周無恙

(天津商業(yè)大學(xué)，天津 300000)

“三社聯(lián)動”這一社區(qū)治理模式作為我國新一輪基層治理改革的重要任務(wù)，在推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化，發(fā)揮基層治理主體力量方面起著重要的作用。社會組織在“三社聯(lián)動”治理模式中起到了提升社區(qū)整體治理水平，帶動其他治理主體參與社區(qū)治理，營造良好社區(qū)氛圍等重要作用。因此對于準(zhǔn)確把握社會組織在社區(qū)治理中的角色定位，并探索社會組織在“三社聯(lián)動”機(jī)制下如何更高效的參與社區(qū)治理，對于推動社會組織未來發(fā)展，形成相互合作、鼎力支持的社區(qū)協(xié)同治理局面以及推進(jìn)社會主義和諧社會建設(shè)，均具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1 “三社聯(lián)動”機(jī)制下社會組織參與社區(qū)治理的角色定位

1.1 為城市社區(qū)提供專業(yè)服務(wù)

隨著當(dāng)下城市現(xiàn)代化建設(shè)水平的不斷提高，城市社區(qū)居民需求也在不斷發(fā)生變化，社會組織在為社區(qū)居民提供專業(yè)社區(qū)服務(wù)方面發(fā)揮著極為重要的作用。一方面社會組織向城市社區(qū)提供豐富多樣的社區(qū)公共服務(wù)和開展多種類型的社區(qū)志愿服務(wù)，這不僅有利于解決社區(qū)居民日常生活中出現(xiàn)的各種不便，提高了社區(qū)居民的日常生活品質(zhì)，還有利于推動我國基層城市社區(qū)的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)展。另一方面社會組織為社區(qū)提供了更為高水平和專業(yè)的社區(qū)公益服務(wù)，也順應(yīng)了國家治理結(jié)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)需要，這使基層政府由公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者[1]。政府可以真正實(shí)現(xiàn)基層治理方面的簡政放權(quán)，將工作重心轉(zhuǎn)移到更為核心的領(lǐng)域。

1.2 擴(kuò)大居民參與，促進(jìn)社區(qū)和諧

為了推進(jìn)國家基層治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)多元主體參與社區(qū)治理和社區(qū)居民自治是必不可少的重要因素。在傳統(tǒng)的社區(qū)治理環(huán)境下，社區(qū)居民很少主動、自發(fā)的參與社區(qū)治理并且參與的深度不夠。當(dāng)社區(qū)出現(xiàn)任何情況時(shí)，社區(qū)居民首先想到的是向社區(qū)居委會或者是所在社區(qū)的物業(yè)公司尋求幫助。但隨著社會組織參與社區(qū)治理程度的不斷加深，社會組織利用社區(qū)資源、擴(kuò)大社會力量參與，引導(dǎo)居民積極參與社區(qū)建設(shè)。社會組織通過積極動員社區(qū)居民參與公共事務(wù)的討論和社區(qū)集體活動的參加，進(jìn)而拓展社區(qū)居民參與社區(qū)治理的方式，實(shí)現(xiàn)了多元主體共同治理，激發(fā)了其他治理主體的活力。社會組織還具備形式多樣、便于溝通等特點(diǎn)，因此能夠及時(shí)地察覺社區(qū)治理中存在的問題，并從源頭上予以解決，進(jìn)而避免矛盾演變?yōu)闆_突，有效的化解社區(qū)糾紛[2]。

1.3 整合社會資源，協(xié)調(diào)利益沖突

社會組織在整合社區(qū)內(nèi)部資源，協(xié)調(diào)各方利益沖突方面具有一定的優(yōu)勢。①相較于其他社區(qū)治理主體而言，社會組織具有社區(qū)治理方面的專業(yè)人員和專業(yè)技能可以更好地統(tǒng)籌社區(qū)內(nèi)部的各項(xiàng)資源，尤其是面對非常態(tài)化的突發(fā)事件時(shí)社會組織可以更為高效的迅速地做出反應(yīng)，處理各類突發(fā)情況[3]。②社會組織還能對社區(qū)內(nèi)各類未被充分利用的資源進(jìn)行合理分類、配置并加以有效利用。③社會組織作為一個公益性組織參與社區(qū)治理的主要目的是為社區(qū)提供各項(xiàng)便民服務(wù)。因此，社會組織較少會與其他社區(qū)治理主體產(chǎn)生利益沖突，當(dāng)其他治理主體間發(fā)生矛盾沖突時(shí)，社會組織可以以第三方的立場客觀公正的進(jìn)行評判化解，協(xié)調(diào)城市社區(qū)不同群體的利益沖突。

