王經(jīng)綾

(中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué) 商學(xué)院， 北京 100048；中國社會(huì)科學(xué)院 民族學(xué)與人類學(xué)研究所， 北京 100048)

一、問題的提出

黨的十九屆五中全會(huì)指出，要大力發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)體系。提高現(xiàn)代文化市場(chǎng)治理能力既是國家治理能力現(xiàn)代化的要求，也是現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)體系的重要組成部分。我國現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度較快，2019年，文化產(chǎn)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重達(dá)4.5%，2020年預(yù)期將超5%。(1)由于已公布的文化產(chǎn)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)截至2019年，因此此文2020年的數(shù)據(jù)采用預(yù)期數(shù)。然而，違法行為和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)“禍福同源”。隨著現(xiàn)代科技成果被大量地應(yīng)用于文化生產(chǎn)，文化的表達(dá)和傳播有著全新的形態(tài)和方式，這使得文化生產(chǎn)的現(xiàn)代化發(fā)展導(dǎo)致了文化生產(chǎn)的現(xiàn)代困境，即文化規(guī)范的世界性難題。[1](P.52)我國現(xiàn)代文化市場(chǎng)治理領(lǐng)域供需失衡十分明顯，落后的治理能力不僅不利于文化體制機(jī)制的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮和活力釋放，而且束縛了文化生產(chǎn)力的發(fā)展。深入研究現(xiàn)代文化市場(chǎng)的內(nèi)在規(guī)律，提高現(xiàn)代文化市場(chǎng)治理能力，對(duì)發(fā)展并繁榮中國文化市場(chǎng)、豐富人民群眾文化生活都有著重要的理論與實(shí)踐意義。

二、治理縫隙和重復(fù)治理并存：現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)治理困境的表象

現(xiàn)代文化市場(chǎng)存在的“治理縫隙”對(duì)治理能力的挑戰(zhàn)極大。一是傳統(tǒng)文化市場(chǎng)治理不完善，如城鄉(xiāng)結(jié)合部的文化市場(chǎng)混亂、KTV與夜總會(huì)等文化場(chǎng)所的“黃賭毒”頑疾難除[2]、藝術(shù)品的地下交易、藝術(shù)品偽造、文物盜竊、文化從業(yè)人員偷逃稅等問題。二是新興文化領(lǐng)域存在治理縫隙，如含有禁止內(nèi)容的互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品、青少年游戲“上癮”的治理問題等，再如，在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)空間中，一些影響力較大的個(gè)人(如明星、網(wǎng)紅)的言行具有一定的公共性，一方面要保證言論自由，另一方面又要防止不當(dāng)言行所帶來的負(fù)外部性。對(duì)于這些，政府該不該治理？治理的“度”在哪？顯然為政府對(duì)文化市場(chǎng)治理提出了新命題。一些新興文化產(chǎn)品甚至對(duì)現(xiàn)有法律不斷提出挑戰(zhàn)，如網(wǎng)絡(luò)視頻的知識(shí)產(chǎn)權(quán)問題。[3]三是政府治理主體內(nèi)部存在實(shí)質(zhì)性的博弈或分歧導(dǎo)致的“治理縫隙”，如中央和地方之間的博弈。出于對(duì)地方發(fā)展的考慮，某些新興文化產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)是在地方政府鼓勵(lì)下發(fā)展起來的，但更多的是，在地方保護(hù)主義下，一些地方政府人為地破壞市場(chǎng)公平。四是實(shí)際治理結(jié)構(gòu)和治理能力的局限性導(dǎo)致了治理行動(dòng)未能實(shí)現(xiàn)互構(gòu)共生、動(dòng)態(tài)銜接，從一些已經(jīng)發(fā)生的重大事故中可以發(fā)現(xiàn)，很多環(huán)節(jié)都存在不同的問題，這些問題都未得到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和改正，治理縫隙很明顯。

受制于央地關(guān)系，文化政策與業(yè)務(wù)的關(guān)系并未完全理順，我國文化市場(chǎng)幾乎是“九龍治水”，換言之，當(dāng)前我國的文化產(chǎn)業(yè)治理模式是“拼湊式”的。其中，宣傳部門對(duì)意識(shí)形態(tài)、新聞出版以及精神產(chǎn)品進(jìn)行宏觀調(diào)控和指導(dǎo)；文旅部門對(duì)文化市場(chǎng)具有監(jiān)管權(quán)；廣電和新聞出版部門對(duì)視聽節(jié)目有審批和治理權(quán)；工信部門對(duì)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)進(jìn)行管理；市場(chǎng)監(jiān)督管理局同樣對(duì)文化市場(chǎng)經(jīng)營有管轄權(quán)；公安部門對(duì)網(wǎng)絡(luò)的底層安全有治理權(quán)。這些部門各負(fù)責(zé)一個(gè)領(lǐng)域，根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不同的治理規(guī)范，各司其職，共同拼湊成我國現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)治理體系?，F(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)的跨界特性使得各部門的治理職責(zé)界限不清，在治理本位主義下，這種“拼湊式”的治理模式造成各部門只關(guān)注本部門的治理風(fēng)險(xiǎn)，易于推卸責(zé)任，忽略其他部門，必然導(dǎo)致重復(fù)治理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，同一個(gè)監(jiān)管事項(xiàng)最多高達(dá)16個(gè)政府部門同時(shí)參與治理。[4]

