王 麗

(河北大學(xué)管理學(xué)院，河北 保定，071002)

社會(huì)救助是國(guó)家和社會(huì)對(duì)因病因?yàn)?zāi)而陷入生活困境的社會(huì)脆弱群體提供款物接濟(jì)和援助的一種社會(huì)保障政策，其目的是保障弱勢(shì)群體的基本生活，使他們不因此產(chǎn)生與社會(huì)對(duì)抗的反叛心理和反叛行為，保證社會(huì)秩序的穩(wěn)定[1]。當(dāng)前我國(guó)制度化的社會(huì)救助體系的形成離不開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨百年來(lái)的不斷努力和探索實(shí)踐。

在中國(guó)共產(chǎn)黨建立100周年之際，回顧我國(guó)社會(huì)救助的發(fā)展變化可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是在復(fù)雜的年代背景下還是在混亂的戰(zhàn)爭(zhēng)背景下中國(guó)共產(chǎn)黨都能對(duì)社會(huì)救助進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)整。黨的100年社會(huì)政策發(fā)展歷程表明，一大批共產(chǎn)黨人懷揣著為百姓謀幸福的信念，通過(guò)不斷努力在社會(huì)救助中取得了非凡成就。

一、新民主主義革命時(shí)期的社會(huì)救助

(一)早期的社會(huì)救助思想

中國(guó)共產(chǎn)黨是以馬克思主義為指導(dǎo)的政黨，其在繼承資產(chǎn)階級(jí)革命派分析近代中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，根據(jù)馬克思主義的基本原理，利用唯物史觀分析了近代中國(guó)社會(huì)的基本情況，指出帝國(guó)主義和封建主義的統(tǒng)治是那個(gè)時(shí)期大量社會(huì)弱勢(shì)群體涌現(xiàn)的根本原因。中國(guó)共產(chǎn)黨本著全心全意為人民服務(wù)的執(zhí)政理念深入分析社會(huì)弱勢(shì)群體出現(xiàn)的原因及對(duì)社會(huì)救助的認(rèn)識(shí)，逐漸形成了其社會(huì)救助思想。

1921年中國(guó)共產(chǎn)黨在上海正式誕生，此時(shí)的一些黨內(nèi)成員已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了該時(shí)期工人群眾的弱勢(shì)地位，要改變這種現(xiàn)象，必須要進(jìn)行一系列的政治運(yùn)動(dòng)。因此，1922年，中共二大通過(guò)了《關(guān)于“工會(huì)運(yùn)動(dòng)與共產(chǎn)黨”的議決案》，指出工會(huì)應(yīng)該發(fā)起一些工人改良運(yùn)動(dòng)，反對(duì)一切奴隸制的工人勞動(dòng)，按照共產(chǎn)主義原則改造社會(huì)，維護(hù)工人群眾的勞動(dòng)權(quán)益。同時(shí)除了工人的權(quán)益需要保護(hù)以外，這個(gè)時(shí)期的婦女的弱勢(shì)地位也亟需改變。中共二大提出了幫助婦女實(shí)現(xiàn)政治上的權(quán)利自由的觀點(diǎn)。1925年，中共四大進(jìn)一步明確地提出了男女在職業(yè)、工資、社會(huì)地位等方面是平等的口號(hào)，反對(duì)封建傳統(tǒng)下的童養(yǎng)媳制度和買賣婚姻制度，從而實(shí)現(xiàn)了一般婦女勞動(dòng)者追求的婚姻自由[2]。

這一時(shí)期的社會(huì)救助思想初步形成，但是尚未成熟。由于西方列強(qiáng)的入侵以及國(guó)內(nèi)落后勢(shì)力的剝削，百姓深受災(zāi)難之苦，中國(guó)共產(chǎn)黨成立初期就以人民為中心確立了社會(huì)救助思想。該時(shí)期的社會(huì)救助是政府對(duì)工人階級(jí)以及深受戰(zhàn)爭(zhēng)影響的災(zāi)民、難民提供款物接濟(jì)的一項(xiàng)基礎(chǔ)保障方式，尤其是對(duì)在戰(zhàn)爭(zhēng)中傷亡的革命工作者及其家屬給予撫恤和優(yōu)待。但是在社會(huì)救助的救助內(nèi)容、救助對(duì)象以及救助標(biāo)準(zhǔn)等方面尚未做出較為具體細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)。

