農(nóng)地流轉(zhuǎn)的利益分配機(jī)制及其內(nèi)在矛盾

李 宏

（1.安徽交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院 管理工程系，安徽 合肥230051；2.四川大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川 成都610065）

我國(guó)政府對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的態(tài)度，由最初的嚴(yán)格禁止（1982年《憲法》），到允許流轉(zhuǎn)（1988年《憲法修正案》），再到鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)（2013年中央一號(hào)文件）。農(nóng)村家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積也由1994年的900萬(wàn)畝，增加到2018年的5.39億畝，25年翻了近60倍［1］。2018年，農(nóng)地流轉(zhuǎn)率達(dá)到37.1%，超過(guò)農(nóng)村承包耕地面積的三分之一①。農(nóng)地快速流轉(zhuǎn)的背后，是農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益的分配。我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益如何分配，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生了哪些利益及其分配主體，利益分配中存在哪些矛盾，針對(duì)以上問(wèn)題，本文以糧食產(chǎn)量為基本研究工具，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配進(jìn)行初步的探討和分析。

一、我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的利益分配機(jī)制

現(xiàn)階段，在我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配中，政府通過(guò)農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策和政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，獲得糧食產(chǎn)量的利益；承包戶(hù)以農(nóng)地承包權(quán)獲得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金的利益；農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者通過(guò)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)從事糧食生產(chǎn)，獲得農(nóng)業(yè)利潤(rùn)和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的利益。這就是我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益的分配機(jī)制。

（一）政府與利益分配

政府通過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配，獲得糧食產(chǎn)量的收益。1999~2003年，我國(guó)糧食產(chǎn)量連續(xù)5年下跌，跌幅超過(guò)15%，引發(fā)人們對(duì)中國(guó)糧食安全的憂(yōu)慮，如表1所示。

表1 政府的糧食產(chǎn)量收益

要保證糧食安全，必須有足夠多的糧食。政府相繼出臺(tái)各種政策，鼓勵(lì)農(nóng)民種糧，如取消農(nóng)業(yè)稅、推出農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策、允許農(nóng)地流轉(zhuǎn)、鼓勵(lì)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。解決了“誰(shuí)來(lái)種糧”“怎么種糧”的問(wèn)題，糧食產(chǎn)量開(kāi)始止跌回升。可見(jiàn)，提供農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，是政府保證糧食穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、保障糧食安全的手段，也是政府參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配的方式。糧食的增產(chǎn)收益是政府分配到的農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益。

不考慮農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步等其他因素，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的綜合作用下，我國(guó)糧食產(chǎn)量經(jīng)過(guò)2004~2015年的“12連升”后，基本穩(wěn)定在每年6.5億噸的水平。以1998年糧食產(chǎn)量的階段性高點(diǎn)作為參照，我們可以計(jì)算出，截至2019年，政府共獲得91 655.2萬(wàn)噸的糧食增產(chǎn)收益。這部分糧食增產(chǎn)收益可視為政府的糧食安全收益。

（二）承包戶(hù)與利益分配

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，承包戶(hù)流轉(zhuǎn)出農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，保留了農(nóng)地的承包權(quán)，以農(nóng)地承包權(quán)獲得農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼和農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金的分配利益，實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。因此，農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包戶(hù)參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配的方式，農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼和農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金是承包戶(hù)分配到的農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益。

承包戶(hù)流轉(zhuǎn)出承包地后，扣留了政府發(fā)放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接補(bǔ)貼，主要是三項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼：良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。2016年后三項(xiàng)補(bǔ)貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”中的地力保護(hù)補(bǔ)貼?？哿舻霓r(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)槌邪鼞?hù)的可支配收入，成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)中分配給承包戶(hù)的利益。三項(xiàng)補(bǔ)貼是按農(nóng)民承包地面積發(fā)放的，如果全部轉(zhuǎn)出農(nóng)地的承包戶(hù)扣留三項(xiàng)補(bǔ)貼，則可根據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)率大致計(jì)算出承包戶(hù)分配到的三項(xiàng)補(bǔ)貼利益。2007~2018年間，累計(jì)分得3 695.79億元的三項(xiàng)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼利益。如表2所示：

