楊 歡 丁俊萍

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了“經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展”和“社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定”的兩大發(fā)展奇跡。在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，社會(huì)主義與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合并取得巨大的成就，這種現(xiàn)象實(shí)屬人類治理史上的首創(chuàng)和后發(fā)國(guó)家現(xiàn)代化的經(jīng)典樣板。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，揭示了我國(guó)取得這一舉世矚目歷史成就的根源，即具有巨大生命力和優(yōu)越性的中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系，而“中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”[1]，所以黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系才是“中國(guó)奇跡”和“中國(guó)之治”的制勝密碼。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系最核心的問(wèn)題就是黨如何領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，如何處理黨與市場(chǎng)、黨與社會(huì)、黨與思想/意識(shí)形態(tài)之間的關(guān)系。其中最重要的是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的制度體系，其邏輯依據(jù)在于：作為后發(fā)國(guó)家的中國(guó)在一個(gè)可預(yù)見(jiàn)的較短的期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)趕超型現(xiàn)代化的戰(zhàn)略，是以黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的制度體系作為領(lǐng)導(dǎo)力量和組織支撐的。本文將聚焦于黨是如何領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的這一問(wèn)題進(jìn)行探究，認(rèn)為這一問(wèn)題的本質(zhì)涉及黨權(quán)與政權(quán)的關(guān)系。黨在縱向上通過(guò)“七大制度柱石”進(jìn)入國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)并發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，并在橫向上將七大制度以“毛細(xì)血管作用”的方式嵌入六大政權(quán)機(jī)關(guān)日常運(yùn)作和國(guó)家治理過(guò)程中，以實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家“六權(quán)”的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨的路線、方針和政策。下文將詳細(xì)展開(kāi)論述。

一、“七大柱石”——黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)的縱向制度構(gòu)設(shè)

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系的核心與中軸。習(xí)近平指出：“在國(guó)家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的‘帥’，車馬炮各展其長(zhǎng)，一盤(pán)棋大局分明。”[2]我國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)(人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察委、檢察院、法院)的一切政治行動(dòng)都在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下展開(kāi)，以黨的執(zhí)政目標(biāo)和戰(zhàn)略愿景為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，黨在整個(gè)政治生活中處于主導(dǎo)地位。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系是我國(guó)的根本領(lǐng)導(dǎo)制度。而在這一制度體系中，黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)是首要問(wèn)題，黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家機(jī)關(guān)的制度體系是黨治國(guó)理政的制度保證與組織支撐。黨通過(guò)以下七大制度實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的縱向領(lǐng)導(dǎo)。

(一)核心制

“四個(gè)意識(shí)”“兩個(gè)維護(hù)”是核心制的兩個(gè)內(nèi)容要素，是黨的十八大以來(lái)重要的政治成果，是黨在長(zhǎng)期革命、建設(shè)、改革實(shí)踐中形成的共同意志，是最重要的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩。所謂“四個(gè)意識(shí)”，是指政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)。政治意識(shí)要求有堅(jiān)定政治信仰，堅(jiān)持政治原則，站穩(wěn)政治立場(chǎng)，保持政治清醒和政治定力，增強(qiáng)政治鑒別力；大局意識(shí)要求正確認(rèn)識(shí)大局、自覺(jué)服從大局、堅(jiān)決維護(hù)大局；核心意識(shí)要求在思想上認(rèn)同核心、在政治上圍繞核心、在組織上服從核心、在行動(dòng)上維護(hù)核心；看齊意識(shí)要求向黨中央看齊，向黨的理論和路線方針政策看齊，向黨中央決策部署看齊，做到黨中央提倡的堅(jiān)決響應(yīng)、黨中央決定的堅(jiān)決執(zhí)行、黨中央禁止的堅(jiān)決不做?！皟蓚€(gè)維護(hù)”指的是堅(jiān)決維護(hù)習(xí)近平黨中央的核心、全黨的核心地位，對(duì)象是習(xí)近平而不是其他任何人；堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)象是黨中央而不是其他任何組織。黨中央的權(quán)威決定各級(jí)黨組織的權(quán)威。“兩個(gè)維護(hù)”是最高政治原則，是根本的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩。

“四個(gè)意識(shí)”與“兩個(gè)維護(hù)”本質(zhì)上就是堅(jiān)決維護(hù)習(xí)近平黨中央的核心、全黨的核心地位，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。由“四個(gè)意識(shí)”與“兩個(gè)維護(hù)”構(gòu)成的核心制是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)制度的主心骨、定星盤(pán)。這要求國(guó)家各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)和整個(gè)國(guó)家治理體系必須堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，牢牢堅(jiān)持黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，堅(jiān)決做到維護(hù)核心、絕對(duì)忠誠(chéng)、聽(tīng)黨指揮、勇于擔(dān)當(dāng)，自覺(jué)在政治立場(chǎng)、政治方向、政治原則、政治道路上同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致。

(二)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度

1.黨中央對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制。這些重大工作涉及全面深改、財(cái)經(jīng)、外事、網(wǎng)絡(luò)安全和信息化、全面依法治國(guó)、審計(jì)、教育工作等重要領(lǐng)域。在這些重大工作或重要領(lǐng)域中，黨中央發(fā)揮著頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)的重大作用，并形成了一套領(lǐng)導(dǎo)體制。黨中央對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，是黨中央統(tǒng)攬“四個(gè)偉大”、統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的統(tǒng)一高效的制度抓手，也是黨中央優(yōu)化協(xié)調(diào)、全面推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要治理工具。

2.黨中央重大決策的落實(shí)機(jī)制。目前，已經(jīng)建立貫徹落實(shí)黨中央決策部署、督促檢查、情況通報(bào)、監(jiān)督問(wèn)責(zé)等制度機(jī)制，推動(dòng)中央決策真正落到實(shí)處、產(chǎn)生治理效果。在國(guó)家治理的實(shí)踐場(chǎng)中，中央和地方探索總結(jié)出了不少落實(shí)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)。例如，在中央層面，有關(guān)于習(xí)近平重要指示批示和黨中央決策部署落實(shí)情況的“回頭看”制度以及巡視巡察制度等；在地方層面，有地方黨政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)清單制度，這些經(jīng)驗(yàn)有力地保證中央到地方的政令傳遞暢通高效。

3.重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告制度。黨在革命、建設(shè)和改革實(shí)踐中探索出的重要經(jīng)驗(yàn)之一就是下級(jí)黨組織就重大問(wèn)題向上級(jí)組織提請(qǐng)指導(dǎo)以及就重大事項(xiàng)的決策結(jié)果向上級(jí)組織匯報(bào)。這是有效維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證黨中央科學(xué)決策、民主決策、依法決策的重要法寶，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了對(duì)黨組織的有效監(jiān)督，使全黨形成集體行動(dòng)的合力。2020年，中共中央出臺(tái)《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》，全面規(guī)范了請(qǐng)示報(bào)告的工作體制，對(duì)請(qǐng)示報(bào)告內(nèi)容以及方式作出詳細(xì)規(guī)定。涉及黨和國(guó)家工作全局的重大方針政策、重要領(lǐng)域、需要黨中央集中統(tǒng)一管理的事項(xiàng)以及只能由黨中央領(lǐng)導(dǎo)和決策的重大事項(xiàng)，必須向黨中央?yún)R報(bào)[3]。同時(shí)，超出自身職權(quán)范圍的、自身職權(quán)范圍內(nèi)關(guān)乎全局的事項(xiàng)也應(yīng)當(dāng)請(qǐng)示報(bào)告。