(二)革命根據(jù)地和解放區(qū)的社會(huì)救助措施

土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨在最初實(shí)現(xiàn)局部執(zhí)政的過(guò)程中，通過(guò)建立民政、勞動(dòng)等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)這個(gè)時(shí)期的社會(huì)救助。1932年，中華蘇維埃共和國(guó)規(guī)定專門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)因戰(zhàn)爭(zhēng)和災(zāi)荒陷入生活困境的群眾進(jìn)行救濟(jì)。這一時(shí)期雖然建立了比較官方的災(zāi)害救助機(jī)構(gòu)，政府介入社會(huì)救助管理，但是并沒(méi)有從根本上形成比較完備的災(zāi)害救助制度體系，救濟(jì)帶有鮮明的臨時(shí)性特點(diǎn)。為了彌補(bǔ)政府的社會(huì)救助機(jī)構(gòu)的缺陷，中國(guó)共產(chǎn)黨還組織群眾建立自發(fā)的民間救助機(jī)構(gòu)，幫助受難的革命群眾和災(zāi)民。

新民主主義革命時(shí)期，在革命根據(jù)地和解放區(qū)社會(huì)救助的對(duì)象主要是由于戰(zhàn)爭(zhēng)和災(zāi)難而出現(xiàn)的大量災(zāi)民、難民以及因戰(zhàn)爭(zhēng)傷殘的軍人及其家屬。在這一時(shí)期除了蘇維埃政府通過(guò)財(cái)政撥款進(jìn)行緊急救濟(jì)以外，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的群眾慈善組織也發(fā)揮了重要的扶貧濟(jì)困的作用，比如互濟(jì)會(huì)、濟(jì)難會(huì)等組織通過(guò)各方面的力量安置這部分弱勢(shì)群體，為其提供基本生存救助，同時(shí)還給予其災(zāi)民慰問(wèn)等精神救濟(jì)等。這些措施都體現(xiàn)了這一時(shí)期黨的社會(huì)救助觀念。由于戰(zhàn)爭(zhēng)和自然災(zāi)害頻發(fā)，根據(jù)地和解放區(qū)都會(huì)涌入大量的難民，還有一些季節(jié)性流動(dòng)的災(zāi)民，對(duì)流入該地區(qū)的災(zāi)民政府采取了相應(yīng)的安置優(yōu)待政策，在經(jīng)濟(jì)和政治上對(duì)流入的災(zāi)民分配相應(yīng)的權(quán)利，同時(shí)平等地享受該地區(qū)的實(shí)物和政策。這些安置措施不僅保證了災(zāi)民的生命安全還擴(kuò)大了中國(guó)共產(chǎn)黨的社會(huì)影響。

軍人是抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的主力軍，軍人撫恤優(yōu)待政策作為一項(xiàng)特殊的社會(huì)救助政策不斷完善和發(fā)展。中國(guó)共產(chǎn)黨在1929年的古田會(huì)議上就強(qiáng)調(diào)了優(yōu)待傷病員的問(wèn)題，同時(shí)為了軍人在前線安心作戰(zhàn)，還出臺(tái)了優(yōu)待軍人家屬的各種政策，新生的紅色政權(quán)需要依靠軍人的力量來(lái)保障，所以保障軍人及其家屬的基本生活是戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期社會(huì)救助必不可少的內(nèi)容。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨在新民主主義革命時(shí)期的一系列社會(huì)救助政策都是在充分考慮不同階段的社會(huì)背景和各個(gè)群體的不同需要而采取的。

二、社會(huì)主義過(guò)渡時(shí)期的社會(huì)救助

新中國(guó)成立以后，人心振奮，百?gòu)U待興。舊中國(guó)落后的社會(huì)體制和帝國(guó)主義的長(zhǎng)期統(tǒng)治導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)遭受重大破壞，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和民族工業(yè)都日益衰落，由此造成了大量城市失業(yè)人群，同時(shí)新中國(guó)成立后的幾年自然災(zāi)害頻發(fā)也產(chǎn)生了一大批災(zāi)民。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨在新中國(guó)成立之初為了鞏固新生政權(quán)，高度重視這些弱勢(shì)群體的救助問(wèn)題。