1.4 培育社區(qū)文化，增強(qiáng)社區(qū)認(rèn)同感

作為現(xiàn)代城市精神文明的重要代表，城市社區(qū)文化建設(shè)在城市現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中起著關(guān)鍵作用。城市社區(qū)文化作為凝聚社區(qū)公共精神的重要內(nèi)生力量，引導(dǎo)著社區(qū)發(fā)展的整體方向，影響著社區(qū)治理的最終成果。社會組織在參與社區(qū)治理過程中，通過培育社區(qū)文化的方式向當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)提供各式各樣的娛樂文化活動和豐富多彩的文創(chuàng)公益項(xiàng)目，既可以吸引廣大社區(qū)居民切身參與，增進(jìn)社區(qū)居民之間的溝通了解，又促進(jìn)社區(qū)居民的團(tuán)結(jié)和諧，進(jìn)而使社區(qū)居民對所在社區(qū)產(chǎn)生較強(qiáng)的認(rèn)同感和歸屬感。同時(shí)豐富多彩的社區(qū)娛樂活動，還能夠引導(dǎo)居民形成崇德向善，共創(chuàng)和諧環(huán)境的責(zé)任意識，從而逐漸營造良好的社區(qū)文化氛圍[4]。

2 “三社聯(lián)動”機(jī)制下社會組織參與社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)困境

2.1 社會組織層面

2.1.1 自身規(guī)模較小、定位模糊自主性較差。 當(dāng)下我國的社會組織還存在很多問題如：組織結(jié)構(gòu)不合理、參與自主性較差、定位不明確等。①從總體上看我國社會組織普遍存在規(guī)模較小，受地域因素影響沒有在全國范圍內(nèi)開展分支機(jī)構(gòu)的運(yùn)營，使其服務(wù)范圍主要集中于特定的省市，進(jìn)而很難產(chǎn)生一定效應(yīng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。②社會組織處于發(fā)展的初級階段，其自身的運(yùn)營模式和管理制度尚不成熟沒有形成體系化的管理模式，造成社會組織定位模糊的現(xiàn)象產(chǎn)生，不同類型不同規(guī)模的社會組織之間存在同質(zhì)化的現(xiàn)象常有發(fā)生。③我國社會組織在運(yùn)行資金，自身發(fā)展定位和項(xiàng)目來源等方面主要依靠政府的提供與支持，行政化傾向較為嚴(yán)重[5]。

2.1.2 專業(yè)化程度低，公共服務(wù)能力弱小。 當(dāng)前社會組織在參與社區(qū)治理方面缺乏基本的物質(zhì)條件、專業(yè)團(tuán)隊(duì)和規(guī)范系統(tǒng)的內(nèi)部管理制度。①當(dāng)前社會組織自身沒有充足的資金支持，各級政府扶持力度不大、社會上的公益捐款數(shù)額不多，以致其難以有充足的資金提供公共服務(wù)參與社區(qū)治理。②相較于其他社區(qū)治理主體，社會組織難以提供較高水平的薪資待遇，來吸引高水平的專業(yè)化人才。致使社會組織的多數(shù)成員不具備相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識，缺少關(guān)于社區(qū)治理和公益服務(wù)方面的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，進(jìn)而影響其業(yè)務(wù)服務(wù)的專業(yè)化水平。③眾多社會組織的內(nèi)部管理制度在實(shí)施層面存在形同虛實(shí)的情況，社會組織在實(shí)際運(yùn)營過程中并未按照具體規(guī)則來執(zhí)行。

