新冠疫情對(duì)財(cái)政支農(nóng)的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)

賴作蓮，魏 雯，智 敏

(陜西省社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，西安 710065)

提要：新冠肺炎疫情打亂了農(nóng)村正常的生產(chǎn)、生活秩序，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。盡管隨著疫情逐步被控制，疫情對(duì)“三農(nóng)”的不良影響逐漸得到緩解和克服，但是疫情給財(cái)政支農(nóng)帶來(lái)了新的挑戰(zhàn),財(cái)政支農(nóng)必須保障糧食絕對(duì)安全，支農(nóng)任務(wù)更加繁重、財(cái)政支農(nóng)須進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。在疫情常態(tài)化防控、農(nóng)業(yè)不確定事件更為頻發(fā)的背景下，為穩(wěn)住“三農(nóng)”壓艙石作用，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，要實(shí)施積極的財(cái)政支農(nóng)政策。要優(yōu)先保障支農(nóng)支出、提高財(cái)政支農(nóng)效率，不遺余力地加大糧食安全的財(cái)政支持力度，加大對(duì)農(nóng)民增收和脫貧攻堅(jiān)成果鞏固的財(cái)力支持，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板和農(nóng)業(yè)農(nóng)村應(yīng)急管理的財(cái)政支持。

2020年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情打亂了農(nóng)村正常的生產(chǎn)生活秩序，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)演變產(chǎn)生了重大影響。盡管隨著疫情逐步被控制，疫情對(duì)“三農(nóng)”的不良影響逐漸得到緩解和克服，但是疫情給財(cái)政支農(nóng)構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為穩(wěn)住“三農(nóng)”壓艙石作用，2020年1—11月，在全國(guó)一般公共預(yù)算收入同比下降5.3%的情況下，農(nóng)林水支出同比增長(zhǎng)了7.7%[1]。在當(dāng)前疫情常態(tài)化防控，農(nóng)業(yè)不確定事件較為頻發(fā)的背景下，必須深入分析和探討新冠疫情給財(cái)政支農(nóng)帶來(lái)的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)之策，從而為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，實(shí)施更積極有效的財(cái)政支農(nóng)政策提供參考。

一、新冠疫情對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村造成了重大影響

2020年爆發(fā)的新中國(guó)成立以來(lái)“傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大”的新冠疫情對(duì)全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)了廣泛深刻的影響，也對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展造成了重大而深遠(yuǎn)的影響。

(一)農(nóng)產(chǎn)品供需失衡，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中斷

疫情發(fā)生后，為了切斷病毒傳播，有效控制疫情，各地都實(shí)施了嚴(yán)格的交通管制措施。交通管制導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈中斷，一方面雞、鴨、蛋、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)不出去，造成積壓滯銷(xiāo)；另一方面畜禽飼料、農(nóng)資無(wú)法運(yùn)輸和供應(yīng)，畜禽正常生產(chǎn)的供種、運(yùn)輸、屠宰、銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)被打斷，從而導(dǎo)致產(chǎn)區(qū)蔬菜、生豬、雞蛋等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的下跌，而銷(xiāo)區(qū)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、超市價(jià)格一路走高。

交通中斷不僅造成短期農(nóng)產(chǎn)品供需脫節(jié)，而且還造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中斷。一些養(yǎng)殖場(chǎng)飼料存料不足甚至斷料，有的家禽種苗養(yǎng)殖戶因飼料斷檔，又無(wú)法順利銷(xiāo)售，被迫忍痛毀苗，損失巨大。生產(chǎn)中斷又導(dǎo)致更長(zhǎng)時(shí)間的供需脫節(jié)。

(二)春耕生產(chǎn)受阻，休閑農(nóng)業(yè)遭受重創(chuàng)

受交通管制的影響，春耕生產(chǎn)所需要的種子、農(nóng)資、人工、技術(shù)等生產(chǎn)資料、生產(chǎn)要素的流通和供應(yīng)受限，從而對(duì)春耕生產(chǎn)產(chǎn)生不利影響。突出表現(xiàn)為，一是農(nóng)資短缺。種子、化肥、農(nóng)藥等春耕生產(chǎn)所急需的農(nóng)資，因交通管制而不能及時(shí)運(yùn)達(dá)；二是勞動(dòng)力不足。因嚴(yán)格的人員流動(dòng)限制，勞動(dòng)力無(wú)法順利返崗到位，特別是種植大戶春耕時(shí)節(jié)急需大量用工，在人員流動(dòng)嚴(yán)格管控下難以招攬人工。用工難、用工貴嚴(yán)重困擾農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體；三是技術(shù)支持不足。在嚴(yán)格的交通管制下，企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)人員難以順利下基地進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)；此外，由于鄉(xiāng)村集市也被臨時(shí)取消，以往需要從集市購(gòu)買(mǎi)的各種農(nóng)資，無(wú)法順利獲得。