新中國(guó)成立初期的社會(huì)救助在政府領(lǐng)導(dǎo)下,以人民自救自助為基礎(chǔ)開(kāi)展人民大眾的救濟(jì)福利事業(yè)，政府相繼設(shè)立社會(huì)司和救濟(jì)司，組織人民實(shí)行勞動(dòng)互助，以自救、自助、助人的方式實(shí)現(xiàn)救助。這一時(shí)期的社會(huì)救助呈現(xiàn)出明顯的突擊性緊急救助特征，尤其是戰(zhàn)后出現(xiàn)大量游散人員和失業(yè)人員，對(duì)于不同類型的救助群體有針對(duì)性地采取救助措施是這一時(shí)期社會(huì)救助理論突破的關(guān)鍵[1]。

(一)城鄉(xiāng)居民的失業(yè)救助

首先，在政策的支持下政府建立了失業(yè)救助制度，成立失業(yè)救助機(jī)構(gòu)，在人民政府下設(shè)失業(yè)工人救濟(jì)委員會(huì)，明確劃定失業(yè)救助范圍，尤其是將解放前失業(yè)工人的救濟(jì)問(wèn)題放在重要救助日程的首要位置，明確救助資金的來(lái)源包括中央政府撥付的資金、國(guó)營(yíng)和私營(yíng)工廠繳納的資金以及社會(huì)各界自愿捐助的資金；其次，解決失業(yè)人員的就業(yè)問(wèn)題是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，中國(guó)共產(chǎn)黨在對(duì)當(dāng)時(shí)形勢(shì)深入分析的基礎(chǔ)上采取以工代賑、生產(chǎn)自救、轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練和移民就業(yè)與返鄉(xiāng)生產(chǎn)等多種方式快速實(shí)現(xiàn)失業(yè)人員的再就業(yè)。最后，通過(guò)社會(huì)捐助互濟(jì)解決建國(guó)初期嚴(yán)重的失業(yè)問(wèn)題，在全國(guó)總工會(huì)的號(hào)召下，各分會(huì)廣泛動(dòng)員大家募捐，集腋成裘以群眾的力量幫助失業(yè)工人和國(guó)家渡過(guò)難關(guān)。

(二)災(zāi)民的救助

1949年，中央人民政府政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》，要求各級(jí)人民政府及人民團(tuán)體高度重視減災(zāi)工作，指出這是“關(guān)系到幾百萬(wàn)人的生死問(wèn)題，是新民主主義政權(quán)在災(zāi)區(qū)鞏固存在的問(wèn)題，是開(kāi)展大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)、建設(shè)新中國(guó)的關(guān)鍵問(wèn)題之一”[3]。中國(guó)共產(chǎn)黨在這一時(shí)期高度重視受災(zāi)群眾的基本生活問(wèn)題，因此采取的首要措施就是緊急賑濟(jì)，國(guó)家在財(cái)政困難的情況下仍然撥出了巨額糧款救濟(jì)災(zāi)民。同時(shí)為了盡快恢復(fù)生產(chǎn)，國(guó)家采取災(zāi)后補(bǔ)救政策，免除災(zāi)區(qū)的稅收，加大對(duì)災(zāi)區(qū)農(nóng)民的照顧，保證農(nóng)業(yè)合作化的順利開(kāi)展。此外，民間自發(fā)組織了以社會(huì)互濟(jì)為原則的救荒運(yùn)動(dòng)，中國(guó)共產(chǎn)黨大力組織倡導(dǎo)，以最大程度發(fā)揮人民群眾的力量，其主要形式包括節(jié)約捐獻(xiàn)、自由借貸等[4]。

(三)其他社會(huì)弱勢(shì)群體的救助

新中國(guó)成立初期，一部分群體是在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期慘遭迫害的妓女，政府采取“寓禁于限”的緩和取締方式改善對(duì)妓院的封閉管理，一方面加強(qiáng)對(duì)妓女的教育，組織她們學(xué)習(xí)文化知識(shí)，盡快摘掉文盲的帽子；另一方面，安置收容妓女，對(duì)于其中無(wú)家可歸的人政府給予其安置場(chǎng)所，幫助她們安排出路。另一部分群體是鴉片煙民等影響社會(huì)風(fēng)氣的不良人員，吸食鴉片不僅影響新中國(guó)建立初期的社會(huì)秩序，而且還提供了鴉片傳播流行的不良渠道。中央政府利用“三反”“五反”運(yùn)動(dòng)開(kāi)展了一場(chǎng)規(guī)模盛大的肅毒運(yùn)動(dòng)，通過(guò)組織各種形式的戒煙戒毒運(yùn)動(dòng)使新中國(guó)建立初期保持了良好的社會(huì)風(fēng)氣。

