◇程 銀 李建軍 楊正軍

鄉(xiāng)村作為國家構(gòu)成的單元細胞，鄉(xiāng)村的興衰成敗事關(guān)國家長治久安，沒有鄉(xiāng)村的振興就沒有國家的繁榮。黨的十九屆五中全會再次明確了優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加強和創(chuàng)新社會治理，推動社會治理重心向基層下移，建設(shè)社會治理共同體，提升鄉(xiāng)村治理效能。鄉(xiāng)村作為國家治理的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，一直是黨和政府最為牽掛和重視的地方。歷經(jīng)百年歷史變遷，鄉(xiāng)村治理極具其深厚的理論淵源，走過了極為不凡的偉大歷程，從革命時期“政權(quán)下鄉(xiāng)”到新中國成立初期“政社合一”的初探，從“政社合一”的發(fā)展到改革開放初“鄉(xiāng)政村治”的恢復，從“鄉(xiāng)政村治”的完善到“新農(nóng)村建設(shè)”，再從“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)到“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略實施，都始終體現(xiàn)著中國共產(chǎn)黨以人民為中心的治理理念，以維護農(nóng)民根本利益為著眼點，保障鄉(xiāng)村穩(wěn)定和發(fā)展。透視中國共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理的思想淵源和百年變遷，不僅有助于深刻總結(jié)黨在鄉(xiāng)村治理中形成的基本經(jīng)驗，還能為新時代鄉(xiāng)村治理提供可靠的啟示，進一步提升鄉(xiāng)村治理的效能。

一、中國共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理的理論淵源

鄉(xiāng)村治理是一個古老而新熱的時代課題，是任何時代避之不開的社會政治性問題。追本溯源，中國共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理是建立在深厚的理論淵源之上逐步實踐和推進的。

（一）馬克思恩格斯農(nóng)村發(fā)展思想

馬克思恩格斯農(nóng)村發(fā)展思想是在西方工業(yè)革命進程中逐步形成的，西方工業(yè)革命極大地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，推動了城市飛速發(fā)展和社會整體結(jié)構(gòu)的變遷，使城鄉(xiāng)關(guān)系從模糊走向?qū)梗l(xiāng)村從屬于城市。資本主義工業(yè)化和城市化推進使鄉(xiāng)村遭到了嚴重破壞，農(nóng)民日趨貧窮、農(nóng)業(yè)逐步荒廢、農(nóng)村環(huán)境日益惡化，工農(nóng)關(guān)系、階級機構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)間的矛盾逐步凸顯。農(nóng)村被卷入資本主義市場經(jīng)濟，農(nóng)業(yè)被納入資本主義工業(yè)體系，農(nóng)民被轉(zhuǎn)移到資本主義工廠，城鄉(xiāng)間矛盾突出。馬克思恩格斯正是著眼于資本主義工業(yè)化和城市化導致城鄉(xiāng)關(guān)系異化發(fā)展的各種問題，在批判繼承法國重農(nóng)主義和空想社會主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論的基礎(chǔ)上形成了農(nóng)村發(fā)展思想。其形成大致經(jīng)歷了“初步論述、深入發(fā)展、走向成熟”三個階段，馬克思起初論述是在《萊茵報》期間公開發(fā)表《關(guān)于林木盜竊法的辯論》為貧困農(nóng)民的利益辯護，痛斥統(tǒng)治階級的法律是為剝削階級利益服務(wù)的。隨后在《德意志意識形態(tài)》中進一步闡明了城鄉(xiāng)關(guān)系對立是由分工和私有制造成的，“城鄉(xiāng)之間的對立只有在私有制的范圍內(nèi)才能存在?！盵1]在《共產(chǎn)黨宣言》中，馬克思恩格斯系統(tǒng)地闡釋了有關(guān)農(nóng)村發(fā)展的問題，指出了資產(chǎn)階級對農(nóng)業(yè)的進步性和對農(nóng)村帶來的巨大變化，并初步探討了工農(nóng)聯(lián)盟的必要性。在此基礎(chǔ)上，馬克思恩格斯在《路易·波拿巴的霧月十八》中深入分析了法國農(nóng)民貧困的原因，小農(nóng)土地所有制導致了農(nóng)民生活在貧困的生活中。并在《資本論》中深入系統(tǒng)地探討了農(nóng)業(yè)在資本主義社會下的發(fā)展狀況，農(nóng)業(yè)和手工業(yè)間的聯(lián)系被資本主義生產(chǎn)方式割斷，機器造成了大量勞動力的剩余，進一步深入關(guān)注了農(nóng)村的發(fā)展問題。到19 世紀70 年代，馬克思恩格斯對農(nóng)村發(fā)展的思想逐步成熟，由關(guān)注農(nóng)村的現(xiàn)狀及存在問題的原因擴展到農(nóng)村發(fā)展的前景，詮釋了農(nóng)業(yè)走集約化規(guī)模發(fā)展道路是歷史的必然，并系統(tǒng)地分析了農(nóng)業(yè)集體化的方向，指明了城鄉(xiāng)融合是化解城鄉(xiāng)矛盾的途徑。馬克思恩格斯的農(nóng)村發(fā)展思想具有極其豐富的思想內(nèi)涵和價值指向，其內(nèi)容涵蓋了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移、農(nóng)民經(jīng)濟利益與民主權(quán)利、農(nóng)民文化教育、農(nóng)村社會建設(shè)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村土地、農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)村社會自治、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等思想。是中國共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理思想和實踐的源頭活水。

