)煙田的產(chǎn)出，需要采取措施發(fā)揮煙田非煙作物效益。煙區(qū)產(chǎn)業(yè)綜合建設(shè)，即在煙葉種植的特定區(qū)域，以煙葉種植為主、非煙作物種植為輔，通過考慮作物特性有效銜接生長周期實(shí)施套種等，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共用，達(dá)到主業(yè)穩(wěn)定、輔業(yè)增收、產(chǎn)業(yè)振興的目標(biāo)。通過煙區(qū)產(chǎn)業(yè)綜合體建設(shè)，整合煙草產(chǎn)業(yè)成熟的運(yùn)營體系和社會(huì)資源形成合力。目前，煙田綜合開發(fā)利用的主體是煙農(nóng)專業(yè)合作社，而合作社規(guī)模較小且實(shí)力不強(qiáng)，其經(jīng)營收入主要來自于煙葉種植相關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收入，多元化發(fā)展能力不足，產(chǎn)業(yè)綜合體建設(shè)滯后，嚴(yán)重制約高標(biāo)準(zhǔn)煙田開發(fā)利用。

3 加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)煙田建設(shè)的措施

3.1 堅(jiān)持煙農(nóng)自愿原則，因地制宜推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

我國煙區(qū)分布廣泛，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有差異，煙農(nóng)對土地流轉(zhuǎn)需求也不一樣。土地流轉(zhuǎn)必須從煙農(nóng)意愿出發(fā)，切實(shí)保障煙農(nóng)切身利益。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的煙區(qū)，煙田所有者外出務(wù)工積極性高，對土地產(chǎn)出期望較低，且土地一般較為開闊，在充分尊重農(nóng)民意愿及適度考慮租金前提下，較容易實(shí)現(xiàn)土地集中流轉(zhuǎn)；對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的山區(qū)煙田，土地仍然是煙農(nóng)重要的收入來源，煙田不易破埂并田，建設(shè)難度也較大，則需要長遠(yuǎn)考慮，做好煙田規(guī)劃，適度穩(wěn)步推進(jìn)。同時(shí)，需要科學(xué)定位，提高規(guī)劃質(zhì)量，嚴(yán)格落實(shí)土地政策，確保項(xiàng)目高質(zhì)量推進(jìn)。

3.2 加大管護(hù)資金籌措力度

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目建成后應(yīng)建立政府主導(dǎo)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理、農(nóng)戶和專業(yè)管護(hù)人員實(shí)施的管護(hù)體系［4］。提升項(xiàng)目管護(hù)質(zhì)量，配套資金是關(guān)鍵，實(shí)現(xiàn)資金保障性既要發(fā)揮行政手段，也要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。1）結(jié)合煙草行業(yè)政策，落實(shí)政府提取煙葉稅用于項(xiàng)目管護(hù)工作。2）加大項(xiàng)目整合，將高標(biāo)準(zhǔn)基本煙田納入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)范圍，并享受相關(guān)資金支持政策。3）研究確定流轉(zhuǎn)土地的利益平衡點(diǎn)，針對利益主體不同需求，通過引導(dǎo)社會(huì)資本投入，充分發(fā)揮土地效益，真正實(shí)現(xiàn)以項(xiàng)目養(yǎng)項(xiàng)目。

3.3 大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)綜合體

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合體的實(shí)施，使產(chǎn)業(yè)層次提升，產(chǎn)品競爭力增強(qiáng)，農(nóng)民收入增加［5］。發(fā)展高標(biāo)準(zhǔn)基本煙田建設(shè)最終目標(biāo)是滿足煙葉高質(zhì)量發(fā)展要求，要充分利用煙田價(jià)值，要在做優(yōu)做強(qiáng)煙葉種植產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上做強(qiáng)非煙種植產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)多元產(chǎn)業(yè)品種培優(yōu)，優(yōu)先推動(dòng)政府大力支持的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、與煙葉互補(bǔ)的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，利用構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系政策紅利和煙草行業(yè)科研優(yōu)勢，立足煙葉產(chǎn)業(yè)需求發(fā)展煙葉配套產(chǎn)業(yè)，扶持合作社發(fā)展壯大，推進(jìn)以合作社為主體的煙葉多用途開發(fā)，形成多元發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局。

4 結(jié)語

我國土地資源有限，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)煙田對穩(wěn)定煙區(qū)規(guī)模具有重要意義，既是落實(shí)嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的具體體現(xiàn)，也是保障煙葉高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)煙葉轉(zhuǎn)型升級的必然要求。要實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)基本煙田項(xiàng)目規(guī)劃好、建設(shè)好、管護(hù)好和效益發(fā)揮好，關(guān)鍵是要?jiǎng)?chuàng)新工作機(jī)制，完善有關(guān)制度，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，多渠道籌措資金，扶持合作社等經(jīng)營主體做強(qiáng)做大產(chǎn)業(yè)。