三、集體化時(shí)期的社會(huì)救助

1956年隨著三大改造的完成，中國(guó)逐步進(jìn)入社會(huì)主義探索的集體化時(shí)期，在這個(gè)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)救助事業(yè)取得了很大成就，但是在此期間文化大革命的發(fā)生，給黨、國(guó)家和人民帶來(lái)嚴(yán)重的損失。在集體化時(shí)期，出現(xiàn)大量社會(huì)弱勢(shì)群體的原因除了不可避免的自然災(zāi)害以外，還有一個(gè)很重要的原因就是這一時(shí)期的社會(huì)政策。

從我國(guó)進(jìn)入社會(huì)主義初級(jí)階段到文化大革命結(jié)束后，社會(huì)救助制度沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，但由于三年自然災(zāi)害和文化大革命的影響，社會(huì)救濟(jì)對(duì)象的種類、數(shù)量有所增加，主要包括20世紀(jì)60年代精簡(jiǎn)退職的老職工、“文革”后病退回城的知青和其他特殊人員，如右派摘帽人員、文化大革命中受迫害人員等生活苦難者。這一時(shí)期的社會(huì)救助內(nèi)容逐漸豐富，國(guó)家對(duì)這些由于歷史原因造成的特殊弱勢(shì)群體給予了社會(huì)救濟(jì)，并采取補(bǔ)發(fā)工資、發(fā)放生活困難補(bǔ)助費(fèi)、返還查抄沒(méi)收的財(cái)產(chǎn)、安排工作等方式對(duì)其損失進(jìn)行了相應(yīng)的賠償和補(bǔ)償。

(一)城市和農(nóng)村的社會(huì)救助

三大改造完成后，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得顯著成就，進(jìn)一步解決了城市中的就業(yè)和生活問(wèn)題，但是在救助對(duì)象上除了無(wú)依無(wú)靠的孤老弱殘以外，還增加了無(wú)法進(jìn)入社會(huì)主義改造的企業(yè)人員。城市社會(huì)救助呈現(xiàn)出明顯的“單位救助”特點(diǎn)，企事業(yè)單位不僅要為職工提供工資，而且要在養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等方面為職工提供保障，對(duì)于困難職工給予救助。農(nóng)村社會(huì)救助則具備“集體救助”的特點(diǎn)，社會(huì)救助主要依靠集體施行，救助對(duì)象主要集中在農(nóng)村五保戶和少數(shù)困難群眾[4]。1956年，中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)提出并經(jīng)國(guó)務(wù)院通過(guò)的《一九五六到一九六七年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》和一屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》是最早提到農(nóng)村五保政策的兩個(gè)文件。農(nóng)村五保制度是中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的一項(xiàng)長(zhǎng)期政策，是中國(guó)共產(chǎn)黨和中共政府的一項(xiàng)經(jīng)常性工作，主要是對(duì)農(nóng)村無(wú)依無(wú)靠的老弱孤殘給予保吃、保穿、保燒、給予年幼的保教和年老死后的保葬[5]。

(二)災(zāi)民的救助

隨著社會(huì)主義改造的完成，中國(guó)進(jìn)入到社會(huì)主義集體化的探索時(shí)期，但是由于這一時(shí)期的生產(chǎn)力還比較落后，人們應(yīng)對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)的能力是相對(duì)有限的。這一時(shí)期我國(guó)的經(jīng)濟(jì)主要是以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)，在發(fā)生災(zāi)害的時(shí)候主要以集體救助為主，只有當(dāng)集體救助不能起作用的時(shí)候黨和國(guó)家才會(huì)出面動(dòng)員全國(guó)力量抗災(zāi)救災(zāi)，而且抗災(zāi)救災(zāi)的重點(diǎn)是搶收、補(bǔ)種農(nóng)作物，努力減少農(nóng)業(yè)損失。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨和人民政府始終把生產(chǎn)救災(zāi)當(dāng)作集體化時(shí)期災(zāi)害救助的重要舉措。