（二）列寧農(nóng)村建設(shè)思想與實踐

俄國十月革命勝利后，列寧創(chuàng)造性地發(fā)展和實踐了馬克思恩格斯農(nóng)村發(fā)展思想，并辯證地揚棄了俄國民粹派村社的思想，領(lǐng)導蘇俄人民在實踐中開創(chuàng)了一條適合俄國農(nóng)村發(fā)展的道路，形成了列寧農(nóng)村建設(shè)思想。列寧農(nóng)村建設(shè)思想主要源于馬克思恩格斯的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、農(nóng)村合作社、農(nóng)村社會保障和城鄉(xiāng)關(guān)系的思想，其發(fā)展和實踐大致經(jīng)歷了“戰(zhàn)時共產(chǎn)主義、新經(jīng)濟政策、列寧晚年”三個重要時期。戰(zhàn)時共產(chǎn)主義時期是列寧農(nóng)村建設(shè)思想初成之期，也是蘇俄正值帝國主義武裝干涉和國內(nèi)反革命叛亂危機四起之時，萬分艱難下的蘇維埃政權(quán)頒布實施了“戰(zhàn)時共產(chǎn)主義”政策，實行余糧收集制，禁止商品自由流通買賣，糧食和生活用品統(tǒng)一由國家分配。余糧收集制是在特殊時期出臺的政策，保障了戰(zhàn)爭的勝利，具有一定的進步意義。但這種政策的踐行只有在戰(zhàn)時的特殊期農(nóng)民才能接受，超出必要限度就會激起農(nóng)民的反抗，正如列寧所說：“‘戰(zhàn)時共產(chǎn)主義’是戰(zhàn)爭和經(jīng)濟破壞迫使我們實行的。它不是而且也不能是一項適應(yīng)無產(chǎn)階級經(jīng)濟任務(wù)的政策。它是一種臨時的辦法?！盵2]502但它的實施鞏固了蘇維埃政權(quán)，為蘇俄的農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展創(chuàng)造了和平穩(wěn)定的國內(nèi)外環(huán)境。革命勝利后，余糧收集制的弊端日趨顯露，農(nóng)民生產(chǎn)的積極性遭到挫傷，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展止步不前。列寧察覺到農(nóng)民利益得到維護，才能有效地調(diào)動農(nóng)民積極性，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，必須要調(diào)整經(jīng)濟政策，不能從資本主義直接過渡到社會主義，“在一個小農(nóng)生產(chǎn)者占人口大多數(shù)的國家里，實行社會主義革命必須通過一系列特殊的過渡辦法，這些辦法在工農(nóng)雇傭工人占大多數(shù)的發(fā)達資本主義國家里，是完全不需要采用的?！盵2]444-445推行新經(jīng)濟政策，以“糧食稅”取代“余糧收集制”，允許商品和工農(nóng)產(chǎn)品交易，充分調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。新經(jīng)濟政策實施使蘇俄農(nóng)民生活得到了極大提高，推動了農(nóng)村經(jīng)濟的飛速發(fā)展，標志著列寧農(nóng)村建設(shè)思想的成熟完善。列寧在領(lǐng)導蘇俄社會主義農(nóng)村建設(shè)中不舍晝夜地思考探索，在暮年克制著身體病痛依然在構(gòu)想蘇俄社會主義建設(shè)，并口傳完成了《論合作社》《論我國革命》《寧肯少些，但要好些》等政治遺囑，闡釋了社會主義農(nóng)村建設(shè)的新構(gòu)想，認為合作社具有集體化傾向，有利于引導農(nóng)民自覺走向社會主義；首倡在農(nóng)村開展文化革命，推動鄉(xiāng)村文化教育事業(yè)發(fā)展；保障農(nóng)民的政治權(quán)利和民主監(jiān)督權(quán)利，完善農(nóng)村社會保障制度。列寧晚年政治遺囑中所解答和包含的社會主義農(nóng)村建設(shè)思想，涵蓋了農(nóng)村合作社、農(nóng)村民主、農(nóng)村文化建設(shè)、農(nóng)村社會保障、城鄉(xiāng)關(guān)系等方面，具有較強的針對性，為蘇俄開展社會主義農(nóng)村建設(shè)提供了成熟的思想體系。對推進社會主義國家鄉(xiāng)村治理具有重要的借鑒意義。