表2 2007～2018年農(nóng)地轉(zhuǎn)出戶(hù)的三項(xiàng)補(bǔ)貼利益表單位：億元

農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金是承包戶(hù)出租農(nóng)地從農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者處獲得的租金收入，是承包戶(hù)分配到的主要農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益。早期的農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金過(guò)低，其帶來(lái)的收益遠(yuǎn)低于青壯勞力務(wù)工的機(jī)會(huì)收益，導(dǎo)致承包戶(hù)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)熱情不高，影響了農(nóng)地流轉(zhuǎn)。隨著家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展，農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金不斷上漲，已經(jīng)演變?yōu)槌邪鼞?hù)的重要收入來(lái)源。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所的全國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，可以大致估算出農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造出的農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金，五年間累計(jì)創(chuàng)造13 356.7億元的流轉(zhuǎn)租金利益。如表3所示:

表3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金利益

（三）農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者與利益分配

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者通過(guò)轉(zhuǎn)入承包戶(hù)農(nóng)地，投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，獲得政府的各種獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)最大化。因此，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)業(yè)投資是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配的方式，各種獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)利潤(rùn)是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者分配到的農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益。

首先，政府的各種獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼構(gòu)成農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的分配利益。由于各省市的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼政策不一致，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)存在差異，且缺乏較為完整的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)和數(shù)據(jù)，因此，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者獲得的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼總額難以準(zhǔn)確估計(jì)。但許慶等人根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部全國(guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)調(diào)查數(shù)據(jù)，計(jì)算出以戶(hù)為單位的戶(hù)均農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼②為：2016年純糧種植戶(hù)為戶(hù)均3 019.83元，糧食為主的種植戶(hù)為戶(hù)均1 984.457元［5］。綜合可得戶(hù)均2 704元的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼。按2016年底，中國(guó)各類(lèi)家庭農(nóng)場(chǎng)87.7萬(wàn)家計(jì)算，僅2016年，約23.7億元的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼歸農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者所有。

其次，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)構(gòu)成農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的分配利益?！度珖?guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料摘要-2018》顯示，2016年和2017年，三種主糧畝平均凈利潤(rùn)為-80.28元和-12.53元［4］(P5)，即經(jīng)營(yíng)三種主糧為凈虧損。但許慶等人研究結(jié)論認(rèn)為，2016年種植大戶(hù)仍有利潤(rùn)，純糧食種植戶(hù)的戶(hù)均利潤(rùn)約為23 453元，糧食為主種植戶(hù)的戶(hù)均利潤(rùn)約為40 889元［5］。綜合可得戶(hù)均28 778元的凈利潤(rùn)。按2016年底，中國(guó)各類(lèi)家庭農(nóng)場(chǎng)87.7萬(wàn)家計(jì)算，僅2016年，約252.4億元的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)歸農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者所有。

以上的調(diào)研數(shù)據(jù)表明，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者在2016年里獲得23.7億元的補(bǔ)貼收入和252.4億的利潤(rùn)收入。政府的各種獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)利潤(rùn)構(gòu)成了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的分配利益。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配中的三大主體和四大利益

隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，打破了存在于兩大分配主體政府和承包戶(hù)之間的稅收、利潤(rùn)等利益分配關(guān)系，產(chǎn)生了三大利益分配主體：政府、承包戶(hù)和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者，四大農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益：糧食產(chǎn)量、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金、規(guī)模經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)。

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的三大利益主體

1.政府是農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配的參與主體。政府既是傳統(tǒng)的農(nóng)地利益分配的參與主體，也是新時(shí)代農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配的參與主體。政府參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配的目的是保障糧食安全。取消農(nóng)業(yè)稅前，政府參與農(nóng)地利益分配的方式是農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”③費(fèi)用。取消農(nóng)業(yè)稅和允許農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，政府參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配的方式是通過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策獲得糧食產(chǎn)量的農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益。