三、價(jià)值失衡：文化產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代治理困境的根源

(一)文化產(chǎn)品雙重價(jià)值的各自實(shí)現(xiàn)邏輯具有互斥性

文化同時(shí)具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值(“魚”)和社會(huì)價(jià)值(“熊掌”)[5](P.21)，這兩種價(jià)值的實(shí)現(xiàn)邏輯具有互斥性。文化的經(jīng)濟(jì)價(jià)值追求的是利潤最大化，關(guān)注的是實(shí)際經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出值，其資源配置遵循的是市場(chǎng)機(jī)制邏輯；文化的社會(huì)價(jià)值追求的是社會(huì)效益最大化，資源配置遵循的是政府的行政邏輯。這兩套價(jià)值體系所遵從的組織運(yùn)行邏輯有著天然的互斥性。市場(chǎng)機(jī)制強(qiáng)調(diào)主體平等、共同協(xié)商，這一體系要求開放性。行政科層管理體系重視的是自上而下的令行禁止，這一體系具有封閉性。在實(shí)現(xiàn)邏輯互斥的狀態(tài)下，很容易顧此失彼。例如，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，保障市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，一方面，政府需要削減對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的行政管控，以發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，激發(fā)市場(chǎng)活力；另一方面，不健全的市場(chǎng)機(jī)制加大了“市場(chǎng)失靈”的風(fēng)險(xiǎn)，但事關(guān)百姓的文化效益，政府必須對(duì)相關(guān)產(chǎn)品和行為進(jìn)行治理。因此，在文化市場(chǎng)，政府不得不既當(dāng)“保姆”又當(dāng)“警察”，這種“雙重身份”本身就是一種效率的損失。可見，相較于其他產(chǎn)業(yè)，文化產(chǎn)業(yè)雙重價(jià)值實(shí)現(xiàn)邏輯的互斥性天然地增加了治理難度。

(二)價(jià)值失衡導(dǎo)致共榮利益下“政企默契”的形成

當(dāng)前，我國文化產(chǎn)業(yè)的界定主要以國家統(tǒng)計(jì)局、中宣部和國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布的《文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類(2012)》為標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)結(jié)合了《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》(GB/T4754-2011)和《2009年聯(lián)合國教科文組織文化統(tǒng)計(jì)框架》。在實(shí)踐中，某一產(chǎn)品是否能被統(tǒng)計(jì)為文化產(chǎn)業(yè)，關(guān)鍵看上述分類指南中是否有相應(yīng)的代碼。在表面上，文化產(chǎn)業(yè)劃分清晰且具有“剛性”，但是上述文件中還有“相關(guān)產(chǎn)業(yè)”這一重要字眼，這使得地方政府和企業(yè)往往“靈活運(yùn)用”，如玩具制造、樂器制造、文具制造等傳統(tǒng)制造業(yè)，搖身一變成為“文化產(chǎn)業(yè)”；軟件開發(fā)、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)、會(huì)議會(huì)展服務(wù)、歌舞廳娛樂、工程勘察設(shè)計(jì)、民宿業(yè)等均被納入“文化產(chǎn)業(yè)”范疇。[6]對(duì)于地方政府而言，這種操作增加了本地區(qū)的文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值；對(duì)于企業(yè)而言，則享受到了文化產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策。于是，現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域同時(shí)出現(xiàn)了地方政府間的“共謀”[7]和企業(yè)間的“串謀”[8](PP.83～89)。在“共榮利益”下[9]，地方政府和企業(yè)更關(guān)注文化的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而忽略其社會(huì)價(jià)值，這會(huì)導(dǎo)致“雙價(jià)值失衡”。然而，跨界謀利下的“政企默契”使得地方政府和企業(yè)都會(huì)在一定程度上主動(dòng)放松對(duì)現(xiàn)代文化市場(chǎng)的治理。不僅如此，由于文化產(chǎn)業(yè)側(cè)重于地域文化培植以及在此基礎(chǔ)上對(duì)自我形象的凝聚和提升，大部分文化產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)得區(qū)域性較強(qiáng)。[10]在中央政策大力扶持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的背景下，各地方政府紛紛將其定位為區(qū)域經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)，更加劇了地方保護(hù)主義傾向，既驅(qū)動(dòng)了地方政府破壞市場(chǎng)公平性，造成區(qū)域間的治理隔斷，又破壞了現(xiàn)代文化市場(chǎng)的“國內(nèi)大循環(huán)”。