（三）中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理思想

中國有著幾千年的農(nóng)耕文明，在農(nóng)耕文明歷史長河中煉就了成熟的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式。從先秦時期“鄉(xiāng)里制度”的出現(xiàn)起，“鄉(xiāng)、黨、鄰、里”的建制構(gòu)成了鄉(xiāng)村的基本組織形式，“鄉(xiāng)官制”的鄉(xiāng)村治理模式逐步興起，其中“鄉(xiāng)”的行政區(qū)劃分一直沿用至今。戰(zhàn)國時期，隨著郡縣制的奉行，鄉(xiāng)、里以上的政權(quán)組織初步形成，鄉(xiāng)的層級沉至縣下，縣下設(shè)鄉(xiāng)，鄉(xiāng)下有里，鄉(xiāng)里輪變?yōu)檗r(nóng)村基層行政組織。到秦漢時期，鄉(xiāng)里制的發(fā)展更加成熟精細，皇權(quán)至縣而止，鄉(xiāng)村設(shè)鄉(xiāng)、亭、里三級組織。兩漢時，又在里以下設(shè)置什伍為鄉(xiāng)村基層組織，由什長和伍長管理農(nóng)家。既發(fā)揮了基層政權(quán)的作用，又帶有一定性質(zhì)的鄉(xiāng)村自治。魏晉南北朝在沿襲漢制的基礎(chǔ)上奉行鄰、閭、黨三長制，并創(chuàng)建了有別于“里”的村落，“村”的名稱開始出現(xiàn)，村塢代替里伍，員額編制立法的治理模式初步形成。隋朝初期，鄉(xiāng)村實行“族、閭、?！比壷?，“制人五家為保，保有長。保五為閭，閭四為族，皆有正。”[3]后又改“族、閭、?！比壷茷椤班l(xiāng)、里”兩級制，以削減鄉(xiāng)官數(shù)和弱化鄉(xiāng)權(quán)。唐代實行“鄉(xiāng)、里、村”三級制，“里”和“村”的作用日益凸顯，“村”正式成為基層管理組織而出現(xiàn)。五代十國主要沿襲隋唐的鄉(xiāng)村治理模式，并開創(chuàng)了“團”的鄉(xiāng)里組織形式。北宋時，初期以鄉(xiāng)里制為主，鄉(xiāng)村置里，里下為戶，鄉(xiāng)里制的規(guī)模大于唐朝。直至王安石變法實施保甲制度起，鄉(xiāng)村治理模式從鄉(xiāng)里制轉(zhuǎn)向保甲制，鄉(xiāng)和里的地位逐漸被淪落，官方對鄉(xiāng)村的控制權(quán)逐步轉(zhuǎn)調(diào)到州縣官吏之手，鄉(xiāng)里制轉(zhuǎn)變?yōu)槁氁壑疲h為基層行政組織。保甲制的實施削弱了鄉(xiāng)里的自治權(quán)，鄉(xiāng)和里的作用不再明顯制。元代時實行“鄉(xiāng)里制”和“社制”的混合治理模式，推行“都圖制”，改鄉(xiāng)為都，改里為圖，設(shè)置村社之約，以處罰之法來進行管理，增添了鄉(xiāng)村自治的色彩。明朝時隨著中央集權(quán)不斷加強，鄉(xiāng)約制與保甲制相結(jié)合，使鄉(xiāng)村受到更加嚴密的控制，鄉(xiāng)村治理的自治性大為降低。清朝繼續(xù)沿襲明朝時的保甲制，保甲制的功能得到進一步強化，鄉(xiāng)村自治的角色越來越弱。

鴉片戰(zhàn)爭后，封建小農(nóng)經(jīng)濟逐漸喪失競爭優(yōu)勢走向衰落，鄉(xiāng)村遭受戰(zhàn)爭最為嚴重的破壞，陷入普遍貧困化的境地，國家無力整治鄉(xiāng)村。清末“新政”時設(shè)立鄉(xiāng)官，政府進入鄉(xiāng)村，創(chuàng)設(shè)“議事會”和“鄉(xiāng)董”，實行“議行分立”。民國初年軍閥混戰(zhàn)，鄉(xiāng)村地主和自耕農(nóng)不斷遭受軍閥盤剝，政府不斷汲取鄉(xiāng)村資源，孫中山推行的“平均地權(quán)”“節(jié)制資本”未能實現(xiàn)。鄉(xiāng)村的未來何去何從？地方精英們?yōu)榇颂綄こ雎罚躁剃柍?、盧作孚、梁漱溟等為代表的“鄉(xiāng)村建設(shè)派”以民生為本，主張“興辦教育、發(fā)展農(nóng)業(yè)、推動互助合作、發(fā)展衛(wèi)生事”開展民族自救運動，提倡“農(nóng)村立國”，認為中國問題的癥結(jié)在農(nóng)村，“中國現(xiàn)代化的未來出路在于農(nóng)村的繁榮發(fā)展，這一思想對后世影響甚大?！盵4]對開展土地革命，走“農(nóng)村包圍城市”的道路具有一定的影響。中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理思想意蘊著“民為本，仁為政”的鄉(xiāng)村治理精神，傳承在新時代鄉(xiāng)村治理人民主體性的理念之中。

二、中國共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理的歷史變遷

中國共產(chǎn)黨的鄉(xiāng)村治理歷經(jīng)百年變遷，經(jīng)歷了不同歷史時期的發(fā)展。學界對其階段的劃分略有不同，但就時間界點的把握較為一致，總體上經(jīng)歷了以下四個歷史時期。