首先，政府是農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的供給者。政府出臺(tái)各種文件，支持和保護(hù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。中共中央、國(guó)務(wù)院為了保障農(nóng)民土地承包權(quán)益，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，出臺(tái)了《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》；為了健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，完善三權(quán)分置，出臺(tái)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》；為引導(dǎo)農(nóng)村土地（指承包耕地）經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，出臺(tái)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，鼓勵(lì)工商資本和經(jīng)營(yíng)大戶(hù)轉(zhuǎn)入農(nóng)地；為了加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，加快形成以農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，出臺(tái)了《關(guān)于加快構(gòu)建政策體系培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的意見(jiàn)》。這些文件的出臺(tái)有力地促進(jìn)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)，奠定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配的基礎(chǔ)。其次，政府是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的提供者。政府的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼創(chuàng)造了農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益。農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼并未隨同農(nóng)地一起流轉(zhuǎn)，已經(jīng)成為承包戶(hù)的收入補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)化為承包戶(hù)的收入。新增加的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向種糧大戶(hù)傾斜，構(gòu)成了種糧大戶(hù)的農(nóng)業(yè)利潤(rùn)。因此，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼創(chuàng)造了歸承包戶(hù)和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者分享的農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益。最后，政府是糧食安全的維護(hù)者，也是農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益的分享者。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)系列政策的刺激下，自2004年以來(lái)，我國(guó)糧食產(chǎn)量“17連豐”。2015年來(lái)，糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在6.5億噸的水平上，基本實(shí)現(xiàn)了“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的糧食安全目標(biāo)，為我國(guó)大規(guī)模的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2.承包戶(hù)是農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配的參與主體。承包戶(hù)既是傳統(tǒng)的農(nóng)地利益分配的參與主體，也是新時(shí)代農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配的參與主體。承包戶(hù)參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配的目的是實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。取消農(nóng)業(yè)稅前，承包戶(hù)通過(guò)獲取稅費(fèi)后土地種植收益的方式參與農(nóng)地利益分配。取消農(nóng)業(yè)稅，實(shí)施補(bǔ)貼和允許農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，承包戶(hù)以承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配，獲得農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼和農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金的農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益。

首先，承包戶(hù)是農(nóng)地的供給者。雖然村集體是農(nóng)村土地的所有者，由于集體的土地均分給各農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)，承包戶(hù)就是其承包田的實(shí)際處理人和受益人。由于承包田是承包戶(hù)的“保命田”，是承包戶(hù)天然的社會(huì)保障，農(nóng)地是否流轉(zhuǎn)取決于承包戶(hù)的個(gè)體利益最大化。因此，明確承包戶(hù)的農(nóng)地承包權(quán)，保障其承包權(quán)收益，才能鼓勵(lì)承包戶(hù)轉(zhuǎn)出農(nóng)地，成為農(nóng)地的供給者。其次，承包戶(hù)是農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金的獲得者。農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金是承包戶(hù)農(nóng)地承包權(quán)益的體現(xiàn)，承包戶(hù)憑借其農(nóng)地承包權(quán)，而不是農(nóng)地所有權(quán)，獲得農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金，農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金的高低往往成為決定農(nóng)地能否流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素。再次，承包戶(hù)是農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的受益者。自2002年我國(guó)實(shí)行農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼以來(lái)，補(bǔ)貼都是以“一卡通”的方式，直接發(fā)放給農(nóng)地承包戶(hù)。2016年改革的地力保護(hù)補(bǔ)貼，實(shí)際上承認(rèn)了承包戶(hù)對(duì)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的占有，農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼演化為承包戶(hù)的收入補(bǔ)貼，不論農(nóng)地流轉(zhuǎn)與否，承包戶(hù)都因農(nóng)地的承包權(quán)而獲得地力保護(hù)補(bǔ)貼，成為農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的受益者。