(三)文化生產(chǎn)的現(xiàn)代化加劇了治理困境

現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)的三個(gè)主要特征極大地提升了治理難度。一是，虛擬文化生產(chǎn)是現(xiàn)代文化生產(chǎn)最重要的特征。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)日益擴(kuò)圍的現(xiàn)代，以互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字技術(shù)為主要生產(chǎn)平臺(tái)的虛擬文化生產(chǎn)是現(xiàn)代文化產(chǎn)品的主要生產(chǎn)方式。這種生產(chǎn)方式最主要的特征是僅存在于虛擬空間，無論是它的對(duì)象世界還是其主體身份都是虛擬的。[11](P.65)二是，現(xiàn)代文化生產(chǎn)是一種基于文化消費(fèi)的生產(chǎn)，是在文化消費(fèi)過程中的自主生產(chǎn)，即文化生產(chǎn)同時(shí)也是一種文化消費(fèi)行為。[12](PP.126～127)三是，較高的知識(shí)、智能和技術(shù)的綜合性。現(xiàn)代文化生產(chǎn)的本質(zhì)是腦力勞動(dòng)和知識(shí)的轉(zhuǎn)移，無論是影視制作、圖書出版，還是藝術(shù)表演、唱片復(fù)制，沒有知識(shí)、智能和技術(shù)的綜合效應(yīng)就沒有現(xiàn)代文化的生產(chǎn)。生產(chǎn)的虛擬性與生產(chǎn)、消費(fèi)的同時(shí)性以及生產(chǎn)的知識(shí)技術(shù)綜合性使得現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)極為隱蔽，導(dǎo)致文化治理“無從下手”。

現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)邊界的無限性和不確定性導(dǎo)致公共利益部門化、公共空間碎片化。首先，作為信息符號(hào)的“文化”無處不在，通過將“文化”因素融入其他行業(yè)，其跨界范圍可謂無限，且不確定。[13]其次，現(xiàn)代文化產(chǎn)品是消費(fèi)者主要的精神消費(fèi)品，涉及所有的消費(fèi)者。再次，現(xiàn)代文化產(chǎn)品的界限日益淡化。隨著現(xiàn)代科技不斷滲透到現(xiàn)代文化產(chǎn)品的生產(chǎn)過程和生產(chǎn)手段中，現(xiàn)代文化產(chǎn)品的生產(chǎn)與各部門的綜合聯(lián)系愈發(fā)緊密，很難用單一標(biāo)準(zhǔn)界定文化產(chǎn)品。例如，音像制品、影視作品、短視頻，既是文化產(chǎn)品，又是現(xiàn)代科技品。最后，現(xiàn)代文化產(chǎn)品的跨區(qū)域性程度較高，與其他產(chǎn)業(yè)不斷融合，產(chǎn)業(yè)邊界早已超越了行政區(qū)劃的界限。可以說，行政區(qū)劃下的治理不僅無法滿足當(dāng)前文化產(chǎn)業(yè)治理的需求，在某種程度上更是人為地割裂了市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)和空間，在地方保護(hù)主義下，更加劇了文化產(chǎn)業(yè)治理的“碎片化”。這些“煙囪化”“碎片化”正是公共利益部門化、公共空間碎片化的精準(zhǔn)描述。

(四)“拼湊式”治理模式固化了雙重價(jià)值的實(shí)現(xiàn)矛盾

“拼湊式”治理模式暗含的邏輯是，只要保證各部門各盡其職，就可以覆蓋整個(gè)現(xiàn)代文化市場(chǎng)。但在實(shí)踐中，實(shí)現(xiàn)這一邏輯存在現(xiàn)實(shí)阻礙。

