鄉(xiāng)村振興背景下土地整治的問題與創(chuàng)新

肖盛楊，謝遠(yuǎn)東，袁連富*，潘伯娟

（1.貴州科學(xué)院山地資源研究所，貴陽 550001；2.貴州省土地綠色整治工程研究中心，貴陽 550001；3.赫章縣自然資源局，貴州 畢節(jié) 553200）

黨的十九大明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在于統(tǒng)籌并協(xié)調(diào)人、地、業(yè)之間的關(guān)系，土地整治是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手[1]。自1997 年以來，從“三集中”土地整理開始，分別經(jīng)歷了補(bǔ)充耕地、基本農(nóng)田建設(shè)與保護(hù)和土地綜合整治3 個(gè)發(fā)展階段，目前正邁向以生態(tài)理念為導(dǎo)向的第4 個(gè)階段[2]。2017 年，《全國國土規(guī)劃綱要（2016～2030 年）》就實(shí)施土地綜合整治作出具體部署[3]。鄉(xiāng)村振興背景下驅(qū)動(dòng)土地整治轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，需進(jìn)一步將生態(tài)理念貫穿土地整治，推動(dòng)土地整治綠色化高質(zhì)量發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施奠定基礎(chǔ)。

一、土地整治的主要問題

目前，土地整治雖然在保障國家糧食安全、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等方面取得了顯著成效。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，土地利用、人民生活水平和產(chǎn)業(yè)升級間聯(lián)動(dòng)效應(yīng)不明顯，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不均衡、生態(tài)環(huán)境問題等均有所顯現(xiàn)。

1、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡

城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展格局的規(guī)范性、系統(tǒng)性集成研究基礎(chǔ)較弱。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃缺乏有效的資源整合[4]。很多規(guī)劃設(shè)計(jì)只注重城鎮(zhèn)及周邊地區(qū)的規(guī)劃，卻忽視了對鄉(xiāng)村建設(shè)的全面把握，規(guī)劃的前瞻性和預(yù)見性不強(qiáng)，最終造成城鄉(xiāng)總體規(guī)劃脫節(jié)、城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃雜亂無章的局面。

城鄉(xiāng)發(fā)展后勁不足。目前，全國常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別為60.60%和44.38%，兩者差距較大[5]。人口流動(dòng)的不均衡性導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化發(fā)展，出現(xiàn)城鄉(xiāng)內(nèi)部發(fā)展、區(qū)域發(fā)展和規(guī)模體系失衡問題。

2、土地生態(tài)整治未全面展開

在“十二五”和“十三五”期間，從傳統(tǒng)土地整治轉(zhuǎn)向?yàn)樯鷳B(tài)型土地整治的研究中取得了一些典型經(jīng)驗(yàn)[6～8]。但是，與國外的一些新技術(shù)、新內(nèi)容以及全國生態(tài)文明建設(shè)時(shí)代要求相對比，在改善生態(tài)環(huán)境和生態(tài)文明建設(shè)要求方面還需進(jìn)一步加強(qiáng)，特別是在規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工工藝、工程技術(shù)上缺乏定量化目標(biāo)和技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的支撐。

3、人、地、業(yè)三者間協(xié)調(diào)度不高

人、地、業(yè)三者間的協(xié)調(diào)度往往體現(xiàn)在土地整治規(guī)劃編制的科學(xué)性上，好的規(guī)劃設(shè)計(jì)需要堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)、合理的頂層設(shè)計(jì)和務(wù)實(shí)的公眾參與[9]。如果對人、地、業(yè)三者間的協(xié)調(diào)度沒有充分的科學(xué)論證，很可能導(dǎo)致人地關(guān)系失衡和整治目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而影響土地整治與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，不符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中產(chǎn)業(yè)興旺的目標(biāo)。如土地整治項(xiàng)目規(guī)劃中，沒有詳細(xì)調(diào)查分析人口流動(dòng)性與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)聯(lián)性，對項(xiàng)目區(qū)的現(xiàn)狀和未來規(guī)劃考慮不充分，“以點(diǎn)帶面”實(shí)施項(xiàng)目，大幅度降低了規(guī)劃的指導(dǎo)性[10]。

