當(dāng)前強化平臺企業(yè)反壟斷監(jiān)管的幾個重要問題

文_巴曙松

（作者系北京大學(xué)匯豐金融研究院執(zhí)行院長，中國宏觀經(jīng)濟學(xué)會副會長，中國銀行業(yè)協(xié)會首席經(jīng)濟學(xué)家）

（責(zé)任編輯 范麗君）

2020年12月11日召開的中共中央政治局會議提出“強化反壟斷和防止資本無序擴張”，隨后中央經(jīng)濟工作會議也進一步進行了部署。從目前反壟斷工作的進展看，國家主管部門反壟斷的對象主要是互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)。2021年4月10日，市場監(jiān)管總局認定阿里巴巴集團濫用其在中國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)零售平臺服務(wù)市場的支配地位，并依據(jù)《反壟斷法》對其處以行政處罰。這是監(jiān)管部門對中央部署的具體落實。在當(dāng)前條件下，為什么要強化平臺企業(yè)的反壟斷監(jiān)管？針對平臺企業(yè)的反壟斷監(jiān)管重點應(yīng)關(guān)注哪些問題？

一、當(dāng)前強化平臺企業(yè)反壟斷監(jiān)管的背景

（一）中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型需要一個開放的競爭性的新經(jīng)濟發(fā)展市場環(huán)境，以便充分發(fā)揮市場的潛力

當(dāng)前中國經(jīng)濟正處于由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的轉(zhuǎn)型進程中。隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的迅猛發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟已經(jīng)成為推動這一進程的重要引擎。G20杭州峰會發(fā)布的《二十國集團數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與合作倡議》（2016）將數(shù)字經(jīng)濟定義為：“以使用數(shù)字化的知識和信息作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素、以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)作為重要載體、以信息通信技術(shù)的有效使用作為效率提升和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要推動力的一系列經(jīng)濟活動。”其中，平臺企業(yè)是這一系列經(jīng)濟活動的重要主體，在推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，進而推動中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中具有不可替代的作用。特別是，平臺企業(yè)能夠賦能資金、技術(shù)相對薄弱的中小企業(yè)，支持后者的創(chuàng)新活動，促進實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，新冠肺炎疫情在全球范圍內(nèi)蔓延加速了經(jīng)濟活動從線下向線上遷移的過程。正因如此，平臺企業(yè)的健康發(fā)展顯得尤為重要。加強反壟斷監(jiān)管，有利于維護良好的數(shù)字經(jīng)濟生態(tài)。

（二）平臺企業(yè)在高速增長中存在廣受爭議的隱憂

中國平臺經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢總體是向好的，在全球范圍內(nèi)具有強勁的競爭力，但逐漸積累的潛在風(fēng)險也不容忽視。一些大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)在利用規(guī)模、技術(shù)、數(shù)據(jù)等優(yōu)勢不斷提升自身在細分市場集中度的同時，某些行為可能對市場競爭、消費者利益造成損害，進而為平臺企業(yè)帶來反壟斷風(fēng)險。典型的行為有：“大數(shù)據(jù)殺熟”行為、“二選一”行為、用戶信息搜集與使用行為、兼并收購行為、搜索降權(quán)行為等。特別是在金融領(lǐng)域，部分平臺企業(yè)打著金融創(chuàng)新的旗號，規(guī)避金融監(jiān)管，在信息披露不充分的條件下高杠桿發(fā)展信貸業(yè)務(wù)。還有一些平臺企業(yè)介入多個細分金融領(lǐng)域并形成實際業(yè)務(wù)層面的金融控股公司。這樣的資本無序擴張如果導(dǎo)致壟斷出現(xiàn)，不僅將損害市場競爭環(huán)境，還會因其風(fēng)險的巨大性、風(fēng)險傳導(dǎo)的快速性產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

（三）監(jiān)管框架設(shè)計及其實施存在一定的滯后性

自2008年8月1日《反壟斷法》生效以來，一直到2020年12月以前，中國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)公開的反壟斷執(zhí)法活動很少見到。同時，相關(guān)法律法規(guī)具有一定滯后性，難以適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的新情況。在全面依法治國背景下，中央經(jīng)濟工作會議提出強化反壟斷與防止資本無序擴張，并部署了相關(guān)任務(wù)，這是對反壟斷監(jiān)管的與時俱進。