首先，各主體目標(biāo)存在偏差。從政府內(nèi)部的各組成部門看，上述各部門的治理目標(biāo)顯然存在差異；從央地關(guān)系看，中央政府更關(guān)注文化產(chǎn)業(yè)的社會(huì)價(jià)值，在經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核機(jī)制下，地方政府更關(guān)注文化產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。其次，目標(biāo)偏差導(dǎo)致治理行為的差異性?；谖覈麄€(gè)政治體制，我國文化產(chǎn)業(yè)的治理同樣離不開“條塊結(jié)合、以塊為主”的行政體制協(xié)調(diào)。但是，這種清晰的職責(zé)范圍使得各部門只完成與自身業(yè)務(wù)相關(guān)的領(lǐng)域，且對(duì)外長(zhǎng)期保持著少合作、少交流的狀態(tài)，從而呈現(xiàn)出“煙囪化”的特征，這在治理信息交換問題上尤為明顯，數(shù)據(jù)煙囪、信息孤島和碎片化的文化治理現(xiàn)象隨處可見，各部門信息交換困難，業(yè)務(wù)協(xié)同無從談起。在當(dāng)前的治理體系下，從目標(biāo)到執(zhí)行，再到能力的培養(yǎng)，都進(jìn)一步強(qiáng)化了治理路徑的依賴性，固化了雙重目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的矛盾。

四、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：現(xiàn)代文化治理供需不匹配

(一)現(xiàn)代文化市場(chǎng)治理供需不平衡，亟需多元主體的參與。

一是，現(xiàn)代文化市場(chǎng)的規(guī)模逐漸增加，治理數(shù)量也隨之增加。隨著物質(zhì)生活的改善，人民群眾對(duì)精神生活的需求愈發(fā)增加，文化產(chǎn)業(yè)規(guī)模應(yīng)需求快速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年至2018年，中國文化產(chǎn)業(yè)增加值年均增長(zhǎng)18.9%，比同期GDP現(xiàn)價(jià)年均增速高出6.9個(gè)百分點(diǎn)[14]，文化產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重由2004年的2.15%提高到2019年的4.5%。“新冠肺炎”疫情更加速了文化產(chǎn)業(yè)數(shù)字化進(jìn)程，僅2020年3月至12月我國網(wǎng)民數(shù)量就增長(zhǎng)8540萬人，互聯(lián)網(wǎng)普及率提升5.9個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)70.4%，其中網(wǎng)絡(luò)視頻用戶規(guī)模為8.88億、網(wǎng)絡(luò)游戲用戶規(guī)模為5.4億、網(wǎng)絡(luò)直播用戶規(guī)模為5.62億，分別同比增長(zhǎng)17%、9%、30%。[15]文化產(chǎn)品、文化活動(dòng)和文化企業(yè)都相應(yīng)增加，互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)的爆炸式增長(zhǎng)更導(dǎo)致現(xiàn)代文化市場(chǎng)監(jiān)管事項(xiàng)的數(shù)量急劇增加。

二是，現(xiàn)代文化市場(chǎng)的治理難度呈指數(shù)化增長(zhǎng)。以網(wǎng)民為主的消費(fèi)者群體的現(xiàn)代文化市場(chǎng)治理難度不斷增加。以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等為代表的新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革使得數(shù)字文化經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)濟(jì)成為現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)的主要內(nèi)容，互聯(lián)網(wǎng)+文學(xué)、互聯(lián)網(wǎng)+音樂、互聯(lián)網(wǎng)+視頻、互聯(lián)網(wǎng)+游戲、互聯(lián)網(wǎng)+直播等逐漸取代了報(bào)刊、雜志等傳統(tǒng)文化形式。[16]新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)，顛覆了許多傳統(tǒng)文化產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營模式和消費(fèi)模式，對(duì)文化市場(chǎng)治理提出了新要求、新挑戰(zhàn)。違法取證、證據(jù)保存、違法所得、跨區(qū)協(xié)作等治理內(nèi)容都變得更加困難?，F(xiàn)代文化市場(chǎng)跨界融合和分工細(xì)化并存，全國乃至全球市場(chǎng)一體化加速、行業(yè)集中度提升，違法行為和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)“禍福同源”，文化產(chǎn)業(yè)已經(jīng)呈現(xiàn)跨區(qū)域、長(zhǎng)鏈條、外部性等特征。以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等為代表的新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革促進(jìn)了技術(shù)、資源、文化和市場(chǎng)的跨時(shí)空、跨領(lǐng)域融合，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、分享經(jīng)濟(jì)、眾創(chuàng)空間、線上線下互動(dòng)等新模式不斷涌現(xiàn)，顛覆了許多傳統(tǒng)文化生產(chǎn)經(jīng)營模式和消費(fèi)模式。相較于傳統(tǒng)的文化市場(chǎng)治理，無論是治理數(shù)量還是治理難度，現(xiàn)代文化市場(chǎng)治理需求已然不是同一個(gè)量級(jí)。