（一）1921—1949 年：從“政權(quán)下鄉(xiāng)”到“政社合一”的初探

從古至今，農(nóng)民問題始終是中國發(fā)展問題的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)發(fā)展好、農(nóng)村和諧安寧、農(nóng)民幸福美滿的年代通常是國家繁榮昌盛的好時代，反之，則是國家動亂不堪、民不聊生的壞時代。中國幾千年來的歷史早已證明了“得農(nóng)村者得天下”的治理之道。中國共產(chǎn)黨正是在創(chuàng)新和發(fā)展了中國古代鄉(xiāng)村治理之道的基礎(chǔ)上，成功地把馬克思主義經(jīng)典作家的農(nóng)村發(fā)展思想與中國鄉(xiāng)村落后的實際結(jié)合起來，創(chuàng)造性地開辟了“農(nóng)村包圍城市，武裝奪取政權(quán)”的鄉(xiāng)村革命之路。將革命工作從城市轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村，領(lǐng)導農(nóng)民開展土地革命，制定《興國土地法》等土地法令，重塑鄉(xiāng)村社會關(guān)系和利益格局。在鄉(xiāng)村建立黨支部、農(nóng)會、農(nóng)協(xié)等基層組織，保障農(nóng)民在基層的主體地位和政治權(quán)利，推動鄉(xiāng)村基層政權(quán)建立，構(gòu)建“政權(quán)在鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)村治理體系格局。抗戰(zhàn)時期，中國共產(chǎn)黨廣泛動員民眾參加群眾組織，領(lǐng)導群眾組織為鄉(xiāng)村建設(shè)服務(wù)，實行“地主減租減息，農(nóng)民交租交息”的土地政策以及政治上的“三三制”原則，實行鄉(xiāng)參議會制，鄉(xiāng)政府是鄉(xiāng)參會的執(zhí)行機關(guān)，下設(shè)行政村，積極探索和推進“政權(quán)下鄉(xiāng)”。解放戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨把基層黨建作為重要工作來抓，建立農(nóng)村黨支部，密切黨同群眾的聯(lián)系，建立領(lǐng)導農(nóng)民協(xié)會、貧農(nóng)團等農(nóng)民群眾組織，發(fā)動群眾參加解放戰(zhàn)爭和進行鄉(xiāng)村建設(shè)。同時推進解放區(qū)的土地改革，以“人民代表會議制”取代“參議會制”，堅持議行合一的原則，保障人民的主人翁地位?！罢?quán)下鄉(xiāng)”的治理模式逐步發(fā)展和完善。新中國成立初，面對戰(zhàn)爭破壞后的鄉(xiāng)村墟廢貧弱、農(nóng)村土地兼并買賣、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱等難題。黨領(lǐng)導人民開展了農(nóng)村集體化和農(nóng)業(yè)合作化運動，建立人民公社，探索和實踐“政社合一”的鄉(xiāng)村治理模式。

（二）1949—1978 年：從“政社合一”發(fā)展到“鄉(xiāng)政村治”的恢復

新中國成立后，最為緊迫的任務(wù)是恢復和發(fā)展生產(chǎn)力，鞏固新生的國家政權(quán)，重塑鄉(xiāng)村社會秩序。新中國成立初期的鄉(xiāng)村社會遭受戰(zhàn)爭破壞，問題頗多，仍有部分封建土地所有制和鄉(xiāng)村治理的真空地帶，土地兼并現(xiàn)象常有發(fā)生，鄉(xiāng)村貧富差距拉大，小農(nóng)經(jīng)濟承受自然災害能力差的問題日趨凸顯，農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展緩慢。對此，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民逐步開展農(nóng)村集體化和農(nóng)業(yè)合作化運動，建立人民公社，整合鄉(xiāng)村社會，發(fā)展和完善“政社合一”的鄉(xiāng)村治理體系。農(nóng)村合作化從1951 年開始興起，在農(nóng)村成立互助組，而后發(fā)展為初級社，隨后成立了高級合作社，“實現(xiàn)了生產(chǎn)資料的集體所有，并采用按勞分配的原則和方式。”[5]到1956 年底，“全國大部分地區(qū)完成了農(nóng)業(yè)合作化，實現(xiàn)了農(nóng)村個體經(jīng)濟向集體經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，對農(nóng)業(yè)的社會主義改造基本完成?！盵6]69同時，鄉(xiāng)村基層政權(quán)伴隨著土地改革建立起來，鄉(xiāng)村建政逐步興起，一種是區(qū)村建制，主要在東北、華北地區(qū)實行；另一種是區(qū)鄉(xiāng)建制，主要在華東、西南、中部等地區(qū)實行，“大大加強加大了國家對鄉(xiāng)村社會的控制，鄉(xiāng)村基層政權(quán)體系基本形成?！盵6]731954 年，依據(jù)《憲法》規(guī)定取消行政村建制，調(diào)整鄉(xiāng)級建制，鄉(xiāng)村政權(quán)結(jié)構(gòu)為縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級，鄉(xiāng)政府工作人員為專職行政人員，鄉(xiāng)村治理體制逐步完善。直至1958 年，全國普遍建立人民公社，取消鄉(xiāng)政府，建立“政社合一”的人民公社?！叭嗣窆缰贫仍谥袊鴼v史上首次將農(nóng)民和農(nóng)村社會組織起來，摧毀和壓抑了傳統(tǒng)的宗法組織和勢力，從根本上改變了中國社會一盤散沙的狀態(tài)，實現(xiàn)了農(nóng)村社會的整合，有效地保證了國家政策的貫徹執(zhí)行?！盵7]136人民公社使鄉(xiāng)村社會公共事務(wù)范圍急劇擴展，進一步強化了鄉(xiāng)村基層管理機構(gòu)的公共管理能力，國家權(quán)力向鄉(xiāng)村社會下沉，農(nóng)民的政治參與熱情得到空前提高。人民公社在一定程度上促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展，維持了鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定，為工業(yè)化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。但人民公社長期推行其弊端顯露，平均主義的問題難以根治，公社內(nèi)部產(chǎn)權(quán)不清，公社機構(gòu)繁雜，高度集中的計劃管理把農(nóng)民束縛在土地上，使農(nóng)民難以遷移和流動，鄉(xiāng)村發(fā)展缺乏創(chuàng)新和活力，造成了城鄉(xiāng)二元分割和城鄉(xiāng)失衡，制約了國民經(jīng)濟的發(fā)展，“人民公社體制是一種成本高昂的治理體制”[7]139。為此，至1978 年改革開放初期，“政社合一”逐步走向“政社分離”，“鄉(xiāng)政村治”得以恢復。