（四）全球范圍內(nèi)出現(xiàn)反壟斷強監(jiān)管的政策趨勢

全球范圍內(nèi)，強化針對大型科技公司反壟斷監(jiān)管是大勢所趨。2020年10月20日，美國司法部與11個州共同提出訴訟，要求限制谷歌在搜索引擎、搜索廣告等領(lǐng)域的壟斷地位。2020年10月，美國司法委員會發(fā)布《數(shù)字市場競爭調(diào)查報告》，對四家主要科技公司（谷歌、亞馬遜、蘋果和臉書）進行了調(diào)查。報告指出，很多科技巨頭采用平臺模式從而能夠扮演某個行業(yè)的“守門人”（Gatekeeper），阻礙潛在競爭者進入。其中，數(shù)據(jù)優(yōu)勢是科技公司壟斷勢力的重要依托。在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)，很多軟件服務(wù)都是免費的，并不會出現(xiàn)傳統(tǒng)行業(yè)中企業(yè)運用壟斷地位導(dǎo)致價格上漲，從而獲取壟斷利潤的情況。事實上，在使用看似免費的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品時，用戶是以支付或者說讓渡了“數(shù)據(jù)”作為代價的。這方面，歐盟走在了前列。2020年12月15日，歐盟委員會出臺了《數(shù)字服務(wù)法》和《數(shù)字市場法》兩部草案，意在打破互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)壟斷，搶占數(shù)字市場規(guī)則制定的話語權(quán)。

二、平臺企業(yè)反壟斷監(jiān)管的幾個重要問題

反壟斷監(jiān)管，其核心問題在于認定企業(yè)是否濫用市場支配地位。這個問題又可以分解為如下幾個子問題：企業(yè)處于什么市場？企業(yè)在所處市場是否擁有支配地位？如果有，那么企業(yè)是否濫用了這種支配地位？濫用行為是否排除了競爭？平臺企業(yè)相對于普通企業(yè)具有一定的特殊性，主要體現(xiàn)在平臺企業(yè)在數(shù)據(jù)獲取與加工方面的優(yōu)勢，這也成為平臺企業(yè)反壟斷監(jiān)管面臨的一大挑戰(zhàn)。這種優(yōu)勢與資本無序擴張息息相關(guān)，且在金融領(lǐng)域尤其突出。同時，反壟斷監(jiān)管并不是遏制創(chuàng)新，反而是為了促進創(chuàng)新，是為了整個行業(yè)保持開放性和競爭活力。

（一）濫用市場支配行為的界定

反壟斷監(jiān)管的實踐中，要界定一個企業(yè)是否應(yīng)該成為反壟斷對象，首先應(yīng)該界定企業(yè)所處市場的邊界。傳統(tǒng)的反壟斷監(jiān)管往往使用“假定反壟斷測試”。其具體做法一般為：假定某個企業(yè)在某個市場具有壟斷地位，如果企業(yè)持續(xù)性地、適度地提高產(chǎn)品價格后消費者轉(zhuǎn)向了其他替代品，那么替代品與該企業(yè)的產(chǎn)品則屬于同一市場；反之，則不屬于。然而，平臺企業(yè)所處的數(shù)字市場往往是雙邊市場或多邊市場，其中各個群體的價格、效用互相影響，因此任意一個群體的價格、效用不能完全反映平臺的策略選擇。平臺企業(yè)為了吸引流量，常常采取零價格、低價格、補貼價格等策略。此外，在快速發(fā)展的數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域，不同產(chǎn)品、服務(wù)之間的替代關(guān)系往往變化迅速。這些因素均導(dǎo)致傳統(tǒng)的“假定反壟斷測試”在面對平臺企業(yè)時顯得捉襟見肘。市場界定的困難也增加了對平臺企業(yè)在所處市場是否具有支配地位認定的難度，因為這往往需要根據(jù)市場份額、市場集中度等指標(biāo)進行判斷。此外，平臺天然具有某種基礎(chǔ)設(shè)施屬性，因此需要一定的規(guī)模以形成網(wǎng)絡(luò)外部效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟，分攤固定成本。平臺企業(yè)規(guī)模大未必意味著占有市場支配地位。在濫用行為方面，2020年11月10日，國家市場監(jiān)督管理總局在其官網(wǎng)上公布了《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》的征求意見稿，首次明確“大數(shù)據(jù)殺熟”“二選一”等行為可能存在濫用市場支配地位風(fēng)險。同時在用戶數(shù)據(jù)收集與共享、捆綁銷售等方面作出了風(fēng)險提示。這些濫用行為往往與排除或限制競爭效果有著直接或間接的關(guān)聯(lián)。比如，谷歌作為世界最大的搜索引擎，不顧其自身制定的搜索結(jié)果排列法則，將Google Shopping長期列于搜索結(jié)果第一頁甚至第一項，吸引大量用戶點擊，而將Google Shopping的主要競爭對手排列至搜索結(jié)果的第二頁甚至更靠后，導(dǎo)致主要競爭對手的用戶大量流失，損害了正常的市場競爭環(huán)境。

