方學(xué)勇

引 言

“四個全面”戰(zhàn)略布局是新時代黨中央治國理政的總方略。全面依法治國作為“四個全面”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，地位已與全面深化改革相提并論，共同定位為鳥之兩翼、車之雙輪，缺一不可[1]。而正如習(xí)近平強調(diào)的：“建設(shè)法治政府是全面推進(jìn)依法治國的重點任務(wù)和主體工程，要率先突破?！盵2]法治政府建設(shè)是法治中國建設(shè)主戰(zhàn)場，也是法治社會建設(shè)的先導(dǎo)和示范。法治政府建設(shè)動力機制一直是理論界討論的熱點和難點。雖然學(xué)界對法治政府建設(shè)的動力機制有不同探討，但實踐中則將法治政府建設(shè)年度報告制度定位為推動法治政府建設(shè)的主要動力機制之一。

法治政府建設(shè)年度報告制度指政府及其部門將本地區(qū)(單位)上年度法治政府建設(shè)情況進(jìn)行梳理總結(jié)，向上級有關(guān)單位以書面形式報告并通過一定載體向社會公開的制度。法治政府建設(shè)年度報告“工作”在實踐中開展了近30年，但直到2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實督察工作規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)印發(fā)后，才首次正式建立了體系完善的法治政府建設(shè)年度報告制度[3]。以《規(guī)定》出臺為標(biāo)志，年度報告工作正式從實踐探索轉(zhuǎn)入理性設(shè)計，由具體“工作”成為“制度”設(shè)計。2020年也是《規(guī)定》施行后落實報告制度的第一年。

實務(wù)部門將年度報告制度定位為推進(jìn)法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)性制度、主要動力與推進(jìn)機制。按照2018年中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，中央全面依法治國委員會被賦予了法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的職責(zé)；中央依法治國辦設(shè)在司法部。在司法部的相關(guān)規(guī)劃文件中，明確法治政府建設(shè)督察(年度報告制度)作為推動法治政府建設(shè)的主要抓手和主要動力[4]。而在2021年8月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要(2021—2025年)》也明確將年度報告制度定位為法治政府建設(shè)的主要推進(jìn)機制。[5]

年度報告“工作”在實踐中已經(jīng)持續(xù)開展了近30年，必然在一定程度上型塑中國的法治政府建設(shè)進(jìn)程。但是，在法治政府建設(shè)領(lǐng)域如此重要的一項基礎(chǔ)性制度，在理論上卻尚未得到充分重視：少有文獻(xiàn)對年度報告制度進(jìn)行過專門研究，也沒有論文對年度報告工作的緣起、年度報告制度的生發(fā)、實踐和完善有過考察。當(dāng)然，作為社會博弈規(guī)則，制度總是在對其他制度借鑒基礎(chǔ)上建立的，[6]法治政府建設(shè)年度報告制度的建立就有賴于對中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)請示報告制度的借鑒。就學(xué)術(shù)理論界的研究現(xiàn)狀來看，以“法治政府建設(shè)動力機制”或“法治動力機制”為主題的研究多集中于政治性的闡述[7]或?qū)Α霸囧e”策略論[8]、地方競爭理論[9]的探討；以請示報告制度為主題的研究則側(cè)重于請示報告制度的歷史演進(jìn)[10]、施行效果[11]、實踐價值[12]、特定領(lǐng)域運行面向情況[13]等研究。既有成果在研究內(nèi)容方面，多側(cè)重史料梳理和文本考據(jù)。在研究思路上，側(cè)重于歷史敘事或常規(guī)研究，對制度生成的邏輯建構(gòu)缺乏充分的探討。在研究對象上，多集中于政策文本研究，局限在制度靜態(tài)描述和規(guī)范研究上，忽略了對制度實際運作過程和運行狀況的研究，也忽略了法治實踐工作者的聲音。在研究視角上，偏重于宏觀理論研究，缺乏深入細(xì)致的實證研究。

由此，從法治政府建設(shè)和推進(jìn)治理現(xiàn)代化視角出發(fā)，借助實證研究方法，將“法治政府建設(shè)動力機制”與“請示報告制度”二者作為共同的研究主題并在理論和實踐中探討兩者之間的關(guān)系，具體分析作為法治政府建設(shè)動力機制之一的報告制度實際運行狀況，便有了其獨特意義。實際上，從黨內(nèi)請示報告制度到年度報告制度的擴展帶有治理轉(zhuǎn)型與治理變遷的意味。制度作為國家治理的工具依托和重要手段，其本身就蘊含著深刻的傳統(tǒng)和現(xiàn)代的價值屬性。制度的價值屬性是國家治理理論的基本底色，并為該理論評價提供了具有現(xiàn)代性意義的衡量標(biāo)準(zhǔn)。[14]從一般的黨內(nèi)政治性請示報告制度到專門的法治政府建設(shè)年度報告制度，拓展的不僅僅是請示報告制度的外延，更為重要的是作為請示報告制度內(nèi)在依據(jù)的價值屬性發(fā)生了變遷且在保持政治屬性不變的基礎(chǔ)上，法治屬性得以增強。法治又是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，是“現(xiàn)代化”的命門，在國家治理現(xiàn)代化中居于核心地位。[15]法治屬性的增強顯然也意味著治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的推進(jìn)。由此，對年度報告制度的建立過程進(jìn)行考察，具體分析2020年度報告制度落實情況、存在問題和改善路徑，不僅有助于從理論上厘清年度報告制度是何以發(fā)生、怎樣演變的，管窺報告制度執(zhí)行背后的行政運作邏輯，側(cè)描制度建構(gòu)理性主義與演化理性主義的現(xiàn)實博弈；[16]從實踐推動上強化動力機制落實，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，更有助于推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、年度報告制度建立的歷史考察

(一)年度報告制度的歷史脈絡(luò)

通過考察政策文本，可以將報告制度建立劃分為以下階段：

1.報告政府法制工作時期(1993—2004年)。 目前能看到的最早關(guān)于法治政府建設(shè)報告工作的文件，是國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強政府法制工作的決定》。該文在第九部分，要求“各級政府和政府各部門都要重視并加強對政府法制工作的領(lǐng)導(dǎo)”，同時具體提出“今后，各級政府在向上級政府和同級人大及其常委會報告工作時，要把報告政府法制工作作為一項重要內(nèi)容”[17]。從相關(guān)規(guī)定可以看出：一是具有附屬性。此時法治政府建設(shè)報告工作尚未獨立出來，只是要求在政府向上級或同級人大報告工作時，應(yīng)當(dāng)將法制工作列入其中，附屬于政府相關(guān)工作報告之中。二是關(guān)于報告主體和報告對象。此時，報告的主體僅限于政府本級、不包括政府部門；報告對象包括上級政府、同級人大及其常委會。三是關(guān)于報告內(nèi)容。報告的內(nèi)容籠統(tǒng)規(guī)定為“法制工作”，并未細(xì)化量化具體的報告內(nèi)容要求。