二、鄉(xiāng)村振興背景下土地整治創(chuàng)新措施

1、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地整治發(fā)展

根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展的差異特色，做好土地總體利用頂層設(shè)計(jì)，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全域規(guī)劃與統(tǒng)籌考慮，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間格局[11]。將“自上而下”的頂層設(shè)計(jì)和“自下而上”的整治需求相結(jié)合，以“三生空間”的現(xiàn)實(shí)需求為指引，有序規(guī)劃和實(shí)施各類土地整治項(xiàng)目[12]。在城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀，進(jìn)行大量的入戶調(diào)查，從“鳥瞰式”和“蟲觀式”等視角，分析評價(jià)不同類型的土地整治項(xiàng)目是否與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的定位相契合，重點(diǎn)圍繞產(chǎn)業(yè)興旺優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地布局，整合分散型土地整治，突出城鄉(xiāng)區(qū)域生態(tài)、生產(chǎn)和生活空間的統(tǒng)籌治理[13]，科學(xué)評價(jià)土地整治類型與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)系，有助于土地整治項(xiàng)目的規(guī)劃創(chuàng)新。

2、探索多功能導(dǎo)向型土地整治

圍繞“興人、興地、興業(yè)”3 大目標(biāo)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，改善人居生活環(huán)境，提高農(nóng)民生活水平；盤活各類用地，實(shí)現(xiàn)土地空間集約化和功能多元化；各類產(chǎn)業(yè)用地規(guī)?；投鄻踊瑯?gòu)建“農(nóng)旅一體化”的美麗鄉(xiāng)村。充分協(xié)調(diào)好人、地、業(yè)三者關(guān)系，構(gòu)建“土地整治+農(nóng)旅一體化”的新模式，以期為鄉(xiāng)村振興的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居”釋放潛能。

根據(jù)《全國土地整治規(guī)劃（2016～2020 年）》，土地整治要落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化、國土生態(tài)空間管制、生態(tài)紅線、山水林田湖生命共同體的統(tǒng)一管護(hù)等戰(zhàn)略。將生態(tài)文明理念貫穿土地整治的各個(gè)類型和環(huán)節(jié)，加快土地綠色整治的規(guī)劃與設(shè)計(jì)、施工技術(shù)的研發(fā)與創(chuàng)新和低碳綠色材料的開發(fā)，增強(qiáng)土地綠色整治工程技術(shù)水平和自主創(chuàng)新能力，服務(wù)國家生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)。

以實(shí)現(xiàn)農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的生產(chǎn)、生態(tài)、景觀等多重功能為導(dǎo)向，堅(jiān)持生產(chǎn)主導(dǎo)功能為本，堅(jiān)守耕地紅線底線，創(chuàng)新生態(tài)型農(nóng)田土地整治技術(shù)的應(yīng)用。以土地整治為抓手，依托山地特點(diǎn)，發(fā)展特色高效農(nóng)業(yè)、生態(tài)型農(nóng)業(yè)等，增強(qiáng)農(nóng)地生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)功能[14]；結(jié)合退耕還林還草、山水林田湖草綜合體等項(xiàng)目，創(chuàng)新低碳型、友好型的綠色土地整治工程，增加耕地綜合產(chǎn)能，有效降低洪澇、旱澇災(zāi)害，提高植被覆蓋度，增強(qiáng)水土流失和生態(tài)修復(fù)面積，提升農(nóng)田的復(fù)合價(jià)值功能[15]。

3、聚焦綠色發(fā)展型土地整治

針對未來一段時(shí)期土地整治的創(chuàng)新與發(fā)展，建議從城鄉(xiāng)融合土地整治政策機(jī)制、“山水林田湖生命共同體”全域土地綜合整治、綠色土地整治工程和示范等方面進(jìn)行探索，并結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際需求，通過理論、政策和實(shí)踐創(chuàng)新土地整治的科學(xué)規(guī)范高效推進(jìn)。

綠色土地整治是指在生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力的雙重壓力下，以景觀生態(tài)質(zhì)量提升和生態(tài)空間管控為導(dǎo)向，對受到破壞的農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行恢復(fù)與重建，具有低碳、節(jié)約、循環(huán)、可持續(xù)等特征的新型發(fā)展模式。以生態(tài)文明建設(shè)為指導(dǎo)，開展綠色發(fā)展型土地整治，創(chuàng)新生態(tài)化、多元化等的土地整治工程關(guān)鍵技術(shù)，如生態(tài)溝渠構(gòu)造技術(shù)、砂石生態(tài)道路和輪跡生態(tài)道路、生態(tài)凈化池技術(shù)等[16]。

