劉永連

(暨南大學(xué) 文學(xué)院，廣東 廣州 510632)

1909年清政府收復(fù)東沙島主權(quán)之際，候補(bǔ)廣州知府蔡康受兩廣總督張人駿委任，主持籌辦開發(fā)東沙群島事務(wù)。在開發(fā)模式問題上，他率先提出了商辦、官辦、官商合辦等三條思路，繼而以《八項(xiàng)條陳》規(guī)劃了有關(guān)東沙島開發(fā)的具體事宜。大致同時(shí)，“籌辦西沙島事務(wù)處”出臺(tái)《入手辦法大綱十條》，在西沙群島開發(fā)建設(shè)上也作了初步規(guī)劃(1)劉永連：《晚清兩廣總督府開發(fā)、建設(shè)東沙、西沙群島述要(上)》，《海南熱帶海洋學(xué)院學(xué)報(bào)》，2019年第8期；劉永連：《晚清兩廣總督府開發(fā)、建設(shè)東沙、西沙群島述要(下)》，《海南熱帶海洋學(xué)院學(xué)報(bào)》，2020年第1期。。這些是我國政府規(guī)劃南海諸島開發(fā)事業(yè)的較早舉措。然而世事變幻，不久張、蔡離任，清朝傾覆，開發(fā)中輟而舊案塵封，以至于民國初年在開發(fā)認(rèn)識(shí)和規(guī)劃上乏善可陳。至國民革命政府在廣州成立，廣東省實(shí)業(yè)廳(后改名建設(shè)廳)在日商再次侵入東沙盜采海人草的事件刺激下重新規(guī)劃南海資源開發(fā)，并且整理舊檔出版圖書，注意吸取晚清開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，不斷改進(jìn)規(guī)劃思路，使我國海洋資源開發(fā)事業(yè)向前邁進(jìn)了重要一步。不過，針對(duì)民國時(shí)期我國南海開發(fā)規(guī)劃問題，至今尚無學(xué)人專門論述，筆者擇其重要之處加以闡述，希望能為當(dāng)今南海開發(fā)提供一些歷史借鑒。

其實(shí)，清末時(shí)期的開發(fā)建設(shè)規(guī)劃值得提及。比如，蔡康關(guān)于東沙群島開發(fā)建設(shè)的規(guī)劃，初步設(shè)想了商人承辦權(quán)益、開辦年限、不準(zhǔn)私自轉(zhuǎn)承、不準(zhǔn)摻雜外國股份等規(guī)定，這些都成為民國時(shí)期招商承辦章程的重要條文和實(shí)際要求；還設(shè)想了商人兼辦漁業(yè)、政府派船巡島、招募日本工頭和技術(shù)人員，以及重新勘測(cè)大陸到東沙海面的航道、在島上設(shè)立無線電臺(tái)等配套措施，這些議項(xiàng)也先后被考慮和采用(2)蔡康《條陳》《說貼》，載陳天錫編著：《西沙島、東沙島成案匯編》(東沙島部分)，廣東省建設(shè)廳1928年編印，第78-83頁。。關(guān)于西沙群島的《復(fù)勘西沙島入手辦法大綱十條》及復(fù)勘詳報(bào)公文等文獻(xiàn)顯示，當(dāng)時(shí)除了籌劃實(shí)地勘測(cè)西沙15座島嶼的各項(xiàng)事宜外，還設(shè)想了兼辦曬鹽、種植等業(yè)，更重要的是為了保障島上補(bǔ)給，還提出榆林港的開發(fā)利用，且從宏觀考量提出東沙、西沙及榆林港綜合治理，分別設(shè)置電臺(tái)以相呼應(yīng)，合理配置人力、物力資源(3)《復(fù)勘西沙島入手辦法大綱十條》《附帶經(jīng)營榆林港之計(jì)劃》《籌辦處復(fù)勘西沙島詳報(bào)原文》，載陳天錫編著：《西沙島、東沙島成案匯編》(西沙島部分)，第4-20頁。。這些在民國時(shí)期西沙群島乃至整個(gè)南海開發(fā)建設(shè)過程中頗有指導(dǎo)意義。但與此相比，民國時(shí)期更有進(jìn)步，主要體現(xiàn)在通過實(shí)踐落實(shí)完善商辦模式、策劃實(shí)施新的開發(fā)模式、建立并改進(jìn)開發(fā)監(jiān)管制度以及在海洋資源綜合開發(fā)利用上的設(shè)想等。

一、商辦模式的落實(shí)及完善

蔡康在提出三種開發(fā)模式之時(shí)，曾分析商辦開發(fā)的優(yōu)點(diǎn)，力主實(shí)施商辦模式，并著手招商工作。然而，由于廣大商人對(duì)海洋開發(fā)事業(yè)尚未了解，所招攬的12位商人在上島參觀東沙島鳥糞資源的過程中又被現(xiàn)場(chǎng)惡劣氣候環(huán)境所嚇倒，結(jié)果無人應(yīng)招承辦，招商開發(fā)胎死腹中，未能落地實(shí)踐。民國初期，廣東地方政府為增加利源，也曾招商承辦東沙海產(chǎn)事業(yè)。但由于沒有招商經(jīng)驗(yàn)借鑒，對(duì)清末開發(fā)規(guī)劃也不甚了解，結(jié)果前后漏洞百出，多次招商亦無實(shí)效。民國元年廣東省實(shí)業(yè)部(后改為實(shí)業(yè)司)發(fā)布文告招商承辦東沙海產(chǎn)實(shí)業(yè)，但由于對(duì)東沙海產(chǎn)情形和承辦商經(jīng)營需求皆不了解，規(guī)定承辦商只能捕魚，且須住島為政府兼做看守。東沙海面風(fēng)高浪急，出海捕魚時(shí)間有限；加上每年農(nóng)歷九月至次年二月海水較冷，圍網(wǎng)捕魚也無法實(shí)施，承辦商有一半時(shí)間在島上坐吃山空。民國元年香山縣民葉養(yǎng)珍申請(qǐng)兼辦鳥糞、鹽業(yè)開發(fā)，遭管理部門駁回。有關(guān)管理部門忽視海洋開發(fā)成本和難度，存在與民爭利等錯(cuò)誤思路，甚至為了獲利而任意增加承辦商負(fù)擔(dān)。南洋華僑陳烈武專門承辦開發(fā)鳥糞磷礦，政府要求其負(fù)責(zé)守島人員包括警長一名、警察十名、伙夫二名等在內(nèi)的所有費(fèi)用，不久有警察病亡又向其追討撫恤金等。民國七年劉兆銘集資十萬元申辦硫酸石灰礦，實(shí)業(yè)司要其先繳納二萬元保證金。總之，在商辦開發(fā)模式上，當(dāng)時(shí)政府缺乏對(duì)海產(chǎn)開發(fā)事項(xiàng)的整體規(guī)劃，也未關(guān)注對(duì)承辦商人開發(fā)活動(dòng)的配套管理和扶持，結(jié)果導(dǎo)致開發(fā)事業(yè)困難和挫折重重，大多商人難以入手，個(gè)別人得以試辦后難以為繼。