2.2 社區(qū)居民層面

2.2.1 共同體意識淡薄，主動參與意愿較低。 在現(xiàn)實(shí)生活中由于受到傳統(tǒng)治理模式的影響，社會組織在社區(qū)治理中大多是進(jìn)行邊緣性、補(bǔ)充性的工作，致使社區(qū)居民難以注意到社會組織在社區(qū)治理中的獨(dú)特優(yōu)勢和重要作用。由于社區(qū)居民對社會組織抱有不信任的態(tài)度，也會導(dǎo)致社會組織對其自身的服務(wù)能力產(chǎn)生懷疑，進(jìn)而進(jìn)一步加深社區(qū)居民對社會組織的不認(rèn)同感，使整個社區(qū)共同體意識淡薄。

2.2.2 社區(qū)多方利益難以協(xié)調(diào)，影響社區(qū)治理成效。 由于社區(qū)治理過程中涵蓋多方面的治理主體，社會組織在參與過程中可能會存在話語性不夠強(qiáng)，不能得到多方認(rèn)同等問題。具體來說：①社區(qū)治理主體之間的價(jià)值觀念和利益追求等多方面存在著明顯的區(qū)別[6]。②社會組織受到社會影響力不足和專業(yè)水平參差不齊等因素的影響，致使其在參與社區(qū)治理中喪失了與其他治理主體更加平等、順暢地進(jìn)行溝通合作的機(jī)會。因此在社區(qū)治理溝通過程中，社會組織的意見和想法很有可能會存在被忽視的情況發(fā)生。③多方利益的難以協(xié)調(diào)和溝通的不順暢會加劇社會組織工作開展的進(jìn)程，影響社會組織參與社區(qū)治理的深度與廣度。

2.3 政府層面

2.3.1 多層級管理，政策措施分散化。 城市政府的不同層級、不同部門分別基于各自職能范圍、工作重點(diǎn)及預(yù)算結(jié)構(gòu)等制定支持社會組織參與社區(qū)治理的政策措施，使得政策與資源被分散，城市政府內(nèi)部“切蛋糕”行為導(dǎo)致最終無法形成合力來促進(jìn)社會組織發(fā)展。一方面，政策措施存在層級上的分散化，而各層級單位均存在資金支持不足、支持范圍與力度不夠的問題。另一方面，政策措施存在部門間的分散化，部門分割使得部分項(xiàng)目存在多部門重復(fù)立項(xiàng)且監(jiān)管困難的問題。層級和部門的雙重分散化最終導(dǎo)致了社會組織參與社區(qū)治理的政策措施的碎片化。

2.3.2 行政監(jiān)管體系不健全、缺乏完善的法律保障體系。 根據(jù)支持社會組織發(fā)展的政策覆蓋范圍來看，目前各大城市尚未形成完整的政策監(jiān)管體系。近年來，中央的各項(xiàng)政策和文件都強(qiáng)調(diào)了對社會組織的培育與發(fā)展，注重社會力量在基層社會治理中的重要作用，各大城市政府也紛紛出臺相應(yīng)的政策措施，但從總體上來看我國還未形成針對社會組織專門的基本法律和系統(tǒng)整體的政策體系。如何有效地對社會組織進(jìn)行監(jiān)督和管理，尚未有明確的制度進(jìn)行規(guī)范說明。隨著社會組織的數(shù)量逐步增長，然而監(jiān)管體系還處于不完善狀態(tài)，監(jiān)管主體權(quán)力的分散、監(jiān)管職能分工相互交叉、績效評估難以實(shí)施等問題，導(dǎo)致政府對社會組織監(jiān)管力度不足，監(jiān)管效果不佳[7]。

3 完善社會組織參與社區(qū)治理路徑策略

3.1 政府政策層面

3.1.1 實(shí)現(xiàn)社會組織的合法性保障。 政府在制度方面通過搭建一個實(shí)現(xiàn)多元主體合作的平臺，來促進(jìn)社區(qū)治理各個主體之間實(shí)現(xiàn)平等、順暢的溝通與合作，使社會組織獲得了行政合法性的保障。與此同時(shí)政府要頒布相關(guān)的法律規(guī)定對社會組織的權(quán)益和行為給以約束和保護(hù)，明確社會組織的組織形式、機(jī)構(gòu)框架、法律責(zé)任和權(quán)利義務(wù)等。