重點(diǎn)破解城鄉(xiāng)綠色空間萎縮、生態(tài)景觀破碎化等問題，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，加強(qiáng)對“山水林田湖草”生命共同體的研究，積極探索土地景觀整治的新模式和新思路，提升和優(yōu)化土地資源空間利用效率。在追求高質(zhì)量發(fā)展生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代背景下，堅(jiān)持“大數(shù)據(jù)、大生態(tài)”發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)綠色整治工程技術(shù)人員的培養(yǎng)，建設(shè)綠色整治監(jiān)測網(wǎng)，促進(jìn)綠色土地整治技術(shù)發(fā)展，積極推進(jìn)土地綠色整治技術(shù)的創(chuàng)新[17]，對鄉(xiāng)村振興工作提供技術(shù)支持。

三、實(shí)例分析

1、項(xiàng)目概況

以烏蒙山區(qū)域赫章縣“興地惠民”土地整治項(xiàng)目為例，研究區(qū)位于赫章縣興發(fā)鄉(xiāng)，平均海拔2000 m 以上，屬于西高東低的丘陵地貌區(qū)，項(xiàng)目屬于生態(tài)恢復(fù)型土地整治類型項(xiàng)目。建設(shè)規(guī)模為3.03 萬畝，項(xiàng)目投資12385.17 萬元，建設(shè)期1 年。項(xiàng)目區(qū)總?cè)丝?8123 人，其中貧困人口4050 人，人均純收入3080 元；水土流失嚴(yán)重，流失面積達(dá)1.53 萬畝；耕地種植結(jié)構(gòu)單一，耕作方式粗放，未形成產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；a(chǎn)。

2、項(xiàng)目建設(shè)成效

（1）以構(gòu)建山水林田湖生命共同體激發(fā)鄉(xiāng)村振興活力

結(jié)合項(xiàng)目區(qū)實(shí)際條件，因地制宜，實(shí)施“山、水、林、田、湖”綜合治理，改善和創(chuàng)造項(xiàng)目區(qū)良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和土地生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建“山水林田湖”生命共同體，保證土地可持續(xù)利用和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，筑牢鄉(xiāng)村振興的生態(tài)基礎(chǔ)。項(xiàng)目實(shí)施后，建設(shè)生態(tài)型高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田2.83 萬畝，有效增加了耕地面積和耕地綜合產(chǎn)能；同時(shí)，通過不斷完善農(nóng)田基礎(chǔ)施設(shè)和生態(tài)修復(fù)工程，項(xiàng)目區(qū)新增和改善有效防澇面積0.75 萬畝，旱澇災(zāi)害耕地率降低21.27%，生態(tài)修復(fù)面積達(dá)1.18 萬畝，植被覆蓋度提升3.50%，水土流失面積比原來減少61.60%。

（2）以創(chuàng)新“土地整治+農(nóng)旅一體化”釋放鄉(xiāng)村振興潛能

項(xiàng)目區(qū)實(shí)施后，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整面積1701.50畝。中草藥種植面積1401.50 畝，其中半夏901.50 畝、薰衣草500.0 畝。成立專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，對種植農(nóng)戶進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，以科技推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。新建通戶路2387.70 m，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，優(yōu)化村莊交通條件。依托省級風(fēng)景名勝區(qū)的建設(shè)發(fā)展，種植特色水果、花卉等具有地方特色的產(chǎn)品，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展使農(nóng)民脫貧致富。依托農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等具體內(nèi)容，積極招商引資促進(jìn)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力就業(yè)，提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，農(nóng)民收入增加175.76 萬元，改善了貧困村的落后面貌。

四、發(fā)展建議

該文基于鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下土地整治的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，針對土地整治存在城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、生態(tài)型土地整治未全面推開和人、地、業(yè)三者間協(xié)調(diào)度不高的問題，提出了土地整治創(chuàng)新的模式與方法，并通過實(shí)例分析了生態(tài)恢復(fù)的土地整治的成效，以期更好地發(fā)揮土地整治的生態(tài)效應(yīng)和創(chuàng)新，助推鄉(xiāng)村振興的發(fā)展。