20世紀(jì)20年代，東沙群島的管理近乎荒廢，日本商人趁機(jī)卷土重來，到此盜采海人草等海產(chǎn)。1925年北洋政府海軍部門宣布東沙、西沙群島為軍事管理區(qū)，對(duì)其實(shí)施軍管，并在東沙島上建造氣象觀察和無線電臺(tái)。然而由于政府疏于管理，駐島軍官為謀私利暗許日人繼續(xù)盜采。不久，此事被廣東地方政府發(fā)現(xiàn)。在日人盜采事件刺激下，廣東地方政府一方面與駐島軍方交涉，至1928年國民革命軍北伐成功接管東沙之后爭回管轄權(quán)，另一方面大力加強(qiáng)對(duì)海洋資源開發(fā)事業(yè)的行政管理，整理清末檔案以吸取管理經(jīng)驗(yàn)，將招商開發(fā)模式付諸實(shí)踐。從20年代末先后批準(zhǔn)周駿烈、陳荷朝等商人的分項(xiàng)承辦，到30年代特許馮德安、利國公司等比較全面的開采，廣東地方政府做了較長時(shí)期的摸索，針對(duì)出現(xiàn)的許多問題始有一定的分析和認(rèn)識(shí)，由此在管理政策諸多層面和角度都有所改進(jìn)。

首先，政府對(duì)南?？砷_發(fā)資源狀況更加清楚，在規(guī)劃開發(fā)和審批商人承辦事項(xiàng)上管理更加規(guī)范。這一時(shí)期，西沙群島開發(fā)尚以鳥糞磷礦為主要項(xiàng)目，而東沙群島轉(zhuǎn)向以海人草開發(fā)為主，同時(shí)東沙還有海螺、貝殼等資源的招商。由于資源性質(zhì)不同，政府針對(duì)兩處商人承辦開發(fā)的管理、經(jīng)辦部門和程序稍有不同。在西沙群島，早期以廣東省礦務(wù)處(廳)為主管部門，后來規(guī)定商人統(tǒng)一向建設(shè)廳呈請(qǐng)，經(jīng)省政府審核，國民政府政治會(huì)議廣東省分會(huì)討論決定，同時(shí)礦務(wù)處(廳)涉及部分指導(dǎo)和監(jiān)管。就東沙群島承辦開發(fā)而言，從審批周駿烈、陳荷朝承辦事項(xiàng)起，一律由廣東省建設(shè)廳及其下屬農(nóng)林局接辦商人申請(qǐng)，批準(zhǔn)和修改亦須經(jīng)過廣東省政府審核，由政治分會(huì)議決(4)例如，關(guān)于審核周駿烈承辦開采海人草計(jì)劃、預(yù)算書及批準(zhǔn)周氏開采東沙海產(chǎn)優(yōu)先權(quán)等問題，就經(jīng)過了廣東省政府第四屆委員會(huì)第一三一次會(huì)議議決，國民政府政治會(huì)議工作分會(huì)審核通過(參見民國十八年二月十九日廣東省政府指令建字二九八號(hào)決議，廣東省檔：6-2-514)。。關(guān)于商人擬定的計(jì)劃和預(yù)算書、開發(fā)章程等，建設(shè)廳也認(rèn)真審核，提出意見，督促其修改。

其次，在實(shí)踐招商承辦過程中，廣東地方政府在洞悉西沙群島資源狀況和開發(fā)條件的基礎(chǔ)上，對(duì)商人承辦開發(fā)事業(yè)的條件也愈加明確。民國十七年(1928)宋錫權(quán)申請(qǐng)承辦開發(fā)西沙群島礦產(chǎn)。相關(guān)部門在審核其承辦章程時(shí)，發(fā)現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)非常宏大，其“西沙群島協(xié)濟(jì)公司”在上海、廣州兩地設(shè)處辦公，計(jì)劃每月開采磷礦三千至五千噸，然而生產(chǎn)條件等方面的準(zhǔn)備卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，規(guī)劃漏洞頗多，中山大學(xué)農(nóng)學(xué)系主任沈鵬飛也認(rèn)為“僉以宋商具繳計(jì)劃過于簡單，所擬每年繳承辦費(fèi)一萬元亦嫌過少，似難遽予核準(zhǔn)”(5)沈鵬飛：《調(diào)查西沙群島報(bào)告書》，暨南大學(xué)館藏本，第98頁。，因此，對(duì)宋氏之申請(qǐng)未予批準(zhǔn)。次年朱務(wù)和呈文請(qǐng)求承辦東沙群島和西沙群島兩大海域的漁業(yè)開發(fā)，承諾在十年期限內(nèi)自第五年起就將年繳稅額加至四萬元。然而朱氏資本雖厚卻對(duì)開發(fā)計(jì)劃語焉不詳，缺乏切實(shí)辦法，最后議決：“東沙、西沙各島，距離極遠(yuǎn)，現(xiàn)在分商承辦，尚無實(shí)力經(jīng)營，轉(zhuǎn)而與外人勾結(jié)，矧合兩公司為一公司，其中事業(yè)規(guī)模甚大，雖有雄厚之資本，精密之計(jì)劃，尤恐不能兼顧，今該商僅擬集資二十萬元，而欲兼營東西沙各島事業(yè)，企望太奢，能力不逮，其勢(shì)必再蹈前商勾結(jié)外人覆轍，此固可斷言之。”(6)《議決東沙島海產(chǎn)仍由原商陳荷朝承辦西沙島鳥糞由建廳擬具開采具體辦法案》，《廣東省政府公報(bào)》，1930年第60期，第19-21頁。民國二十一年(1932)，中華國產(chǎn)公司參與西沙群島開發(fā)投標(biāo)，以二十一萬余元的資本專門投資開發(fā)西沙群島鳥糞磷礦，并聘請(qǐng)化學(xué)化驗(yàn)師等，終于獲得政府批準(zhǔn)。

再次，政府在經(jīng)歷招商活動(dòng)諸多曲折之后，開始認(rèn)真考慮商人意見，體諒其艱難處境，并注意在一定程度上減輕其負(fù)擔(dān)。以特許費(fèi)為例。民國十八年(1929)三月，承辦商人周駿烈就廣東地方政府開發(fā)章程所規(guī)定的特許費(fèi)問題提出修改意見：

章程第六條所規(guī)定特許費(fèi)至兩萬元之多，較日人納之海軍及陳荷朝納之實(shí)業(yè)廳者均超出倍。前此官商辦理該島海產(chǎn)，失敗已非一次。此種冒險(xiǎn)投資之實(shí)業(yè)，征費(fèi)似應(yīng)較輕，以示鼓勵(lì)。況鈞廳既已派員隨時(shí)監(jiān)察指導(dǎo)，特許費(fèi)一項(xiàng)無妨候試辦后視其成績?cè)傩凶枚?，此?yīng)請(qǐng)察核準(zhǔn)予修正者二。(7)民國十八年三月二十二日周駿烈呈建設(shè)廳“呈為呈請(qǐng)發(fā)給試辦執(zhí)照俾便前往采辦事案”，廣東省檔：6-2-514。