三是，政府單一主體的治理模式“力不從心”。首先，政府自身在文化治理領(lǐng)域的財(cái)力、人力和運(yùn)行方式等方面有限，各級(jí)文化市場(chǎng)治理部門面臨“人少事多”“管不了、管不好”等現(xiàn)實(shí)困境。以山東省為例，2013年至2018年，山東省文化產(chǎn)業(yè)年均增長(zhǎng)15%，文化產(chǎn)業(yè)增加值超3000億元，但截至2019年，全省文化執(zhí)法人員共1700余人，其中省級(jí)在編人員僅為12人，16個(gè)市的市級(jí)執(zhí)法人員為400多人，其余為縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的基層執(zhí)法人員。[17]其次，我國文化產(chǎn)業(yè)和相關(guān)的體制機(jī)制滯后于整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展[18]，“拼湊式”的治理模式使得文化市場(chǎng)治理體制“煙囪化”和“碎片化”現(xiàn)象非常突出。條線依賴、治理力量分散、數(shù)據(jù)煙囪林立、職能合力尚不明顯等弊端無法應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在分級(jí)管理體制下，片面地基層兜底容易畫地為牢、以鄰為壑，難以規(guī)避日益突出的文化市場(chǎng)跨區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。最后，政府單一的治理模式擠壓了社會(huì)治理，限制了市場(chǎng)自治理，間接導(dǎo)致了社會(huì)和市場(chǎng)治理能力弱、發(fā)展滯后的問題涌現(xiàn)。單一治理模式下的政府是“全能型選手”，幾乎要治理包括市場(chǎng)、社會(huì)在內(nèi)的一切?？刂菩偷闹卫矸绞绞沟谜M(jìn)入越管越多、越管越難的惡性循環(huán)中。

可見，現(xiàn)代文化市場(chǎng)具有數(shù)量無限性、內(nèi)容虛擬性、邊界不確定性和知識(shí)綜合性等特征，對(duì)于主體單一、資源有限的政府治理部門而言，完成如此龐大、復(fù)雜的治理任務(wù)是非常困難的，治理供需過于不平衡，亟需多元主體參與。

(二)“多元協(xié)同”是國家治理能力現(xiàn)代化的重要路徑

國家治理能力現(xiàn)代化要求政府從“管制政府”向“服務(wù)政府”轉(zhuǎn)型，從“全能政府”向“有限政府”瘦身，而多元化治理格局是政府職能轉(zhuǎn)變的重要途徑。一方面，市場(chǎng)、行業(yè)組織、社會(huì)等力量的加入使得政府在市場(chǎng)治理中的角色從市場(chǎng)發(fā)展的主導(dǎo)者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉较虻囊龑?dǎo)者、規(guī)則的制定者、利益的協(xié)調(diào)者和正義的守護(hù)者。政府逐漸退出微觀管理領(lǐng)域，這在本質(zhì)上打破了原有的利益格局和管制壁壘，倒逼政府管理改革。另一方面，多元治理格局的形成，要求與之相適應(yīng)的治理制度承接政府“退出”職能。

雖然在形式上現(xiàn)代文化市場(chǎng)治理突破了單個(gè)主體的局限性，但在本質(zhì)上仍是“一元”治理。首先，各主體存在形式上(結(jié)構(gòu)上)和功能上的多元非協(xié)同。雖然文化市場(chǎng)治理主體的多元形態(tài)及其治理結(jié)構(gòu)基本形成，但非政府市場(chǎng)治理主體的獨(dú)立性和自主性尚未解決，對(duì)于現(xiàn)代文化市場(chǎng)出現(xiàn)的各種新問題、新困境的解決及優(yōu)化路徑選擇等仍處于摸索階段，多數(shù)時(shí)候是通過政府跨部門的綜合治理機(jī)制發(fā)揮其治理作用。其次，歸責(zé)機(jī)制在“接口”銜接和關(guān)鍵程序上存在缺失，使得“設(shè)計(jì)的協(xié)同共治”和“實(shí)現(xiàn)多元化”之間存在較大差異。多元治理主體、多種治理方式、多層治理模式之間未能產(chǎn)生較好的協(xié)作，反而引發(fā)多元異化。最后，在某些情況下產(chǎn)生的多元異化抑制而非促進(jìn)多元治理，尤其是基層政府部門，更習(xí)慣于將行業(yè)和社會(huì)組織看作是幫助自己完成基礎(chǔ)性工作的一種補(bǔ)充性力量，這使得其更傾向于行政化管理思路，而忽視多元治理結(jié)構(gòu)特征。在這種邏輯下，多元主體共同治理的機(jī)會(huì)可能會(huì)被愈發(fā)增強(qiáng)的自上而下的技術(shù)水平所擠壓，從而導(dǎo)致多元主體的市場(chǎng)治理異化為“組織外形化和功能碎片化”。

