新形勢(shì)下加強(qiáng)營業(yè)性射擊場(chǎng)管理的思考

羅 穎

（遼寧警察學(xué)院 治安管理系， 遼寧 大連 116036）

營業(yè)性射擊場(chǎng)，是指以營利為目的，依法向公眾提供射擊運(yùn)動(dòng)槍支（彈藥），在特定區(qū)域內(nèi)按規(guī)定方式進(jìn)行射擊活動(dòng)的場(chǎng)所（不包括狩獵場(chǎng)）。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民群眾在物質(zhì)生活水平提高的同時(shí)，體育文化需求也日益增加。近幾年，實(shí)彈射擊成為一種新流行的娛樂方式，各地出現(xiàn)很多實(shí)彈射擊俱樂部。在營業(yè)性射擊場(chǎng)數(shù)量增加的同時(shí)也意味著槍支數(shù)量的增加，隨之增加的還有潛在的槍支安全風(fēng)險(xiǎn)以及營業(yè)性射擊場(chǎng)帶來的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。由于營業(yè)性射擊場(chǎng)過去數(shù)量并不是很多，發(fā)展?fàn)顟B(tài)也很平穩(wěn)，以往關(guān)于公安機(jī)關(guān)對(duì)營業(yè)性射擊場(chǎng)的行業(yè)監(jiān)管的研究內(nèi)容很少。在全國公安機(jī)關(guān)深化“放管服”改革背景下，探討公安機(jī)關(guān)如何站在政府行業(yè)管理的視角，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、規(guī)范營業(yè)性射擊場(chǎng)未來的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，使其能夠適應(yīng)新時(shí)代我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展，更好地滿足廣大人民群眾日益增長的多樣化文化需求，促進(jìn)營業(yè)性射擊場(chǎng)良性發(fā)展。

一、營業(yè)性射擊場(chǎng)的發(fā)展歷程

我國最早的營業(yè)性射擊場(chǎng)出現(xiàn)在 1987年 7月。中國北方國際射擊場(chǎng)位于北京市昌平區(qū)南口鎮(zhèn)西約1.5公里，占地面積三百余畝。當(dāng)時(shí)我國正處于改革開放初期，建設(shè)營業(yè)性射擊場(chǎng)也是為了落實(shí)保軍轉(zhuǎn)民的方針政策。全國各地開始興建了許多營業(yè)性射擊場(chǎng)，但因其中有多家存在安全隱患，違反了《中華人民共和國槍支管理辦法》和《射擊場(chǎng)設(shè)置管理規(guī)程》(已于 2008年 1月15日失效)等有關(guān)法規(guī)，已成為當(dāng)時(shí)危害社會(huì)治安和公共安全的一個(gè)隱患。[1]1992年10月公安部發(fā)布《公安部、國家體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)、中國人民解放軍總參謀部關(guān)于清理整頓和暫停審批營業(yè)性射擊場(chǎng)的通知》，責(zé)令公安、軍隊(duì)和體委系統(tǒng)必須立即暫停審批新的營業(yè)性射擊場(chǎng)。公安部于1993年11月發(fā)布《關(guān)于禁止使用軍用槍支進(jìn)行營業(yè)性射擊活動(dòng)的通知》，再次強(qiáng)調(diào)營業(yè)性射擊場(chǎng)禁止使用手槍、步槍、沖鋒槍、機(jī)槍等各種軍用槍支進(jìn)行射擊。[2]2000年1月3日,公安部和國家體育總局制訂了《射擊運(yùn)動(dòng)槍支配置辦法》,規(guī)范了射擊運(yùn)動(dòng)槍支配置范圍和標(biāo)準(zhǔn)。此后，各地相繼出臺(tái)了本省的營業(yè)性射擊場(chǎng)的管理規(guī)范，進(jìn)一步明確加強(qiáng)管理。

二、營業(yè)性射擊場(chǎng)的行業(yè)現(xiàn)狀及發(fā)展態(tài)勢(shì)