可見，南京政府繼立后的廣東地方政府仍然沿襲了征繳高額特許費(fèi)的規(guī)定。四月，建設(shè)廳批復(fù)周駿烈意見，表示“未便變更”。同時(shí)查當(dāng)年一月最初公布和六月稍做修正的兩份章程，均規(guī)定承辦期七年，每年繳納特許費(fèi)兩萬元?？梢娊ㄔO(shè)廳尚未當(dāng)即答應(yīng)削減要求(8)民國十八年四月二日建設(shè)廳長馬俊超批周駿烈函、建設(shè)廳長馬俊超呈省政府函，廣東省檔：6-2-514。。不過就現(xiàn)有檔案看，建設(shè)廳確實(shí)就此考慮了商人的切身利益，并做了一定改進(jìn)。民國二十五年(1936)所公布的《修正東沙島海產(chǎn)招商承采暫行章程》第五條規(guī)定，“承辦特許費(fèi)規(guī)定第一年份法幣五千元，第二年份一萬元，第三年份一萬五千元”，年均一萬元，可見這時(shí)候?qū)⒚磕晏卦S費(fèi)削減了一半。

再據(jù)農(nóng)林局上報(bào)建設(shè)廳文件稱，民國二十五年廣東地方政府還在保證金、專項(xiàng)資本、運(yùn)載貨輪、避風(fēng)設(shè)備乃至監(jiān)察員監(jiān)督等層面作了明顯的改進(jìn)(9)民國二十五年三月十一日農(nóng)林局呈建設(shè)廳“為遵令修正東沙島海產(chǎn)招商承辦章程及監(jiān)察員辦事規(guī)則呈核由”，廣東省檔：6-2-524。。這些改進(jìn)減輕了承辦商人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，激發(fā)了民間商人踴躍承辦的熱情，有助于海洋資源開發(fā)事業(yè)的發(fā)展。

二、其他模式的實(shí)踐和考量

除了招商承辦之外，廣東地方政府還考慮并實(shí)踐了多種經(jīng)營模式。其中一種是交由國立中山大學(xué)負(fù)責(zé)經(jīng)營管理。這是由科研教育機(jī)構(gòu)主擔(dān)資源開發(fā)事務(wù)的新模式，盡管存在不少缺陷，但也有其優(yōu)點(diǎn)，不失為一條具有改進(jìn)空間和發(fā)展可能的開發(fā)新思路。

1928年，廣東省實(shí)業(yè)廳、民政廳、土地廳和財(cái)政廳等單位聯(lián)合實(shí)施西沙群島資源調(diào)查之后，中山大學(xué)農(nóng)學(xué)系有教授指出，商人的開發(fā)一般是將島上磷礦資源開采后，直接將原料賣給外國公司，這些外國公司(尤其是日本公司)將這些磷礦原料提煉加工制成肥料，又以高價(jià)賣給我國農(nóng)民。在市場(chǎng)價(jià)格上，“又查從前承商將采得礦產(chǎn)原料售與日人，每擔(dān)不過一元左右，經(jīng)日人制造后，轉(zhuǎn)輪入我國銷售，則每擔(dān)值約八元之多”(10)《建設(shè)廳請(qǐng)示應(yīng)否將中大農(nóng)科所擬定各辦法列入前會(huì)訂之招商承辦西沙島鳥糞簡章內(nèi)案》，《廣東省政府周報(bào)》，1929年第87-88期。，這樣會(huì)失去不少經(jīng)濟(jì)利益。如果國內(nèi)也有機(jī)構(gòu)能夠?qū)u上的鳥糞加工成肥料，則可以裨益于我國農(nóng)業(yè)。中山大學(xué)恰恰有這種科研實(shí)力，其農(nóng)學(xué)系的前身是廣東公立農(nóng)業(yè)專門學(xué)校，學(xué)校的教授如鄧植儀、沈鵬飛、利寅、丁穎、鄺嵩齡等均有留學(xué)經(jīng)歷，均屬當(dāng)時(shí)國內(nèi)有數(shù)的農(nóng)林專家學(xué)者，極一時(shí)之盛。沈鵬飛擔(dān)任農(nóng)學(xué)系主任期間，“模仿美國辦農(nóng)科，設(shè)農(nóng)林試驗(yàn)場(chǎng)、推廣部，通過教學(xué)出人才，通過農(nóng)林試驗(yàn)場(chǎng)出科研成果，通過推廣部應(yīng)用到生產(chǎn)上去”(11)吳定宇：《中山大學(xué)校史(1924—2004)》，廣州：中山大學(xué)出版社，2006年，第69頁。，研發(fā)和推廣能力已然具備。于是由中山大學(xué)農(nóng)學(xué)系發(fā)起倡議，校長戴季陶和副校長朱家驊呈文申請(qǐng)，經(jīng)廣東省政府提交政治會(huì)議廣東分會(huì)第116次會(huì)議議決，將西沙群島鳥糞磷礦批予中山大學(xué)農(nóng)林科規(guī)劃經(jīng)營(12)《政治分會(huì)函知議決照準(zhǔn)將西沙群島礦產(chǎn)撥歸中大管理案 》，《廣東省政府周報(bào)》，1928年第42期。。當(dāng)時(shí)還考慮到廣東省政府剛好決定從智利進(jìn)口硝石原料，交由中山大學(xué)配制生產(chǎn)硫酸，而鳥糞正需大量硫酸調(diào)制成肥料，將鳥糞開采交由其管理更便于統(tǒng)籌規(guī)劃。中山大學(xué)作為科研單位雖具研發(fā)能力，但缺少巡視海島、管理開采的人手，同時(shí)經(jīng)費(fèi)也極其有限，故而諸多開發(fā)環(huán)節(jié)未能落實(shí)。次年，沈鵬飛向省政府呈具改進(jìn)辦法：“西沙島礦產(chǎn)，時(shí)欲自行開采，常經(jīng)悉心規(guī)劃，訂定預(yù)算。旋因該項(xiàng)鳥糞須加硫酸等物，始克制成肥料，而外國硫酸成本較重，?？钪ЫI，難以舉辦，遂暫置之。惟海島孤懸，地方較遠(yuǎn)，政府保護(hù)之力或有未周，本校巡查亦鞭長莫及，且聞仍有外人時(shí)往偷采。與其無法杜其疏漏，不若由省政府暫行批商開采，以免外人覬覦。擬請(qǐng)政府將批商收入之款全數(shù)撥交本校，為設(shè)立制造廠之費(fèi)，則與商人購收原料，由廠制為肥料，以供農(nóng)業(yè)需要。”(13)《本科條陳西沙群島辦法》，《農(nóng)聲》，1929年第120期。可惜政府未予同意，中大管理模式隨而中止。