疫情重創(chuàng)了休閑農(nóng)業(yè)[2]。疫情防控嚴(yán)格，禁止人員聚集，從而使以人員聚集為發(fā)展基礎(chǔ)的休閑農(nóng)業(yè)遭受重創(chuàng)，一是經(jīng)營(yíng)收入損失巨大。在疫情防控期間，休閑觀光、水果采摘、農(nóng)業(yè)體驗(yàn)、鄉(xiāng)村民宿等休閑農(nóng)業(yè)類(lèi)項(xiàng)目全部停業(yè)，收入幾乎為零。休閑農(nóng)業(yè)中的餐飲還因?yàn)橥藛味斐蓢?yán)重的食物浪費(fèi)而蒙受損失[2]。對(duì)廣東省156家休閑農(nóng)業(yè)相關(guān)企業(yè)的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，2019年春節(jié)期間的營(yíng)業(yè)收入約為2.32億元，但在2020年疫情下春節(jié)期間的營(yíng)業(yè)收入趨于零。二是休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難，難以為繼。巨大的損失造成很多休閑農(nóng)莊、農(nóng)業(yè)公園、民宿、農(nóng)家樂(lè)經(jīng)營(yíng)困難甚至倒閉。以發(fā)展勢(shì)頭較好的云南省麗江市鄉(xiāng)村民宿業(yè)為例[3]，受疫情影響，鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營(yíng)戶紛紛閉門(mén)停業(yè)，但是業(yè)主房租、水電等固定支出卻未減少，使民宿業(yè)的業(yè)主陷入經(jīng)營(yíng)困境。

(三)主要收入來(lái)源減少，農(nóng)民增收形勢(shì)嚴(yán)峻

疫情影響農(nóng)民工資性收入增長(zhǎng)。因疫情防控企業(yè)推延復(fù)工復(fù)產(chǎn)，外出務(wù)工的農(nóng)民工被迫推遲或者放棄外出，而使工資性收入減少。當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的恢復(fù)和發(fā)展決定在本地務(wù)工的農(nóng)民工的收入。受疫情影響很多產(chǎn)業(yè)停擺，特別是吸納農(nóng)民工務(wù)工較多的批發(fā)零售、物流運(yùn)輸、餐飲住宿等服務(wù)業(yè)遭到沉重打擊，從而使在本地務(wù)工的農(nóng)民工工資性收入減少。

疫情影響農(nóng)民經(jīng)營(yíng)性收入增長(zhǎng)。在嚴(yán)格的封城封路的交通管控下，人員流動(dòng)和物流通道中斷。物資買(mǎi)不進(jìn)，收購(gòu)商進(jìn)不來(lái)，產(chǎn)品運(yùn)不出也賣(mài)不掉，對(duì)種植、養(yǎng)殖業(yè)造成嚴(yán)重打擊，從而使經(jīng)營(yíng)戶在短期內(nèi)蒙受巨大損失，經(jīng)營(yíng)性收入減少。參與發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)性收入更是趨于零增長(zhǎng)。

疫情影響農(nóng)民股份收入增長(zhǎng)。休閑農(nóng)業(yè)遭受重創(chuàng)，直接影響了參與農(nóng)戶的分紅收入。在實(shí)行類(lèi)似“企業(yè)+村集體(合作社)+農(nóng)戶”這種緊密型利益聯(lián)結(jié)的休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式中，因疫情影響，休閑農(nóng)業(yè)停業(yè)，使分紅數(shù)額大幅減少，甚至無(wú)法分紅。

2020年第一季度全國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入4 641元，比上年同期4 599.56元，略有增長(zhǎng)，但是主要依賴轉(zhuǎn)移性收入的增長(zhǎng)。2020年第一季度轉(zhuǎn)移凈收入994元，比2019年同期的925.33元，增加了68.67元。而工資性收入、經(jīng)營(yíng)性收入比上年同期減少。第二季度，隨著疫情防控形勢(shì)的好轉(zhuǎn)，農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)加快，但是增幅仍低于上年同期，增收形勢(shì)仍然較為嚴(yán)峻。