當(dāng)前，從整個(gè)行業(yè)來看，營業(yè)性射擊場(chǎng)屬于高風(fēng)險(xiǎn)、高投入、高成本的一個(gè)特殊行業(yè)。高風(fēng)險(xiǎn)，所謂涉槍無小事，安全管理永遠(yuǎn)是這個(gè)行業(yè)的高壓線，同時(shí)大部分營業(yè)性射擊場(chǎng)采取會(huì)員制的方式進(jìn)行經(jīng)營，會(huì)費(fèi)設(shè)置不同的檔次和等級(jí)，有的年費(fèi)高達(dá)幾十萬；高投入，對(duì)于一家 1000平方米的射擊場(chǎng)來說，基本投入要在 1000萬左右；高成本，各類管理運(yùn)營成本如水電、稅收、房租、物業(yè)費(fèi)、槍彈消耗、安全管理團(tuán)隊(duì)開支等，每年也高達(dá)幾百萬。雖然，營業(yè)性射擊場(chǎng)屬于“三高”行業(yè)，但近幾年來發(fā)展迅速，各地接到的申請(qǐng)數(shù)量明顯增加，特別是 2014年后增加更為明顯。開設(shè)地點(diǎn)以經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的省市為主，如浙江、江蘇、福建、重慶等。同時(shí)，通過多樣化的項(xiàng)目設(shè)置，如臺(tái)球、射箭、VR實(shí)景模擬、飛鏢、虛擬射擊等娛樂設(shè)施，達(dá)到了適合個(gè)人專業(yè)訓(xùn)練、商務(wù)接待、團(tuán)建等多樣需求，還有一部分射擊俱樂部開展了青少年國防教育，作為項(xiàng)目的拓展方式。各營業(yè)性射擊場(chǎng)普遍投入較大，但整體盈利水平一般，與營業(yè)者預(yù)期有較大差距甚至有一些處于持平或者虧損狀態(tài)。在高額投入下，如何建立營業(yè)性射擊場(chǎng)的核心競爭力，創(chuàng)新品牌特色應(yīng)當(dāng)是各經(jīng)營者需要重點(diǎn)考慮的內(nèi)容，只有突出特色才能有持續(xù)的發(fā)展。

三、當(dāng)前營業(yè)性射擊場(chǎng)管理中存在的問題及分析

（一）營業(yè)性射擊場(chǎng)行業(yè)布局不盡合理

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市往往是營業(yè)性射擊場(chǎng)的熱點(diǎn)地區(qū)，如杭州、南京、廈門、長沙等。以杭州為例，目前已開業(yè)的有4家，在審批中的還有幾家，這樣就會(huì)出現(xiàn)在一個(gè)地區(qū)的數(shù)量較多，分布不均的情況。出現(xiàn)這樣的情況，原因主要有以下兩點(diǎn)：第一，實(shí)彈射擊不僅是一種新型的娛樂方式和消費(fèi)方式，同時(shí)也成為商務(wù)接待、洽談的一個(gè)新平臺(tái)，因此有很多的申請(qǐng)者。第二，從公安機(jī)關(guān)審批權(quán)限來看，根據(jù)目前的法律法規(guī)規(guī)定，并未對(duì)一個(gè)城市或者地區(qū)的營業(yè)性射擊場(chǎng)進(jìn)行數(shù)量上的限制，那么只要符合條件，提出申請(qǐng)，那么公安機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)按照審批條件進(jìn)行審批，并在驗(yàn)收合格后允許開業(yè)。

（二）營業(yè)性射擊場(chǎng)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)尚不完善

我國尚無統(tǒng)一的關(guān)于營業(yè)性射擊場(chǎng)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，目前各地以《中國人民共和國槍支管理法》（以下簡稱《槍支管理法》）為依據(jù)，結(jié)合地方實(shí)際，先后制定并出臺(tái)了各地的營業(yè)性射擊場(chǎng)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)為管理和指導(dǎo)各地的營業(yè)性射擊場(chǎng)管理起到了很好的規(guī)范性作用。隨著時(shí)代的發(fā)展變化，槍支管理、人員管理、場(chǎng)地管理、防范手段措施等工作內(nèi)容都發(fā)生了變化，而我國的《槍支管理法》未進(jìn)行修訂，地方法規(guī)也無法突破上位法的限制。在現(xiàn)代管理中技術(shù)手段被廣泛應(yīng)用，特別是物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)在管理中發(fā)揮了巨大作用，無論在安全防范還是日常管理中均發(fā)揮了重要作用?，F(xiàn)在的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)中普遍缺少對(duì)于技術(shù)手段和具體標(biāo)準(zhǔn)及參數(shù)的要求，對(duì)于安全管理和長期監(jiān)管缺少技術(shù)支撐。

（三）營業(yè)性射擊場(chǎng)監(jiān)管力度不盡強(qiáng)力

涉槍無小事，營業(yè)性射擊場(chǎng)的監(jiān)管工作直接影響到槍支安全，更是關(guān)乎公共安全。公安機(jī)關(guān)歷來對(duì)槍支管理十分重視，但由于各種主觀和客觀原因的影響，目前能仍然存在一些問題：一是重視事前審批,輕事中監(jiān)督。對(duì)營業(yè)性射擊場(chǎng)的設(shè)置審批很重視、很嚴(yán)格，但在營業(yè)過程中的監(jiān)督力度相對(duì)較弱。二是執(zhí)法手段單一，不適應(yīng)新時(shí)代的管理需求。營業(yè)性射擊場(chǎng)在場(chǎng)地位置、經(jīng)營模式、高科技產(chǎn)品應(yīng)用上已經(jīng)與以往相比有了很大的變化。目前尚未將網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息化手段加以充分應(yīng)用，未能全部實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控、動(dòng)態(tài)監(jiān)控。三是重管理輕服務(wù)。在監(jiān)管過程中，以發(fā)現(xiàn)問題督促進(jìn)行隱患整改為主，尚不能針對(duì)營業(yè)性射擊場(chǎng)行業(yè)管理中的重點(diǎn)和難題提出根本性的解決對(duì)策，缺乏管理創(chuàng)新的理念和創(chuàng)造性解決問題的決心和勇氣，尚未能全面實(shí)現(xiàn)職能由管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)化。