另一種經(jīng)考模式是從官辦到官督商辦模式的改進(jìn)和創(chuàng)新。

1930年，首先由建設(shè)廳長鄧彥華提議，據(jù)稱，“惟商人能力薄弱，對(duì)于經(jīng)營該島，初無完善計(jì)劃，亦無真實(shí)資本，往往陽借承商之名，陰與外人勾結(jié)，赴島采挖，源源輸運(yùn)外洋，而內(nèi)地農(nóng)民所需肥料，工業(yè)所需磷質(zhì)，則轉(zhuǎn)從外洋販入，利權(quán)外溢，言之痛心”(14)《核準(zhǔn)經(jīng)營西沙群島鳥糞計(jì)劃案》，《廣東省政府公報(bào)》，1930年第70期。。他認(rèn)為，商人資本薄弱，規(guī)劃不善，且往往勾結(jié)外人，造成開發(fā)失利和海權(quán)流失，交由政府自己開辦，則能宏觀統(tǒng)籌?！叭粲烧?jīng)營，于采集后運(yùn)輸回省，設(shè)所推銷，盡量先行供應(yīng)內(nèi)地農(nóng)民購用，有余再行分銷外國，乃俟內(nèi)地將來銷路日廣，收入日增，即行一面停止外銷，一面實(shí)行設(shè)廠煉磷，兼惠工業(yè)”(15)《核準(zhǔn)經(jīng)營西沙群島鳥糞計(jì)劃案》，《廣東省政府公報(bào)》，1930年第70期。。根據(jù)其思路，第一步需宣傳推廣磷肥知識(shí)。島上的鳥糞屬于有機(jī)肥料，因政府不知提倡致使農(nóng)民不知利用，甚為可惜，因此政府經(jīng)營的時(shí)候，有必要“一方面并宜積極宣傳，實(shí)行試驗(yàn)，以為進(jìn)步之階梯”(16)同①。。當(dāng)時(shí)建設(shè)廳下轄的農(nóng)業(yè)改良試驗(yàn)區(qū)及蠶絲改良局是農(nóng)業(yè)的指導(dǎo)機(jī)關(guān)，所有的宣傳事宜可由其負(fù)責(zé)辦理，并“在省設(shè)立推銷處”(17)同①。，如此可以保證西沙島上的鳥糞名聲日益擴(kuò)大，保障其銷路。第二步研發(fā)制造磷肥技術(shù)，設(shè)廠制造磷肥。責(zé)成工業(yè)試驗(yàn)所，“將制造方法研究清楚”“一俟農(nóng)業(yè)之推銷日廣，政府之收益日增，然后設(shè)廠煉磷，以惠工業(yè)”(18)同①。。工業(yè)試驗(yàn)所領(lǐng)命開展工作，并向建設(shè)廳呈報(bào)其計(jì)劃，大致需要開辦費(fèi)二萬元，然“預(yù)算開工制造后，每月可出肥田料三百噸(折合五千零四十擔(dān))，約可獲利七千余元。按據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)，舶來肥田料吾國每月約有十五六萬擔(dān)，廣東銷量則占次數(shù)三分之一。此次舶來肥田料，普通每擔(dān)售價(jià)為十元到十五元不等，但我如能實(shí)行設(shè)廠自制后，則每擔(dān)售價(jià)只須五元余，準(zhǔn)次比較，可挽回利權(quán)不少”(19)《1932年廣東省建設(shè)廳工業(yè)試驗(yàn)所規(guī)劃開采西沙群島鳥糞》，韓振華編：《我國南海諸島史料匯編》，北京：東方出版社，1988年，第224頁。。

到民國二十二年(1933)，法越殖民政權(quán)企圖占領(lǐng)西沙群島，引起中國警覺。廣東地方政府認(rèn)為：“西沙島……經(jīng)清末及民十七年之調(diào)查，地理形勢(shì)，均已明了成案可考，無須再做大規(guī)模之勘測(cè)勘。目前最急切問題，則為如何將其管理建設(shè)，以固國防而保領(lǐng)土，以杜外人之覬覦。……我國政府年來除招商投承鳥糞外，關(guān)于如何管理建設(shè)，重領(lǐng)土保海權(quán)諸大計(jì)，均未嘗注及，誠恐一旦有事，將比措手不及，感補(bǔ)牢之太晚?！?20)《擬管理西沙島計(jì)劃書》，《廣東建設(shè)月刊》，1933年第34-35期。由于感覺到規(guī)劃建設(shè)之重要和迫切，廣東省政府于是加大力度，將東沙、西沙群島開發(fā)和建設(shè)列入三年施政規(guī)劃。這時(shí)候，廣東省建設(shè)廳根據(jù)東沙群島規(guī)劃和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，公布了《擬管理西沙群島計(jì)劃書》，宣布將在第一年度完成以下幾項(xiàng)建設(shè)：(1)建造短波無線電臺(tái)一座，以保障海上與內(nèi)地傳遞消息；(2)設(shè)置燈塔兩座，以便引導(dǎo)從大陸到歐洲和南洋呂宋之間的航船；(3)建設(shè)氣象觀測(cè)臺(tái)一座，以觀測(cè)并通報(bào)南海洋面氣象變化；(4)修建職員住所數(shù)座，配備淡水池、蒸餾機(jī)等生活設(shè)備(21)同⑥。。

為了順利實(shí)施這一規(guī)劃，建設(shè)廳還籌劃了比較具體的方案和一系列細(xì)節(jié)措施。一是管理人員的配備，計(jì)劃在電臺(tái)、氣象臺(tái)和燈塔各設(shè)主任一名；技術(shù)力量方面氣象臺(tái)設(shè)觀測(cè)員二名，電臺(tái)設(shè)管理電報(bào)機(jī)人員二名，燈塔設(shè)管理照明設(shè)備者四名；后勤服務(wù)方面氣象臺(tái)和電臺(tái)各設(shè)雜役二人，燈塔設(shè)雜役四人。二是基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，籌劃建造駐島人員宿舍一棟、消費(fèi)合作社(小賣部)一處、碼頭一座以及某些臨時(shí)建筑，置備淡水機(jī)一臺(tái)、大型電船一艘、小舢板二只及桌椅等必用家具。三是經(jīng)費(fèi)預(yù)算，包括三大部分：氣象、電報(bào)、導(dǎo)航燈設(shè)備購置費(fèi)用，建筑材料、建造施工等費(fèi)用，在島人員工薪、維護(hù)機(jī)器設(shè)備等日常支出。預(yù)算具體到每項(xiàng)，總計(jì)費(fèi)用第一年包括設(shè)備、施工等三十六萬九千四百元，第二、三年各支出六萬七千二百元(22)同⑥。。

再至民國二十三年(1934)，農(nóng)林局呈具《管理東沙島計(jì)劃書》，幾經(jīng)建設(shè)廳和省府審核和修改，再次努力落實(shí)官辦開發(fā)方案：

(一)設(shè)立管理處?！安樵搷u系屬我國主權(quán)，日人已每思攬奪，在主權(quán)問題應(yīng)有維護(hù)保管之必要，而為民生計(jì)亦有經(jīng)營之可能。現(xiàn)為保持該島采草捕魚權(quán)利起見，擬成立東沙島管理處，專司經(jīng)營管理該島采草捕魚事業(yè)，以專責(zé)成，由職局管轄之，俾收指臂之助?！?/p>

(二)調(diào)查海產(chǎn)資源狀況?！敖?jīng)營事業(yè)宜有精密調(diào)查，完善計(jì)劃，方可以告成功。顧調(diào)查工作，非一人一日可以告成，勢(shì)必假以人力，假以時(shí)日，乃克有濟(jì)。然此費(fèi)用必繁，在試辦時(shí)期恐財(cái)力未易許可。茲擬由管理處派員調(diào)查，并擇易辦事業(yè)兼營之，所得利益撥充調(diào)查費(fèi)用，以資彌補(bǔ)則調(diào)查費(fèi)用，可以節(jié)減，而調(diào)查工作可以陸續(xù)進(jìn)行，實(shí)一舉兩得也?，F(xiàn)定第一年為試辦時(shí)期，先行采取海人草，同時(shí)調(diào)查漁業(yè)及貝類出產(chǎn)情形，至年終編選準(zhǔn)確報(bào)告，并擬定擴(kuò)充計(jì)劃而圖發(fā)展?！?/p>