(四)扶貧工作進(jìn)程延滯，脫貧攻堅(jiān)難度加大

2020年是脫貧攻堅(jiān)的決勝年，疫情延滯了扶貧工作進(jìn)程，加大了脫貧攻堅(jiān)和鞏固成果的難度。疫情使產(chǎn)業(yè)扶貧遭受打擊。疫情防控期間封村、封路等措施，雖然有效阻斷了病毒傳播，卻使部分扶貧產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品賣(mài)不出去，生產(chǎn)所需要的原材料運(yùn)不進(jìn)來(lái)，產(chǎn)業(yè)遭受打擊。對(duì)一些剛起步的扶貧產(chǎn)業(yè)，因產(chǎn)品無(wú)法外銷(xiāo)，導(dǎo)致致命打擊。

疫情導(dǎo)致就業(yè)扶貧中斷。因疫情影響，許多企業(yè)延遲了復(fù)工，外出務(wù)工的貧困戶只能推遲外出，有些則因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)不愿外出。貧困地區(qū)的扶貧工廠也大多因疫情而停工停產(chǎn)。貧困戶通過(guò)務(wù)工增收的扶貧工作被打斷。

疫情延遲了扶貧工程項(xiàng)目進(jìn)度。為改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件，而實(shí)施的飲水安全提升、村組道路建設(shè)等工程項(xiàng)目，因疫情防控而無(wú)法按時(shí)施工，使項(xiàng)目進(jìn)度延遲，也使部分參與工程建設(shè)的貧困戶沒(méi)有務(wù)工收入。

二、新冠疫情給財(cái)政支農(nóng)帶來(lái)的挑戰(zhàn)

財(cái)政支農(nóng)是國(guó)家支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的主要手段。在遭遇疫情、自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等突發(fā)事件時(shí)，利用財(cái)政支持的力量，克服突發(fā)事件對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民造成的不利影響是各國(guó)的通行做法，也是我國(guó)“三農(nóng)”工作的重要經(jīng)驗(yàn)。這次新冠疫情影響范圍之廣、影響程度之深前所未有，使農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展不利因素增多，不確定性加大，為穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤(pán)，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，財(cái)政支農(nóng)面臨的任務(wù)更加艱巨，挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻。

(一)財(cái)政支農(nóng)保障糧食絕對(duì)安全的挑戰(zhàn)

疫情凸顯了財(cái)政支持糧食生產(chǎn)的重要性。保障糧食安全始終是財(cái)政支農(nóng)的主要目標(biāo)，財(cái)政支農(nóng)必須維護(hù)糧食安全。

根據(jù)財(cái)政支農(nóng)目標(biāo)的階段性特征，由于不同的農(nóng)業(yè)發(fā)展階段農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和要求不盡相同，財(cái)政支農(nóng)政策也呈現(xiàn)階段性特征。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)依據(jù)發(fā)展的主要目標(biāo)和要求，可以劃分為3個(gè)階段：一是解決食品供給問(wèn)題階段，二是解決農(nóng)民收入問(wèn)題階段，三是解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式問(wèn)題階段[4]。盡管不能做出食品供給和農(nóng)民收入問(wèn)題已經(jīng)得到了徹底解決的判斷，但是解決食品供給與解決農(nóng)民收入問(wèn)題，已不是最主要、最棘手的問(wèn)題。適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式問(wèn)題成為現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要目標(biāo)和任務(wù)。因此，我國(guó)當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)的主要目標(biāo)和任務(wù)是支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。

但是，疫情進(jìn)一步強(qiáng)化和凸顯了糧食安全的戰(zhàn)略地位，從而使對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展階段目標(biāo)和任務(wù)的判斷發(fā)生了一定程度改變。新冠疫情給世界糧食安全帶來(lái)了挑戰(zhàn)。2020年4月21日，聯(lián)合國(guó)世界糧食計(jì)劃署(WFP)在聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站上發(fā)出警告：若不及時(shí)采取措施，受新冠疫情的影響，到2020年年底，全球?qū)⒖赡苄略鎏幱陴囸I狀態(tài)的人口1.3億人，總饑餓人口將超過(guò)2.65億人[5]。雖然我國(guó)有能力保障國(guó)內(nèi)糧食安全，但是面對(duì)或?qū)⒌絹?lái)的全球糧食危機(jī)，保障糧食安全仍須嚴(yán)陣以待。疫情蔓延和整體經(jīng)濟(jì)下行無(wú)疑還會(huì)加大糧食生產(chǎn)的困難。因此，必須將保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品安全作為財(cái)政支農(nóng)長(zhǎng)期的首要目標(biāo)，始終毫不松懈地維護(hù)糧食安全。

(二)財(cái)政支農(nóng)任務(wù)更加繁重的挑戰(zhàn)