（三）1978—2012 年：從“鄉(xiāng)政村治”完善到“新農(nóng)村建設(shè)”

改革開放以來，中國共產(chǎn)黨逐步變革和重構(gòu)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟體制和政治體制，使鄉(xiāng)村的生產(chǎn)力再度獲得解放，呈現(xiàn)出明顯的階段性特點。從1978至1998 年是“鄉(xiāng)政村治”的發(fā)展階段；從1998至2012 年是“新農(nóng)村建設(shè)”的階段。第一階段的“鄉(xiāng)政村治”時期，其發(fā)展具有其特定的歷史背景，從1961 到1978 年間，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平低，糧食產(chǎn)量嚴重不足，國家“共計進口糧食5877 萬噸，年均進口309 萬噸，全國有近1/4 的生產(chǎn)隊人均分配在40 元以下，農(nóng)村尚有2.5 億人口吃不飽飯?！盵8]甚至連最基本的農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)都難以維持，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)陷入惡性循環(huán)。鄉(xiāng)村治理面臨著“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位脆弱、農(nóng)村陷入遲滯性穩(wěn)定狀態(tài)”的治理困境，亟需通過改革來重建和完善鄉(xiāng)村治理體制，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。黨的十一屆三中全會邁開了改革開放的重大步伐，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，推行農(nóng)村市場化改革，逐步改革和完善農(nóng)村經(jīng)濟體制。同時，鄉(xiāng)村政治體制改革隨之展開，人民公社體制逐步解體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)得以恢復和重建。鄉(xiāng)政府機構(gòu)改革不斷推進，村民自治制度開始萌生，基層黨組織建設(shè)步伐加快，黨組織領(lǐng)導下“鄉(xiāng)政村治”的治理體制逐步發(fā)展。但隨著“鄉(xiāng)政村治”的深入推進，鄉(xiāng)村治理中也逐步暴露出“鄉(xiāng)村建制不合理、村民自治不到位、黨組織引領(lǐng)作用不明顯”等諸多問題，“鄉(xiāng)政村治”仍需不斷改革和完善。

第二階段是“新農(nóng)村建設(shè)”時期。鄉(xiāng)村治理面臨著“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)固化，城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)膨脹，農(nóng)民負擔沉重，農(nóng)業(yè)經(jīng)營分散，鄉(xiāng)村精英流失，社會矛盾尖銳”的困境。為克服這些困境，黨和政府審時度勢地提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，推進農(nóng)村稅費改革和新農(nóng)村建設(shè)，改善鄉(xiāng)村治理狀況。一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展。黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)?！盵9]二是推進農(nóng)村稅費改革從2000 年試點取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、屠宰稅等，到2005 年12 月農(nóng)業(yè)稅的廢止，自2006年起取消農(nóng)業(yè)稅，中國進入了“后農(nóng)業(yè)稅時代”。三是推進新農(nóng)村建設(shè)。從黨的十五屆三中全會初步明確新農(nóng)村建設(shè)的具體內(nèi)容和目標，到黨的十六屆五中全會再次明確“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”的任務(wù)和要求，再到2012 年中央連續(xù)7 年下發(fā)一號文件，對推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度等提供了政策支持，為推進新農(nóng)村建設(shè)提供強有力的政策保障。四是完善鄉(xiāng)村治理體制。黨的十五屆三中全會指出：“建設(shè)有中國特色社會主義新農(nóng)村，關(guān)鍵在于加強和改善黨的領(lǐng)導，充分發(fā)揮鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委和村黨支部的領(lǐng)導核心作用，建設(shè)一支高素質(zhì)的農(nóng)村基層干部隊伍”[10]。2004 年召開中央農(nóng)村工作會議，提出強化農(nóng)村黨組織創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，增強農(nóng)村黨組織在新農(nóng)村建設(shè)中的核心領(lǐng)導作用。2012 年，中央確定為基層組織建設(shè)年，同時推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革，精簡機構(gòu)，推進鄉(xiāng)級民主建設(shè)，完善村民自治制度。