(三)歸僑的救助

新中國(guó)成立之后一大批愛(ài)國(guó)華僑回歸祖國(guó)參與新中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，致力于為新中國(guó)的發(fā)展貢獻(xiàn)一份力量，但是其中有一部分人生活困難，無(wú)安家能力。政府對(duì)這部分群體給予了及時(shí)的社會(huì)救助，對(duì)于華僑在經(jīng)濟(jì)、教育等方面的不同需要合理安排救濟(jì)項(xiàng)目，盡可能滿足他們的需求。但是，在文化大革命期間僑務(wù)政策遭到破壞，大量華僑遭到迫害，歸僑的社會(huì)救濟(jì)工作也受到嚴(yán)重干擾。

四、改革開(kāi)放初期的社會(huì)救助

十一屆三中全會(huì)以后，改革開(kāi)放為這一時(shí)期社會(huì)救助的發(fā)展提供了強(qiáng)大的思想、組織和政治基礎(chǔ)，人民的收入水平顯著提高，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)導(dǎo)致各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。

隨著改革開(kāi)放的不斷深化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)救助的覆蓋群體逐漸擴(kuò)大，能夠享受社會(huì)救濟(jì)的對(duì)象主要有三類人：城鎮(zhèn)中無(wú)法定扶養(yǎng)人、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)可靠生活來(lái)源的老年人，重度殘疾人和孤兒；符合救濟(jì)條件的精減退職老職工；符合黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定的、需要特別給予救濟(jì)的人員。對(duì)于特殊困難戶，除了由政府給予定期救濟(jì)之外，他們所在的社區(qū)，包括城市的街道、居委會(huì)等，也會(huì)通過(guò)各種形式來(lái)幫助他們，使其生活接近當(dāng)?shù)匾话闼?。同時(shí)在基本的社會(huì)救助制度之上政府還探索了多樣化的社會(huì)救助形式，以形式的創(chuàng)新解決不同群體所面臨的生活困境[6]。

(一)開(kāi)發(fā)式農(nóng)村扶貧

改革開(kāi)放以后大部分人民群眾的溫飽問(wèn)題得到解決，但是收入水平仍然比較低，如果不加以鞏固，極有可能出現(xiàn)返貧的現(xiàn)象。1978年10月，在北京召開(kāi)的第七次全國(guó)民政工作會(huì)議充分肯定了扶貧工作。十一屆三中全會(huì)以后，民政部認(rèn)真貫徹傳達(dá)會(huì)議精神。在整個(gè)開(kāi)發(fā)式扶貧過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨的先進(jìn)性得到充分體現(xiàn)。通過(guò)扶貧到村到戶、堅(jiān)持科技教育扶貧、東西部協(xié)作扶貧等方式，到20世紀(jì)90年代初中國(guó)農(nóng)村絕大多數(shù)地區(qū)憑借自身優(yōu)勢(shì)走出貧困，經(jīng)濟(jì)得到快速增長(zhǎng)，但是與東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相比仍然存在較大差距。為了進(jìn)一步加大扶貧力度，我國(guó)政府自1986年起采取了一系列重大措施，如安排專項(xiàng)資金、制定優(yōu)惠政策支持農(nóng)村開(kāi)發(fā)式扶貧的落實(shí)。這一階段的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)政策取得顯著成就的重要原因在于中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)改革開(kāi)放初期我國(guó)國(guó)情的深入剖析。改革開(kāi)放是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，在這個(gè)轉(zhuǎn)折時(shí)期我黨能夠充分考慮國(guó)情以及未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向從而提出相關(guān)的救助思想，充分體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨一心一意為人民、為國(guó)家的先進(jìn)理念[7]。

(二)五保供養(yǎng)制度

十一屆三中全會(huì)以后，中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村推行了一系列新的農(nóng)村社會(huì)救助政策，為五保工作的恢復(fù)和發(fā)展指明了方向，與此同時(shí)，隨著計(jì)劃生育工作的推行，農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的重要性更加突出。1981年國(guó)家農(nóng)業(yè)委員會(huì)、民政部指出：“對(duì)于老弱、孤寡、殘疾社員實(shí)行供給，是黨和政府的一項(xiàng)政策，也是農(nóng)村社隊(duì)的好傳統(tǒng)，農(nóng)民中的好風(fēng)尚。保證這部分社員的生活，有利于計(jì)劃生育，有利于鞏固安定團(tuán)結(jié)，促進(jìn)四化建設(shè)?！睘榱松钊胴瀼厝丝谄詹橹羞叢檫吀牡脑瓌t，推動(dòng)五保政策的全面落實(shí)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的改革，各地紛紛采取統(tǒng)籌分管的方式改革五保工作。1994年1月，國(guó)務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》明確規(guī)定了五保供養(yǎng)的對(duì)象、內(nèi)容、形式、資金來(lái)源等。五保供養(yǎng)制度的不斷改革和完善不僅真正保障了農(nóng)村困難群體的基本生活權(quán)益，更重要的是加強(qiáng)了中國(guó)共產(chǎn)黨和人民群眾的血肉聯(lián)系，為黨今后的工作奠定了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