財(cái)政支農(nóng)任務(wù)涉及支持農(nóng)村生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)林水利氣象部門(mén)運(yùn)轉(zhuǎn)、農(nóng)口基本建設(shè)、農(nóng)業(yè)科研與技術(shù)推廣、各類(lèi)補(bǔ)貼等眾多內(nèi)容和事項(xiàng)，任務(wù)繁雜。新冠疫情使財(cái)政支農(nóng)任務(wù)更加繁重。

1.疫情導(dǎo)致正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)需要更多的財(cái)政支持

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)堅(jiān)持農(nóng)產(chǎn)品供給的市場(chǎng)化取向，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)流通中的作用。正常情況下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的投入和農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)銷(xiāo)銜接能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)。市場(chǎng)運(yùn)行能較好地調(diào)節(jié)和實(shí)現(xiàn)主要農(nóng)產(chǎn)品的供求平衡。但在新冠疫情下，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)被打亂，要素供給、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格運(yùn)行、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈銜接的不確定性更大，沒(méi)有政府有效的行政干預(yù)，難以保障農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)產(chǎn)保供。

2020年3月，財(cái)政部緊急發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼1.4億元，以保障春耕生產(chǎn)的順利進(jìn)行。各地為實(shí)現(xiàn)穩(wěn)產(chǎn)保供，都加大了補(bǔ)助性支農(nóng)支出。黑龍江省安排1億元補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)資金，用以保障“菜籃子”產(chǎn)品的市場(chǎng)供應(yīng)。陜西省出臺(tái)支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的獎(jiǎng)補(bǔ)政策，對(duì)在規(guī)定期限內(nèi)實(shí)施的蔬菜秧苗移栽給予一次性獎(jiǎng)補(bǔ)。浙江省嘉興市在疫情防控期間，對(duì)速生葉菜生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)戶、規(guī)模收購(gòu)活禽的企業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模化主體、收購(gòu)本地農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)都給予財(cái)政補(bǔ)助。青島市則對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)給予貸款貼息支持[6]。

2.疫情增加了決勝脫貧攻堅(jiān)的財(cái)政剛性支出

2020年是脫貧攻堅(jiān)收官之年，保障各項(xiàng)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成的財(cái)政支出為剛性支出，新冠疫情加大了脫貧攻堅(jiān)的剛性支出。財(cái)政支持是擺脫貧困的決定性力量。農(nóng)戶陷入貧困的原因十分復(fù)雜，既可能是農(nóng)戶缺乏人力資本、能力弱等自身內(nèi)在因素導(dǎo)致的，也可能是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、公共政策偏差等外在因素導(dǎo)致的，還可能是內(nèi)外因素合力導(dǎo)致的。如果沒(méi)有有效的政策干預(yù)和外部資源投入等外部力量推動(dòng)，僅憑其自身力量，或者僅依靠市場(chǎng)推動(dòng)都難以脫貧[7]。華盛頓共識(shí)堅(jiān)信“看不見(jiàn)的手”對(duì)消除貧困的作用，但是，改革開(kāi)放以來(lái)的實(shí)踐表明，貧困沒(méi)有隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)而自然消除，甚至經(jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)也未能必然消除貧困。要消除貧困還必須依靠政府這只“看得見(jiàn)的手”，政府實(shí)施的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)等政策措施，都較好地促進(jìn)了減貧。特別是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧以來(lái)，財(cái)政資金扶貧績(jī)效整體上呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)[8]，通過(guò)大規(guī)模的財(cái)政扶貧投入而取得脫貧攻堅(jiān)的決定性勝利，充分表明了政府的財(cái)政支持對(duì)于減貧的決定性作用。

面對(duì)疫情對(duì)決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)及鞏固脫貧成果的不利影響，陜西省出臺(tái)了促進(jìn)貧困人口務(wù)工就業(yè)、支持帶貧企業(yè)開(kāi)工復(fù)工、增設(shè)扶貧公益崗位等脫貧攻堅(jiān)措施；福建省出臺(tái)了加大產(chǎn)業(yè)扶貧力度、支持貧困人口務(wù)工就業(yè)和強(qiáng)化“三保障”的扶貧措施，而所有這些措施都涉及財(cái)政資金投入的增加。2020年陜西安排的省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金較上年增長(zhǎng)15%；截至2020年5月，安徽省各級(jí)財(cái)政投入的專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金，比上年全年增長(zhǎng)13.5%。2016—2020年，中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金每年新增200億元，2020年達(dá)到1 461億元[9]。