阿里巴巴被罰一例為我們提供了一個現(xiàn)實的參照。在市場界定方面，本案考慮了平臺雙邊用戶之間的關(guān)聯(lián)影響。從經(jīng)營者和消費者兩個角度分別進行需求替代分析和供給替代分析，將相關(guān)市場界定為中國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)零售平臺服務(wù)市場。而在市場支配地位的認定方面，不僅定量考慮了市場份額、市場集中度等傳統(tǒng)指標(biāo)，而且定性考慮了平臺企業(yè)對服務(wù)價格、流量供給、銷售渠道的市場控制力，其他經(jīng)營者對平臺的依賴程度、進入壁壘等。這反映了監(jiān)管部門對于具體商業(yè)場景的多角度理解。而在濫用行為、排除與限制市場競爭方面，監(jiān)管部門基于事實作出認定，體現(xiàn)了“實質(zhì)重于形式”的理念；基于法律作出處罰，體現(xiàn)了依法治國的原則。在中國市場上，此案可以說填補了以往在平臺企業(yè)反壟斷執(zhí)法中的空白，也為以后的平臺企業(yè)反壟斷監(jiān)管提供了參考和依據(jù)，因此具有重要意義。

（二）反壟斷監(jiān)管關(guān)注數(shù)據(jù)問題

隨著大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)不斷發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟加速融合，數(shù)據(jù)則是數(shù)字經(jīng)濟中的關(guān)鍵生產(chǎn)要素。黨的十九屆四中全會也明確將數(shù)據(jù)納入生產(chǎn)要素，與土地、勞動力、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素并列。事實上，市場主體的任何活動都在創(chuàng)造著數(shù)據(jù)，但這些原始數(shù)據(jù)只有通過加工處理才能創(chuàng)造價值。平臺在這方面具有很大的優(yōu)勢。但是當(dāng)前尚未形成針對數(shù)據(jù)的社會治理機制，更缺乏針對數(shù)據(jù)這一生產(chǎn)要素的市場價格體系，原始數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)也尚未有法律層面的界定。目前廣大消費者實質(zhì)上是將自己在經(jīng)濟活動中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)無償轉(zhuǎn)讓給了企業(yè)。對于平臺企業(yè)而言，其可以通過極低的成本獲取原始數(shù)據(jù)。利用這些數(shù)據(jù)，平臺可以觀察企業(yè)的成長周期、消費者的行為習(xí)慣，從而有針對性地優(yōu)化自身發(fā)展策略。平臺企業(yè)流量變現(xiàn)的過程，實質(zhì)上是將大量缺乏價值的原始數(shù)據(jù)變成有價值的大數(shù)據(jù)，進而創(chuàng)造社會價值的過程。

但與此同時，隨著用戶數(shù)量或用戶使用頻率增加，沉淀數(shù)據(jù)也就越多，平臺的這一競爭優(yōu)勢就越大，如果出現(xiàn)濫用行為，其危害也就越大。比如平臺企業(yè)利用其獲取的用戶個人信息，對特定用戶進行個性化定價，也就是所謂的“大數(shù)據(jù)殺熟”，可能降低消費者福利。同時，對于平臺搜集用戶信息這一行為本身尚無法律層面約束，而非法搜集用戶信息也會損害用戶福利。美國《數(shù)字市場競爭調(diào)查報告》就認為，應(yīng)該把持續(xù)收集和濫用消費者數(shù)據(jù)作為認定企業(yè)在互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)市場具有市場力量的重要指標(biāo)。

事實上，數(shù)據(jù)本身可能也是構(gòu)成平臺這一基礎(chǔ)設(shè)施不可或缺的因素。平臺如果沒有廣大的用戶、企業(yè)經(jīng)濟活動數(shù)據(jù)，其本身能否發(fā)揮平臺對企業(yè)的支持作用是值得懷疑的。從這個意義上講，平臺應(yīng)該分享從公眾活動中獲得的原始數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)這一生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)問題是未來反壟斷監(jiān)管實踐應(yīng)該關(guān)注的一個潛在課題，究竟數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于哪個主體，收益如何分配，同樣值得深入研究。