(三)籌措經(jīng)費(fèi)。其中開辦經(jīng)費(fèi)包括漁船修理費(fèi)、運(yùn)輸電船(一艘)購置費(fèi)、大小艇(十五只)購置費(fèi)、舊貨倉修理費(fèi)、采草工具購置費(fèi)、開發(fā)人員赴島路費(fèi)等；日常支出費(fèi)用包括管理處暨漁船職員薪俸、漁船米水雜役服務(wù)人員薪水、漁船電船水手薪水、公差雜役薪水、采草工人(約一百五十名)報(bào)酬、駐島衛(wèi)兵薪餉、租用商船船租、漁船商船及電船燃料費(fèi)、其他消耗什支以及事務(wù)調(diào)查、文具印刷郵電辦公費(fèi)用等。預(yù)算開辦費(fèi)約需七千五百元，日常支出每年約需六萬元。在第一年試辦期內(nèi)，強(qiáng)調(diào)以基礎(chǔ)建設(shè)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)為重，日常支出費(fèi)用“務(wù)求撙節(jié)，以所收入隨收隨支”。關(guān)于開辦費(fèi)的籌措，“擬請(qǐng)準(zhǔn)由職局(指農(nóng)林局)節(jié)存項(xiàng)下?lián)苤ч_辦費(fèi)五千元，其不敷支之?dāng)?shù)則向購草商人移用”。一年以后如能獲利，日常費(fèi)用即從開發(fā)盈余中報(bào)解。

以上規(guī)劃尚局限于官辦思路。很快遭遇清末官辦在此事遇到過的問題，暴露出效率低下、難以落實(shí)諸多措施的弊端，結(jié)果試辦6個(gè)月后，耗費(fèi)了數(shù)萬經(jīng)費(fèi)而無絲毫實(shí)效。恰在此時(shí)，海上傳來大批日本漁民、商人潛至東沙島礁大肆盜采海人草的消息。為了應(yīng)對(duì)海疆主權(quán)危機(jī)，民國二十三年(1934)農(nóng)林局決定批準(zhǔn)曾與陳荷朝合股承辦開發(fā)事業(yè)的香港商人馮德安續(xù)辦開采海人草事項(xiàng)。這時(shí)候，農(nóng)林局總結(jié)出前面商人承辦失敗的六條原因，其中缺乏經(jīng)驗(yàn)、資本枯竭尤其突出(23)民國二十四年一月十八日農(nóng)林局(局長馮銳)呈建廳：“為擬議設(shè)處管理東沙海島及撥款開辦各緣由當(dāng)否請(qǐng)示遵由”，廣東省檔：6-2-513。。顯然，管理部門認(rèn)識(shí)到商人缺乏足夠力量承擔(dān)海疆開發(fā)事業(yè)。同時(shí)還看到“我國商人，重在急利，短期內(nèi)無利可圖，則毅然放棄”“我國大資本家，又乏遠(yuǎn)大眼光，且不注重于孤島事業(yè)，以致屢辦屢輟，及至停辦”(24)民國二十四年五月九日農(nóng)林局呈建廳“為呈繳東沙島開發(fā)計(jì)劃書請(qǐng)察核示由”，廣東省檔：6-2-513。。然而由于官辦也難實(shí)施，建設(shè)廳水產(chǎn)股股長也強(qiáng)調(diào)商人在海上與侵?jǐn)_勢(shì)力對(duì)抗的重要性，主張開發(fā)模式采取官督商辦為宜。

在此情況下，農(nóng)林局綜合商辦和官辦模式加以改良，主要是加強(qiáng)政府對(duì)承辦商人的扶持和監(jiān)管措施。最突出的一點(diǎn)就是派遣駐島管理員管理和協(xié)助承辦商開發(fā)，加上為承辦商配備槍支組織自衛(wèi)武裝，偶爾派艦協(xié)助承辦商運(yùn)輸和自衛(wèi)等，促使將海洋開發(fā)事業(yè)開展下去。盡管此時(shí)日本侵略勢(shì)力開始加大侵?jǐn)_力度，由“臺(tái)灣總督府”派遣其官員和軍艦數(shù)次強(qiáng)行登陸東沙，大肆殘害我方采草工人，脅迫承辦商?hào)|沙海產(chǎn)公司與其合作，最后甚至武裝占領(lǐng)了南海諸島，但是從馮英標(biāo)協(xié)同東沙海產(chǎn)公司守島和改善地方政府、承辦商人與海軍東沙臺(tái)人員之間的關(guān)系，抵制日本盜草團(tuán)伙(號(hào)稱“臺(tái)灣海人草采取組合”，最多時(shí)擁眾數(shù)百人、大船數(shù)十艘合伙盜采)登島，與日本駐“臺(tái)灣總督府”官員及其艦隊(duì)周旋，到云超懷嚴(yán)密監(jiān)視日方侵?jǐn)_勢(shì)力的動(dòng)靜，與承辦商公司堅(jiān)持到日寇武裝占領(lǐng)之際并及時(shí)上報(bào)海上消息，這些都在我國發(fā)展海洋開發(fā)事業(yè)和維護(hù)國家主權(quán)上起到相當(dāng)重要的作用(25)民國二十五年七月六日農(nóng)林局稱建設(shè)廳“為據(jù)東沙島馮管理員電報(bào)日本漁船到島采草情形轉(zhuǎn)呈察核施行由”，廣東省檔：6-2-515；民國二十六年九月十三日云超懷呈建廳“呈報(bào)東沙島之形勢(shì)及被占經(jīng)過實(shí)在情形由”，廣東省檔：6-2-525。。

可以說，馮德安承辦時(shí)期亦即自民國二十四年(1935)十二月任命馮英標(biāo)為東沙島管理員到日寇武裝侵占南海諸島前夕，我國政府對(duì)海疆開發(fā)事業(yè)的管理模式已改進(jìn)到官督商辦，算是另外一種新模式。

三、監(jiān)管層面的制度化建設(shè)

從20世紀(jì)20年代后期開始，廣東地方政府圍繞開發(fā)事業(yè)制定了一系列招商章程和管理規(guī)則，并根據(jù)開發(fā)實(shí)際需要進(jìn)行了諸多修正，使得開發(fā)管理逐步趨于穩(wěn)定而周密，做到了有法可依。

民國十八年(1929)初，廣東省建設(shè)廳制定了《東沙島海產(chǎn)招商承辦章程》。同年六月，又制定了《廣東省建設(shè)廳特派東沙島采取海產(chǎn)監(jiān)察員辦事規(guī)則》。其中，《承辦章程》第一條規(guī)定，“凡中華民國國籍人民，呈請(qǐng)廣東建設(shè)廳發(fā)給執(zhí)照，遵行本章程之規(guī)定者，得承采東沙島海產(chǎn)”；第二條規(guī)定，“承采東沙島海產(chǎn)之執(zhí)照，分為試辦期及承辦期兩種”；第四條、第五條規(guī)定，試辦期定為一年，承辦期為七年；第八條規(guī)定，不準(zhǔn)勾結(jié)外籍人員或引入外國股份；第十條規(guī)定，“采取海產(chǎn)受左列之限制：一采取貝類每年不得超過五萬斤，二漁撈不得擅用漁炮”(26)民國十八年二月二日建設(shè)廳致省府呈文附件，廣東省檔：6-2-514。。