五、多元協(xié)同：文化市場(chǎng)現(xiàn)代治理的出路

中國現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)生于現(xiàn)代化進(jìn)程中，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的重要體現(xiàn)。[19]建構(gòu)中國特色現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)多元治理格局，既要立足于中國國情，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，又要明晰政府與其他治理主體的責(zé)任邊界，同時(shí)要?jiǎng)澐趾谜畠?nèi)部文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)之間的治理職責(zé)。多元協(xié)調(diào)的前提應(yīng)遵循四個(gè)基本條件。第一，監(jiān)管主體內(nèi)部存在多元且獨(dú)立自主的組織。第二，多元參與市場(chǎng)的秩序監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)是參與各方具有理性闡述、理解他人和妥協(xié)的素養(yǎng)，且要求各方均有公共參與意識(shí)。第三，多元組織參與監(jiān)管有賴于一系列制度安排，使得各主體通過制度獲取穩(wěn)定的預(yù)期，由此來保障協(xié)同共治的合法性和效率性，使之積極參與監(jiān)管活動(dòng)。第四，多元主體參與是多方“同意”的秩序生產(chǎn)機(jī)制，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)復(fù)雜性不斷再生產(chǎn)的內(nèi)在訴求。與其說，中國特色的文化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)“魚與熊掌”兼得，不如說是采取何種恰當(dāng)?shù)闹贫劝才牛趦烧咧g進(jìn)行取舍來獲得平衡，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)效率改進(jìn)和文化事業(yè)質(zhì)量提升的良性互動(dòng)。

(一)科學(xué)劃分文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)

在我國，文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)是具有特定意義歷史遺留的產(chǎn)物，兩者存在顯著差異。以前我國只講“文化事業(yè)”，文化產(chǎn)業(yè)是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和對(duì)文化逐漸全面認(rèn)識(shí)才發(fā)展起來的，在黨的十五屆五中全會(huì)上首次提出了“文化產(chǎn)業(yè)”這一概念。文化事業(yè)追求的是社會(huì)效益，是公共產(chǎn)品，體現(xiàn)的是公共責(zé)任。文化產(chǎn)業(yè)是在保證社會(huì)效益的基礎(chǔ)上追求經(jīng)濟(jì)效益，屬于私人產(chǎn)品范疇?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》指出，“堅(jiān)持把社會(huì)效益放在首位、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一”。以此為準(zhǔn)繩，對(duì)于社會(huì)效益較高的行業(yè)，無論其經(jīng)濟(jì)效益高低都應(yīng)被納入文化事業(yè)范疇，除此以外的行業(yè)均可被納入文化產(chǎn)業(yè)范疇，由市場(chǎng)進(jìn)行資源配置。

據(jù)此，文化事業(yè)應(yīng)包括三大行業(yè)。第一，保證國家文化安全和社會(huì)文化效益的行業(yè)，主要是新聞傳媒行業(yè)，包括新聞通訊社、報(bào)刊、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)新聞等。第二，承擔(dān)民族文化傳播和發(fā)展的公益性行業(yè)，如文化遺產(chǎn)保護(hù)、民族文化和藝術(shù)等。第三，文化基礎(chǔ)設(shè)施，如博物館、圖書館、文化館、美術(shù)館、檔案館等。文化產(chǎn)業(yè)的范圍應(yīng)涵蓋上述文化事業(yè)以外的所有其他文化行為，遵循“非禁止則可為”的原則。通過進(jìn)一步劃分文化產(chǎn)業(yè)，清晰定位國家文化產(chǎn)業(yè)政策方向，從而降低社會(huì)效用損失，緩解治理被放松的態(tài)勢(shì)。需要指出的是，這種劃分會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和價(jià)值取向的變化而進(jìn)行調(diào)整。從整體發(fā)展趨勢(shì)看，文化事業(yè)逐漸向文化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，政府對(duì)文化的干預(yù)范圍逐漸減少。

(二)明確主體角色，劃清責(zé)任邊界

將政府角色定位為元治理者與協(xié)調(diào)主導(dǎo)者。元治理，即 “治理的治理”，是指對(duì)市場(chǎng)、行業(yè)、公民、社會(huì)等治理的形式、力量或機(jī)制進(jìn)行的一種宏觀安排，在構(gòu)建現(xiàn)代文化市場(chǎng)的多元治理格局中，政府在治理方式變革、法律法規(guī)的制度建設(shè)、體制機(jī)制創(chuàng)新以及人力、物力、財(cái)力集中動(dòng)員等方面有著無可比擬的優(yōu)勢(shì)，是市場(chǎng)治理服務(wù)體系中最為核心的一環(huán)。