3.1.2 建立健全社會組織監(jiān)督機(jī)制。 社會組織監(jiān)管機(jī)制的建立可以有效地防止社會組織的工作效率低下、社會資源的浪費(fèi)以及功能上的偏失。一方面政府應(yīng)設(shè)立專門針對社會組織的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，用于實(shí)現(xiàn)對社會組織的嚴(yán)格約束和定期檢查。另一方面政府也應(yīng)建立一個信息收集反饋平臺，用于接收其他社區(qū)治理主體以及公眾對社會組織的意見和滿意程度，從多角度實(shí)現(xiàn)對社會組織的監(jiān)管評估[8]。政府應(yīng)定期將社會組織的受捐助的信息以及資金的利用狀況進(jìn)行公開，增強(qiáng)社會組織的透明度使公眾對社會組織的了解得到更進(jìn)一步的提升，提高社會組織在基層社區(qū)治理主體中的公信度和認(rèn)可度。

3.1.3 理順社會組織的培育管理機(jī)制。 面對社會組織的不斷發(fā)展壯大，政府須要不斷適時(shí)改進(jìn)對社會組織的培育管理機(jī)制，針對不同類型的社會組織實(shí)施分類化和精細(xì)化的管理，因地制宜一切從具體實(shí)際情況出發(fā)。針對當(dāng)前社區(qū)治理難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，要優(yōu)先扶持和鼓勵社區(qū)養(yǎng)老、公益慈善、便民服務(wù)等類型的社會組織發(fā)展；完善社會組織備案與注冊管理制度，著重理順基層運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化條塊結(jié)合，簡化行政管理層級和行政權(quán)力分割，調(diào)動街道社區(qū)的能動性；加強(qiáng)社會組織發(fā)展平臺與保障機(jī)制建設(shè)，建立健全激勵機(jī)制和預(yù)警制度，對一些空殼化的社會組織進(jìn)行正面引導(dǎo)和規(guī)范。與此同時(shí)政府還要向社會組織提供專業(yè)的財(cái)務(wù)和法律方面的支持，為社會組織的健康發(fā)展提供制度上的保障。

3.2 社會組織層面：優(yōu)化內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)，提高自身專業(yè)能力

①完善社會組織的內(nèi)部管理制度，在采取合理化、人性化管理方式的基礎(chǔ)上建立內(nèi)部人員績效考核制度，將績效與工作人員具體崗位、事務(wù)相結(jié)合進(jìn)行評估，通過訂立短期、長期目標(biāo)的方式定期考核實(shí)際工作情況。②通過提高薪酬待遇的方法來吸引具備專業(yè)水平的工作人才，并且對組織內(nèi)部人員進(jìn)行定期專業(yè)技能培訓(xùn)，提高其收集資源、發(fā)現(xiàn)需求、項(xiàng)目規(guī)劃、提供服務(wù)方面的能力，提升社會組織整體專業(yè)化水平。③提升社會組織與其他社區(qū)治理主體之間合作協(xié)商的能力，與其他社區(qū)治理主體在平等合作的基礎(chǔ)上構(gòu)建協(xié)商工作機(jī)制，與此同時(shí)社會組織應(yīng)擴(kuò)寬融資渠道，打破對政府的依賴。④通過宣傳和引導(dǎo)等多種方式，提高社會組織自身形象建設(shè)，使社會組織得到更多的了解與支持，以此來提高社會組織的認(rèn)可度。

3.3 社區(qū)居民層面：提高認(rèn)同感和參與積極性

①社會組織要為社區(qū)居民提供一個溝通協(xié)商的平臺，為社區(qū)居民了解和參與社區(qū)提供一個窗口，讓社區(qū)居民切身地體會到自己也是社區(qū)治理的重要一分子。②社會組織可以通過培育和發(fā)展居民志愿者隊(duì)伍，讓社區(qū)居民有機(jī)會參與社區(qū)建設(shè)，使社區(qū)居民可以深層次了解社區(qū)具體情況，以實(shí)現(xiàn)更好融入社區(qū)。③社會組織可以主動邀請社區(qū)居民參與社區(qū)活動，組織社區(qū)居民溝通交流想法意見，拉近社會組織與社區(qū)居民之間的距離，同時(shí)也降低居民之間的疏離感。