民國二十四(1935)年，廣東省建設(shè)廳農(nóng)林局修訂《東沙群島海產(chǎn)管理處招商承辦章程》。第二條規(guī)定，“承辦東沙群島海產(chǎn)以三年為期，每年餉額毫洋二萬五千元”；第六條規(guī)定：“承商采取海人草不得連根抽拔，捕取魚類不得用魚炮轟炸”；第十一條規(guī)定，“承辦東沙群島海產(chǎn)者有左列各事情之一者，經(jīng)查明屬實(shí)得隨時(shí)取銷其承辦權(quán)另行招商承辦：1.有外國籍人民股份者；2.有勾結(jié)外人之行為者；3.有反革命之行動(dòng)者；4.有制造違禁品物者；5.曾受有期徒刑之宣告者；6.有不遵本章程第三條規(guī)定繳餉日期逾限仍未繳納者；7.有不遵本章程第四第五第六第七第八第九條之規(guī)定者；8.有犯第十條一二兩項(xiàng)情事者。凡有右列各項(xiàng)事情之一者，除取銷其承辦權(quán)，及將島中物業(yè)全數(shù)沒收外，仍向擔(dān)保商店將所保期限內(nèi)之全數(shù)餉額追繳之”(27)民國二十四年《廣東建設(shè)廳農(nóng)林局東沙群島海產(chǎn)管理處招商承辦章程》，廣東省檔：6-2-513。。

民國二十五年(1936)，修改條文涉及面更廣，包括繳納保證金、籌備專項(xiàng)資本、設(shè)置開采設(shè)備和避風(fēng)設(shè)備、購置運(yùn)輸貨輪等許多方面，都根據(jù)實(shí)際情況做了適當(dāng)修正。通過這些修正，廣東地方政府在海疆事務(wù)管理制度化建設(shè)方面獲得很大改進(jìn)。這些規(guī)定在規(guī)范開發(fā)事項(xiàng)、促進(jìn)開發(fā)進(jìn)程、防止國家權(quán)益外溢和保護(hù)現(xiàn)有資源等方面起到了一定作用。

監(jiān)察員制度成為這一時(shí)期廣東地方政府加強(qiáng)對(duì)承辦商開發(fā)過程監(jiān)督和管理的一大創(chuàng)新?！稏|沙島海產(chǎn)招商承辦章程》第十二條規(guī)定，應(yīng)由建設(shè)廳委派監(jiān)察委員二人隨時(shí)檢查承辦商開采海產(chǎn)的情況。《廣東省建設(shè)廳特派東沙島采取海產(chǎn)監(jiān)察員辦事規(guī)則》進(jìn)一步明確細(xì)則，規(guī)定了監(jiān)察員的權(quán)責(zé)范圍(亦即監(jiān)督審查承辦商人的資本股份、機(jī)器設(shè)備、雇傭工人、開采生產(chǎn)、運(yùn)輸銷售、賬目盈虧以及招商承辦章程中所規(guī)定的事項(xiàng))、駐守辦公、按月匯報(bào)以及經(jīng)濟(jì)待遇等(28)民國十八年六月十七日建設(shè)廳長(代)委任(檢查)委員司徒武、黃楚平令，廣東省檔：6-2-518。。

20世紀(jì)20年代后半葉至30年代，廣東地方政府在開發(fā)規(guī)劃上盡管仍然存在著問題和漏洞，但從整體上看，其思路已經(jīng)趨于清晰。主要表現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：

一是對(duì)開發(fā)范圍的規(guī)定。基于對(duì)整個(gè)開發(fā)事業(yè)的把握和對(duì)承辦商人能力局限的體察，廣東地方政府不再盲目批準(zhǔn)商人承辦，而區(qū)分資源種類交給不同行業(yè)商人承辦。在1926至1927年，廣東地方政府將有待開發(fā)的兩種主要水產(chǎn)資源分別交給周駿烈和陳荷朝等人承辦。其中，批準(zhǔn)廈門商人周駿烈承辦海人草開發(fā)，批準(zhǔn)陳荷朝等承辦云母殼等水產(chǎn)開發(fā)。

二是從其他方面規(guī)范和細(xì)化開發(fā)管理。批準(zhǔn)和修改商人承辦開發(fā)事項(xiàng)都經(jīng)過廣東省政府審核，由省府委員會(huì)會(huì)議議決，國民政府政治會(huì)議工作分會(huì)審核通過(29)例如，關(guān)于審核周駿烈承辦開采海人草計(jì)劃、預(yù)算書及批準(zhǔn)周氏開采東沙海產(chǎn)優(yōu)先權(quán)等問題，就經(jīng)過了廣東省政府第四屆委員會(huì)第一三一次會(huì)議議決，國民政府政治會(huì)議工作分會(huì)審核通過(參見民國十八年二月十九日廣東省政府指令建字二九八號(hào)決議，廣東省檔：6-2-514)。。關(guān)于商人擬定的計(jì)劃和預(yù)算書、開發(fā)章程等，建設(shè)廳也認(rèn)真審核，提出意見，督促其修改。民國十八年(1929)年初制定的《東沙島海產(chǎn)招商承辦章程》明確了承辦商人必須具備的承辦條件，包括資本規(guī)模(最初規(guī)定專項(xiàng)資本不低于20萬元)、機(jī)器設(shè)備(一、裝運(yùn)用電船兩艘，每艘至少五十匹馬力、每小時(shí)速率八海里；二、工作用電船兩艘，每艘至少二十匹馬力、每小時(shí)速率五海里；三、載貨船三艘；四、木艇十艘；五、倉庫一所，木建筑，鐵屋面；六、辦事處一所；七、住房二所；八、蒸餾機(jī)一架；九、蓄水池一口；十、浮碇所兩處；十一、避風(fēng)設(shè)備)等，并聲明承辦商人必須遵守禁招外股、禁用魚炮等規(guī)定，必須定期繳費(fèi)，接受監(jiān)察員的管理和指導(dǎo)等(30)民國十八年六月十七日建設(shè)廳長(代)委任(檢查)委員司徒武、黃楚平令，廣東省檔：6-2-518，第56-60頁。。

四、綜合開發(fā)建設(shè)的整體設(shè)計(jì)

進(jìn)入20世紀(jì)30年代，廣東地方政府開始注意從海產(chǎn)加工等層面上尋找發(fā)展資源開發(fā)事業(yè)的路子，由此產(chǎn)生一些新的思路和設(shè)想。

民國十九年(1930)五月，廣東地方政府初步了解了海人草可以制藥的用途，于是建設(shè)廳與中山大學(xué)協(xié)商開展聯(lián)合調(diào)查(31)建設(shè)廳曾致函工業(yè)試驗(yàn)所、中山大學(xué)農(nóng)林科：“查東沙島出產(chǎn)之海人草，前承商多系運(yùn)銷日本，制煉西藥，聞該草含有碘質(zhì)及山杜年等，于醫(yī)藥界效用頗大。本廳為振興國產(chǎn)起見，現(xiàn)經(jīng)飭據(jù)承商陳荷朝呈繳該島海人草數(shù)十斤來廳，以備化驗(yàn)研究，令函送化驗(yàn)將其成分及效用等列表，以資參考。”(參見民國十九年五月十九日建廳(鄧)訓(xùn)令工業(yè)試驗(yàn)所，箋函中大農(nóng)林科主任沈瑞麟，廣東省檔：6-2-519)。。為擴(kuò)大影響，推動(dòng)該項(xiàng)事業(yè)，次年三月建設(shè)廳又分別致函廣東省政府秘書處和民政、教育、財(cái)務(wù)各廳以及各相關(guān)學(xué)校，邀請(qǐng)各單位派員參與實(shí)地調(diào)查。就廣東省檔所藏案卷看，民政廳、中山大學(xué)等重要單位也積極響應(yīng)，陸續(xù)乘船到島，調(diào)查頗有收獲(32)參見民國二十年三月二十八日建設(shè)廳函件，以及同年四月份民政廳、中山大學(xué)等單位回函，廣東省檔：6-2-519。。