3.農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者是農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配的參與主體。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者是新時(shí)代農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益的新的參與主體。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配的目的是實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。政府允許農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，種田能手、種養(yǎng)大戶(hù)和部分工商資本轉(zhuǎn)入農(nóng)地，從事糧食生產(chǎn)。這些轉(zhuǎn)入農(nóng)地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，除支付承包戶(hù)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金外，還能實(shí)現(xiàn)自身的農(nóng)業(yè)利潤(rùn)，并能獲得政府的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)利潤(rùn)和政府的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼是其分配到的農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益。

首先，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者是農(nóng)地的需求者。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)利潤(rùn)，向承包戶(hù)租入農(nóng)地，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，成為農(nóng)地的需求者。與對(duì)一般商品的所有權(quán)需求不同，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者只是對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的需求，不對(duì)農(nóng)地的所有權(quán)和承包權(quán)產(chǎn)生需求，農(nóng)地的所有權(quán)依然歸村集體所有，農(nóng)地的承包權(quán)依然歸承包戶(hù)所有。其次，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者是糧食的生產(chǎn)者和糧食生產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼的受益者。轉(zhuǎn)入農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)者，從事糧食生產(chǎn)，或兼業(yè)糧食生產(chǎn)，成為糧食的供給者和生產(chǎn)者。農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼、糧食生產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)和新增的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持保護(hù)補(bǔ)貼構(gòu)成農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者收入的一部分。再次，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者是農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金的提供者。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者向承包戶(hù)支付農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金，補(bǔ)償承包戶(hù)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)收益，轉(zhuǎn)入承包戶(hù)的農(nóng)地。最后，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者是農(nóng)業(yè)利潤(rùn)的創(chuàng)造者。在支付農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金后，剩余的收益構(gòu)成了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)業(yè)利潤(rùn)。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的四大利益

1.糧食產(chǎn)量利益。農(nóng)地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了糧食生產(chǎn)，保證糧食穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，保障國(guó)家糧食安全。農(nóng)地流轉(zhuǎn)與糧食生產(chǎn)的關(guān)系如表4所示。表4顯示，農(nóng)地流轉(zhuǎn)與糧食產(chǎn)量有密切的相關(guān)關(guān)系，促進(jìn)了糧食產(chǎn)量的提高，產(chǎn)生了糧食產(chǎn)量的增量收益，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)各方創(chuàng)造了可供分配的糧食產(chǎn)量利益。

表4 農(nóng)地流轉(zhuǎn)與糧食產(chǎn)量的關(guān)系

農(nóng)地流轉(zhuǎn)從三個(gè)方面促進(jìn)糧食增量利益。一是農(nóng)地流轉(zhuǎn)提高單位面積土地利用效率和單位勞動(dòng)生產(chǎn)率。農(nóng)地流轉(zhuǎn)促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，改變了農(nóng)地分散化、細(xì)碎化的生產(chǎn)格局，便于機(jī)械化作業(yè)、專(zhuān)業(yè)化分工與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，從而提高土地利用效率和勞動(dòng)生產(chǎn)率。二是農(nóng)地流轉(zhuǎn)提高土地經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效益。農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)后，糧食生產(chǎn)連片程度和生產(chǎn)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化程度提高，易于機(jī)械化作業(yè)，形成糧食專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的邊際報(bào)酬和總收入得到提升，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)效益得到明顯體現(xiàn)。三是農(nóng)地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)程度的提高。農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)化服務(wù)組織主要針對(duì)糧食生產(chǎn)中的耕地、育秧、播種、收獲、出售等易于機(jī)械化、專(zhuān)業(yè)化作業(yè)的生產(chǎn)銷(xiāo)售環(huán)節(jié)提供服務(wù)，社會(huì)化服務(wù)程度的提高有利于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者發(fā)展糧食規(guī)模生產(chǎn)。

2.農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，我國(guó)政府創(chuàng)造了農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼、價(jià)格支持補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼等農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益。

我國(guó)的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼，是按耕地面積，以“一卡通”的方式直接轉(zhuǎn)入土地承包者的賬戶(hù)中，2002~2017年，16年累計(jì)補(bǔ)貼16 411.1億元，如表5所示。此外，我國(guó)政府在2005~2015年間，累計(jì)創(chuàng)造17 949.89億元價(jià)格支持補(bǔ)貼，2005~2016年間，累計(jì)創(chuàng)造1 008.47億元的保費(fèi)補(bǔ)貼［6］。