2.年度報告工作的演進(jìn)時期(2004—2008年)。2004年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實施綱要的通知》。文件中對報告工作進(jìn)行了明確，專列“41.定期報告推進(jìn)依法行政工作情況”一條，規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)定期向本級人大及其常委會和上一級人民政府報告推進(jìn)依法行政的情況；國務(wù)院各部門、地方各級人民政府工作部門要定期向本級人民政府報告推進(jìn)依法行政的情況?！盵18]同年，為貫徹落實該文件，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于貫徹落實全面推進(jìn)依法行政實施綱要的實施意見》，規(guī)定“研究建立地方各級人民政府定期向本級人大及其常委會和上一級人民政府，以及國務(wù)院各部門、地方各級人民政府工作部門定期向本級人民政府報告推進(jìn)依法行政情況的具體辦法(責(zé)任單位國務(wù)院辦公廳、法制辦)”[19]。

從這兩個文件可以看出：一是具有了獨立性。此時，報告工作已經(jīng)獨立出來，由在政府工作報告中要體現(xiàn)法制內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⒌囊婪ㄐ姓闆r工作報告。二是關(guān)于報告名稱。此時，該項工作被稱為依法行政工作情況報告。三是關(guān)于報告主體。報告主體由“政府”擴增為“政府及其部門”。四是關(guān)于報告期間。僅規(guī)定應(yīng)定期報告，未規(guī)定具體時限，更未明確按照“年度”進(jìn)行報告。

3.年度報告制度萌發(fā)時期(2008—2010年)。2008年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》，在第三十項中明確，“完善推進(jìn)市縣政府依法行政報告制度。市縣政府每年要向本級人大常委會和上一級政府報告本地區(qū)推進(jìn)依法行政的進(jìn)展情況、主要成效、突出問題和下一步工作安排。省(區(qū)、市)人民政府每年要向國務(wù)院報告本地區(qū)依法行政的情況”[20]。從此文件可以看出，一是關(guān)于報告名稱。首次出現(xiàn)“依法行政報告制度”的表述，由工作上升為制度，但報送內(nèi)容限于依法行政領(lǐng)域。二是關(guān)于報告主體和報告對象。與上一階段對比，本階段在報告主體和報告對象方面出現(xiàn)了反復(fù)；在報告主體方面，本階段確定報告主體為市縣政府及省政府，未將政府部門列為報告主體；在報告對象方面，省級政府也不再需要向同級人大及其常委會報告。三是關(guān)于報告內(nèi)容。明確了報告的4個內(nèi)容，即進(jìn)展、成效、問題和安排。四是關(guān)于強制性規(guī)則。缺乏不履行報告制度的否定性后果，即強制性規(guī)定闕如。

4.年度報告制度雛形時期(2010—2015年)。2010年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》中明確規(guī)定：“縣級以上地方人民政府每年要向同級黨委、人大常委會和上一級人民政府報告推進(jìn)依法行政情況，政府部門每年要向本級人民政府和上一級人民政府有關(guān)部門報告推進(jìn)依法行政情況?！盵21]由此可以看出，這個階段，一是關(guān)于報告期限。首次明確了報送期限的具體規(guī)定，報告期限由“定期報送”調(diào)整為按照年度報送。二是關(guān)于報告對象。首次明確了一級政府應(yīng)當(dāng)同時向同級黨委報送。三是關(guān)于報告主體。重新明確政府部門應(yīng)當(dāng)履行報告主體責(zé)任。

5.年度報告制度的建立時期(2015—2019年)。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》中規(guī)定：“縣級以上地方各級政府每年第一季度要向同級黨委、人大常委會和上一級政府報告上一年度法治政府建設(shè)情況，政府部門每年第一季度要向本級政府和上一級政府有關(guān)部門報告上一年度法治政府建設(shè)情況，報告要通過報刊、政府網(wǎng)站等向社會公開?！盵22]從文件中可以看出，一是關(guān)于文件制定主體。不同于之前由國務(wù)院印發(fā)文件，此次《綱要》的制定主體調(diào)整為中共中央、國務(wù)院。二是關(guān)于報告時間。首次明確和細(xì)化了年度報告報送的時間要求，要求每年第一季度應(yīng)當(dāng)報送年度報告。三是關(guān)于報告公開。首次明確年度報告應(yīng)當(dāng)向社會公開。

6.年度報告制度的發(fā)展時期(2019年至今)。2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實督察工作規(guī)定》建立了法治政府督察制度。《規(guī)定》將年度報告制度確立為法治政府建設(shè)督察方式的一種，并首次全面確立了體系完備的年度報告制度?！兑?guī)定》專設(shè)“年度報告”一章，對年度報告相關(guān)內(nèi)容予以明確。一是關(guān)于年度報告的體系。不同于之前以條文方式對年度報告工作予以規(guī)定，首次單設(shè)一章對報告制度內(nèi)容予以明確。二是關(guān)于報告主體。進(jìn)一步拓展了報告主體，由之前的政府首次拓展為黨委政府聯(lián)合報告，由之前的縣級以上政府履行報告責(zé)任首次下沉為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府也需履行報告責(zé)任。三是細(xì)化明確了報告的具體內(nèi)容。四是建立了年度報告第三方評議制度。明確可以委托第三方機構(gòu)對已公開的法治政府建設(shè)年度報告提出意見或者進(jìn)行評議，有關(guān)意見、評議結(jié)果應(yīng)當(dāng)向被督察單位反饋，并可以向社會公開。五是關(guān)于強制性規(guī)則。首次明確制度落實的約束措施，規(guī)定上級督察單位應(yīng)當(dāng)督促下一級地方黨委和政府、本級政府部門按時報送和公開年度報告，對未按照要求報送、公開的，應(yīng)當(dāng)通報批評。六是將年度報告制度與法治政府督察相勾連，明確將年度報告制度作為督察的主要內(nèi)容和方式。需要特別說明的是，隨著《規(guī)定》出臺，年度報告制度程序和形式日趨完備化，但對于年度報告制度的內(nèi)容和法律效果等問題還是缺乏剛性和具體化?；诖?，我們將《規(guī)定》出臺后的年度報告制度定義為發(fā)展時期。實際上，2021年8月公布的中共中央、國務(wù)院《法治政府建設(shè)實施綱要(2021—2025年)》，也著重提出“完善法治政府建設(shè)推進(jìn)機制。嚴(yán)格執(zhí)行法治政府建設(shè)年度報告制度，按時向社會公開”。