為此，農(nóng)林局曾以開采海人草作為主要開發(fā)項(xiàng)目。民國二十四年(1935)農(nóng)林局有開發(fā)計(jì)劃詳述：“至海人草一種，每年產(chǎn)量，約由四千擔(dān)至六千擔(dān)。外人采之制山杜蓮及去積散、除蟲藥等，常被日本漁人盜采，賤價(jià)爭售。(日人盜采破壞甚重)現(xiàn)每擔(dān)市價(jià)，約值毫洋二十四元。倘保護(hù)周到，采摘得宜，長短并取，不傷根苗，及資本充足，將草足貯，不輕賤賣，產(chǎn)量則與年俱增，市價(jià)亦隨之增高。聞該草最高價(jià)時(shí)，每擔(dān)曾售過港幣至七八十元。因世界產(chǎn)量極少，尤以東沙所產(chǎn)者為最佳。本處開采以海人草為主位，尤須特別注意也。查海人草每年分產(chǎn)兩造，頭造四月至五月，尾造八月至九月，頭造約三千余擔(dān)，尾造約二千余擔(dān)，過九月至翌年三月，為颶風(fēng)時(shí)期，不能工作，采草工人即須離島。茲將本年政府自行開采海人草計(jì)劃及收支預(yù)算略列為下：每年預(yù)算采草四千五百擔(dān)，每擔(dān)毫洋二十四元，共得草價(jià)毫洋一十萬零八百元，暫取包工制，每擔(dān)擔(dān)草工銀一十一元，共支毫洋四萬九千五百元，實(shí)得溢利五萬二千元?！?33)民國二十四年五月九日農(nóng)林局呈建廳“為呈繳東沙島開發(fā)計(jì)劃書請(qǐng)察核示遵由”，廣東省檔：6-2-513。

這一項(xiàng)目頗有影響，民國二十五年(1936)國民政府實(shí)業(yè)部亦聞知海人草可制殺蟲劑等用途，專門通知廣東地方政府取樣海人草30斤郵寄中央工業(yè)試驗(yàn)所，以備研發(fā)生產(chǎn)(34)民國二十五年九月二日廣東省政府訓(xùn)令建字第155號(hào)，廣東省檔：6-2-524。。

民國二十六年(1937)，農(nóng)林局駐東沙群島辦事處特派員云懷超進(jìn)一步提出一種比較全面的設(shè)想。據(jù)其報(bào)告云：“夫以該島之物產(chǎn)量，計(jì)每年魚類產(chǎn)額約一萬二千擔(dān)，海人草約二十萬五千斤，云母殼約五萬斤，磷礦則全島均是，其余復(fù)產(chǎn)物更難數(shù)。且島中草木繁殖甚易，復(fù)宜于類之種植，若能飼養(yǎng)雞、鴨、鵝、豬、羊、牛、兔等，固不虞飼料之缺失，而獲利頗豐。故非有巨大之資金就地取采，設(shè)廠以榨魚油，采海人草以制藥，采貝類以制造云母殼紐，置數(shù)艘具船為運(yùn)輸之用，誠不易盡開是島寶藏也。茍只任商人自行承采，資本既少，徒啟外人投資之覬覦，而糾紛日增，足以促成喪權(quán)辱國之舉?！?35)民國二十六年九月一日云懷超呈建設(shè)廳東沙島調(diào)查報(bào)告，廣東省檔：6-2-514。

可見該方案是憑借政府之資本和力量，對(duì)東沙群島從飼養(yǎng)家禽牲畜、種植草木菜蔬，到開廠加工魚油、海人草制藥、以海貝制造云母紐扣等項(xiàng)目，進(jìn)行全面的、立體的、綜合式的開發(fā)。這一建議的創(chuàng)新價(jià)值不僅體現(xiàn)在開發(fā)范圍和項(xiàng)目上，而且涉及開發(fā)模式的改進(jìn)。云懷超看到了商人承辦開發(fā)的一些弱點(diǎn)，亦即資本弱小、力度有限、自性開采、缺乏組織和長遠(yuǎn)規(guī)劃，然并未簡單倡議收歸官辦，而是強(qiáng)調(diào)政府的財(cái)力支持和管理作用。其創(chuàng)新價(jià)值非同一般，即使對(duì)當(dāng)前我國海疆開發(fā)也頗具借鑒意義。

值得一提的還有治理海島規(guī)劃和防范日人盜采海草的建議與措施。如針對(duì)東沙島礁潟湖的治理。民國二十四年(1935)農(nóng)林局規(guī)劃書云：“該島為橢圓形，中有淺湖，約占全島面積六十分之一。潮長時(shí)，我國普通漁船可入內(nèi)避風(fēng)；潮退時(shí)，西南方湖口僅水深四五尺，湖中最深處有十余尺。欲發(fā)展?jié)O業(yè)，須將該湖口浚深，及在東北方開鑿新湖口一處，使遇東北風(fēng)時(shí)，船可入內(nèi)避風(fēng)。以湖中面積，能容漁船數(shù)十艘。該島現(xiàn)患無避風(fēng)地，若將淺湖加以人工施改，則此避風(fēng)問題，則可解決也。發(fā)展?jié)O業(yè)，以此點(diǎn)為最重要，預(yù)算施改工程費(fèi)，約毫洋五千元?！?36)同①。又如防范日人盜采海草的一些建議和措施。農(nóng)林局規(guī)劃書又云：“更有礁砂堤在島之東，長數(shù)十里，向島作半月形，潮長則隱水中，潮退則露出水面，是即東沙礁石島也。最遠(yuǎn)處距東沙島約十二海里，現(xiàn)有德日等國遇險(xiǎn)輪船三艘擱在堤中，不能脫險(xiǎn)，日本漁人盜采海草常借船面作曬草地。欲杜絕日人盜草，須將此擱淺之輪船炸毀，或用人工拆卸，并用武力拒絕登島，則盜草之風(fēng)不禁自絕。蓋海人草若無陸地鋪曬，四十八小時(shí)外則腐爛無用。”(37)同①。