表5 2002～2017年農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼金額一覽表

除了上述的三大核心補(bǔ)貼外，為鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，各地方政府相繼出臺(tái)了對(duì)規(guī)模農(nóng)地轉(zhuǎn)入戶(hù)的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼政策，因各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，獎(jiǎng)補(bǔ)力度也不同。如《2014年合肥市促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展政策實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：“從2009年起，單個(gè)業(yè)主受讓流轉(zhuǎn)土地在1 000畝以上，流轉(zhuǎn)租金在每年500元/畝以上，且流轉(zhuǎn)期滿(mǎn)3年的，給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)，其中，集中連片規(guī)模經(jīng)營(yíng)在1 000畝以上的，每畝獎(jiǎng)勵(lì)100元；2 000畝以上的，每畝獎(jiǎng)勵(lì)150元；3 000畝以上的，每畝獎(jiǎng)勵(lì)200元。”［7］這些地方性獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼也構(gòu)成了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)貼利益。

3.農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金。在農(nóng)村，農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金稱(chēng)為“地租”，是指承包戶(hù)憑借土地承包權(quán)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去所獲得的收益。農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了巨大的農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金利益，租金水平大幅增加，甚至超過(guò)一畝農(nóng)地的糧食利潤(rùn)水平。根據(jù)土流網(wǎng)統(tǒng)計(jì)的13個(gè)主產(chǎn)糧區(qū)2014~2017年土地流轉(zhuǎn)價(jià)格情況，取其中等水澆地每年第四季度的流轉(zhuǎn)價(jià)格，計(jì)算四年的平均流轉(zhuǎn)價(jià)格為每年867.425元每畝，取整為每年870元每畝。如表6所示：

表6 13個(gè)主產(chǎn)糧省的水澆地2014～2017第四季度土地流轉(zhuǎn)價(jià)格（單位：元）

農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金一方面表現(xiàn)為承包戶(hù)的收入，另一方面表現(xiàn)為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的費(fèi)用。農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金是農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方的矛盾焦點(diǎn)，流轉(zhuǎn)租金越高，承包戶(hù)越愿意轉(zhuǎn)出農(nóng)地，但轉(zhuǎn)入戶(hù)越不愿意轉(zhuǎn)入農(nóng)地。農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金應(yīng)在一個(gè)合適的范圍內(nèi)波動(dòng)，既能促進(jìn)農(nóng)地順利流轉(zhuǎn)，又能實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方的利益分配目標(biāo)。

4.農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的規(guī)模經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)。表7反映了湖南市13縣調(diào)研的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的總收益與其農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的關(guān)系。據(jù)此推斷，隨著農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，農(nóng)機(jī)設(shè)備使用率的增加，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的總收益也隨之提高。

表7 土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模與總收益的關(guān)系

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)入農(nóng)地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的根本目的就是為了實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，利潤(rùn)最大化必須要有適度的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。學(xué)者們從不同的利潤(rùn)水平、研究目的、地區(qū)、地形地貌、耕作條件分析得到不同的農(nóng)地最優(yōu)規(guī)模（如表8所示）。

表8 我國(guó)部分學(xué)者研究的最優(yōu)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模

農(nóng)地流轉(zhuǎn)形成了農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，創(chuàng)造了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的規(guī)模經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)。理性的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者必然擴(kuò)大農(nóng)地規(guī)模，追求利潤(rùn)最大化。現(xiàn)階段，隨著農(nóng)地經(jīng)營(yíng)成本和機(jī)會(huì)成本的不斷上升，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者預(yù)期的利潤(rùn)總額不斷增加，導(dǎo)致農(nóng)地轉(zhuǎn)入規(guī)模不斷擴(kuò)大。表7和8顯示，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的利潤(rùn)總額隨農(nóng)地規(guī)模的增加而增加。正因如此，全國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)平均規(guī)模由2014年的334畝，擴(kuò)大到2018年的424畝［2］。