(三)作為權(quán)力核心的黨委與黨組制

黨委與黨組制度是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)體系的基本領(lǐng)導(dǎo)制度，黨委在整個(gè)國(guó)家政權(quán)體系(人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察委、法院、檢察院)中處于領(lǐng)導(dǎo)核心的地位，發(fā)揮著“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的政治功能。黨委與黨組制建立的依據(jù)是1949年11月中共中央制定的兩個(gè)文件。其中，《中央關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國(guó)共產(chǎn)黨黨委會(huì)的決定》指出，在中央人民政府機(jī)關(guān)內(nèi)組織黨委會(huì)，凡參加中央人民政府工作的黨員，除中央允許者外，必須一律參加支部組織，過(guò)黨的組織生活；同時(shí)按照黨員人數(shù)及工作部門(mén)性質(zhì)設(shè)立分黨委，并在各委、部、會(huì)、院、署、廳、司、局、處等設(shè)置總支和支部[4]?！蛾P(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國(guó)共產(chǎn)黨黨組的決定》指出，為實(shí)現(xiàn)和加強(qiáng)黨中央對(duì)中央人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，以便統(tǒng)一并貫徹黨中央的政治路線和政策的執(zhí)行，特依據(jù)黨章規(guī)定由中央人民政府中擔(dān)任負(fù)責(zé)工作的黨員組成黨組；政務(wù)院設(shè)黨組，最高法與最高檢設(shè)聯(lián)合黨組，黨員人數(shù)超過(guò)10人需設(shè)置干事會(huì)，負(fù)責(zé)日常工作，干事會(huì)以下，按人數(shù)及工作性質(zhì)劃分小組[5]。從這兩個(gè)文件可以看出，新中國(guó)成立之初，黨的各級(jí)組織(黨委、分黨委、黨總支、支部，黨組、黨小組)已全面覆蓋了各級(jí)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，這使得國(guó)家政權(quán)體系的工作人員具備了國(guó)家行政-黨派屬性的雙重身份，他們受到組織紀(jì)律與民主集中制的約束，黨組織通過(guò)對(duì)他們進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)國(guó)家政權(quán)體系的領(lǐng)導(dǎo)。這種類似于“三灣改編”式的組織化的控制，使黨成功嵌入到了國(guó)家政權(quán)體系中，確立了黨對(duì)政權(quán)體系的絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)。

按照黨章規(guī)定，黨的全國(guó)代表大會(huì)每五年召開(kāi)一次，中央委員會(huì)每年召開(kāi)兩次，地方黨委全體會(huì)議召開(kāi)次數(shù)較少，所以在實(shí)際的治理過(guò)程中，地方層面的地方黨委常委會(huì)實(shí)際上是同級(jí)的權(quán)力核心機(jī)構(gòu)，而且政權(quán)機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)往往也是同級(jí)黨委的常委或委員。常委會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)原則，實(shí)際上就是合議制與首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的混合，擁有本治理區(qū)域的政策動(dòng)議權(quán)、創(chuàng)制決策權(quán)、人事任免權(quán)，執(zhí)行上級(jí)指派以及本區(qū)域內(nèi)的治理任務(wù)，裁決區(qū)域內(nèi)工作爭(zhēng)端，協(xié)調(diào)各方面工作。尤其是作為黨委常委會(huì)的“班長(zhǎng)”——書(shū)記，對(duì)各項(xiàng)工作負(fù)有首要責(zé)任，擁有事實(shí)上的最終決策權(quán)，是國(guó)家政權(quán)體系各層級(jí)中最重要的掌控全局者。

(四)全面覆蓋的歸口管理制

“口”在中國(guó)政治學(xué)術(shù)話語(yǔ)體系中，是個(gè)獨(dú)具特色的概念，可以從兩方面來(lái)解釋：首先，“口”是將國(guó)家治理事務(wù)以工作內(nèi)容的差異劃分成不同的功能性領(lǐng)域的指稱；其次，國(guó)家治理事務(wù)形成多個(gè)特定領(lǐng)域后，以黨內(nèi)職能部門(mén)為主導(dǎo)，整合部分國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)，建立起一個(gè)治理的子系統(tǒng)，這個(gè)子系統(tǒng)就是“口”。歸口管理制與上述1949年的兩個(gè)文件是分不開(kāi)的，文件要求設(shè)置的6個(gè)分黨委是“口”形成的雛形。1953年，為反對(duì)分散主義和地方主義，中共中央決定把政府(廣義政府)工作性質(zhì)劃分為工交口、財(cái)貿(mào)口、文教口和政法口等，由同級(jí)黨委常委或書(shū)記分口負(fù)責(zé)，以加強(qiáng)對(duì)政府(廣義政府)的領(lǐng)導(dǎo)，不久在各級(jí)黨委下設(shè)工作部，與行政機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)應(yīng)，進(jìn)行歸口管理，以干部管理為主，不涉及行政事務(wù)。隨著我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的縱深推進(jìn)，逐步形成組織人事口、宣傳文化口、政法口、財(cái)經(jīng)口、外事口與軍事口這六大主導(dǎo)中國(guó)政治過(guò)程的治理子系統(tǒng)。這些治理子系統(tǒng)還包括若干小“口”——相關(guān)委、辦、局等等。以宣傳文化口為例，宣傳文化口以黨中央的職能部門(mén)中宣部為主導(dǎo)，整合國(guó)務(wù)院新聞辦、文化旅游部、國(guó)家廣播電視總局、中央廣播電視總臺(tái)、新華社、人民日?qǐng)?bào)社、中國(guó)社科院等等。外事口亦是如此，以中共中央外事工作委員會(huì)辦公室為主導(dǎo)，整合外交部、中共中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部、安全部、商務(wù)部、中國(guó)人民解放軍中央軍事委員會(huì)聯(lián)合參謀部、新華社等。由于中國(guó)政治體系從縱向看具有高度的職責(zé)同構(gòu)性，地方政府層面，省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)也與中央層面的權(quán)力結(jié)構(gòu)一致，由地方黨委各個(gè)常委分工負(fù)責(zé)傳統(tǒng)的6大工作領(lǐng)域，由此，歸口管理從中央到地方直到基層，“一條線拉到底”。

由上可知，歸口管理制度是對(duì)分殊與專業(yè)化的行政科層制內(nèi)在悖論的一種糾治。現(xiàn)代社會(huì)是分工日益細(xì)密化的產(chǎn)物，早已被分割為多個(gè)領(lǐng)域?；谥卫砀咝У目剂?，行政科層體系的設(shè)置必然以專業(yè)化分工來(lái)應(yīng)對(duì)，但得到治理績(jī)效的同時(shí)也帶來(lái)了行政協(xié)調(diào)(很多事項(xiàng)需要跨部門(mén)治理)和權(quán)力監(jiān)督的難度。而歸口管理制就是通過(guò)黨的職能部門(mén)整合國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)全國(guó)性的一體化領(lǐng)導(dǎo)，是對(duì)黨政雙軌的科層體系的整合與重塑，解決行政科層體系的內(nèi)在悖論，可謂是中國(guó)治理智慧的體現(xiàn)。值得提及的是，這些“口”都是通過(guò)黨中央層面設(shè)置的各種委員會(huì)或小組來(lái)領(lǐng)導(dǎo)。委員會(huì)或小組負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)與整合部分黨政部門(mén)負(fù)責(zé)執(zhí)行，共同構(gòu)成了獨(dú)具中國(guó)特色的縱向國(guó)家治理體系。