3.疫情使農(nóng)民增收需要加大財(cái)政支持

已有的經(jīng)驗(yàn)表明，財(cái)政支農(nóng)是促進(jìn)農(nóng)民增收的有效途徑[10]，財(cái)政農(nóng)業(yè)投入已越來(lái)越成為農(nóng)民增收的可靠保障。財(cái)政支農(nóng)通過(guò)種養(yǎng)補(bǔ)貼、農(nóng)資補(bǔ)貼等直接方式，或者通過(guò)改善生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施條件、財(cái)政貼息貸款等降低農(nóng)民生產(chǎn)成本的間接方式，增加農(nóng)民收入。相關(guān)研究表明，1978—2018 年財(cái)政支農(nóng)投入每增加1個(gè)百分點(diǎn)，可以拉動(dòng)農(nóng)民人均純收入提高0.19個(gè)百分點(diǎn)[11]。

盡管農(nóng)民收入增長(zhǎng)受制于多重因素，但是疫情無(wú)疑對(duì)農(nóng)民增收帶來(lái)了不利影響。2020年上半年，全國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入比上年同期增長(zhǎng)3.7%，增幅小于上年同期?！稗r(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，增加農(nóng)民收入是關(guān)鍵。”面對(duì)農(nóng)民增收受阻，必須加大對(duì)農(nóng)民增收的財(cái)政支持。為促進(jìn)農(nóng)民增收，黑龍江省設(shè)立總規(guī)模100億元的中小企業(yè)穩(wěn)企、穩(wěn)崗基金，支持農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)[12]。陜西省2020年1—5月，發(fā)放穩(wěn)崗返還資金22.69億元、臨時(shí)價(jià)格補(bǔ)貼7.35億元，下達(dá)就業(yè)補(bǔ)助資金21.39億元、困難群眾救助資金81.4億元[13]。

(三)財(cái)政支農(nóng)須進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的挑戰(zhàn)

夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)是財(cái)政支農(nóng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的根本目標(biāo)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力很大程度上決定了農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的牢固程度。有保障的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。疫情暴露的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理的短板和軟肋，一定程度上反映了財(cái)政支農(nóng)在夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)上還須進(jìn)一步鞏固和提升。

1.疫情倒逼提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政支持力度

疫情暴露了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的短板。盡管近年來(lái)，特別是脫貧攻堅(jiān)以來(lái)財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入規(guī)模持續(xù)增加，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件有了顯著改善，但是總體上財(cái)政支出規(guī)模、財(cái)政支持強(qiáng)度、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與實(shí)際需求還存在較大差距。鄉(xiāng)村生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，有效農(nóng)田灌溉設(shè)施不足，農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度還較低；交通物流基礎(chǔ)設(shè)施承載能力還較弱，農(nóng)村道路等級(jí)低，冷鏈物流基礎(chǔ)設(shè)施不完善，特別在較偏遠(yuǎn)的地區(qū)。值得注意的是，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施容易受自然災(zāi)害的損毀，運(yùn)營(yíng)維護(hù)耗費(fèi)大、成本高，后期養(yǎng)護(hù)難度大、任務(wù)重。克服疫情的不利影響和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，必須加快補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品屬性和財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的政策引導(dǎo)和導(dǎo)向作用，決定了政府財(cái)政投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的不可替代性。

疫情特別凸顯了加快農(nóng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的緊迫性。疫情之下，數(shù)字經(jīng)濟(jì)異軍突起，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能蓬勃發(fā)展，表現(xiàn)出強(qiáng)大生命力的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，成為助推經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升的重要力量。數(shù)字經(jīng)濟(jì)也有力地帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)由增產(chǎn)、生產(chǎn)轉(zhuǎn)向提質(zhì)、需求導(dǎo)向，由小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。疫情期間，農(nóng)村電商、網(wǎng)絡(luò)直銷(xiāo)、直播帶貨等有力地促進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售。數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展為我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展帶來(lái)了新的歷史機(jī)遇。但是鄉(xiāng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，鄉(xiāng)村主干道、產(chǎn)業(yè)路、旅游線路桿線缺失或老化，光纖寬帶未完全實(shí)現(xiàn)進(jìn)村入戶，不少村莊還未覆蓋4G網(wǎng)絡(luò)。加大對(duì)鄉(xiāng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政投入，促進(jìn)發(fā)展鄉(xiāng)村數(shù)字經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村數(shù)字化轉(zhuǎn)型必要而迫切。