(二)報告制度建立的演進(jìn)特征與發(fā)展邏輯

制度實質(zhì)上是身處當(dāng)下情境或場景中的人們對現(xiàn)存規(guī)則的反應(yīng)，任何制度都是長時期逐漸演進(jìn)形成的，這是理解制度變遷的關(guān)鍵[23]。通過對法治政府建設(shè)報告制度近30年的歷史考察，可以看出法治政府建設(shè)報告制度的生發(fā)也是一個極其復(fù)雜和緩慢的適應(yīng)過程，呈現(xiàn)出諸多演進(jìn)特征：

1.年度報告制度的確立是一個增量遞進(jìn)過程。從不同時期文件規(guī)定的年度報告制度的內(nèi)容可以看出，年度報告制度確立并不是來自于精英頭腦中的一次性理性建構(gòu)，也不是演化理性主義者所認(rèn)定的那樣是自發(fā)型構(gòu)的，而是一個持續(xù)進(jìn)行的實踐智慧緩慢增量過程。

這種增量體現(xiàn)在報告主體、報告對象、報告內(nèi)容等等各個方面的持續(xù)增加和完善。一是由單獨的報告工作發(fā)展為綜合性的報告制度體系。如報告主體從政府到政府部門，向社會公開的時間由定性到定量。這也符合一項制度建立的規(guī)律，由初始的粗糙到逐漸精細(xì)、由定性要求轉(zhuǎn)變?yōu)槎恳?。二是報告制度的公開度和透明度不斷提升。由2015年之前的依法行政工作報告不要求向社會公開，轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)當(dāng)向社會公開。三是報告的獨立性不斷增強。由1993年屬于政府工作報告中的一項附屬內(nèi)容，到獨立的依法行政工作，再到依法行政報告制度，最終演化為法治政府年度報告制度。四是強制性規(guī)則從無到有。由不履行年度報告工作沒有任何否定性后果轉(zhuǎn)變到《規(guī)定》中責(zé)任條款的初步建立，其強制性和約束力有所增強。

2.年度報告制度的確立是一個逐漸修改完善、不斷試錯的過程。制度變遷一般是一個漸進(jìn)式的、逐漸修改制度的過程。年度報告制度的確立前后經(jīng)歷了近30年，其內(nèi)涵不斷修改豐富，也出現(xiàn)過試錯與反復(fù)。這一變遷與試錯表明，當(dāng)社會的歷史文化傳統(tǒng)與當(dāng)下現(xiàn)實環(huán)境之間產(chǎn)生張力時，決策者會通過尋找新的互動策略頻率來緩解張力、保持制度的生命力；而這一過程也具有了強烈的試錯—優(yōu)化特征。

一方面，報告制度的相關(guān)規(guī)定都是在逐步修改過程中成熟完善的。通過歷史考察，可以看到從報告名稱、報告主體到報告期限等都有過或多或少修改，每一次小的修改都促成了最后的進(jìn)步，比如報告名稱從依法行政報告轉(zhuǎn)變到法治政府建設(shè)報告。再如報告主體由政府遷移到黨委政府；報告對象由上級政府拓展至同級黨委。

另一方面，報告制度也是在試錯中修改完善的。年度報告制度建立過程中，報告主體和報告對象方面都出現(xiàn)過反復(fù)。如2004年國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實施綱要的通知》同2008年國務(wù)院《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》相比，后者將報告主體確定為市縣本級政府及省級政府，不再將“政府部門”列為報告主體；在報送對象方面，省級政府也不再需要向同級人大及其常委會報告。當(dāng)實踐發(fā)現(xiàn)2008年的相關(guān)規(guī)定不符合現(xiàn)實發(fā)展時，2010年國務(wù)院《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》中，則再次明確縣級以上政府及其“政府部門”都應(yīng)當(dāng)向同級黨委、人大常委會和上一級人民政府報告。顯然，從2004年、2008年和2010年中關(guān)于報告主體和報告對象的反復(fù)，就是一種試錯中完善優(yōu)化的體現(xiàn)。

3.年度報告制度的確立過程也是法治政府建設(shè)動力機制逐漸優(yōu)化的過程。在黨的十八大之前，法治政府建設(shè)踐行的是行政系統(tǒng)自我領(lǐng)導(dǎo)、自我驅(qū)動、自我建設(shè)，更多是依靠“行政自制”這一動力推動法治政府建設(shè)，可稱之為內(nèi)驅(qū)型法治政府建設(shè)模式。十八大之后，則開始逐漸轉(zhuǎn)向黨全面領(lǐng)導(dǎo)下的法治政府建設(shè)模式，注重堅持黨對法治的領(lǐng)導(dǎo)[24]，法治政府建設(shè)的動力機制逐漸優(yōu)化。與這種模式轉(zhuǎn)向和動力機制優(yōu)化相伴隨，年度報告制度的推進(jìn)邏輯也呈現(xiàn)出相同的脈絡(luò)線索。

一方面，制度的制定(發(fā)文)主體由政府向黨委政府變遷。在前述1993年、2004年、2008年、2010年出臺的文件，其制定主體都是政府(國務(wù)院)；而在黨的十八大(2012年)之后，2015年出臺的《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》、2019年出臺的《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實督察工作規(guī)定》，其制定主體都為黨委政府聯(lián)合發(fā)文(中共中央、國務(wù)院)；即年度報告制度的“立法者”由政府變遷為黨委政府。顯然，這也在一定程度上表明和印證法治政府建設(shè)的動力機制，由行政主導(dǎo)的內(nèi)驅(qū)型法治政府建設(shè)模式逐漸轉(zhuǎn)向了黨領(lǐng)導(dǎo)法治政府建設(shè)模式[25]。

另一方面，報告主體由政府向黨委政府變遷。在1993年、2004年、2008年、2010年、2015年出臺的文件中，只規(guī)定報告主體是一級政府和政府部門，而在2019年出臺的文件中，則明確報告主體不僅包括政府，還包括黨委。這表明，推進(jìn)法治政府建設(shè)的責(zé)任由政府主體責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)辄h政同責(zé)，由行政機關(guān)推動法治政府建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)辄h政聯(lián)合推動法治政府建設(shè)。