(五)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)的委員會(huì)或小組制

1958年，中共中央發(fā)布《關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》，要求在黨中央層面成立小組，這些小組直隸于中央政治局和書(shū)記處，向后者負(fù)責(zé)[6]。這些領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)黨的路線、方針、政策及其部署安排，對(duì)政府機(jī)構(gòu)及其黨組有建議權(quán)，但決定權(quán)仍在黨中央。這意味著領(lǐng)導(dǎo)小組制或委員會(huì)制正式進(jìn)入黨治國(guó)理政的政治過(guò)程。在當(dāng)代中國(guó)的政治實(shí)際中，委員會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組可以劃分為組織人事類(中央人才工作協(xié)調(diào)小組等)、宣傳文化類(中央宣傳思想工作領(lǐng)導(dǎo)小組等)、政治法律類(中央國(guó)家安全委員會(huì)、中央政法委等)、財(cái)經(jīng)類(中央財(cái)經(jīng)委員會(huì))、外事統(tǒng)戰(zhàn)類(中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央對(duì)臺(tái)工作領(lǐng)導(dǎo)小組等)、黨務(wù)類(中央黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組)等6種。小組或委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人通常是政治局常委或委員，成員多半是黨政機(jī)構(gòu)中掌握重要權(quán)力的高級(jí)干部。

從功能上分，領(lǐng)導(dǎo)小組或委員會(huì)有兩種類型：一種是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，擁有跨部門(mén)協(xié)調(diào)的權(quán)力，如被譽(yù)為最有權(quán)力的中央國(guó)家安全委員會(huì)，還有中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)、中央對(duì)臺(tái)工作領(lǐng)導(dǎo)小組等。另一種直接和歸口管理制度掛鉤，某個(gè)“口”的領(lǐng)導(dǎo)通常通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)小組或委員會(huì)來(lái)全面負(fù)責(zé)該“口”的工作(人事與行政事務(wù))。歸口管理與小組委員會(huì)制的結(jié)合，保障黨中央的大政方針與部署安排得以真正落實(shí)到最基層。政治局常委通常是各個(gè)重要口的領(lǐng)導(dǎo)，委員或書(shū)記處書(shū)記也可擔(dān)任部分口的領(lǐng)導(dǎo)。如中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組是全國(guó)外事口的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，中央宣傳思想工作領(lǐng)導(dǎo)小組是全國(guó)意識(shí)形態(tài)或宣傳文化口的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)是全國(guó)財(cái)經(jīng)口的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。小組或委員會(huì)發(fā)揮著議事協(xié)調(diào)和政治領(lǐng)導(dǎo)兩大類功能，對(duì)自身業(yè)務(wù)領(lǐng)域有重大決策權(quán)和政策創(chuàng)制權(quán)，而且小組或委員會(huì)的設(shè)置本身是以治理任務(wù)為導(dǎo)向的，是直接針對(duì)某些重大治理事項(xiàng)的，比如中央全面依法治國(guó)委員會(huì)，負(fù)責(zé)全面依法治國(guó)的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。

另外，在領(lǐng)導(dǎo)小組或委員會(huì)之下，配置若干個(gè)相關(guān)辦公室作為辦事機(jī)構(gòu)，如中央全面深化改革委員會(huì)辦公室、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室、中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)辦公室、中央外事工作委員會(huì)辦公室等，這些辦公室負(fù)責(zé)聯(lián)系與協(xié)調(diào)相關(guān)的黨政職能部門(mén)，進(jìn)行行政的上下傳遞?？偟膩?lái)看，小組或委員會(huì)其實(shí)是具有著超然在上的地位，便于更好地進(jìn)行政治控制與駕馭黨政雙軌的科層體系。

(六)精英管理的黨管干部制

在我國(guó)，干部是一種政治身份的劃分，常常與群眾相對(duì)應(yīng)，是指專職擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員，同時(shí)，又意味著與與其并列的其他政治身份諸如“工人”“農(nóng)民”是不同的，所以干部在中國(guó)政治語(yǔ)境下，本身就是精英群體的指稱[7]。干部一般指的是，不同于群眾、工人、農(nóng)民等其他政治身份的，被列入國(guó)家編制，享受國(guó)家財(cái)政以及相應(yīng)待遇的，在一切黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及群眾團(tuán)體中，依法從事公務(wù)活動(dòng)的黨和國(guó)家公職人員。由于干部是我國(guó)黨政科層體系運(yùn)轉(zhuǎn)的主體，對(duì)干部的掌握和管理就成為黨治國(guó)理政的必然課題。新中國(guó)成立以來(lái)，黨就進(jìn)行著各種管理干部的制度嘗試，諸如各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“分部分級(jí)管理體制”“干部委任制”“干部選舉制”等等。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放40多年的探索，我們黨已經(jīng)形成成熟完善的黨管干部體制。黨管干部制內(nèi)涵包括：第一，干部工作的路線、方針、政策必須由黨制定。這也意味著干部的生產(chǎn)與循環(huán)的整個(gè)過(guò)程中，干部的錄用、培養(yǎng)、向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)輸入、調(diào)動(dòng)、更替、監(jiān)督等必須符合黨的要求、服從黨的意志、執(zhí)行黨的決定，黨通過(guò)對(duì)作為精英的干部的控制和管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。第二，各級(jí)各類的干部的管理、決定任免或推薦提名必須由各級(jí)黨委按照干部管理權(quán)限負(fù)責(zé)。這意味著干部的考察、調(diào)配、推薦、使用等等方面，黨具有專屬排他的權(quán)力，其他任何組織機(jī)構(gòu)不可能具備如此權(quán)限。把選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力牢牢掌握在黨的各級(jí)組織手中，從而保證國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)牢牢掌握在忠誠(chéng)于黨的事業(yè)的政治精英手中。第三，選拔和任用干部必須經(jīng)過(guò)黨委集體討論，按照民主集中制的原則作出決定。第四，正確處理黨委推薦干部與國(guó)家機(jī)關(guān)依法選舉和決定任免干部的關(guān)系。第五，在堅(jiān)持黨管干部的前提下，改進(jìn)干部管理方法，實(shí)行分級(jí)分類管理?？傊?，黨對(duì)于干部進(jìn)行著常規(guī)化、具體化又全過(guò)程的管理。

(七)“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”——黨政機(jī)構(gòu)一體化

承擔(dān)國(guó)家治理任務(wù)的法理主體是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)或者廣義政府，包括政府、人大、法院、檢察院、監(jiān)察委等等。但是在我國(guó)的政治實(shí)際中，黨組織是整個(gè)國(guó)家治理體系中的核心與樞紐，是最主要的治理結(jié)構(gòu)，承載著核心的治國(guó)理政的功能，而憲法法律以及黨的政策文件規(guī)定，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要通過(guò)政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)與組織領(lǐng)導(dǎo)等方面來(lái)進(jìn)行，并不直面社會(huì)、市場(chǎng)等治理場(chǎng)域，所以黨需要以國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的名義“出場(chǎng)”以實(shí)現(xiàn)對(duì)一切工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，而“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”的制度經(jīng)驗(yàn)正好可以滿足這種需要。目前這樣的制度經(jīng)驗(yàn)廣泛存在于國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)置中，比如國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與中央紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，實(shí)行“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”；再如，中國(guó)共產(chǎn)黨中央軍事委員會(huì)和中華人民共和國(guó)中央軍事委員會(huì)合署辦公，實(shí)行“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”等。除了這些國(guó)家正式機(jī)構(gòu)與黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)合署辦公外，上文提到的作為縱向治理體系的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)“口”，也即黨中央的各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組與委員會(huì)，它們的辦公機(jī)構(gòu)也實(shí)行合署辦公，如中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室與國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室等。