2.疫情倒逼提升農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理的財(cái)政支持力度

疫情暴露了農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理的薄弱與不足。新冠疫情肆虐預(yù)示著全球生物性公共安全事件進(jìn)入了高頻發(fā)生期[14]，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、消費(fèi)和貿(mào)易的不確定性加劇。應(yīng)對(duì)加劇的不確定性必須強(qiáng)化農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力[15]。農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理所涉及的應(yīng)急物資的保障供應(yīng)、應(yīng)急人才隊(duì)伍的培養(yǎng)和儲(chǔ)備，以及對(duì)事件不可避免發(fā)生后造成損失的補(bǔ)償，都需要加大財(cái)政支持。

補(bǔ)齊應(yīng)急物資保障短板需要加大財(cái)政支持。疫情暴露了豬肉、動(dòng)植物疫疾防治藥劑、農(nóng)作物種子、農(nóng)藥化肥等農(nóng)業(yè)應(yīng)急物資儲(chǔ)備不足。更突出的問(wèn)題是應(yīng)急物資的交通運(yùn)輸不暢，分發(fā)效率不高。其根源主要在于各部門(mén)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的指揮調(diào)度系統(tǒng)還不完善，還缺乏可實(shí)時(shí)呈現(xiàn)應(yīng)急物資調(diào)度及物資需求、物流資源、物流通道及環(huán)境等信息的全國(guó)統(tǒng)一大數(shù)據(jù)平臺(tái)。農(nóng)業(yè)應(yīng)急儲(chǔ)備物資的調(diào)度還受冷鏈物流發(fā)展滯后的限制。提高重要農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備能力，確保數(shù)量和質(zhì)量有保障；建立互聯(lián)互通的信息網(wǎng)絡(luò)，暢通應(yīng)急物資交通運(yùn)輸、配送；提升冷鏈物流運(yùn)輸能力，提高果蔬、肉類(lèi)、水產(chǎn)品等生鮮產(chǎn)品、易腐食品的冷藏運(yùn)輸率，都需要加大財(cái)政支持。

農(nóng)業(yè)應(yīng)急人才隊(duì)伍建設(shè)需要加大財(cái)政投入。疫情暴露了農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理的科技和人才支撐不足。重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，需要既熟悉農(nóng)業(yè)管理業(yè)務(wù)，又具備應(yīng)急處置能力，能夠迅速有效處理各種復(fù)雜情況的專(zhuān)職隊(duì)伍和專(zhuān)業(yè)人才。但目前應(yīng)急管理專(zhuān)業(yè)人才的缺口很大，同時(shí)具備農(nóng)業(yè)管理業(yè)務(wù)的人才更稀缺。要通過(guò)積極的財(cái)政政策，加快農(nóng)業(yè)應(yīng)急人才培養(yǎng)。

此外，農(nóng)業(yè)應(yīng)急預(yù)案的不充分性還將加大應(yīng)急支出。做好充分的應(yīng)急預(yù)案，可以有效提升應(yīng)急管理效率，減少應(yīng)急支出。但是現(xiàn)實(shí)的情況是難以在事件發(fā)生前做出充分的應(yīng)對(duì)預(yù)案，因?yàn)楣舶踩录峭话l(fā)性、廣泛傳播性事件，只能在事后采取應(yīng)對(duì)策略，被動(dòng)應(yīng)對(duì)無(wú)疑會(huì)增加費(fèi)用支出。比如，應(yīng)對(duì)非洲豬瘟和高致病性禽流感，而實(shí)施大面積捕殺后，為彌補(bǔ)養(yǎng)殖戶的損失，增加了應(yīng)急支出。

三、應(yīng)對(duì)疫情挑戰(zhàn)的財(cái)政支農(nóng)策略

克服疫情對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的不利影響，應(yīng)對(duì)疫情對(duì)財(cái)政支農(nóng)的挑戰(zhàn)，需要采取更加積極的財(cái)政支農(nóng)政策。優(yōu)先保障支農(nóng)支出，全力保障糧食絕對(duì)安全，保障農(nóng)民增收和鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的財(cái)力支持，支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和應(yīng)急管理，夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展后勁。

(一)優(yōu)先保障支農(nóng)支出，提高財(cái)政支農(nóng)效率

堅(jiān)持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，財(cái)政支出優(yōu)先保障“三農(nóng)”，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展和農(nóng)民收入增長(zhǎng)。優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)資金支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政支農(nóng)效率。在財(cái)政支農(nóng)資金壓力加大的背景下，要提高財(cái)政支農(nóng)效率，最大限度地發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金的作用。著重加大對(duì)受疫情影響嚴(yán)重的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和薄弱環(huán)節(jié)的支持，著力加大對(duì)農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體的培育，提高農(nóng)民綜合素質(zhì)的支持，實(shí)現(xiàn)由“授之以魚(yú)”向“授之以漁”的轉(zhuǎn)變。賦予縣級(jí)更多資源整合使用的自主權(quán)，有效整合各項(xiàng)財(cái)政支農(nóng)資金，提高資金支農(nóng)效率。