首先，政府應(yīng)從全局出發(fā)，對(duì)現(xiàn)代文化市場(chǎng)的多樣化需求做出戰(zhàn)略性整體規(guī)劃，發(fā)揮政府在宏觀治理、制度創(chuàng)新和組織建設(shè)上的優(yōu)勢(shì)，激發(fā)企業(yè)、行業(yè)和社會(huì)組織的積極性和能動(dòng)性，搭建多元主體治理格局的宏觀框架。其次，發(fā)揮政府核心和協(xié)同中樞的功能，起著“他組織”的作用。對(duì)內(nèi)協(xié)調(diào)各級(jí)政府、不同部門之間的關(guān)系；對(duì)外協(xié)調(diào)政府與企業(yè)、行業(yè)和社會(huì)之間的關(guān)系，鼓勵(lì)公民積極參與市場(chǎng)治理實(shí)踐。最后，雖然政府部門是協(xié)同治理的主導(dǎo)者，但應(yīng)更多地扮演引領(lǐng)者和促進(jìn)者的角色，除了為協(xié)同治理創(chuàng)造良好的外部環(huán)境之外，更需要發(fā)揮協(xié)調(diào)引導(dǎo)的功能。

將文化企業(yè)角色定位為具有社會(huì)責(zé)任的市場(chǎng)主體，這是運(yùn)用私人部門能力實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的另一種方法。作為市場(chǎng)主體，現(xiàn)代文化企業(yè)應(yīng)從市場(chǎng)治理的邊緣逐漸走向中心，從被治理者逐漸成為市場(chǎng)治理不可缺少的合作伙伴。由于文化產(chǎn)業(yè)雙重價(jià)值的特殊性，有效維持行業(yè)秩序和市場(chǎng)環(huán)境，既能塑造良好的企業(yè)形象，又能在一定程度上提升企業(yè)自身價(jià)值。

將社會(huì)主體角色定位為有效參與，可以說，幾乎所有的公民都是現(xiàn)代文化產(chǎn)品的消費(fèi)者，這一群體有著特殊的雙重身份，既是現(xiàn)代市場(chǎng)治理的服務(wù)對(duì)象，也是治理主體，這使得其在構(gòu)建現(xiàn)代文化市場(chǎng)多元治理格局中具有舉足輕重的作用，高效有序的社會(huì)主體參與有利于提高市場(chǎng)治理效率，化解市場(chǎng)治理的供需矛盾。相反，市場(chǎng)治理則會(huì)失去重要的協(xié)同對(duì)象和基礎(chǔ)，治理低效不可避免。因此，將社會(huì)主體角色定位為“有效參與”，其內(nèi)涵主要包括三個(gè)層面。

第一，參與的范圍廣，利益相關(guān)者都可以參與協(xié)同供給的過程。第二，參與的程度深，即社會(huì)共治主體有權(quán)參與市場(chǎng)治理實(shí)踐、表達(dá)自身市場(chǎng)需求、適時(shí)參與政府決策制定和執(zhí)行、對(duì)市場(chǎng)供給活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督、對(duì)供給績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)及反饋。第三，參與過程有序，優(yōu)化參與環(huán)境，確保消費(fèi)者、生產(chǎn)者和政府之間的溝通順暢。

(三)形成多元協(xié)作的市場(chǎng)治理共識(shí)，完善相互治理機(jī)制

企業(yè)、行業(yè)組織和社會(huì)團(tuán)體的市場(chǎng)治理能力差異性較大、獨(dú)立性和自主性不強(qiáng)是當(dāng)前我國形成多元主體治理格局的現(xiàn)實(shí)約束。多元主體的成長(zhǎng)是一個(gè)需要長(zhǎng)期引領(lǐng)、培育和扶持的過程。在這方面，一是要轉(zhuǎn)變理念。政府的市場(chǎng)治理部門應(yīng)認(rèn)識(shí)到，多元主體的市場(chǎng)治理是市場(chǎng)治理的大方向，有著獨(dú)特的地位和不可取代的作用，應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)變大包大攬的做法，調(diào)整選擇性培育、限制型發(fā)展的觀念，為多元主體的自我管理、自我協(xié)調(diào)和自我發(fā)展創(chuàng)造制度空間。二是要形成相互依賴、共同發(fā)展的組織關(guān)系和治理結(jié)構(gòu)。政府部門可以通過政策引領(lǐng)、制度設(shè)計(jì)等方式對(duì)其他治理主體進(jìn)行觀察、干預(yù)、調(diào)控、管理，共同實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

要完善相互監(jiān)督制度。多元主體參與市場(chǎng)治理意味著政府不僅直接參與治理，還要承擔(dān)對(duì)其他主體治理、指導(dǎo)和居間等工作。這些間接治理比直接管理更需要深入細(xì)致的規(guī)劃。以政府為主導(dǎo)的多元主體協(xié)同市場(chǎng)治理結(jié)構(gòu)決定了政府的市場(chǎng)治理部門要超越傳統(tǒng)的公共行政理念。在多元主體的市場(chǎng)治理格局下，一些能夠通過內(nèi)部變通實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的方式則需要具有法律約束的契約、合同和標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行規(guī)制和治理。