需要注意的是，制度是單一的剛性規(guī)范，而制度體系是復(fù)合多元的系統(tǒng)。如果以結(jié)構(gòu)-功能理論來(lái)檢視制度體系，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，制度單元各自在系統(tǒng)中有不同的位次，并以一定的邏輯關(guān)系排布，發(fā)揮不同的功能，相互聯(lián)結(jié)，形成合力作用，保證著制度體系的穩(wěn)定。而黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家機(jī)關(guān)的制度體系也是上述邏輯的體現(xiàn)，七大制度單元在整個(gè)制度體系中呈現(xiàn)出了“同心圓”式排布結(jié)構(gòu)。

這種“同心圓”式的排布結(jié)構(gòu)可分為制度硬核、制度支撐束和制度保護(hù)帶三層。其中，制度硬核是制度體系的最核心的部分，起著支配和主導(dǎo)的作用，剛性規(guī)范力最強(qiáng)。制度硬核外層是制度支撐束，即制度硬核的細(xì)化和體現(xiàn)，也是整個(gè)制度體系的中堅(jiān)支撐力量，剛性規(guī)范強(qiáng)。最外圍是制度保護(hù)帶，保護(hù)帶主要是對(duì)環(huán)境變化下的一種策略性制度調(diào)試，通過(guò)這種靈活性的制度調(diào)試，保證制度體系快速適應(yīng)環(huán)境新變化，同時(shí)是制度硬核和支撐束抗壓的緩沖帶。聚焦到黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家機(jī)關(guān)的制度體系上，核心制顯然是制度硬核，因?yàn)楹诵闹剖屈h實(shí)現(xiàn)全面領(lǐng)導(dǎo)和長(zhǎng)期執(zhí)政的根本保證，也是化解執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)的根本要求。制度支撐束包括中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度、黨委(黨組)制、黨管干部制，這三個(gè)制度是核心制的細(xì)化和體現(xiàn)，也支撐核心制并使之保持強(qiáng)大政治勢(shì)能，從而將政令縱向傳遞到地方和基層，橫向拓展到各個(gè)組織單位。制度保護(hù)帶是歸口管理制、委員會(huì)(小組)制以及一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子制，集中體現(xiàn)了黨在革命、建設(shè)、改革長(zhǎng)期實(shí)踐中和在治國(guó)理政中所積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)和所取得的重大成果。

二、“六權(quán)統(tǒng)攝”——黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)的橫向過(guò)程機(jī)制

從橫向的過(guò)程和機(jī)制上看，黨對(duì)人大(立法權(quán))、政府(行政權(quán))、政協(xié)(政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政)、監(jiān)察委(監(jiān)察權(quán))、法院(審判權(quán))、檢察院(檢察權(quán))是怎么領(lǐng)導(dǎo)呢？“七大制度柱石”是通過(guò)怎樣的機(jī)制統(tǒng)攝著“國(guó)家六權(quán)”呢？具體分析如下：

(一)人大系統(tǒng)(立法權(quán))

眾所周知，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是我國(guó)政權(quán)的組織形式。在新時(shí)代，人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排，是支撐中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度。黨通過(guò)人大立法程序?qū)Ⅻh的路線、方針和政策轉(zhuǎn)化成國(guó)家的法律，形成有普遍約束力的行為規(guī)范；讓黨的政策主張成為國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略安排，因此人大是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的重要制度平臺(tái)。《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！盵8]人民代表大會(huì)體現(xiàn)著人民主權(quán)的原則。《憲法》規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，人大也要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，但是黨章又規(guī)定黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，由此引出黨是怎么領(lǐng)導(dǎo)人大系統(tǒng)的問(wèn)題。

1.組織控制。黨通過(guò)黨委與黨組實(shí)現(xiàn)對(duì)人民代表大會(huì)的組織領(lǐng)導(dǎo)[9]。在各級(jí)人代會(huì)開(kāi)會(huì)期間，同級(jí)黨委必須要在黨員代表中建立臨時(shí)黨委，臨時(shí)黨委是整個(gè)人代會(huì)開(kāi)會(huì)期間的核心領(lǐng)導(dǎo)組織。臨時(shí)黨委中，書(shū)記由同級(jí)黨委書(shū)記兼任，副書(shū)記由人大常委會(huì)主任兼任。各代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)則由支部書(shū)記兼任。在各級(jí)人代會(huì)閉幕期間，人大常委會(huì)的黨組主持日常工作，黨組成員包括正副委員長(zhǎng)(主任)和秘書(shū)長(zhǎng)。同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)著黨組。由此，黨通過(guò)自身的領(lǐng)導(dǎo)也實(shí)現(xiàn)了對(duì)人代會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。

2.兼任的政治慣例。自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，同級(jí)黨委書(shū)記兼任人大常委會(huì)主任現(xiàn)象出現(xiàn)后，越來(lái)越普及化。黨的十八大后雖有變少趨勢(shì)，但這種政治慣例也是黨領(lǐng)導(dǎo)人大系統(tǒng)的一種機(jī)制。

3.人事權(quán)控制。根據(jù)憲法規(guī)定，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的行政首長(zhǎng)都由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。但在政治實(shí)踐中，國(guó)家政權(quán)體系的關(guān)鍵職位是由同級(jí)黨委考察并向人大提出干部候選人名單。然后人大依據(jù)法定程序產(chǎn)生關(guān)鍵職位的領(lǐng)導(dǎo)干部。這也是上文提到的黨管干部制的體現(xiàn)。

4.議程控制。在每屆人大換屆選舉前，黨組織會(huì)先行召開(kāi)黨代會(huì)以確定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人名單等；每年兩會(huì)召開(kāi)前，黨中央會(huì)先行召開(kāi)會(huì)議，對(duì)人大的議程、政府工作報(bào)告、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人名單等重大問(wèn)題作出決策，依法定程序由人大通過(guò)。

5.立法方面主導(dǎo)。黨在人大發(fā)揮立法功能方面也處于絕對(duì)主導(dǎo)地位。首先，人大的立法規(guī)劃必須以黨的路線、方針和政策為指導(dǎo)，同時(shí)黨的政策主張可以以立法建議的形式提出來(lái)，形成法律法規(guī)草案，人大的立法規(guī)劃要落實(shí)，必須由人大常委會(huì)黨組報(bào)送同級(jí)黨委或上一級(jí)黨組審批后才能執(zhí)行。其次，對(duì)于事關(guān)黨和國(guó)家治國(guó)理政重大問(wèn)題的法律必須交由中共中央審批后，才能正式進(jìn)入全國(guó)人大立法流程[10]。

6.監(jiān)督方面的主導(dǎo)。在“黨委決策，人大決定，政府執(zhí)行”這一實(shí)際的權(quán)力格局中，人大要在實(shí)際的政治過(guò)程中實(shí)現(xiàn)對(duì)“一府一委兩院”的有效監(jiān)督，就必須依托黨組織，并得到黨委的支持。