五、現(xiàn)代中國(guó)的社會(huì)救助

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化，一系列社會(huì)問(wèn)題開(kāi)始凸顯，大批失業(yè)、下崗人員失去生活來(lái)源，淪為弱勢(shì)群體。以城市居民最低生活保障制度的建立為標(biāo)志，我國(guó)進(jìn)入了現(xiàn)代社會(huì)救助階段[8]。現(xiàn)代的社會(huì)救助更注重人性化，國(guó)家和社會(huì)成為提供社會(huì)救助的法定責(zé)任主體，而享受社會(huì)救助是每一位遭遇不幸的社會(huì)成員的基本權(quán)利，而且在地位上救助方和受助者是完全平等的，社會(huì)救助由早期的恩賜、施舍轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N真正的人權(quán)保障措施，其目的不再是維護(hù)階級(jí)統(tǒng)治而是保障人權(quán)，使社會(huì)脆弱群體真正擺脫生存危機(jī)。

(一)最低生活保障制度

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨和人民政府對(duì)特殊困難群眾如災(zāi)民、難民實(shí)行了臨時(shí)性的社會(huì)救助，對(duì)符合救助條件的孤老弱殘?zhí)峁┚葷?jì)。改革開(kāi)放后，中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府又實(shí)行了扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略。但是對(duì)于一些生活困難、在短期內(nèi)又難以緩解的群體來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)期穩(wěn)定的救助才是他們最需要的，因此為了更好地對(duì)困難群眾濟(jì)貧，中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)一步探索建立了最低生活保障制度。最低生活保障制度是對(duì)生活水平低于國(guó)家規(guī)定的最低生活標(biāo)準(zhǔn)的群體給予幫助的一種社會(huì)保障制度，它是我國(guó)在不斷探索實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的一種最具創(chuàng)新性的社會(huì)救助形式，能夠?yàn)槔щy群體提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的保障[9]。

2007年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，農(nóng)村最低生活保障制度的建設(shè)得到全面推進(jìn)。根據(jù)2007年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，截至2007年底，農(nóng)村最低生活保障家庭已達(dá)到1 572.5萬(wàn)戶，農(nóng)村的低保正向著應(yīng)保盡保的目標(biāo)邁進(jìn)[10]。城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的建立,從根本上修正了傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度的缺陷,為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助統(tǒng)籌奠定了基礎(chǔ)。同時(shí),隨著救助人數(shù)不斷擴(kuò)大,救助標(biāo)準(zhǔn)逐步提高,救助資金也逐年增加,救助程序日益規(guī)范,困難群眾的基本生活得到了保障[11]。從資金投入上看，我國(guó)在最低生活保障制度上投入大量專項(xiàng)資金，能夠保障全國(guó)低于最低生活標(biāo)準(zhǔn)的群體從國(guó)家獲得物質(zhì)援助和現(xiàn)金幫助。國(guó)家投入的資金逐年增加充分保證了困難群眾從國(guó)家獲得救濟(jì)保障。

(二)新型社會(huì)救助體系

傳統(tǒng)的社會(huì)救助體系解決了困難群體在吃飯、穿衣等日常生活方面的困難，但是無(wú)法滿足他們?cè)谧》俊⒔逃?、醫(yī)療等方面的需求，因此，民政部在分析其原因的基礎(chǔ)上提出了以低保為核心的新型社會(huì)救助體系，致力于在最低生活保障的基礎(chǔ)上，為困難群體提供住房救助、教育救助以及在就醫(yī)方面的援助，為弱勢(shì)群體打造一張能夠保障其基本生活的社會(huì)安全網(wǎng)[12]。