四、完善營業(yè)性射擊場(chǎng)管理的對(duì)策

（一）加強(qiáng)行業(yè)規(guī)劃

當(dāng)前，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，營業(yè)性射擊場(chǎng)數(shù)量的增加恰恰反映了市場(chǎng)多元化發(fā)展的需求,我們應(yīng)當(dāng)通過政府以立法形式做好頂層設(shè)計(jì)，保障營業(yè)性射擊場(chǎng)行業(yè)整體的健康發(fā)展。首先，要加強(qiáng)對(duì)營業(yè)性射擊場(chǎng)行業(yè)的整體規(guī)劃。依據(jù)城市實(shí)際和總體規(guī)劃，合理布局網(wǎng)點(diǎn)，進(jìn)行分級(jí)分類管理，滿足不同層次和類型的射擊需求。其次，在保證公共安全的大前提下，以滿足市場(chǎng)需求為中心，滿足當(dāng)代營業(yè)性射擊場(chǎng)行業(yè)市場(chǎng)發(fā)展的需要，對(duì)大口徑槍支要嚴(yán)格控制數(shù)量和使用，對(duì)殺傷力小的槍支可以適當(dāng)放開，適應(yīng)新時(shí)代的市場(chǎng)發(fā)展步伐。最后，要做好各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的防范措施。一是防范槍支本身帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)。要防止槍支發(fā)生丟失、被盜、被搶以及各種濫用行為和傷人事件的發(fā)生。二是防范經(jīng)營管理過程中帶來的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。很多實(shí)彈俱樂部吸收了高額會(huì)費(fèi)，一旦經(jīng)營不善，極有可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)案件的發(fā)生。因此，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，進(jìn)一步完善行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，更好地規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到保障公共安全的目的。

（二）完善行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系

目前，我國尚無關(guān)于營業(yè)性射擊場(chǎng)管理的國家統(tǒng)一立法，各地規(guī)定內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)不盡相同。當(dāng)前是公安機(jī)關(guān)深化“放管服”改革中的重要時(shí)期，盡快完善法律法規(guī)建設(shè)，制定完備的相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系是不斷提升公安機(jī)關(guān)管理能力和服務(wù)水平的迫切需要，也是營業(yè)性射擊場(chǎng)行業(yè)有序、穩(wěn)定、長遠(yuǎn)發(fā)展的客觀需要。

制定統(tǒng)一的《營業(yè)性射擊場(chǎng)安全設(shè)置規(guī)范》和《營業(yè)性射擊場(chǎng)治安管理規(guī)范》，明確設(shè)置營業(yè)性射擊場(chǎng)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和安全檢查的各項(xiàng)具體要求。一是明確審批條件。建議根據(jù)使用的槍支彈藥種類對(duì)營業(yè)性射擊場(chǎng)進(jìn)行分級(jí)分類，同時(shí)明確分級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)。[3]先做申請(qǐng)審批，通過后進(jìn)行施工再做營業(yè)審批。不符合標(biāo)準(zhǔn)的一律不得設(shè)置，現(xiàn)有的場(chǎng)所不符合標(biāo)準(zhǔn)的要要先整改再驗(yàn)收。二是為公共安全考慮，根據(jù)實(shí)有人口總數(shù)、行政區(qū)劃面積，嚴(yán)格控制風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高的營業(yè)性射擊場(chǎng)數(shù)量。三是制定的各類標(biāo)準(zhǔn)必須明確細(xì)化，涵蓋營業(yè)性射擊場(chǎng)設(shè)置的全方位、全過程，場(chǎng)地標(biāo)準(zhǔn)從整體到細(xì)節(jié)，人員管理從進(jìn)門到離開，槍支從申請(qǐng)配置到報(bào)廢銷毀，設(shè)施設(shè)備從種類到技術(shù)參數(shù)，形成完備的標(biāo)準(zhǔn)體系。完備的、明確的標(biāo)準(zhǔn)體系才能夠在實(shí)踐中起到全面規(guī)范行業(yè)發(fā)展的作用，進(jìn)而保障公共安全和促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。