三、利益分配中的矛盾和依存關(guān)系

政府、承包戶(hù)和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者在農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配中存在三對(duì)基本矛盾，表現(xiàn)為政府與承包戶(hù)、政府與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者、承包戶(hù)與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的矛盾。三者既矛盾又依存。

（一）政府與承包戶(hù)的矛盾

政府與承包戶(hù)的矛盾表現(xiàn)為政府鼓勵(lì)承包戶(hù)流轉(zhuǎn)農(nóng)地同承包戶(hù)要求保護(hù)承包權(quán)益的矛盾。

政府為了實(shí)現(xiàn)糧食穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，保障糧食安全，鼓勵(lì)承包戶(hù)流轉(zhuǎn)農(nóng)地，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化和現(xiàn)代化生產(chǎn)。承包戶(hù)希望在流轉(zhuǎn)農(nóng)地的同時(shí)，保留農(nóng)地承包權(quán)，并獲得由承包權(quán)產(chǎn)生的收益，如按承包地發(fā)放的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼、土地增值收益、農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金、收回農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)等。承包戶(hù)的承包權(quán)益得不到保護(hù)，就會(huì)拒絕流轉(zhuǎn)農(nóng)地，甚至拋荒農(nóng)地，對(duì)政府的糧食安全產(chǎn)生不利的影響。

（二）政府與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的矛盾

政府與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的矛盾表現(xiàn)為政府的糧食安全目標(biāo)同農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的“非糧化”“非農(nóng)化”經(jīng)營(yíng)的矛盾。

政府推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的目標(biāo)是保障糧食安全，從糧食安全的角度，政府必然要求轉(zhuǎn)入農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的實(shí)體從事糧食生產(chǎn)，放棄“非糧化”“非農(nóng)化”經(jīng)營(yíng)。但現(xiàn)實(shí)中，糧食生產(chǎn)的利潤(rùn)遠(yuǎn)低于“非糧化”“非農(nóng)化”的利潤(rùn)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者從自身利潤(rùn)最大化的角度出發(fā)，則會(huì)選擇“非糧化”“非農(nóng)化”經(jīng)營(yíng)，或部分“非糧化”“非農(nóng)化”經(jīng)營(yíng)，從而阻礙政府糧食安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）承包戶(hù)與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的矛盾

承包戶(hù)與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的矛盾表現(xiàn)為承包戶(hù)高租金的要求同農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者利潤(rùn)最大化的矛盾。

承包戶(hù)總是希望農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金越高越好，當(dāng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金低于承包戶(hù)自我耕種的收益時(shí)，承包戶(hù)拒絕流轉(zhuǎn)農(nóng)地。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者則希望農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金越低越好，租金越低利潤(rùn)越大。隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金的不斷上漲，租金在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的成本中占了近五成，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者與承包戶(hù)之間的農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金矛盾越發(fā)尖銳。如何平衡農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的糧食生產(chǎn)利潤(rùn)同承包戶(hù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金權(quán)益之間的矛盾，將是未來(lái)一段時(shí)間農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配的研究重點(diǎn)。

（四）三對(duì)矛盾之間的依存關(guān)系

三對(duì)矛盾不是孤立存在，而是相互聯(lián)系和互為依存的。政府與承包戶(hù)間的承包權(quán)益的矛盾，決定了承包戶(hù)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)與否；正是在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，才產(chǎn)生了承包戶(hù)與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的租金矛盾；租金的不斷上漲，引發(fā)了政府與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者間的“非糧化”矛盾；而限制“非糧化”，會(huì)導(dǎo)致承包戶(hù)的租金利益得不到保障，影響承包戶(hù)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)熱情，阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)率的提高。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配中三對(duì)矛盾的解決也是互為基礎(chǔ)。政府與承包戶(hù)之間的承包權(quán)益的矛盾不解決，就解決不了承包戶(hù)與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者間的農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金過(guò)低的矛盾；承包戶(hù)與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的租金過(guò)高的矛盾得不到解決，就不能化解政府與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者間的“非糧化”矛盾；政府與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者間的“非糧化”矛盾得不到解決，政府的糧食安全無(wú)法保障，政府會(huì)改革農(nóng)地承包關(guān)系，從而使得政府與承包戶(hù)間的承包權(quán)益的矛盾無(wú)法化解。