（三）平臺企業(yè)反壟斷監(jiān)管與資本無序擴張的關(guān)系

強化反壟斷監(jiān)管與防止資本無序擴張是相互聯(lián)系的兩個課題。資本無序擴張往往是平臺企業(yè)濫用市場支配地位行為在資本領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，而資本無序擴張也會增強平臺企業(yè)自身壁壘。首先應(yīng)回答什么是資本無序擴張，這需要結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)特殊的市場結(jié)構(gòu)來看。有研究提出，當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)處于“分層式壟斷競爭”的市場結(jié)構(gòu)中。具體而言，中小型互聯(lián)網(wǎng)平臺類企業(yè)進出市場具有高度流動性，主導(dǎo)了互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)中的“競爭層”；而大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)及其主營業(yè)務(wù)具有較為穩(wěn)固的壟斷地位，主導(dǎo)了互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)中的“壟斷層”。這一理論是較為契合現(xiàn)實的。比如騰訊、阿里、百度三大平臺企業(yè)分別在社交、電商平臺、搜索領(lǐng)域處于“壟斷層”，而依托于這些平臺的中小企業(yè)之間則存在著較為激烈的競爭，組成了“競爭層”。當(dāng)然，平臺具備一定的基礎(chǔ)設(shè)施屬性，需要維持一定的規(guī)模來產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)與規(guī)模經(jīng)濟，因此“壟斷層”的存在是必要的。但是，如果“壟斷層”中作為基礎(chǔ)設(shè)施的平臺企業(yè)參與到“競爭層”的中小企業(yè)競爭中，且利用自身的壟斷優(yōu)勢破壞競爭環(huán)境，可能就會產(chǎn)生一定的風(fēng)險。

比如，2000年微軟險些被拆分。微軟在操作系統(tǒng)市場上屬于“壟斷層”，但是在瀏覽器市場上屬于“競爭層”。1995年，微軟開發(fā)出IE瀏覽器，在預(yù)裝操作系統(tǒng)Windows95時通過排他性合同捆綁IE瀏覽器，破壞了瀏覽器市場的競爭環(huán)境，因而受到美國執(zhí)法機關(guān)的反壟斷處罰。除了合同手段之外，平臺企業(yè)還可以通過資本運作，不斷地增加自身壁壘。近年來，中國頭部互聯(lián)網(wǎng)平臺依托資金、技術(shù)、數(shù)據(jù)、算法優(yōu)勢，不斷“燒錢”將觸角深入消費、社交、文娛等各個領(lǐng)域，通過參加初創(chuàng)企業(yè)的戰(zhàn)略融資，待后者成長起來之后與頭部平臺企業(yè)形成戰(zhàn)略合作，或者被頭部平臺企業(yè)并購，從而進一步增強了自身的壁壘。不少中小企業(yè)往往無法與頭部平臺企業(yè)抗衡，只能選擇“站隊”。

當(dāng)然，并購本身也是初創(chuàng)企業(yè)一條重要的退出渠道，資本擴張也是其逐利的性質(zhì)驅(qū)動的，本身無可厚非。關(guān)鍵在于，一些平臺企業(yè)采取限定交易、搭售和附加交易條件、低價銷售等一些手段，增加用戶轉(zhuǎn)換成本，提高競爭對手進入市場的門檻和成本，逐漸形成“贏者通吃”的行業(yè)壟斷。這一過程中，廣大消費者的社會福利可能就會被侵害。而平臺企業(yè)隨著壟斷地位的不斷穩(wěn)固，其積累的資本也越雄厚，無序擴張的潛在影響就越大。尤其是在金融領(lǐng)域，打著“金融創(chuàng)新”旗號的資本無序擴張可能會加劇系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

總而言之，反壟斷監(jiān)管與防止資本無序擴張是相互聯(lián)系的。一方面，以做大做強為目標(biāo)的“有序”收購兼并應(yīng)該被鼓勵，而濫用市場支配地位打擊交易對手、破壞市場競爭環(huán)境的“無序”擴張應(yīng)該被遏制。至于如何區(qū)分“有序”和“無序”的資本擴張，應(yīng)由法律作出判斷。這也是未來反壟斷監(jiān)管值得關(guān)注的問題。