二、年度報告制度施行的實踐圖景：總體情況與存在問題

通過法治政府建設(shè)年度報告歷史變遷的展示，可以看出報告制度在主體、對象、內(nèi)容、程序上都有一個逐漸完善和試錯—優(yōu)化的過程。那么，報告制度在實踐中運行情況是怎樣的？2020年是《規(guī)定》施行后落實法治政府建設(shè)報告制度的第一年。針對2020年報告制度執(zhí)行情況，我們進(jìn)行了實證研究。研究對象包括31個省區(qū)市，地級以上市共324個地方政府。根據(jù)約定俗成的研究習(xí)慣，地級以上市又分為49個較大市和244個其他地級市兩類。一是從內(nèi)部視角出發(fā)研究年度報告文本內(nèi)容，圍繞行政執(zhí)法等法治政府建設(shè)核心指標(biāo)對報告展開分析；二是從外部視角研究制度執(zhí)行的真實狀況，包括制度在向社會(外部)發(fā)布時是否得到有效執(zhí)行、制度執(zhí)行中存在的問題等。

根據(jù)《規(guī)定》中關(guān)于報告應(yīng)當(dāng)在4月1日前通過“報刊、網(wǎng)站等新聞媒體向社會公開”的要求，我們通過搜索引擎關(guān)鍵字檢索、進(jìn)入各地級以上市政府網(wǎng)站和所在地區(qū)主要紙質(zhì)媒體(網(wǎng)絡(luò)版)檢索，查閱當(dāng)?shù)胤ㄖ握畧蟾婀_情況。借助Nvivo軟件，我們對年度報告進(jìn)行了文本分析。

(一)法治政府建設(shè)年度報告及其分析

年度報告是年度報告制度的重要載體，也是地方法治政府建設(shè)情況的真實呈現(xiàn)。對年度報告進(jìn)行文本分析，能夠發(fā)現(xiàn)不足，進(jìn)而補足短板。

1.總體情況

根據(jù)《規(guī)定》，年度報告應(yīng)當(dāng)包括五方面內(nèi)容：成績；不足；黨政主要領(lǐng)導(dǎo)強化法治保障情況；下一年度打算；其他。如果去除兜底條款(其他)，實際上年度報告制度包括四項內(nèi)容：上一年度成績、不足、黨政主要領(lǐng)導(dǎo)強化法治保障和下一年度打算。從檢索情況看，在324個地方政府中(含在4月1日后發(fā)布報告的地方政府)，13個地方政府報告包括了四項內(nèi)容；299個地方政府包含了成績、不足、下一年度打算三部分內(nèi)容(將主要負(fù)責(zé)人法治保障情況放在了成績部分)；7個地方政府報告僅包含了第一項內(nèi)容；5個地方政府情況未知。就框架結(jié)構(gòu)而言，大部分地方政府年度報告都符合年度報告制度要求。

《規(guī)定》未對年度報告的字?jǐn)?shù)作出具體規(guī)定，從檢索情況看，報告字?jǐn)?shù)與報告主體層級呈現(xiàn)一定的關(guān)聯(lián)性，市級(含副省級)政府的報告字?jǐn)?shù)一般比省一級政府字?jǐn)?shù)多；年度報告正文的平均字?jǐn)?shù)為4800多字，最多的地級市有18000多字，字?jǐn)?shù)最少的只有不到3000字。需要特別說明的是，字?jǐn)?shù)多并不代表制度落實更為到位，更需要關(guān)注的是其背后承載的法治政府建設(shè)信息是否充分，是否能夠達(dá)到總結(jié)年度法治政府建設(shè)情況、向社會公開公示、方便社會公眾知曉掌握的目的。

2.報告文本分析

中共中央、國務(wù)院《法治政府建設(shè)實施綱要》是推進(jìn)法治政府建設(shè)的路線圖和施工圖；中央依法治國辦《市縣法治政府建設(shè)示范指標(biāo)體系》是法治政府建設(shè)的具體指引；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實督察工作規(guī)定》則具體明確了年度報告應(yīng)該包括的主要內(nèi)容和形式要件。三個文件中關(guān)于法治政府的內(nèi)容也基本涵蓋了法治政府建設(shè)的實踐向度，即法治政府包括政府職能轉(zhuǎn)變、行政立法(制度建設(shè))、行政執(zhí)法、重大行政決策、法治政府建設(shè)保障等五個維度(核心指標(biāo))；從年度報告文本分析，五大核心指標(biāo)所確定的年度工作任務(wù)基本得到有效落實。

(1)政府職能依法全面履行。政府職能法治化是法治政府建設(shè)的邏輯起點。從地方年度報告看，一是行政審批制度改革有效落實。從年度報告內(nèi)容看，地方政府基本落實向社會公布本級政府全部行政審批事項清單，廣東、上海、深圳等地方政府實現(xiàn)了審批事項的目錄化、編碼化管理，個別政府還實現(xiàn)動態(tài)化管理。廣東、成都、濟南等地方政府全面取消沒有法律法規(guī)依據(jù)的證明事項，對保留的證明事項實行清單管理，推動實現(xiàn)“清單之外無證明”。二是權(quán)責(zé)清單制度全面建立。清單制度是政府自我加壓自我限權(quán)的重要體現(xiàn)。從年度報告看，地方政府都已全面推行權(quán)責(zé)清單制度和負(fù)面清單制度，全面落實并公開部門的權(quán)責(zé)清單和公共服務(wù)事項清單，四川等一些地方還能根據(jù)法律法規(guī)的變化實行清單動態(tài)調(diào)整。浙江、上海、山東等還開展有違公平的地方政府規(guī)章或者行政規(guī)范性文件清理工作。

(2)依法行政制度體系完善。行政立法、行政決策、行政執(zhí)法構(gòu)成了政府活動的基本內(nèi)容，而行政立法(制度建設(shè))無疑是政府活動的基礎(chǔ)，直接關(guān)系并決定著行政決策、行政執(zhí)法等的結(jié)果。從年度報告公開情況看，一是地方政府規(guī)章制定機制不斷完善。全面落實政府向本級黨委報告上年度立法工作情況和報請審定本年度立法工作計劃要求。江西、貴州、云南、南京等對部門爭議較大的地方政府規(guī)章，還引入第三方評估機制。太原、貴陽、包頭等地方還試點重要行政管理規(guī)章由司法行政部門起草制度，著力破解部門利益法制化問題。二是制度建設(shè)公眾參與度不斷提高。地方政府規(guī)章草案向社會公開征求意見得到全面落實，并且意見征求期限普遍不少于30日。對涉及企業(yè)等特定群體利益的，湖南、廣東、吉林還廣泛聽取了行業(yè)協(xié)會商會等利益第三方的意見。三是備案審查和清理機制健全。省級政府和較大市政府全面落實規(guī)范性文件備案工作，行政相對人建議審查制度得到全面建立；廣州等地方政府還建立了政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件統(tǒng)一發(fā)布平臺并動態(tài)更新。