（三）建立健全行業(yè)監(jiān)管手段和監(jiān)管方式

在落實(shí)全面依法治國方針和深化“放管服”改革過程中，建立健全行業(yè)監(jiān)管是重要的一環(huán)。公安機(jī)關(guān)要充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在不斷建立健全監(jiān)管模式，在監(jiān)管手段和監(jiān)管方式上實(shí)現(xiàn)突破。首先，注重全過程監(jiān)管。[4]這就要求嚴(yán)把審批關(guān)，建立科學(xué)的行業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制。加強(qiáng)事中監(jiān)督和事后查處，努力做到全程監(jiān)管，并將這種監(jiān)督形成常態(tài)化，確保營業(yè)性射擊場(chǎng)設(shè)置時(shí)不留隱患，營業(yè)中及時(shí)消除隱患，退出行業(yè)時(shí)不埋隱患。其次，強(qiáng)化執(zhí)法主體自身建設(shè)。樹立正確的執(zhí)法理念、不斷提升業(yè)務(wù)素質(zhì)，做到執(zhí)法規(guī)范、高效，為營業(yè)性射擊場(chǎng)的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。最后，加強(qiáng)信息化監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)智慧公安。當(dāng)前，信息化建設(shè)是深化公安工作改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。越來越多的警務(wù)工作可以通過信息化手段實(shí)現(xiàn)監(jiān)管，特別是近幾年來移動(dòng)終端的使用，更是大大提高了監(jiān)管效率和監(jiān)管效果。可以通過建設(shè)營業(yè)性射擊場(chǎng)管理信息系統(tǒng)，將相關(guān)信息全部輸入信息系統(tǒng)，包括場(chǎng)所、經(jīng)營者與工作人員、槍支及零部件等。特別是通過定位技術(shù)、電子圍欄等將槍支的出入庫信息、子彈消耗數(shù)量等重要信息實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管和預(yù)警，并且可以通過設(shè)計(jì)使該系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)多部門之間的信息聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮監(jiān)管系統(tǒng)的作用。

（四）激勵(lì)管理創(chuàng)新

公安機(jī)關(guān)在深化“放管服”改革過程中，要激勵(lì)管理創(chuàng)新。首先，要樹立現(xiàn)代化的服務(wù)理念。公安機(jī)關(guān)主管部門應(yīng)引導(dǎo)營業(yè)性射擊場(chǎng)申請(qǐng)單位和經(jīng)營者行業(yè)充分了解當(dāng)前的市場(chǎng)環(huán)境，幫助企業(yè)正確看待市場(chǎng)，建立更加具有自身特色的經(jīng)營模式，提高自身的核心競爭力，建立自己品牌。同時(shí)，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)的建立，形成良好的行業(yè)氛圍，促進(jìn)行業(yè)整體的良性發(fā)展，避免因無序競爭和價(jià)格戰(zhàn)導(dǎo)致行業(yè)整體水平下滑及其可能帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)。其次，建立星級(jí)激勵(lì)機(jī)制。公安機(jī)關(guān)可以聯(lián)合行業(yè)協(xié)會(huì)共同制定完善的、科學(xué)的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，由公安機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會(huì)、顧客三方參與評(píng)價(jià)，對(duì)于營業(yè)性射擊場(chǎng)進(jìn)行星級(jí)評(píng)價(jià)，并在行業(yè)內(nèi)進(jìn)行公示并掛牌。對(duì)于星級(jí)評(píng)價(jià)高的經(jīng)營者可以給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于星級(jí)評(píng)價(jià)低的或者是下降的經(jīng)營者可以予以警示。激勵(lì)經(jīng)營者不斷創(chuàng)新管理，不斷提高自身的安全管理水平和經(jīng)營能力，鞭策經(jīng)營不佳者及時(shí)改進(jìn)管理，避免自己的星級(jí)下降，甚至被摘牌。最后，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部也要激勵(lì)創(chuàng)新，對(duì)于工作中勇于創(chuàng)新的個(gè)人和集體要積極鼓勵(lì)，充分發(fā)揮公安智慧，做到智慧公安。

營業(yè)性射擊場(chǎng)的安全管理既是一項(xiàng)常規(guī)的公安工作，也是新時(shí)代為公安工作提出的新問題和挑戰(zhàn)。面對(duì)問題和挑戰(zhàn)，我們必須清楚地認(rèn)識(shí)到，營業(yè)性射擊場(chǎng)的安全管理關(guān)乎社會(huì)公共安全和人民群眾文化需求的滿足。加強(qiáng)法律法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是首要條件。在完善立法建設(shè)的前提下做好行業(yè)的設(shè)計(jì)規(guī)劃，才能保障行業(yè)的良性發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)作為監(jiān)管部門應(yīng)建立健全行業(yè)監(jiān)管手段和監(jiān)管方式、激勵(lì)管理創(chuàng)新，從而有效保障公共安全。