推動(dòng)財(cái)政支農(nóng)、金融支農(nóng)、社會(huì)支農(nóng)協(xié)同發(fā)力，放大財(cái)政支農(nóng)資金。發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金的引導(dǎo)和杠桿作用，吸引金融資本和社會(huì)資本投向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村。在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，實(shí)行適度商業(yè)化運(yùn)用，采用PPP、參股等多種形式吸納金融資金參與，提高金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的參與度。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、稅收優(yōu)惠等方式，利用財(cái)政資金激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)支持農(nóng)民融資，緩解農(nóng)民貸款難、擔(dān)保難的問(wèn)題。例如，陜西銅川市耀州區(qū)農(nóng)村信用合作社以財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金辦理的“一卡通”為擔(dān)保，推出“一卡通”擔(dān)保信用貸。采用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等方式，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民服務(wù)的活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)資金的杠桿作用[16]。

(二)不遺余力地加大保障糧食安全的財(cái)政支持

完善種糧補(bǔ)貼政策。以提升耕地地力和促進(jìn)糧食規(guī)模生產(chǎn)為目標(biāo)，完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，提升耕地質(zhì)量，促進(jìn)糧食生產(chǎn)。調(diào)整完善稻谷小麥最低收購(gòu)價(jià)政策，保障種糧農(nóng)民基本收益。堅(jiān)持糧食數(shù)量、質(zhì)量并重，實(shí)施綠色生態(tài)導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。

加大農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技投入，夯實(shí)糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)。著力支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、中低產(chǎn)田改造、土地整治、農(nóng)田水利建設(shè)等項(xiàng)目，提高糧食綜合生產(chǎn)能力。支持糧食產(chǎn)業(yè)薄弱環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈的延伸、擴(kuò)展、提升。加大糧食生產(chǎn)科技研發(fā)推廣投入，培育科技創(chuàng)新型企業(yè)，以科技助推糧食生產(chǎn)。

加大對(duì)新型糧食經(jīng)營(yíng)主體的支持力度。一是實(shí)施向種糧新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜的種糧補(bǔ)貼，使糧食生產(chǎn)者實(shí)現(xiàn)“多種糧多受益”“多好糧多收益”。二是強(qiáng)化融資支持力度，優(yōu)化對(duì)新型種糧經(jīng)營(yíng)主體的信用貸款和抵押擔(dān)保制度，拓展財(cái)政貼息支持范圍，提高政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平，切實(shí)滿足新型經(jīng)營(yíng)主體的實(shí)際融資需求。三是支持和引導(dǎo)新型社會(huì)化服務(wù)組織為糧食生產(chǎn)提供服務(wù)。鼓勵(lì)和支持涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、供銷(xiāo)合作社等組織和團(tuán)體，為糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體提供育秧、機(jī)插秧、植保、機(jī)收、烘干、倉(cāng)儲(chǔ)等產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。

(三)加大農(nóng)民增收和脫貧攻堅(jiān)成果鞏固的財(cái)力支持

面對(duì)疫情對(duì)農(nóng)民增收和脫貧的不利影響，要支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展和效益提高，增加農(nóng)民經(jīng)營(yíng)性收入；要促進(jìn)農(nóng)民工外出就業(yè)，為本地農(nóng)民工創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，增加農(nóng)民工資性收入。

支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，促進(jìn)增收脫貧。按照全產(chǎn)業(yè)鏈開(kāi)發(fā)、全價(jià)值鏈提升的思路，支持地方優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)；推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，支持以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為平臺(tái)載體，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)；支持農(nóng)產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)保鮮設(shè)施建設(shè)，解決農(nóng)產(chǎn)品出村進(jìn)城“最先一公里”問(wèn)題；支持拓展農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售渠道，對(duì)幫助貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)產(chǎn)品電商交易平臺(tái)，根據(jù)銷(xiāo)售規(guī)模給予相應(yīng)的獎(jiǎng)補(bǔ)支持。通過(guò)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)提升帶動(dòng)農(nóng)民增收和貧困群眾脫貧。同時(shí)，應(yīng)對(duì)疫情的短期不利影響，對(duì)穩(wěn)產(chǎn)增效作用顯著的主體或重要環(huán)節(jié)，實(shí)行臨時(shí)性補(bǔ)助。