正是由于三對(duì)矛盾的復(fù)雜關(guān)系，使得一個(gè)矛盾的解決不當(dāng)，可能會(huì)引發(fā)另一個(gè)矛盾，如保障承包戶(hù)的承包權(quán)益，推高了農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金，引發(fā)了“非糧化”“非農(nóng)化”的問(wèn)題。因此，必須統(tǒng)籌規(guī)劃，合理保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)三方的利益，促進(jìn)農(nóng)地順利流轉(zhuǎn)。

四、問(wèn)題與建議

農(nóng)地流轉(zhuǎn)三方的矛盾主要集中在兩個(gè)問(wèn)題上。一是農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼歸誰(shuí)所有。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼仍發(fā)給原土地承包戶(hù)，農(nóng)地實(shí)際經(jīng)營(yíng)者未能享受到農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方對(duì)補(bǔ)貼的爭(zhēng)奪。農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼是否隨農(nóng)地流轉(zhuǎn)給實(shí)際經(jīng)營(yíng)者，還是政府額外補(bǔ)貼農(nóng)地實(shí)際經(jīng)營(yíng)者，是政府面臨的一個(gè)艱難抉擇。二是農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金的波動(dòng)范圍如何確定。長(zhǎng)期來(lái)看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金必須控制在一個(gè)適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)，過(guò)低的租金，無(wú)法保障承包戶(hù)利益。過(guò)高的租金會(huì)迫使農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者走上“非糧化”“非農(nóng)化”的道路，從而危及糧食安全。如何確定農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金，使其在一定的范圍內(nèi)波動(dòng)，是農(nóng)地流轉(zhuǎn)參與方必須解決的問(wèn)題。

基于收入的剛性原理，建議將發(fā)放給承包戶(hù)的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼，以“退養(yǎng)津貼”的方式，固定地發(fā)放給那些退出農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的承包人。同時(shí)，額外增加對(duì)農(nóng)地實(shí)際經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼，以實(shí)際提供的商品糧為計(jì)補(bǔ)依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)貼，以防止農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者拿了補(bǔ)貼不產(chǎn)糧食現(xiàn)象的發(fā)生。農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金關(guān)乎承包戶(hù)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)與否和經(jīng)營(yíng)者的利潤(rùn)最大化，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金控制在一個(gè)合理的范圍，是推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的關(guān)鍵。一般認(rèn)為，農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金的波動(dòng)介于承包戶(hù)自耕收益與經(jīng)營(yíng)者的糧食利潤(rùn)之間，既能鼓勵(lì)承包戶(hù)轉(zhuǎn)出農(nóng)地，又能激勵(lì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者從事糧食生產(chǎn)。

注 釋?zhuān)?/p>

①農(nóng)地流轉(zhuǎn)率是指流轉(zhuǎn)出的承包地占農(nóng)村承包耕地的面積，資料來(lái)源：《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒2020》。

②根據(jù)許慶的原文，應(yīng)為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”中支持糧食規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的資金，資金構(gòu)成包括20%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼存量資金、種糧大戶(hù)補(bǔ)貼試點(diǎn)資金和農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”增量資金。不同于承包戶(hù)獲得的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼中的“地力保護(hù)補(bǔ)貼”。

③“三提五統(tǒng)”是指村級(jí)三項(xiàng)提留和五項(xiàng)鄉(xiāng)統(tǒng)籌。三項(xiàng)提留是村集體按規(guī)定從農(nóng)民生產(chǎn)收入中提取的公積金、公益金和管理費(fèi)；五項(xiàng)鄉(xiāng)統(tǒng)籌是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位依法向農(nóng)戶(hù)收取的，用于鄉(xiāng)村辦學(xué)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、修建道路等民辦事業(yè)的款項(xiàng)。