從“鄉(xiāng)政村治”到“新農(nóng)村建設(shè)”的鄉(xiāng)村治理，是“鄉(xiāng)政”和“村治”不斷發(fā)展和完善的過程，是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)逐步走向現(xiàn)代化的探索和實踐過程，是保障農(nóng)民權(quán)利，優(yōu)化農(nóng)民與國家關(guān)系的過程。這一系列實踐使社會主義新農(nóng)村建設(shè)進入了新的階段，減輕了農(nóng)民負擔，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，取得了顯著成效，改善了鄉(xiāng)村面貌。但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍然存在，城鄉(xiāng)發(fā)展差距仍在拉大，其破解也并非是一朝一夕就能完成的，需要在黨的領(lǐng)導下繼續(xù)努力探索新時期的鄉(xiāng)村治理之道。

（四）2012 年至今：從“美麗鄉(xiāng)村”到“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略

鄉(xiāng)村治理在通過稅費改革、制度完善、文明建設(shè)等措施實施后取得顯著成效的同時，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)凸顯、農(nóng)村生態(tài)惡化、農(nóng)村“空心化”和“老齡化”程度加劇，鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給不足，基層黨組織弱化，村民自治遭遇瓶頸等新問題突出。為克服新問題，深化農(nóng)村改革，黨和政府先后出臺了系列政策推動鄉(xiāng)村治理，提出了建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的新目標。并要求“必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果?！盵11]始終堅持農(nóng)民主體地位，闡釋“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑”，表達了黨領(lǐng)導人民破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的堅定決心。同時，十八大還指出，要把扶貧開發(fā)作為全面建成小康社會的重點任務(wù)來抓，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，縮短城鄉(xiāng)差距。自此，“脫貧攻堅”的號角在神州大地吹響。2013 年，習近平總書記在湖南考察時首次提出了“精準扶貧”，隨后“精準扶貧”和“美麗鄉(xiāng)村”的概念呼之欲出，不僅引領(lǐng)了鄉(xiāng)村治理的目標方向，更賦予了鄉(xiāng)村治理的新時代內(nèi)涵。2017 年，黨的十九大明確了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！笔青l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求。2019年，黨中央明確規(guī)劃了鄉(xiāng)村治理“兩步走”的總目標、主要任務(wù)和重點舉措，為推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化指明了方向。2020 年，黨的十九屆五中全會再次明確了全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，“推動社會治理重心向基層下移、向基層放權(quán)賦能，加強城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)，減輕基層特別是村級組織負擔”[12]60。推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

從“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)到實施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，是我國鄉(xiāng)村治理體系不斷發(fā)展并走向成熟的過程。在整個過程中，中國共產(chǎn)黨始終把鄉(xiāng)村治理作為農(nóng)村的一項系統(tǒng)工程，始終把加強基層黨組織建設(shè)放在鄉(xiāng)村治理工作的首位，推進服務(wù)型黨組織建設(shè)。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，發(fā)展協(xié)商民主，推進農(nóng)村社區(qū)治理，積極探索和實踐村民自治，培育鄉(xiāng)村社會組織，不斷推進鄉(xiāng)村治理的理性化、規(guī)范化、法治化建設(shè)，努力提升鄉(xiāng)村治理效能，為鄉(xiāng)村振興奠定堅實的基礎(chǔ)。

三、中國共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗啟示

回顧中國共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理的偉大歷程，總結(jié)各個歷史時期鄉(xiāng)村治理的不同特點和經(jīng)驗，對新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和推進鄉(xiāng)村振興具有極為重要的價值借鑒。

（一）以黨建領(lǐng)航，彰顯農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導核心作用

治理本身含蘊著治理主體的多元化和治理方式的法治化，但治理并不意味著弱化或否定黨的領(lǐng)導，而是要在治理中彰顯黨的領(lǐng)導核心作用。黨的十九大報告指出：“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎(chǔ)?！秉h的十九屆四中全會再次闡釋了“把黨的領(lǐng)導落實到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)”的治理命題，著重凸顯了基層黨組織在鄉(xiāng)村發(fā)展和治理中的地位及作用，為新時代創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的路徑指明了方向。而事實上，中國共產(chǎn)黨在各個歷史時期都十分重視基層黨組織建設(shè)，革命戰(zhàn)爭時期建立農(nóng)村黨支部，領(lǐng)導農(nóng)民或農(nóng)會開展土地革命，增強農(nóng)民的政治認同感。新中國成立后，建立“黨政合一”的人民公社，實現(xiàn)黨對鄉(xiāng)村治理的全面領(lǐng)導。改革開放后，撤銷人民公社，重建鄉(xiāng)政府，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和農(nóng)村黨支部，引領(lǐng)鄉(xiāng)村的改革發(fā)展。進入新時代，基層黨組織在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、全面脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中發(fā)揮了引領(lǐng)作用，黨建引領(lǐng)扶貧的治理效能顯著，使黨和人民贏得了“脫貧攻堅戰(zhàn)”的全面勝利，完成了幾千年來未能解決的農(nóng)村絕對貧困問題。