(四)整合組織機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)合作伙伴關(guān)系

從組織路徑上講，多元主體的協(xié)同治理，需要推動(dòng)組織結(jié)構(gòu)從單向的垂直化線性結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向交互性的扁平化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，各主體之間的關(guān)系由控制導(dǎo)向型關(guān)系轉(zhuǎn)向?yàn)楹献骰锇殛P(guān)系。首先，要建構(gòu)任務(wù)型組織結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)的整合與設(shè)置應(yīng)圍繞現(xiàn)代文化市場(chǎng)治理問題的不確定性、復(fù)雜性和跨區(qū)域性等展開，以社會(huì)效益為中心，以市場(chǎng)治理目標(biāo)為導(dǎo)向。其次，要整合現(xiàn)代文化市場(chǎng)各治理主體的功能，通過將不同主體的比較優(yōu)勢(shì)與其價(jià)值取向有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)功能和價(jià)值的整合。再次，要優(yōu)化各主體合作治理流程，在多元主體格局下，各主體之間應(yīng)該是非線性的、交互的關(guān)系，除“輸入、輸出”之外，還有“反饋與回應(yīng)”等環(huán)節(jié)。最后要整合資源，以保障多元主體形成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)有效銜接和有序運(yùn)行，提高資源利用效率。

非政府主體是一種 “組織化私序”，以其無邊界、無等級(jí)、高度靈活的特點(diǎn)有效地實(shí)現(xiàn)職能分擔(dān)、利益糾紛、信息收集和矛盾化解等功能，尤其在應(yīng)對(duì)現(xiàn)代文化建設(shè)中復(fù)雜的社會(huì)訴求與不確定性因素等方面具有較為明顯的優(yōu)勢(shì)，是應(yīng)對(duì)復(fù)雜性和不確定性越發(fā)明顯的現(xiàn)代文化市場(chǎng)領(lǐng)域中的“緩沖區(qū)”，也具有發(fā)揮“潤滑”各方利益的作用。重構(gòu)原有的管控導(dǎo)向型關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“互惠互利”的合作伙伴關(guān)系，營造開放、包容、友好協(xié)商的環(huán)境。一是要放開現(xiàn)代文化市場(chǎng)治理的準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)非政府主體積極參與文化市場(chǎng)治理實(shí)踐。二是不僅要讓非政府主體參與市場(chǎng)治理的實(shí)際過程，還應(yīng)被允許參與決策過程。三要實(shí)現(xiàn)包容的關(guān)系，這是對(duì)開放關(guān)系的深化與延伸。多元主體的市場(chǎng)治理格局是多樣性的統(tǒng)一，有多元的利益訴求和價(jià)值，這些都要求在多元格局中應(yīng)對(duì)分歧時(shí)要采取包容的態(tài)度。

(五)技術(shù)賦能，建立現(xiàn)代文化市場(chǎng)的多元治理系統(tǒng)

與西方國家市場(chǎng)治理中的自主治理以及專業(yè)第三方治理不同，在中國現(xiàn)代文化市場(chǎng)的多元化治理格局中，社會(huì)共治是政府治理職責(zé)的延伸。政府對(duì)社會(huì)訴求有相當(dāng)大程度的回應(yīng)，政府部門承擔(dān)起社會(huì)公平、文化效益等職責(zé)，其重大決策不是單純的分析風(fēng)險(xiǎn)，而是綜合考量政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等效果?，F(xiàn)代文化市場(chǎng)治理要素的不斷增多，僅依靠傳統(tǒng)的治理手段存在明顯的治理瓶頸，運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)提高治理水平是必然選擇。信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在匯集市場(chǎng)主體信息、社情民意、整合分配資源、信息交流和提高協(xié)調(diào)溝通等方面具有重要作用。一是加強(qiáng)大數(shù)據(jù)綜合分析，整合宣傳、文旅、工商、市場(chǎng)治理等數(shù)據(jù)資源，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)分析和預(yù)測(cè)語境，提高市場(chǎng)治理的精準(zhǔn)性、科學(xué)性和實(shí)效性。二是要重點(diǎn)對(duì)現(xiàn)代文化企業(yè)的運(yùn)行規(guī)律和經(jīng)營行為進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，以防止系統(tǒng)性、區(qū)域性和行業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)。三是要運(yùn)用大數(shù)據(jù)資源科學(xué)地制定現(xiàn)代文化市場(chǎng)治理政策，完善相關(guān)制度，并對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，定期反饋并酌情及時(shí)調(diào)整。