(3)重大行政決策科學(xué)民主合法。決策是行政權(quán)力運行的起點。規(guī)范決策行為特別是重大行政決策行為，是規(guī)范行政權(quán)力的重點，也是法治政府建設(shè)的重點。從年度報告看，一是依法決策機制健全。湖南、浙江等多個省份都出臺了省本級的決策程序規(guī)定，地級市政府都基本制定并向社會公布了本級重大行政決策事項目錄；廣東省還在全國率先出臺了重大行政決策出臺前向本級人大及其常委會報告制度。二是公眾參與得到落實。地級市政府全面落實了重大行政決策公開制度。各地初步做到重大行政決策事項充分聽取社會公眾意見，并向社會及時反饋意見采納情況。呼倫貝爾等一些地方政府還推行了文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等重大民生決策事項民意調(diào)查制度。三是其他決策法定程序有效落實。普遍建立了專家參與論證重大行政決策程序制度。對涉及經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項目等決策事項，全面落實社會穩(wěn)定等方面的風(fēng)險評估；普遍建立了重大行政決策合法性審查制度，實現(xiàn)設(shè)立法律顧問或公職律師全覆蓋。重大行政決策經(jīng)政府常務(wù)會議或者全體會議討論得到遵循。四是決策規(guī)范化建設(shè)有序啟動。深圳、南寧、青島等建立重大行政決策全過程記錄、材料歸檔和檔案管理制度，開展重大行政決策年度目錄事項立卷歸檔工作。天水市等部分地方政府建立了決策機關(guān)跟蹤重大行政決策執(zhí)行情況和實施效果制度，開展了決策后評估工作。省級政府普遍建立重大行政決策終身責(zé)任追究制度，黃山市等一些地方政府還制定了具體實施辦法。

(4)行政執(zhí)法嚴(yán)格規(guī)范公正文明。行政執(zhí)法是行政機關(guān)實施的與社會民眾聯(lián)系最為密切、接觸最為頻繁的行政活動。從年度報告看，一是行政執(zhí)法體制改革有序推進(jìn)。各地普遍推進(jìn)綜合執(zhí)法，市場監(jiān)管等綜合執(zhí)法隊伍整合組建基本完成。武漢等城市還普遍推廣運用說服教育、勸導(dǎo)示范等非強制性執(zhí)法手段。成都、宣城、攀枝花還在全國率先建立了行政執(zhí)法權(quán)限制度，行政執(zhí)法機關(guān)之間對具體案件權(quán)限爭議得到妥善協(xié)調(diào)。二是行政執(zhí)法“三項制度”全面推行。各地方政府全面公開行政執(zhí)法主體等信息；省級和較大市政府的行政執(zhí)法統(tǒng)計年報制度普遍落實，都按要求在每年1月31日前公開本機關(guān)上年度行政執(zhí)法總體情況；地方政府普遍建立了行政執(zhí)法公示平臺和行政執(zhí)法監(jiān)督平臺。行政執(zhí)法調(diào)查取證等活動的全過程記錄制度全面推進(jìn)，推動執(zhí)法全過程留痕和可回溯管理。全面推行重大執(zhí)法決定法制審核制度，絕大部分行政執(zhí)法機關(guān)作出重大執(zhí)法決定前均能按程序開展法制審核工作。三是行政執(zhí)法責(zé)任制得到全面落實。各地方政府都普遍建立了行政執(zhí)法日常檢查監(jiān)督機制，能夠按要求組織一次行政執(zhí)法案卷評查等工作。重慶、廈門、青島等還制定了行政執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部人員干預(yù)、插手案件辦理的記錄、通報和責(zé)任追究制度，個別地方政府還健全了執(zhí)法過錯糾正和責(zé)任追究程序，實行錯案責(zé)任倒查問責(zé)制。四是行政復(fù)議工作不斷加強。義烏、麗水等通過行政復(fù)議工作平臺實現(xiàn)案件網(wǎng)上辦理。行政復(fù)議案件受理范圍等事項全面公開。江蘇、重慶、西寧、濟寧、宿州、玉溪等還建立了行政復(fù)議決定書網(wǎng)上公開制度。

(5)法治政府建設(shè)保障全面落實。一是黨對法治政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)持續(xù)加強。普遍落實將法治政府建設(shè)納入地區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃和年度工作計劃，普遍實現(xiàn)黨政主要負(fù)責(zé)人召開專題會議研究法治政府建設(shè)年度重點工作。法治政府建設(shè)年度報告制度得到有效落實，年度報告通過報刊、政府網(wǎng)站等向社會公開。二是政府工作人員法治思維和依法行政能力全面提高。領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度健全，全面落實政府常務(wù)會議學(xué)法。廣東、石家莊、哈爾濱等地方政府組織開展政府及其部門領(lǐng)導(dǎo)班子成員旁聽人民法院庭審活動，地級市政府普遍實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)班子開展2次以上法治專題學(xué)習(xí)。三是考核評價和督促落實不斷加強。黨政主要負(fù)責(zé)人切實履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)，地方政府實現(xiàn)法治政府考評(法治政府建設(shè)督察)工作全覆蓋。浙江、江蘇等還將法治政府建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部實績的重要內(nèi)容，納入政績考核等指標(biāo)體系。吉林省、深圳市、張掖市等地還將法治政府考評納入政府績效考評指標(biāo)體系。

(二)制度執(zhí)行情況：基于外部視角的分析

1.總體情況

按照《規(guī)定》要求，年度報告應(yīng)當(dāng)于4月1日前向社會公開。通過檢索發(fā)現(xiàn)，31個省級行政區(qū)中，按規(guī)定在4月1日前向社會公開的有25個省級政府，總體發(fā)布率81%；未按時發(fā)布的有6個省級行政區(qū)。49個較大市中，按規(guī)定在4月1日前向社會公開有38個較大市，總體發(fā)布率78%，截至2020年4月2日，有11個地方政府法治政府建設(shè)報告暫未檢索到。對其他244個地級市政府發(fā)布情況檢索研究后發(fā)現(xiàn)，有156個于4月1日前發(fā)布了2019年法治政府建設(shè)報告，總體發(fā)布率64%；其中在本級政府網(wǎng)站發(fā)布的有151家，在司法局網(wǎng)站發(fā)布的有5家。4月1日—4月3日發(fā)布的有5家，截至4月8日19時，仍未通過網(wǎng)站檢索到2019年度法治政府建設(shè)報告發(fā)布情況的有81家；另有2個地方政府報告發(fā)布情況待核實。