（四）金融領(lǐng)域的反壟斷監(jiān)管

金融領(lǐng)域針對平臺企業(yè)的反壟斷監(jiān)管，既要鼓勵增加社會福利、提高金融體系效率、提高金融體系競爭的金融創(chuàng)新，也要防止資本在金融領(lǐng)域無序擴張，從而防范金融風(fēng)險。近年來不少平臺企業(yè)進入金融領(lǐng)域跨界經(jīng)營，在支付、信貸、理財、保險等領(lǐng)域均有涉獵。由于金融行業(yè)天生與數(shù)據(jù)關(guān)系密切，平臺企業(yè)憑借數(shù)據(jù)領(lǐng)域的優(yōu)勢，做出了一些增加社會福利的金融創(chuàng)新，對于當(dāng)前實體經(jīng)濟（尤其是小微企業(yè)）融資難、融資貴的現(xiàn)狀有一定的緩解作用。由于互聯(lián)網(wǎng)平臺可以依靠流量來快速獲客，往往在短時間內(nèi)就帶來金融業(yè)務(wù)優(yōu)勢，因此金融監(jiān)管相對于金融創(chuàng)新往往具有滯后性。同時反壟斷執(zhí)法與金融監(jiān)管之間相互獨立，可能存在管轄權(quán)的沖突。這一現(xiàn)狀可能導(dǎo)致潛在金融風(fēng)險的積累。又由于金融風(fēng)險具有傳染性、突發(fā)性的特點，因此針對平臺企業(yè)的反壟斷監(jiān)管十分必要。此外，反壟斷與企業(yè)規(guī)模沒有必然聯(lián)系，因為平臺企業(yè)天然需要一定的規(guī)模以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。但是在金融領(lǐng)域，大型平臺往往是實質(zhì)上的混業(yè)經(jīng)營，覆蓋面廣，容易出現(xiàn)“大而不能倒”風(fēng)險。同時，就信貸業(yè)務(wù)而言，科技公司可以通過證券化工具放大杠桿。因此，在信息披露不充分、監(jiān)管工具不及時、監(jiān)管框架不完善的條件下，其金融風(fēng)險具有極強的傳導(dǎo)效應(yīng)和潛在破壞性，亟須審慎監(jiān)管。

三、如何強化平臺企業(yè)反壟斷監(jiān)管

從目前的政策導(dǎo)向看，平臺企業(yè)反壟斷監(jiān)管并非限制平臺企業(yè)發(fā)展，也非限制平臺企業(yè)資本擴張。相反，其監(jiān)管目標(biāo)首先是規(guī)范和引導(dǎo)平臺企業(yè)健康發(fā)展，優(yōu)化市場競爭環(huán)境，引導(dǎo)資本有序流動，保護消費者權(quán)益，提高社會福利，同時促進市場保持開放的活力和充分的競爭性。具體而言，需要完善立法，尤其是填補在數(shù)據(jù)采集與使用、數(shù)據(jù)安全等方面的法律空白，繼續(xù)完善關(guān)于平臺企業(yè)市場支配地位認定、消費者權(quán)益保護等方面的法律法規(guī)。同時，加強對平臺企業(yè)的行為監(jiān)管，加大平臺企業(yè)反壟斷執(zhí)法力度，持續(xù)打擊“大數(shù)據(jù)殺熟”、“二選一”、低價傾銷等濫用行為。此外，監(jiān)管部門除了強化對平臺企業(yè)濫用行為監(jiān)管，還應(yīng)該要求平臺企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，畢竟平臺具有公共空間的屬性，因此需要相應(yīng)的公共空間治理。歐盟《數(shù)字服務(wù)法案》從內(nèi)容管理、廣告推送、在線交易等角度，為平臺企業(yè)設(shè)立了一系列義務(wù)，建立問責(zé)框架，以保護消費者及其基本權(quán)利，同時也推動了初創(chuàng)企業(yè)的發(fā)展。這些有益經(jīng)驗值得我們借鑒。

關(guān)于數(shù)據(jù)使用及邊界認定，習(xí)近平總書記于2020年10月在《求是》雜志刊登的《國家中長期經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》中指出，“積極參與數(shù)字貨幣、數(shù)字稅等國際規(guī)則制定，塑造新的競爭優(yōu)勢”。從其基本原看，這在反壟斷領(lǐng)域也是適用的。目前，用戶無償轉(zhuǎn)讓數(shù)據(jù)給平臺企業(yè)，卻不能真正享受到平臺帶來的紅利。有觀點認為，政府應(yīng)該向平臺企業(yè)征收數(shù)字稅，國外也已有實例。同時，數(shù)字貨幣也早已得到國家層面的重視，其在金融監(jiān)管領(lǐng)域具有一定的應(yīng)用價值。

關(guān)于金融領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管，應(yīng)該鼓勵合規(guī)的金融創(chuàng)新與審慎監(jiān)管并重。以近期相關(guān)機構(gòu)作出的反壟斷整改為例，通常要求平臺企業(yè)糾正不當(dāng)競爭行為及違規(guī)活動，控制杠桿和風(fēng)險傳染。同時，大型平臺企業(yè)應(yīng)整體設(shè)立金融控股公司，將全部金融活動納入監(jiān)管。這些都是值得關(guān)注的政策動向。