(二)政府系統(tǒng)(行政權(quán))

近代以來(lái)，爭(zhēng)取民族獨(dú)立、人民解放，實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)和人民幸福，是擺在中國(guó)人民面前的兩大歷史任務(wù)。而實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)的重要任務(wù)是致力于現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)(state building)?，F(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的核心在于搭建理性的行政科層體系，承擔(dān)國(guó)家社會(huì)的治理任務(wù)，真正使國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，實(shí)現(xiàn)有效的治理，克服滲透性、合法性危機(jī)。新中國(guó)成立后，執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨就著手搭建行政科層體系，無(wú)論是政務(wù)院的設(shè)置，還是行政區(qū)劃的五級(jí)設(shè)計(jì)，都是以現(xiàn)代理性的科層體系為目標(biāo)，這一過(guò)程體現(xiàn)了“政黨造國(guó)家”的邏輯。雖然一度出現(xiàn)了以黨代政、形式主義、效率低下的問(wèn)題，但是隨著改革開(kāi)放的進(jìn)行，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人開(kāi)始強(qiáng)調(diào)黨政分工，并建立現(xiàn)代公務(wù)員制度。經(jīng)過(guò)40多年的探索，已經(jīng)建成專業(yè)化、依法行政的、高效廉潔的服務(wù)型政府。黨的領(lǐng)導(dǎo)并未在這一過(guò)程中弱化，而是以新的機(jī)制得到加強(qiáng)。

1.黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。我國(guó)《憲法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院及其各職能部門(mén)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制[11]。但是這種行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，是在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下的。黨通過(guò)黨委與黨組實(shí)現(xiàn)對(duì)各級(jí)政府的組織領(lǐng)導(dǎo)。黨在中央和地方等各級(jí)政府部門(mén)設(shè)置黨組，黨組書(shū)記由政府及其職能部門(mén)的具有黨員身份的行政首長(zhǎng)兼任。黨的十三屆四中全會(huì)要求，國(guó)家機(jī)關(guān)必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨組是政府系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)核心與樞紐，負(fù)責(zé)貫徹黨的路線方針政策，掌握本系統(tǒng)的核心決策權(quán)，并管理政府口干部，黨組書(shū)記必須向同級(jí)黨委匯報(bào)工作，并接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。黨組織通過(guò)對(duì)自身的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)政府系統(tǒng)的組織控制，保障政府各級(jí)職能部門(mén)接受黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。

2.黨政聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。黨政聯(lián)席會(huì)議機(jī)制是黨對(duì)事關(guān)國(guó)家或地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等重大事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)籌、決策、執(zhí)行的一種治理工具。以國(guó)務(wù)院層面為例，黨中央往往就事關(guān)重大領(lǐng)域問(wèn)題(農(nóng)村、財(cái)經(jīng)、城鎮(zhèn)化、水利等)、重大區(qū)域問(wèn)題(涉及區(qū)域的民族宗教等)作出一些宏觀層面的決策部署，然后國(guó)務(wù)院通過(guò)召開(kāi)一系列具體工作會(huì)議等具體落實(shí)。黨政聯(lián)席會(huì)議在效力上最高，體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)；形式上合法，體現(xiàn)了民主集中的政治原則。

3.紀(jì)委監(jiān)委派駐監(jiān)督。政府系統(tǒng)畢竟是直面治國(guó)理政實(shí)踐場(chǎng)的機(jī)構(gòu)，政府的大多數(shù)動(dòng)議是由公共行政機(jī)構(gòu)作出的，甚至多數(shù)立法議案活動(dòng)以及權(quán)限由立法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)向政府承擔(dān)(行政立法或委托立法)，行政官員實(shí)際壟斷了執(zhí)行過(guò)程中所需的技術(shù)專長(zhǎng)，也壟斷了日常治理過(guò)程中的大部分信息，有著巨大的自由裁量權(quán)，由此在國(guó)家權(quán)力中獲得巨大影響力，這種優(yōu)勢(shì)地位成為權(quán)力尋租的溫床。針對(duì)這一問(wèn)題，1991年中紀(jì)委決定在國(guó)務(wù)院各部門(mén)派駐紀(jì)檢組進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督，特別是黨的十八大之后，紀(jì)委監(jiān)委的派駐監(jiān)督越來(lái)越有力，通過(guò)參與部門(mén)黨組的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政部門(mén)黨員進(jìn)行監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)政府系統(tǒng)的監(jiān)督控制。

(三)政協(xié)系統(tǒng)(政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政)

政協(xié)是黨與民主黨派、人民團(tuán)體、社會(huì)各界代表就國(guó)家大政方針、重要議題等討論協(xié)商，以達(dá)成共識(shí)，推動(dòng)黨和國(guó)家重大決策得以貫徹執(zhí)行的一系列制度安排與組織機(jī)構(gòu)。根據(jù)林尚立對(duì)政協(xié)系統(tǒng)的定位，政協(xié)系統(tǒng)可以劃分為兩大部分：其一為政治理論或基礎(chǔ)——統(tǒng)一戰(zhàn)線；其二為制度與組織形式——多黨合作與政治協(xié)商制度[12]。

首先是作為理論基礎(chǔ)的統(tǒng)一戰(zhàn)線。統(tǒng)一戰(zhàn)線是中國(guó)共產(chǎn)黨克敵制勝的三大法寶之一。毛澤東曾總結(jié)道：“一個(gè)有紀(jì)律的，有馬克思列寧主義的理論武裝的，采取自我批評(píng)方法的，聯(lián)系人民群眾的黨。一個(gè)由這樣的黨領(lǐng)導(dǎo)的軍隊(duì)。一個(gè)由這樣的黨領(lǐng)導(dǎo)的各革命階級(jí)各革命派別的統(tǒng)一戰(zhàn)線，這三件是我們戰(zhàn)勝敵人的主要武器?！盵13]統(tǒng)一戰(zhàn)線的策略達(dá)到了“把朋友搞得多多的，把敵人搞得少少的”政治效果。由此可知，統(tǒng)一戰(zhàn)線是黨在嚴(yán)酷的革命環(huán)境下，對(duì)政治-社會(huì)精英的一種政治整合機(jī)制，通過(guò)統(tǒng)一戰(zhàn)線重塑黨與他黨、其他社會(huì)精英的關(guān)系。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，統(tǒng)一戰(zhàn)線是爭(zhēng)取和團(tuán)結(jié)革命同盟軍的一種政治策略。在和平建設(shè)時(shí)期，統(tǒng)一戰(zhàn)線是黨的領(lǐng)導(dǎo)體系中的一項(xiàng)重要工具，是對(duì)政治-社會(huì)精英進(jìn)行吸納、團(tuán)結(jié)與整合的橫向組織網(wǎng)絡(luò)。這種橫向的組織網(wǎng)絡(luò)具有靈活性與調(diào)適性，集中體現(xiàn)在其包容性上。從這個(gè)意義上，有學(xué)者提出，統(tǒng)一戰(zhàn)線是一種具有中國(guó)特色的群團(tuán)代表制。以中國(guó)共產(chǎn)黨為核心，吸納整合其他民主黨派(參政黨)、社會(huì)各界代表人士、人民團(tuán)體、海內(nèi)外愛(ài)國(guó)人士等最為廣泛地參與國(guó)家治理，以此促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體系更加協(xié)調(diào)、穩(wěn)固。如果更加具象化地考察統(tǒng)一戰(zhàn)線的運(yùn)作過(guò)程就會(huì)發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)一戰(zhàn)線形成了雙層嵌套的同心圓結(jié)構(gòu)。