2.對制度施行總體情況的分析

不同的路徑能夠為理論分析論證提供不同的視野和流向，每一種理論認(rèn)知都可以打開一扇窗口[26]。一般認(rèn)為，經(jīng)濟發(fā)展是法治產(chǎn)生的基礎(chǔ)，法治與經(jīng)濟發(fā)展之間呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。據(jù)此，我們將報告主體經(jīng)濟發(fā)展水平、報告主體層級(即行政級別)與年度報告發(fā)布率的關(guān)系進(jìn)行分析，嘗試?yán)迩搴凸蠢漳甓葓蟾嬷贫任茨苡行鋵嵄澈罂赡茉颉?/p>

一是年度報告發(fā)布率與報告主體層級呈正相關(guān)。通過對省級政府、較大市政府、普通地級市政府年度報告發(fā)布情況分析，可以看到不同層級政府年度報告發(fā)布率呈正相關(guān)。在省級政府層面總體發(fā)布率81%，較大市政府層面總體發(fā)布率76%；244家地級市中總體發(fā)布率64%?？梢钥闯霭l(fā)布主體層級越高、發(fā)布率越高。

二是年度報告發(fā)布率與報告主體經(jīng)濟發(fā)達(dá)程度呈現(xiàn)強關(guān)聯(lián)。 經(jīng)濟發(fā)展是法治產(chǎn)生的基礎(chǔ)。趙彥云等學(xué)者提出社會經(jīng)濟發(fā)展水平越高，法治的成熟度越高，地區(qū)或國家的經(jīng)濟發(fā)展不平衡導(dǎo)致法治發(fā)展不平衡。[27]那作為法治場域內(nèi)具體指標(biāo)的年度報告發(fā)布率與所在城市的經(jīng)濟發(fā)達(dá)程度是否相關(guān)？衡量一地經(jīng)濟發(fā)達(dá)程度的指標(biāo)很多，但一般還是以GDP為主要指標(biāo)。為此，我們以2019年度27個省級行政區(qū)(去除四個直轄市)GDP排名為基礎(chǔ)進(jìn)行分析。我們將27個省份簡單劃分為三個等級：即GDP排名前9為第一層級,中間9名為第二層級，后9名為第三層級，分析各層級與年度報告發(fā)布率的關(guān)系。其中，第一層級按時發(fā)布率為82%；第二層級按時發(fā)布率為69%;第三層級按時發(fā)布率為71%。第一層級按時發(fā)布率明顯高于第二、三層級；在這里，GDP與發(fā)布率呈正相關(guān)。第二、三層級發(fā)布率相近，第三層級還略高2個點?？赡艿慕忉屖?，第二、三層級GDP較為接近，發(fā)布率也近似。

(三)存在問題

1.報告內(nèi)容有待優(yōu)化。從年度報告文本分析看,法治政府建設(shè)成效顯著，但問題也同樣不容忽視。一是缺乏量化。數(shù)目字是治理能力現(xiàn)代化與治理體系精細(xì)化的重要手段。目前報告更多的是宏觀闡述，但具體的法治政府建設(shè)的量化表述不多，缺乏詳實的事例和準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，這樣既難于同往年工作形成有效比較，也難以有效發(fā)揮報告制度應(yīng)有的倒逼推進(jìn)法治政府建設(shè)工作的功能。二是報告的專業(yè)化現(xiàn)實與公眾的大眾化期待有差距。報告的功能之一是保障社會公眾知情權(quán)，需要強調(diào)大眾化和可讀性，應(yīng)當(dāng)適度平衡法治的專業(yè)化表達(dá)與公眾的大眾化期待。三是部分報告注重成績而忽視問題。大部分的年度報告問題部分只有200字左右，部分報告未提及存在的問題?？陀^講，法治政府建設(shè)存在不足的地方還比較多,因此報告既要注重樹立成績成果, 更要明白自身建設(shè)與中央《綱要》和人民期待的差距, 找出差距補足短板。

2.法治政府建設(shè)力度有待進(jìn)一步加強。從年度報告看，法治政府建設(shè)存在如下一些共性的弱項和不足：一是制度落實有待強化。一些地方和部門執(zhí)行制度不到位，制度落實情況不理想；領(lǐng)導(dǎo)干部任職前法律知識測試、任內(nèi)依法行政情況考查，以及行政問責(zé)等制度有待進(jìn)一步落實；權(quán)責(zé)清單動態(tài)管理有待加強；地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件庫有待建立健全。二是行政決策程序履行情況不甚理想。各地雖然普遍建立了重大行政決策程序制度，但有制度不落實的現(xiàn)象比較普遍。履行重大行政決策程序精細(xì)化程度有待加強，個別省級政府尚未建立重大行政決策目錄、未建立重大行政決策信息化平臺、未開展決策檔案管理工作。三是領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度有待進(jìn)一步落實。領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法是依法行政能力建設(shè)的重要內(nèi)容，但部分基層政府沒有得到很好落實。如未制定領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法年度計劃；有的存在應(yīng)付心理。

3.部分地方政府未落實年度報告制度。一是按照《規(guī)定》要求，年度報告應(yīng)當(dāng)于4月1日前向社會公開。從檢索情況，在324個地級以上市政府中，按時發(fā)布的219個，未按時發(fā)布的有105個。應(yīng)該說，大部分地級以上市地方政府都按要求落實了年度報告制度，但也存在少數(shù)地方政府未發(fā)布或未按時向社會公開法治政府建設(shè)年度報告情況。二是基層政府年度報告制度落實水平較低。從之前檢索可以看出，省級政府年度報告發(fā)布率為8成，較大市政府年度報告發(fā)布率為7成，其他地級市發(fā)布率為6成，顯然基層政府年度報告制度落實水平較低。