設(shè)立無線電臺(tái)問題，從晚清時(shí)期兩廣總督府提出東沙建臺(tái)倡議之后，一直是我國政府籌劃南海諸島建設(shè)的重要事項(xiàng)。至民國十四年(1925)北洋政府海軍部全國海岸巡防處主持建造了東沙島無線電臺(tái)。民國十九年(1930)，廣東省建設(shè)廳廳長鄧彥華又提出西沙群島建臺(tái)的建議。在該年五月份的倡議提案中，他說：“現(xiàn)讀四月十三日香港報(bào)載統(tǒng)一遠(yuǎn)東氣象會(huì)議情形，有議決承認(rèn)東沙島觀象臺(tái)在中國海實(shí)關(guān)重要，希再于中國海中之西沙島及覓高士菲濱島(西沙群島中之第一島，在北緯十六度，東經(jīng)一百一十四度至一百一十五度之間——原注)均應(yīng)建設(shè)氣象機(jī)關(guān)……似此情形，我政府為利便航行計(jì)，為采納該會(huì)議決案及完成建設(shè)計(jì)，似應(yīng)及早設(shè)置西沙及覓高士菲濱島之氣象臺(tái)暨無線電臺(tái)，以資測(cè)驗(yàn)氣候，報(bào)告風(fēng)雨，傳達(dá)消息，在航業(yè)固可借以保護(hù)其資本會(huì)及生命之安全，即附近農(nóng)業(yè)，亦可減免其損失。”(38)《建議國府籌設(shè)西沙島氣象臺(tái)及無線電臺(tái)案》，《廣東省政府公報(bào)》，1930年第94期。由于東沙群島氣象臺(tái)由海軍部籌劃建成，為與國際接軌氣象預(yù)報(bào)使用英語，并不向閩粵地方政府通報(bào)，故沿海廣大漁民和開發(fā)海島的商人無緣享此實(shí)惠(39)陳天錫：《西沙島、東沙島成案匯編》，北京：商務(wù)印書館，1928年，第284頁。，鄧彥華同時(shí)主張將東、西沙島氣象臺(tái)等劃歸廣東地方政府管理，“至東沙島之氣象臺(tái)及無線電臺(tái)，查系由前北京政府上海海岸巡防處管轄，茲為管理利便計(jì)，似應(yīng)連同將來擬設(shè)之西沙島及覓高士菲濱島之氣象臺(tái)及無線電臺(tái)，一并劃歸吾粵政府，就近管理指揮，較為便利”(40)《建議國府籌設(shè)西沙島氣象臺(tái)及無線電臺(tái)案》，《廣東省政府公報(bào)》，1930年第94期。。

接到呈文后，廣東省政府高度重視，認(rèn)為，“為便利航行計(jì)完成建設(shè)計(jì)，均屬刻不容緩之舉，自應(yīng)建議國府，速籌設(shè)西沙島氣象臺(tái)及無線電臺(tái)”“至東沙島系屬廣東之地，該島氣象臺(tái)與無線電臺(tái)，自應(yīng)常與廣東通報(bào)，以資利便”(41)同③。，于是將此提案提交到廣東省第五屆委員會(huì)第79次會(huì)議討論，獲得議決通過。不過海疆建設(shè)事關(guān)國家海防安全，須經(jīng)中央政府決策批準(zhǔn)，于是廣東省政府向中央國民政府遞交申請(qǐng)報(bào)告，請(qǐng)求從速籌劃建設(shè)西沙群島氣象臺(tái)和無線電臺(tái)。再至1936年，經(jīng)歷了諸多曲折之后，國民政府終于下定決心，撥款二十萬元，在西沙群島設(shè)立了無線電臺(tái)、氣象觀測(cè)臺(tái)和燈塔等設(shè)施。“無線電臺(tái)合遠(yuǎn)及日本、新加坡、遼寧等地，皆可通報(bào)，并經(jīng)常與海防、呂宋、廈門等地電臺(tái)相聯(lián)絡(luò)，經(jīng)常指示海上航行船舶。燈塔立于東南最高島上，燈光遠(yuǎn)及十二浬至十八浬，后因損壞失修，射程減至六七浬”(42)《1936年中國政府在西沙群島設(shè)置電臺(tái)燈塔》，韓振華編：《我國南海諸島史料匯編》，北京：東方出版社，1988年，第227頁。。

民國三十六年(1947)，廣東地方政府曾經(jīng)籌劃將東沙、西沙、南沙三大群島及海南島放在一起，全面規(guī)劃開發(fā)和建設(shè)。《粵僑導(dǎo)報(bào)》以《開發(fā)瓊崖及西南沙群島》為題報(bào)道，廣東地方政府發(fā)動(dòng)廣大商人、漁民包括海外華僑投資民營工業(yè)，不但有廣東省工商輔導(dǎo)處積極倡議，還有建設(shè)、交通、礦業(yè)等部門積極配合，甚至還通過國民政政府經(jīng)濟(jì)部求得中央銀行、中國銀行、交通銀行、中國發(fā)展銀行聯(lián)合辦事總署的貸款支持。此外，省政府還委派中大教授十幾人隨中基號(hào)軍艦到西、南沙群島實(shí)地考察，積極為開發(fā)建設(shè)這些海島提供智力支持。就在這一年，還有在南海諸島建設(shè)民用機(jī)場(chǎng)的設(shè)想。香港合眾社二月十四日電訊：“報(bào)載中國將在西沙群島西南之馬克股斯麥爾島上，建立民用飛機(jī)場(chǎng)、無線電及氣象站等?！?43)《開發(fā)瓊崖及西南沙群島》，《粵僑導(dǎo)報(bào)》，1947年第10-12期。此外，我國還有在南沙群島上設(shè)立無線電臺(tái)，以完善南海諸島通信系統(tǒng)，加強(qiáng)南海地區(qū)整體聯(lián)動(dòng)的計(jì)劃?？梢姰?dāng)時(shí)我國政府不僅熱心海疆建設(shè)，而且考慮也已比較全面。

五、結(jié) 語

綜觀民國時(shí)期我國政府規(guī)劃南海資源開發(fā)工作的進(jìn)程，我們可以了解其較晚清時(shí)期大有長進(jìn)。首先，通過將晚清時(shí)期的設(shè)想付諸實(shí)踐，我國政府將商辦開發(fā)模式變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)措施，并逐步剔除一些不利于開發(fā)事業(yè)的因素，將原來的規(guī)劃理念及措施變得更加明確與合理。其次，通過對(duì)不同開發(fā)模式的逐次實(shí)踐、考量，對(duì)商辦、官辦、官督商辦乃至科研教育機(jī)構(gòu)主辦等模式都有了切身體會(huì)和認(rèn)識(shí)，對(duì)其評(píng)價(jià)逐步客觀和全面，從而綜合改良形成更加切實(shí)有效的開發(fā)途徑。再次，在實(shí)踐基礎(chǔ)上，使得在晚清時(shí)期還只是設(shè)想的制度層面變得實(shí)在且逐漸系統(tǒng)和細(xì)化，特別是監(jiān)管制度開始有章可循且合理有效。最后，伴隨對(duì)南海資源開發(fā)事業(yè)認(rèn)識(shí)的進(jìn)步，規(guī)劃視野逐步放大，在管理空間上逐步將東沙、西沙、南沙乃至海南島聯(lián)系起來整體考慮，在開發(fā)建設(shè)內(nèi)容上不斷開拓新的資源項(xiàng)目，在開發(fā)層面上從海產(chǎn)開采延伸到產(chǎn)品加工，初步形成綜合開發(fā)的構(gòu)架。以上這些實(shí)踐活動(dòng)盡管過去了近一個(gè)世紀(jì)，但是其中某些歷史經(jīng)驗(yàn)并未過時(shí)。1949年后我國政府不斷致力于海洋開發(fā)事業(yè)，而當(dāng)前南海資源開發(fā)的層面和深度有待拓展，地方和民眾參與開發(fā)的規(guī)模和程度尚有欠缺，我國建設(shè)海洋強(qiáng)國的目標(biāo)亟須提速增效。以史為鑒，薪火相傳，借鑒民國時(shí)期的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，有助于我們將海洋資源開發(fā)事業(yè)更快、更好地發(fā)展起來。