實踐表明，農(nóng)村基層黨組織作為黨和人民群眾之間的政策“傳播者”和人民心聲的“收集者”，不僅發(fā)揮著橋梁紐帶的作用，更是落實黨的政策和領(lǐng)導農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的戰(zhàn)斗堡壘。對此，凸顯中國共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導作用不僅是總結(jié)治理經(jīng)驗的基本要求，更是推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的內(nèi)在必然。這就需要不斷增強農(nóng)村基層黨組織理解和執(zhí)行政策的能力，提高引導改革創(chuàng)新的能力，提升密切聯(lián)系群眾的能力，強化帶領(lǐng)村民致富的能力。領(lǐng)導和協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村治理主體之間關(guān)系，促進鄉(xiāng)村發(fā)展的能力，有力地發(fā)揮基層黨組織對鄉(xiāng)村建設(shè)的引領(lǐng)作用。百年來，正是有了加強農(nóng)村基層黨組織對鄉(xiāng)村治理的全方位領(lǐng)導的實踐和經(jīng)驗，才能在鄉(xiāng)村治理的進程中不斷地克服新問題，解決新矛盾，取得新成就，并成功地推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

（二）以維護農(nóng)民根本利益為著眼點，保障鄉(xiāng)村穩(wěn)定和發(fā)展

中國共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理的根本目的就是要保障農(nóng)民的根本利益，維護鄉(xiāng)村的穩(wěn)定和發(fā)展。中國共產(chǎn)黨自成立以來始終把全心全意為人民服務(wù)作為黨的宗旨，密切關(guān)注農(nóng)民問題，開展對農(nóng)村的調(diào)查研究，了解農(nóng)村的真實面貌和農(nóng)民的狀況，帶領(lǐng)貧苦農(nóng)民打土豪分田地，進行土地改革，解決農(nóng)民最關(guān)心的土地命根子問題，有力地激發(fā)了農(nóng)民投身革命的積極性和主動性?？箲?zhàn)時期，黨領(lǐng)導農(nóng)民開辟敵后戰(zhàn)場，擴大根據(jù)地建設(shè)，開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和基層政權(quán)建設(shè)，賦予農(nóng)民民主權(quán)利，使農(nóng)民的政治意識和政治參與性大大提高。解放戰(zhàn)爭時期，黨領(lǐng)導農(nóng)民開展土改運動，保護農(nóng)民的切身利益和權(quán)利，激發(fā)農(nóng)民投身解放戰(zhàn)爭，為解放戰(zhàn)爭奠定堅實的群眾基礎(chǔ)，最終推翻了代表大地主大資產(chǎn)階級利益的國民黨反動統(tǒng)治，實現(xiàn)了農(nóng)民翻身做主人。新中國成立后，黨繼續(xù)領(lǐng)導農(nóng)民進行土地改革，在全國范圍內(nèi)基本確立了農(nóng)民土地所有制，實現(xiàn)了人民對土地的需求問題。在社會主義探索和建設(shè)時期，黨更是關(guān)注到了小農(nóng)經(jīng)濟的脆弱，就農(nóng)村集體化、農(nóng)業(yè)合作化和人民公社進行了實踐和探索。改革開放以來，為解決農(nóng)村人多地少，農(nóng)民吃不飽飯的問題，黨明確了把工作重點調(diào)整到農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展上，促進農(nóng)村生產(chǎn)力的解放和發(fā)展，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，解決農(nóng)民的溫飽問題。同時，在政權(quán)建設(shè)上恢復鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，探索“村民委員會”和“村民自治”，推動鄉(xiāng)村治理的政治化發(fā)展，保障人民當家作主的權(quán)利，促進鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定和諧發(fā)展。

可見，無論任何歷史時期，中國共產(chǎn)黨都始終以農(nóng)民的根本利益為著眼點，把維護人民的根本利益放在突出位置，促進鄉(xiāng)村發(fā)展和保持鄉(xiāng)村穩(wěn)定。也正因為黨始終堅持以農(nóng)民利益為根本，才取得了鄉(xiāng)村治理的顯著成效?，F(xiàn)如今，我國正處于改革開放深水區(qū)，各種利益矛盾復雜交錯，鄉(xiāng)村治理仍面臨諸多新問題，新時代鄉(xiāng)村治理仍需要以保障農(nóng)民的根本利益為本，踐行鄉(xiāng)村治理的人民主體理念，保障鄉(xiāng)村穩(wěn)定和發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的有效治理。

（三）健全“自治、德治、法治”三治相融的鄉(xiāng)村治理新體系

新時代鄉(xiāng)村治理需要黨組織的引領(lǐng)和統(tǒng)籌，也需要充分發(fā)揮村民當家作主自己管理本村事務(wù)的作用，“自治”作為鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)，事關(guān)鄉(xiāng)村治理成敗。改革開放以來探索和確立起來的鄉(xiāng)村自治機制——村民委員會，在新農(nóng)村建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中發(fā)揮了極其重要的作用，轉(zhuǎn)變了村民政治觀念，調(diào)動了村民自治的積極性，使基層民主政治更加完善，為鄉(xiāng)村治理提供了可靠保障。黨的十九大指出，必須健全“自治、法治、德治”相融合的鄉(xiāng)村治理體系。黨的十九屆五中全會再次突出了要“健全黨組織領(lǐng)導的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”。那么，這種新型的鄉(xiāng)村治理體系該如何構(gòu)建，三治之間是什么關(guān)系呢？必須明確的是，三治相融是在黨組織的領(lǐng)導下進行的，自治是基礎(chǔ)，法治是保障，德治是支撐，三者相互統(tǒng)一為一體。