4.年度報告發(fā)布規(guī)范化水平有待提升。一是發(fā)布名稱各不相同。按照《規(guī)定》要求，年度報告的標(biāo)準(zhǔn)名稱應(yīng)當(dāng)是“法治政府建設(shè)年度報告”。檢索發(fā)現(xiàn)，各地發(fā)布的年度報告名稱各不相同，有的使用法治政府建設(shè)報告(情況)，有的使用依法行政報告(情況)，有的使用行政執(zhí)法報告，有的使用依法行政工作總結(jié)，有的甚至用政務(wù)公開報告代替法治政府建設(shè)報告。二是年度報告發(fā)布渠道待規(guī)范。年度報告公開的渠道包括報刊、網(wǎng)站等渠道。以地級市為例(不含較大的市)，在按時發(fā)布年度報告的156個地級市中，有151家是在其政府官網(wǎng)公布，有5家僅在政府司法局官網(wǎng)公布。同時，在政府官網(wǎng)中具體發(fā)布位置和路徑各不相同；有28家地級市政府在其政府門戶網(wǎng)站設(shè)置了法治政府建設(shè)專欄，48家地級市發(fā)布在其政府官網(wǎng)“要聞”欄目下，52家發(fā)布在其政府官網(wǎng)“政務(wù)公開”欄目中，還有23家發(fā)布在政府官網(wǎng)的其他板塊中。此外，不少政府網(wǎng)站輸入關(guān)鍵詞檢索不到，增加了公眾查詢難度。

三、完善年度報告制度的未來展望

通過對2020年度法治政府建設(shè)年度報告公開情況的實證研究和問題闡釋，可以發(fā)現(xiàn)，年度報告制度存在一定程度的制度設(shè)計與實踐落實背離。何以產(chǎn)生又如何完善？

(一)制度設(shè)計與理論邏輯自洽

制度的背后是邏輯，邏輯自洽是制度正常運行的基礎(chǔ)。年度報告制度要有效運行，顯然也需要理論自洽支撐。作為規(guī)范政府內(nèi)部行政行為的內(nèi)部規(guī)則，年度報告制度也應(yīng)當(dāng)適用一般法治邏輯。法律規(guī)則包括假定條件、行為模式、法律后果三要素。如果規(guī)則缺乏法律后果，則意味著違反了規(guī)定而不用承擔(dān)任何責(zé)任，相伴隨的是規(guī)則將不再得到遵守與尊重。

如果以假定條件、行為模式、法律后果的法治邏輯去分析年度報告制度，則目前的年度報告制度是存在一定的邏輯缺陷的。如上文歷史分析所闡述的那樣，從1993年到2015年的相關(guān)文件中都未規(guī)定不履行年度報告義務(wù)的否定性法律后果。欠缺懲罰規(guī)則和法律后果的制度設(shè)計顯然很難得到有效落實。這是部分單位未落實或未按要求落實年度報告制度的理論根源所在。

因此，應(yīng)當(dāng)補全制度設(shè)計的法律后果，在理論上彌補年度報告制度作為規(guī)制政府內(nèi)部行政行為規(guī)范的邏輯缺陷，形成法治邏輯自洽。補全法律后果，可以從多方面著力。從行政自制視角，可以將下級政府及其部門年度報告制度落實情況納入各級政府績效考核和法治政府考評，以此強化責(zé)任落實。從外部監(jiān)督視角，應(yīng)當(dāng)強化年度報告制度落實第三方評估制度。借助第三方評估力度督促落實年度報告制度，探索將未落實年度報告的單位向社會公布，以公示倒逼各單位落實。

(二)制度運行與行政運作邏輯遵循

作為規(guī)范政府內(nèi)部行政行為的年度報告制度，其自然是在政治生態(tài)(行政運作系統(tǒng))中運行,植根于行政運作土壤。制度要有效運行,必須要遵循和尊重行政系統(tǒng)運作邏輯。仿佛古希臘的忒瑞西阿斯，行政運作總是呈現(xiàn)出不同的面向。行政運作有時被認(rèn)為遵循“理性主義”的邏輯, 組織行為與角色具有穩(wěn)定性和可預(yù)期性；[28]有時被認(rèn)為更多是一種“策略主義”邏輯，充滿隨意、權(quán)宜、變通和短期,目標(biāo)替代現(xiàn)象十分普遍。[29]實際上，行政運作過程是動態(tài)且復(fù)雜的，充滿很多的非理性和意外因素，某種程度上行政運作的過程就是一個“政策黑箱”，身處行政體系之中可能也無法知曉相關(guān)決策和政策背后的原因。[30]法治政府建設(shè)年度報告制度運行的過程更是如此，打開其政策“黑箱”的難度也更大。一方面,與自然科學(xué)相比，法治具有不可計量、不可檢驗、不可實驗等特點；另一方面，權(quán)力的隱蔽運行也使決策程序陷入“黑箱”。黑箱理論在對特定的系統(tǒng)開展研究時，不研究系統(tǒng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)與關(guān)系，僅從其“輸入”信息、“輸出”信息“黑箱”的外部表征去探索和推敲規(guī)律、聯(lián)系。[31]

按照黑箱理論，從前文數(shù)據(jù)分析能夠看到，年度報告制度在輸入行政運作這一“黑箱”后，輸出“數(shù)據(jù)”呈現(xiàn)以下規(guī)律：一是年度報告發(fā)布率與發(fā)布主體層級呈現(xiàn)正相關(guān)，即發(fā)布主體層級越高、發(fā)布率越高；二是發(fā)布率與GDP呈現(xiàn)強相關(guān)。GDP越高，其年度報告發(fā)布率傾向于較高。

關(guān)于第一點的可能解釋是新制度的推行往往是沿著自上而下的路徑逐級展開, 最后落實到基層單位。對于基層單位的決策者而言, 在科層化行政體系的逐級控制下, 上級下放到基層的剩余控制權(quán)越來越小, 卻要承擔(dān)單位內(nèi)部“出問題”的風(fēng)險以及自上而下的“問責(zé)”。因此，對于處在行政體系末梢的基層單位來說, 任何新制度的落實具有明顯的“排斥反應(yīng)”，落實速度也更慢。[32]無論原因是什么，僅從“發(fā)布率與發(fā)布主體層級呈現(xiàn)正相關(guān)”這一輸出信息得到的啟示是應(yīng)當(dāng)加大基層政府年度報告制度的執(zhí)行力度，將更多的行政資源和精力集中在基層年度報告制度執(zhí)行情況上。