其次是作為制度與組織形式的多黨合作與政治協(xié)商制度。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制作為中國(guó)特色的政黨制度，最為核心的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，八個(gè)民主黨派作為參政黨合法存在。中國(guó)共產(chǎn)黨與八個(gè)民主黨派的關(guān)系是執(zhí)政黨與參政黨的合作關(guān)系，而非西方世界競(jìng)爭(zhēng)性選舉與黨爭(zhēng)政治的相互拆臺(tái)、博弈的關(guān)系，所以我國(guó)的新型政黨制度是合作型政黨制度。而政治協(xié)商制度的重要組織化載體就是各級(jí)人民政協(xié)，民主黨派、社會(huì)各界代表人士、人民團(tuán)體、海內(nèi)外愛(ài)國(guó)人士等通過(guò)這個(gè)載體進(jìn)行政治協(xié)商、民主監(jiān)督與參政議政。那么，中國(guó)共產(chǎn)黨是如何領(lǐng)導(dǎo)政協(xié)系統(tǒng)的？

具體而言有以下四個(gè)方面：一是統(tǒng)一戰(zhàn)線。作為黨對(duì)政治社會(huì)精英的一種政治整合機(jī)制和橫向的組織網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一戰(zhàn)線本身就體現(xiàn)出黨的領(lǐng)導(dǎo)。二是組織控制。中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)黨組實(shí)現(xiàn)對(duì)人民政協(xié)的組織領(lǐng)導(dǎo)，人民政協(xié)中的黨組對(duì)黨的主張和政策進(jìn)行有效落實(shí)，以實(shí)現(xiàn)黨對(duì)民主黨派、人民團(tuán)體、社會(huì)各界代表人士等的領(lǐng)導(dǎo)，具體形式有：把黨的路線、方針和政策結(jié)合工作實(shí)際具體化為工作規(guī)劃，再通過(guò)主席會(huì)議、常委會(huì)、全體會(huì)議、專門(mén)委員會(huì)等轉(zhuǎn)化為具體的工作計(jì)劃。三是統(tǒng)戰(zhàn)部的指導(dǎo)。統(tǒng)戰(zhàn)部是黨的重要職能部門(mén)，主要功能在于對(duì)各民主黨派、社會(huì)各界代表人士、人民團(tuán)體等進(jìn)行吸納、整合、教育，使后者學(xué)習(xí)并認(rèn)同黨的意識(shí)形態(tài)與政策目標(biāo)，從而積極向黨靠攏，自覺(jué)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)對(duì)黨的向心力。統(tǒng)戰(zhàn)部對(duì)人民政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)覆蓋政協(xié)運(yùn)作的全過(guò)程。在委員選舉階段，統(tǒng)戰(zhàn)部全盤(pán)負(fù)責(zé)人民政協(xié)的黨外委員的人選推薦工作(一般非中共黨員要占政協(xié)委員的60%)[14]。在政協(xié)日常工作過(guò)程中，統(tǒng)戰(zhàn)部對(duì)政協(xié)的重大活動(dòng)必須知情，必要時(shí)會(huì)進(jìn)行輔助。四是兼任的政治慣例。在各級(jí)人民政協(xié)中，政協(xié)黨組成員和統(tǒng)戰(zhàn)部負(fù)責(zé)人常常也是政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子的核心成員，一般而言，統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)會(huì)兼任同級(jí)政協(xié)副主席。兼任的政治慣例，也是黨對(duì)人民政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制之一。

(四)政法系統(tǒng)：法院(審判權(quán))

政法系統(tǒng)是我國(guó)國(guó)家政權(quán)體系中僅次于軍隊(duì)的壟斷暴力的組織體系，帶有鮮明的階級(jí)性和工具性，是鞏固人民民主專政、服務(wù)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的“刀把子”。政法系統(tǒng)包括法院、檢察院、公安、司法行政機(jī)關(guān)(司法部系統(tǒng))、國(guó)家安全機(jī)關(guān)等暴力機(jī)器。黨的十八大后，中央政法委工作由政治局常委分管改為由黨的總書(shū)記直接主管，體現(xiàn)了黨對(duì)政法系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的加強(qiáng)。2019 年 1 月，中共中央頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)。這是中國(guó)共產(chǎn)黨建黨以來(lái)關(guān)于政法工作的第一部黨內(nèi)法規(guī)，是黨長(zhǎng)期以來(lái)領(lǐng)導(dǎo)政法工作成功經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化出來(lái)的制度成果?！稐l例》系統(tǒng)規(guī)定了法院與檢察院由“誰(shuí)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)什么、怎么領(lǐng)導(dǎo)、如何保障”等問(wèn)題。中國(guó)共產(chǎn)黨是如何實(shí)現(xiàn)對(duì)審判機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的呢？具體而言，有以下四個(gè)方面：

1.黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與重大事件匯報(bào)制度。首先要明確，雖然憲法規(guī)定人民法院“依法行使獨(dú)立的審判權(quán)”，但這與西方國(guó)家三權(quán)分立架構(gòu)下的“司法獨(dú)立”有著本質(zhì)的不同。區(qū)別在于審判機(jī)關(guān)是政法系統(tǒng)的一部分，審判權(quán)是黨的全面、集中、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的重要組成部分，司法權(quán)威是黨的執(zhí)政權(quán)威在司法領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，所以必須毫不動(dòng)搖堅(jiān)持黨對(duì)人民法院工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。在中央層面，司法權(quán)作為中央重要事權(quán)，必須置于黨中央絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)之下。根據(jù)《條例》規(guī)定，黨中央決定政法領(lǐng)域的大政方針，“決策部署事關(guān)政法工作全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大舉措，管理政法工作中央事權(quán)和由中央負(fù)責(zé)的重大事項(xiàng)”[15]。因此，最高人民法院在事關(guān)國(guó)家政治安全、社會(huì)大局穩(wěn)定、社會(huì)公平正義和人民安居樂(lè)業(yè)方面制定的政策措施、專項(xiàng)行動(dòng)等，要及時(shí)向黨中央請(qǐng)示或報(bào)告。在地方層面，黨對(duì)地方法院的領(lǐng)導(dǎo)，是通過(guò)地方黨委—政法委、本院黨組、上級(jí)法院黨組形成的立體領(lǐng)導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)的。

2.領(lǐng)導(dǎo)組織網(wǎng)絡(luò)：地方黨委—政法委。地方黨委—政法委通過(guò)以下制度機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)地方法院的領(lǐng)導(dǎo)。一是人事權(quán)控制。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》《中華人民共和國(guó)法官法》等規(guī)定，地方黨委有權(quán)決定法院組成人員的任免，按照“下管一級(jí)”的干部管理原則，對(duì)基層法院、中級(jí)法院主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行調(diào)配與任免，同時(shí)還具有任內(nèi)評(píng)價(jià)權(quán)等。二是政法委的領(lǐng)導(dǎo)。政法委作為黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的參謀和助手，也是地方法院的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。除了協(xié)調(diào)、監(jiān)督政法工作外，據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》規(guī)定“加強(qiáng)黨對(duì)政法隊(duì)伍建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政法單位主抓、有關(guān)部門(mén)各司其職的政法隊(duì)伍建設(shè)工作格局”[16]，這也意味著政法委在協(xié)助黨委對(duì)政法系統(tǒng)的人事管理。三是設(shè)置法院黨組。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》規(guī)定，地方法院的黨組是本單位的領(lǐng)導(dǎo)核心。而地方黨委對(duì)法院黨組有設(shè)置權(quán)，以及對(duì)該黨組的成員的人事任免權(quán)，且法院黨組必須服從同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)[17]。