加大對(duì)創(chuàng)造就業(yè)崗位的支持力度。對(duì)帶動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)和增收顯著的經(jīng)營(yíng)實(shí)體在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生產(chǎn)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)給予財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)貼。對(duì)積極帶動(dòng)貧困群眾發(fā)展的扶貧車(chē)間、合作社、扶貧龍頭企業(yè)等帶貧主體，依據(jù)吸納貧困勞動(dòng)力規(guī)模和帶貧效益情況，可給予一次性生產(chǎn)補(bǔ)貼和貸款貼息支持。發(fā)揮公益性崗位吸納就業(yè)的作用，支持利用財(cái)政扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金設(shè)立鎮(zhèn)村環(huán)衛(wèi)保潔、防疫消殺等公益崗位，用于選聘貧困群眾上崗，保障不能及時(shí)返崗的貧困群眾臨時(shí)性就業(yè)。

(四)加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板的支持力度

支持農(nóng)村數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。提升鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)設(shè)施水平，支持“百兆鄉(xiāng)村”“4G鄉(xiāng)村”工程加快實(shí)施，建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村信息化平臺(tái)，推動(dòng)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化轉(zhuǎn)型。重點(diǎn)支持光纖網(wǎng)絡(luò)和第四代移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)行政村全覆蓋。加大對(duì)自然環(huán)境復(fù)雜的偏遠(yuǎn)山區(qū)的寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的支持力度。支持5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)向農(nóng)村延伸，加快布局和建設(shè)農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和智慧農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，積極推動(dòng)農(nóng)村“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展。

加大農(nóng)村道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管護(hù)的支持力度。疫情防控凸顯了農(nóng)村道路暢通的重要性，完善的通村、連村硬化公路和有效的公路管護(hù)、運(yùn)營(yíng)是疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的基礎(chǔ)條件。推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)，重點(diǎn)做好農(nóng)村公路窄路基路面改造、路網(wǎng)改善工程和撤并建制村通硬化路工程建設(shè)的資金支持。順應(yīng)農(nóng)村公路管護(hù)成本上升的發(fā)展趨勢(shì)，建立公共財(cái)政支出與養(yǎng)護(hù)成本變化相關(guān)聯(lián)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。創(chuàng)新農(nóng)村公路建設(shè)管護(hù)的資金籌措機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，采取資金補(bǔ)助、先養(yǎng)后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、無(wú)償提供料場(chǎng)等多種方式支持農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)。

(五)加大農(nóng)業(yè)、農(nóng)村應(yīng)急管理財(cái)政支持

加大對(duì)應(yīng)急物資儲(chǔ)備、調(diào)運(yùn)的財(cái)政支持。將農(nóng)業(yè)應(yīng)急物資儲(chǔ)備資金納入財(cái)政年度預(yù)算，支持提升重要農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備能力，確保儲(chǔ)備物資數(shù)量和質(zhì)量有保障。根據(jù)承儲(chǔ)物資的價(jià)格和貸款利率的變動(dòng)，對(duì)由企業(yè)承儲(chǔ)的應(yīng)急物資進(jìn)行動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼核算，以保障承儲(chǔ)企業(yè)的利益。支持農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理信息化建設(shè)，建立互聯(lián)互通的信息網(wǎng)絡(luò)，暢通應(yīng)急物資交通運(yùn)輸、配送。著重支持提升冷鏈物流運(yùn)輸能力，提高果蔬、肉類(lèi)、水產(chǎn)品等生鮮產(chǎn)品、易腐食品的冷藏運(yùn)輸率。

加大農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)的財(cái)政支持。加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)及培訓(xùn)基地建設(shè)，通過(guò)更新儀器設(shè)備、提高師資水平、改革教學(xué)內(nèi)容、改進(jìn)教學(xué)手段，使培訓(xùn)和教學(xué)內(nèi)容更符合應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理實(shí)際工作的需要。加強(qiáng)與企業(yè)、社會(huì)等有關(guān)方面的合作，探索建立財(cái)政資金引導(dǎo)下農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理資金多元投入機(jī)制，吸引更多社會(huì)資金投入農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理建設(shè)。給予受損經(jīng)營(yíng)主體補(bǔ)助，對(duì)因撲殺染疫畜禽、農(nóng)業(yè)環(huán)境受到嚴(yán)重污染而造成損失的經(jīng)營(yíng)主體，給予必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和補(bǔ)助，并根據(jù)受損程度，加大補(bǔ)償支持力度。

此外，要積極探索建立農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理基金。通過(guò)建立基金，利用財(cái)政資金盤(pán)活更多資金用于農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理。