應(yīng)當(dāng)強化基層政府特別是基層法治機構(gòu)的人員配備，確保有力量推動制度落實。傳統(tǒng)上，不同于各類經(jīng)濟管理類機構(gòu)，法治機構(gòu)屬于“救火隊長”，在行政體制中處于相對邊緣的角色，擁有的行政資源相對較少。這種角色定位同當(dāng)前法治機構(gòu)面臨的形勢任務(wù)不相匹配。如何完善?在現(xiàn)有基層人員編制都有限的情況下，一方面要挖掘存量，結(jié)合政府事權(quán)下放基層實際，將上級機關(guān)事權(quán)下放后釋放的編制全面轉(zhuǎn)移到基層政府；結(jié)合基層部門簡政放權(quán)實際，優(yōu)化基層政府部門間用編結(jié)構(gòu)，將更多編制向政府法治機構(gòu)等公共服務(wù)型機構(gòu)配置。另一方面要尋找增量，借鑒法院檢察院等法治機構(gòu)向社會購買“法官助理”的用人方式，允許包括法治機構(gòu)在內(nèi)的基層政府探索靈活的編外用人方式，增強基層政府法治機構(gòu)的治理能力。

對于法治與經(jīng)濟的這種強關(guān)聯(lián)性則提示我們，制度執(zhí)行應(yīng)當(dāng)正視地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差異化背后的法治發(fā)展差異化事實。實際上，有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，我國當(dāng)前地方法治現(xiàn)象構(gòu)成自東向西、由南至北, 帶有明顯區(qū)域性和梯度式的地方法治現(xiàn)象圖景。[33]因此，在具體執(zhí)行層面，盡量避免用同樣的制度執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)要求經(jīng)濟體量和經(jīng)濟水準(zhǔn)不同的省份；在修訂年度報告制度時，應(yīng)盡可能原則化和“粗線條化”，尊重法治的“地方性知識”，予“地方(區(qū)域)法治”以探索空間。基于省一級行政區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟體量大體相對均衡的現(xiàn)實，省級政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自主性，以省域為單位制定年度報告制度的具體細(xì)化落實辦法，明確制度的發(fā)布主體和發(fā)布形式等，統(tǒng)一省本級落實年度報告制度的各項細(xì)化要求。

(三)制度落實與實踐邏輯吸收

卡爾波普爾的“世界3理論”認(rèn)為，在傳統(tǒng)的主觀世界與客觀世界之外，還存在著第3世界，其發(fā)展不以人的意志為轉(zhuǎn)移。[34]如果按照世界3理論去觀察年度報告制度落實過程，顯然制度創(chuàng)制一旦形成以后，制度設(shè)計者并不能改變這一創(chuàng)制結(jié)果。因此，需要在實踐運行過程中，發(fā)現(xiàn)并解決制度運行存在的現(xiàn)實問題，吸納制度運行過程中產(chǎn)生的實踐邏輯。

1.強化年度報告制度落實標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。標(biāo)準(zhǔn)化是提高國家治理能力的重要抓手?，F(xiàn)有年度報告規(guī)定存在較多模糊空間：如哪些數(shù)據(jù)屬于必須強制向社會公示的內(nèi)容；年度報告公示后，是否需要向社會進(jìn)行解讀，以提升公眾的參與度？年度報告向上級報送前，需要履行哪些程序？從報告起草流程、報告報送流程到報告公開方式都有待細(xì)化。問題發(fā)生的原因顯然是多方面。制度設(shè)計未對報告發(fā)布的載體和形式作出規(guī)范化的指引是原因之一。因此，有必要強化報告制度落實的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，以省域為范圍制定制度落實指引文本，強化報告名稱、格式、報送程序、公開方式等標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),明確法治政府建設(shè)的哪些數(shù)據(jù)、事例、制度屬于強制向社會公布的內(nèi)容，供省域內(nèi)基層政府及其部門借鑒。同時，針對基層缺乏專業(yè)法治人才現(xiàn)實，制定適用于基層的年度報告工作指引和報告標(biāo)準(zhǔn)簡化示范文本，“手把手”指導(dǎo)基層做好制度落實工作。

2.強化年度報告制度信息化支撐。數(shù)目字管理是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，信息化則是數(shù)目字管理的更高形式。實踐中，各地各部門起草報送和公開年度報告都無相關(guān)的信息化平臺依托，制度落實情況處于底數(shù)不清、狀況不明、粗放推進(jìn)的治理狀態(tài)。信息化支撐中最為急迫的便是年度報告公開平臺建設(shè)。向社會公開年度報告是為了接受社會公眾監(jiān)督，一定程度上承載著政府與社會共同治理功能，發(fā)布不到位不僅不利于公眾知情權(quán)的行使、削弱社會公眾的獲得感，更重要的是也將打擊公眾的治理參與熱情。因此，應(yīng)當(dāng)抓緊建立統(tǒng)一的年度報告發(fā)布平臺，以省域為范圍歸集各地各部門的年度報告，統(tǒng)一時間向社會公眾集中發(fā)布，在全面展示年度法治政府建設(shè)成效的同時，也方便社會公眾檢索查閱、提升社會公眾參與熱情。在條件尚不足以建立統(tǒng)一平臺時，可以規(guī)范報告發(fā)布載體與平臺，全面對標(biāo)政府信息公開年報，設(shè)置專門的法治政府建設(shè)年度報告專欄；明確年度報告制度應(yīng)當(dāng)通過本級政府網(wǎng)站、司法廳局網(wǎng)站和本地主要媒體向社會公布。

結(jié) 語

法治政府建設(shè)是全面依法治國的主體工程和法治國家基本建成的主要標(biāo)志。[35]實踐中，一直將報告制度作為推進(jìn)法治政府的主要動力機制之一。這一動力機制是如何運行的、它是真的有效還是只是自說自話？文章圍繞上述命題(至少是其中部分)展開。通過梳理年度報告制度歷史脈絡(luò)，挖掘中國特色法治政府建設(shè)模式和路徑的演進(jìn)規(guī)律，進(jìn)而展開對年度報告制度的實證研究。從研究總體情況來看，年度報告制度得到有效落實，但也存在需要進(jìn)一步解決的困境，如報告內(nèi)容有待優(yōu)化、制度執(zhí)行的強制性有待提升等等，應(yīng)當(dāng)從理論上、行政運作上、制度施行過程中解決問題。由于研究資源有限，雖然施行年度報告制度的主體包括省市縣鄉(xiāng)各級政府及其部門，文章僅對省市兩級政府的制度落實情況進(jìn)行了實證研究，未對縣鄉(xiāng)政府、省直市直縣直政府部門情況進(jìn)行研究；對年度報告制度的性質(zhì)、定位、特征、價值等的研究也有待進(jìn)一步展開。