3.領(lǐng)導(dǎo)組織網(wǎng)絡(luò)：法院黨組。法院黨組作為本單位的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用?？疾斓胤椒ㄔ旱娜粘＿\(yùn)作過(guò)程就可發(fā)現(xiàn)，黨組會(huì)—院長(zhǎng)辦公會(huì)—審判委員會(huì)是地方法院的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力架構(gòu)，但值得注意的是，黨組會(huì)與院長(zhǎng)辦公會(huì)幾乎呈現(xiàn)“一套人馬、兩塊牌子”的“兩位一體”樣態(tài)，所以黨組會(huì)—院長(zhǎng)辦公會(huì)實(shí)際上是權(quán)力核心，而院長(zhǎng)(黨組書(shū)記)是一把手的角色，掌握著本單位的人事權(quán)和財(cái)權(quán)，也通過(guò)審判委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)業(yè)務(wù)(審判工作)的管理，進(jìn)而全面主持工作。

4.領(lǐng)導(dǎo)組織網(wǎng)絡(luò)：上級(jí)法院黨組。據(jù)憲法、人民法院組織法與三大訴訟法的制度文本與審判體系實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程來(lái)看，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系，這既是工作共識(shí)也是制度安排。雖然上下級(jí)法院的黨組都有同級(jí)黨委設(shè)置，二者并無(wú)法理上的領(lǐng)導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但實(shí)際上，在司法行政、黨建等方面，上級(jí)法院有著對(duì)下級(jí)法院的監(jiān)督管理的職責(zé)，同時(shí)，上級(jí)法院有對(duì)下級(jí)法院干部的協(xié)管職責(zé)，在下級(jí)干部任免事項(xiàng)上提出協(xié)管意見(jiàn)。

(五)政法系統(tǒng)：檢察院(檢察權(quán))

我國(guó)憲法規(guī)定，檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，“不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”[18]。但是，檢察院的權(quán)力行使必須以黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民代表大會(huì)產(chǎn)生并授權(quán)作為政治前提，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)本質(zhì)上是政法系統(tǒng)的一部分，也是國(guó)家治理體系的重要組成部分。而在國(guó)家治理體系中，黨是最高的政治領(lǐng)導(dǎo)力量，檢察機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨對(duì)檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)憲法確定的一項(xiàng)基本原則，是我國(guó)司法制度的一項(xiàng)重要優(yōu)勢(shì)和政治設(shè)計(jì)。同樣，《條例》系統(tǒng)規(guī)定了檢察院由“誰(shuí)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)什么、怎么領(lǐng)導(dǎo)、如何保障”等問(wèn)題。那么，黨是如何實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的呢？具體有以下兩個(gè)方面：

1.黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與重大事件匯報(bào)制度。《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》明確了黨中央決定政法工作大政方針的權(quán)限，確立政法工作的政治立場(chǎng)、政治方向、政治原則、政治道路，嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩等內(nèi)容，為堅(jiān)持黨對(duì)檢察工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)提供了制度指南和根本遵循。值得注意的是，1979年彭真在公檢法會(huì)議上指出：“黨委不批一般案件，是不是否定或者削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)？不，決不是這樣。相反地，要加強(qiáng)黨委對(duì)公、檢、法的領(lǐng)導(dǎo)，特別要領(lǐng)導(dǎo)和支持兩院獨(dú)立行使職權(quán)?！盵19]這就明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)是檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展工作、獨(dú)立行使檢察權(quán)的政治保證和重要支撐。就中央層面而言，最高檢工作中的重大決策、重大工作部署和重大問(wèn)題都要及時(shí)向黨中央報(bào)告和請(qǐng)示。這是檢察工作堅(jiān)持正確政治方向的根本保證，也是檢察機(jī)關(guān)和檢察人員必須遵循的一項(xiàng)政治原則和政治紀(jì)律。就地方層面而言，考察政策文本和黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐場(chǎng)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，黨對(duì)法院和檢察院的領(lǐng)導(dǎo)具有高度的同構(gòu)性。這里不再贅述黨對(duì)地方檢察院領(lǐng)導(dǎo)的組織網(wǎng)絡(luò)，而是重點(diǎn)論述黨組織對(duì)地方檢察院的領(lǐng)導(dǎo)集中在“四管”上。

2.黨組織對(duì)地方檢察院的“四管”。一是管班子。地方黨委有權(quán)決定地方檢察院主要領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)配和任免。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“各級(jí)黨委要肩負(fù)起促一方發(fā)展、保一方平安的政治責(zé)任，支持政法各單位依法履行職責(zé)”[20]。按照黨的十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)精神，檢察院的人財(cái)物由省統(tǒng)管，這意味著省級(jí)黨委享有對(duì)檢察系統(tǒng)更大的人事控制權(quán)。具體而言，省委直接管理省檢察領(lǐng)導(dǎo)班子成員及廳級(jí)干部、地級(jí)市檢察院檢察長(zhǎng)；基層檢察院檢察長(zhǎng)由省委委托省委組織部管理，當(dāng)?shù)厥形笆袡z察院黨組協(xié)助管理；地級(jí)市檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員由省委委托市委管理；基層檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員由當(dāng)?shù)厥形惺形M織部管理；中、基層檢察院其他干部管理權(quán)限不變。二是管黨建。一方面，地方黨組織通過(guò)請(qǐng)示匯報(bào)制度實(shí)現(xiàn)檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)。檢察院黨組每年向同級(jí)地方黨委常委會(huì)匯報(bào)工作，及時(shí)向黨委請(qǐng)示報(bào)告檢察院重大工作安排、重大改革事項(xiàng)和重大敏感案件。另一方面，上級(jí)檢察院黨組通過(guò)系統(tǒng)黨建工作指導(dǎo)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)檢察院黨組的監(jiān)督與制約。一些地方通過(guò)探索上級(jí)檢察院黨組派員列席下級(jí)檢察院黨組民主生活會(huì)、約談從嚴(yán)治黨不力的下級(jí)檢察院黨組負(fù)責(zé)人等做法，與地方黨委形成黨建合力。三是管業(yè)務(wù)。檢察院的業(yè)務(wù)范圍雖然涉及重大犯罪檢察、刑事檢察、民事檢察等10項(xiàng)，但是業(yè)務(wù)方向必須遵循黨和國(guó)家工作的大局。黨的重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與戰(zhàn)略行動(dòng)為檢察工作的業(yè)務(wù)開(kāi)展指明了方向。除了要求檢察工作維護(hù)國(guó)家安全、發(fā)展利益外，檢察辦案還需要與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定同頻共振、與其他地方政府單位共同推動(dòng)社會(huì)治理格局的形成，以及在推動(dòng)司法體制改革上著力。因此地方檢察院黨組必須履行把方向、管大局、保落實(shí)的責(zé)任，要將黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化為工作內(nèi)容，以維護(hù)黨對(duì)檢察工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)為工作的最高旨?xì)w。四是管監(jiān)督考核?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》要求地方黨委領(lǐng)導(dǎo)和組織開(kāi)展對(duì)各政法單位(包括檢察院)的監(jiān)督考核。監(jiān)督考核內(nèi)容包括：對(duì)政法工作的重大決策部署執(zhí)行情況的督察，尤其是通過(guò)政治督察、執(zhí)法監(jiān)督、紀(jì)律作風(fēng)督察巡查等工作制度機(jī)制，保證黨中央的各項(xiàng)決策和指示得以落實(shí)；地方黨委對(duì)檢察院進(jìn)行班子和領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的雙重考核，以檢查和考評(píng)其履職情況；實(shí)施常態(tài)化執(zhí)法司法規(guī)范檢查，對(duì)檢察工作全過(guò)程進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)控[21]。