構(gòu)建“三治”相融的新型鄉(xiāng)村治理體系，首先就要深化自治基礎(chǔ)，展現(xiàn)鄉(xiāng)村治理新顏，創(chuàng)新村民自治機制，完善村委會選舉制度，選出公信力強，政治素養(yǎng)高的治理帶頭人。同時，構(gòu)建多層次協(xié)商格局，建立完善便民服務(wù)體系，重點打造“一站式服務(wù)”綜合平臺，完善基層管理資金投入機制和渠道，發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約作用，健全鄉(xiāng)村自治機制。其次要以法治為保障，依法治理鄉(xiāng)村。目前，我國鄉(xiāng)村法治不夠健全，依法治理執(zhí)行尚不規(guī)范，鄉(xiāng)村司法體系有待完善。這就需要在推進鄉(xiāng)村治理的進程中加強鄉(xiāng)村的立法、執(zhí)法、司法，推行“律師進村”、開展鄉(xiāng)村掃黑除惡行動，增強村民法治意識，優(yōu)化法治環(huán)境，保障鄉(xiāng)村治理的法治化推進。最后是以德治為支撐，德治是鄉(xiāng)村治理的軟措施，是鄉(xiāng)村善治之路必要措施，德治以“道德教化”在鄉(xiāng)村善治中發(fā)揮作用。加強鄉(xiāng)村文明建設(shè)，加強對鄉(xiāng)賢文化和傳統(tǒng)美德的弘揚和宣傳，以社會主義核心價值觀鑄魂育民，夯實鄉(xiāng)村社會的德治基礎(chǔ)。同時，通過開展優(yōu)良家風、文明祭祀等評比活動，弘揚新鄉(xiāng)賢文化，發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的綱引領(lǐng)作用?？梢?，“自治、法治、德治”三者之間是相輔相成的統(tǒng)一體關(guān)系，它們共同建構(gòu)起了鄉(xiāng)村治理的新體系，是創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系和提升鄉(xiāng)村治理效能的重要舉措和必經(jīng)之路。

（四）構(gòu)建多維主體參與的鄉(xiāng)村治理共同體

從古至今，鄉(xiāng)村治理都不是靠政府單槍匹馬地進行，而是要結(jié)合鄉(xiāng)村自身發(fā)展的特點動員社會各界人士參與。古代由于生產(chǎn)力不發(fā)達，交通不便等各種原因致使政府治理鄉(xiāng)村的成本較高，朝廷強調(diào)皇權(quán)不下縣，通過發(fā)動鄉(xiāng)紳和宗族治理鄉(xiāng)村，維護鄉(xiāng)村的穩(wěn)定發(fā)展。近現(xiàn)代以來，隨著政權(quán)下沉的推進，政權(quán)在鄉(xiāng)村治理中的作用越來越明顯，但并不意味著政權(quán)取代了鄉(xiāng)村治理的多元主體。新中國成立以來，黨領(lǐng)導人民共同治理鄉(xiāng)村，彰顯了農(nóng)村黨組織在鄉(xiāng)村治理中的核心領(lǐng)導作用，并逐步建構(gòu)了人人參與、人人共享的鄉(xiāng)村治理新體系，形成了多元共治共享的鄉(xiāng)村治理新格局。黨的十九屆五中全會作出“加強和創(chuàng)新社會治理”的指示，要求“完善基層民主協(xié)商制度，實現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體?！盵12]60發(fā)揮群團組織、企業(yè)、新鄉(xiāng)賢、志愿者等在鄉(xiāng)村治理中的作用，凝聚鄉(xiāng)村治理的力量。一是要加強農(nóng)村基層黨組織對其他治理主體的領(lǐng)導，協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌不同治理主體間的利益矛盾沖突，引導社會組織和各界人士正確有效地參與鄉(xiāng)村治理；二是要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責，充分發(fā)揮政府在鄉(xiāng)村治理中的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、財政支持、監(jiān)督、管理等方面的職能，強化服務(wù)型政府建設(shè)；三是要推進社會協(xié)調(diào)治理，“人心齊，泰山移”，鄉(xiāng)村治理需要團結(jié)各組織團體、基金會、調(diào)節(jié)組織、文體協(xié)會，凝聚共識，形成治理的合力。為社會組織和各界人士參與鄉(xiāng)村治理搭建平臺；四是健全法治保障，開發(fā)利用互聯(lián)網(wǎng)、智能機等新形式和新渠道支持農(nóng)民和社會各界人士合法表達利益訴求，保障他們參與鄉(xiāng)村治理的權(quán)利和渠道；五是發(fā)揮新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的作用，建立鄉(xiāng)村治理新鄉(xiāng)賢政策建議咨詢機制，吸引社會精英、企業(yè)家投資鄉(xiāng)村建設(shè)，拓寬鄉(xiāng)村建設(shè)的渠道，共同為鄉(xiāng)村治理出謀劃策。因此，新時代鄉(xiāng)村治理需要在積極借鑒以往經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，構(gòu)建多維主體參與的鄉(xiāng)村治理命運共同體，營造開放、包容、共建共享的鄉(xiāng)村治理環(huán)境，為進一步推進鄉(xiāng)村治理體系和鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化匯才聚力。