(六)監(jiān)察系統(tǒng)(監(jiān)察權(quán))

黨的十九大報(bào)告中指出：“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，要將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！盵22]由此，國(guó)家監(jiān)察系統(tǒng)改革整合正式拉開(kāi)序幕。2018 年 3 月，全國(guó)人大通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》(修正案)和《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，確立了監(jiān)察系統(tǒng)的制度框架、權(quán)力配置和職責(zé)功能。這意味國(guó)家監(jiān)察委將是與人大、政府、法院、檢察院并行的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，而監(jiān)察權(quán)也將是與立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)并行的第五國(guó)家權(quán)力，由此，我國(guó)的國(guó)家政權(quán)體系與國(guó)家治理體系呈現(xiàn)出“五權(quán)結(jié)構(gòu)”的樣態(tài)。對(duì)于這一新興國(guó)家機(jī)關(guān)和權(quán)力，黨是如何對(duì)其進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的呢？

1.縱橫結(jié)合：黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)家監(jiān)察委是獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)，從宏觀上看，在政治、思想和組織上接受著黨的領(lǐng)導(dǎo)，從微觀上看，《監(jiān)察法》規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委和黨的紀(jì)檢委合署辦公[23]。根據(jù)這一機(jī)制，國(guó)家各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)與黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)在人員構(gòu)成、組織結(jié)構(gòu)和職責(zé)功能上是完全同構(gòu)的，所以黨組織通過(guò)控制黨的職能部門(mén)——紀(jì)檢委的方式來(lái)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家監(jiān)察委。具體而言，黨的各級(jí)紀(jì)檢委是由黨的各級(jí)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的，在橫向上必須受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，如中央紀(jì)檢委必須接受黨中央的領(lǐng)導(dǎo)。而各級(jí)紀(jì)檢委又要接受來(lái)自縱向的上級(jí)紀(jì)檢系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，所以黨組織通過(guò)縱向橫向兩條線領(lǐng)導(dǎo)著國(guó)家各級(jí)監(jiān)察委。

2.一體化整合：黨對(duì)監(jiān)察體系的領(lǐng)導(dǎo)。在國(guó)家監(jiān)察委成立前，黨和國(guó)家治理體系中行使監(jiān)察權(quán)的部門(mén)呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，如黨的紀(jì)檢系統(tǒng)、政府系統(tǒng)里的監(jiān)察機(jī)關(guān)、國(guó)家預(yù)防腐敗局、公安部門(mén)和審計(jì)部門(mén)等，檢察院體系的反貪部門(mén)、反瀆部門(mén)和職務(wù)犯罪偵查部門(mén)等。進(jìn)入新時(shí)代以后，習(xí)近平高瞻遠(yuǎn)矚，將這些離散型的監(jiān)察主體整合起來(lái)，設(shè)置了各級(jí)監(jiān)察委，專職國(guó)家監(jiān)察權(quán)，通過(guò)這種一體化的整合方式，實(shí)現(xiàn)了黨對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

3.兼任制。在實(shí)際的政治過(guò)程中，各級(jí)監(jiān)察委主任一般由本級(jí)紀(jì)委書(shū)記兼任。這種黨政一體化的設(shè)置，一方面是落實(shí)黨的路線、方針與政策的重要抓手，是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要途徑；另一方面也可以通過(guò)兼任制，將黨的監(jiān)察權(quán)覆蓋到黨的組織系統(tǒng)-國(guó)家治理體系的方方面面。《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》規(guī)定了國(guó)家各級(jí)監(jiān)察委監(jiān)察的對(duì)象，包括“中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院、中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)委員會(huì)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)的公務(wù)員以及參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》管理的人員”[24]。由此，黨組織通過(guò)監(jiān)察系統(tǒng)就可以對(duì)囊括在體制內(nèi)的所有公職人員進(jìn)行監(jiān)察。

三、結(jié)語(yǔ)與討論

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的體制機(jī)制是中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)之源，是創(chuàng)造中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡、社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定奇跡的奧秘所在。從政治學(xué)和管理學(xué)角度來(lái)看，現(xiàn)代國(guó)家是以官僚制/科層制為組織載體搭建起來(lái)的，國(guó)家治理的日?；顒?dòng)往往都是圍繞并依托國(guó)家科層體系展開(kāi)的。西方國(guó)家的政黨則是議會(huì)制的伴生物，其政治功能更多集中在動(dòng)員投票和主導(dǎo)政治過(guò)程，并不直面治理場(chǎng)域。因此大多數(shù)西方政黨本質(zhì)就是選舉工具。但在我國(guó),“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”[25]。黨組織本身就是一個(gè)嚴(yán)密完整、約束嚴(yán)格及具有強(qiáng)大動(dòng)員能力和政策產(chǎn)出能力的巨大科層體系，黨本身就是治理體系中的“最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”。因此在我國(guó)實(shí)際政治過(guò)程中，存在著黨組織和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)兩套并行的科層體系。針對(duì)這種現(xiàn)象，不少學(xué)者提出“黨政雙軌制”[26]這個(gè)概念來(lái)概括之。但考察政治生活運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)際就會(huì)發(fā)現(xiàn)，黨政兩套科層體系并不是相互并列的，而是黨通過(guò)各種制度機(jī)制深度“嵌入”國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的方式領(lǐng)導(dǎo)著國(guó)家，本質(zhì)上是黨“重組”了國(guó)家科層體系。這種“嵌入”和“重組”使得一種新的制度體系生成，這種制度體系超越了現(xiàn)代國(guó)家常規(guī)的科層制組織樣態(tài)和運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯，突破了政體類型學(xué)的既有知識(shí)和現(xiàn)代政黨的分類譜系，在某種意義上說(shuō)是為世界治理體系的探索與建構(gòu)提供著獨(dú)具“中國(guó)特色、中國(guó)風(fēng)格、中國(guó)氣派”的“中國(guó)方案”。這一新型的制度體系就是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)的制度體系。

以內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的視角透視這一制度體系，便會(huì)發(fā)現(xiàn)“七大制度柱石”相互支撐、相輔相成，形成了互補(bǔ)兼容、協(xié)同共生、運(yùn)轉(zhuǎn)穩(wěn)定的復(fù)合系統(tǒng)。之所以能使異質(zhì)多元、充滿內(nèi)在張力的制度單元穩(wěn)定、持續(xù)、健康地發(fā)揮著制度功能，關(guān)鍵在于各個(gè)制度單元能夠各司其職、各守其序，辯證統(tǒng)一于核心制這一“制度硬核”中，共同發(fā)揮著各自不可替代的合力作用。從外部視角來(lái)看，這一制度系統(tǒng)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度與國(guó)家治理體系的關(guān)鍵部分，在堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的偉大實(shí)踐中不斷完善。