廉租住房是一種低租金或免租金的保障性住房,是住房救助的主要形式，通過(guò)免費(fèi)或者低價(jià)租金為困難群體提供住房，以保障他們?cè)谧》可系谋憷?。教育救助是指?guó)家對(duì)享受義務(wù)教育的學(xué)生免除學(xué)費(fèi)，對(duì)具有家庭特殊困難的學(xué)生給予相應(yīng)的教育補(bǔ)貼，還通過(guò)發(fā)放助學(xué)金、發(fā)放特殊困難補(bǔ)助、組織勤工助學(xué)等形式給予救助。城鄉(xiāng)醫(yī)療救助主要采取兩種方法:一是幫助城鄉(xiāng)低保或困難群眾參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn);二是對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷后仍然存在付費(fèi)困難的群體提供二次幫助。

新型社會(huì)救助體系體現(xiàn)了救災(zāi)和救助的分離，從傳統(tǒng)的社會(huì)救助到新型社會(huì)救助體系的建立實(shí)現(xiàn)了由救助隨意性到救助規(guī)范性的轉(zhuǎn)變，新型的社會(huì)救助體系通過(guò)“家計(jì)調(diào)查”的方式確定救助對(duì)象，在救助標(biāo)準(zhǔn)以及救助待遇發(fā)放中都出臺(tái)了明確的法律規(guī)定，具備一套嚴(yán)格、規(guī)范的救助程序[13]。新型社會(huì)救助體系建立后將傳統(tǒng)的救助項(xiàng)目按照一定的標(biāo)準(zhǔn)整合為基本生活救助、專項(xiàng)救助和臨時(shí)救助三大類，基本生活救助包括城市低保、農(nóng)村低保和農(nóng)村五保制度等，專項(xiàng)救助包括醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等，臨時(shí)救助主要針對(duì)遇到突發(fā)性意外情況的群體。新型社會(huì)救助體系的建立改變了過(guò)去家庭保障和單位保障的弊端，更加強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)救助中的責(zé)任，符合這一時(shí)期社會(huì)保障的發(fā)展特點(diǎn)，與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利共同構(gòu)成我國(guó)的社會(huì)保障體系。

六、我國(guó)社會(huì)救助可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)理念層面

新型社會(huì)救助體系的建立是社會(huì)救助發(fā)展歷程中的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，但是深受傳統(tǒng)社會(huì)貧困觀念的影響，現(xiàn)代社會(huì)救助給予的物質(zhì)援助仍然帶有明顯的施舍和恩賜色彩，而且大部分側(cè)重于緊急救助，只能在短期內(nèi)解決社會(huì)弱勢(shì)群體的困難，屬于一種短期應(yīng)急措施。社會(huì)救助在未來(lái)的發(fā)展中首先應(yīng)該實(shí)現(xiàn)理念上的轉(zhuǎn)變，當(dāng)前的社會(huì)救助屬于一種事后補(bǔ)救型的社會(huì)保障制度，一方面應(yīng)該向積極的一方轉(zhuǎn)變，在貧困或者災(zāi)難發(fā)生之前積極主動(dòng)地采取事前預(yù)防的措施；另一方面不能完全依賴被動(dòng)的輸血式救助，應(yīng)將輸血式救助和造血式救助相結(jié)合，同時(shí)為了彌補(bǔ)政府在社會(huì)救助領(lǐng)域的失靈，應(yīng)該形成由政府主導(dǎo)的社會(huì)多方力量參與的社會(huì)救助格局。

(二)制度層面

建黨以來(lái)我國(guó)的社會(huì)救助雖然在救助力度、救助范圍以及行政管理上有了很大的進(jìn)步，為保障弱勢(shì)群體的基本生活做出巨大貢獻(xiàn)。但是社會(huì)救助制度仍然存在待解決的問(wèn)題，比如城鄉(xiāng)二元化、社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧對(duì)接模糊等，因此未來(lái)社會(huì)救助制度有待進(jìn)一步完善[14]。

首先，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會(huì)救助統(tǒng)籌。適當(dāng)擴(kuò)大社會(huì)救助的保障范圍，把農(nóng)村地區(qū)和城市之間的救助標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行聯(lián)動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)間的差距；同時(shí)對(duì)于社會(huì)救助資金，除了需要公共財(cái)政的投入外，還應(yīng)拓展多種資金籌集渠道[15]。其次，實(shí)現(xiàn)普遍性社會(huì)救助與個(gè)性化精準(zhǔn)扶貧有效對(duì)接[16]。社會(huì)救助的群體是多樣化的，應(yīng)該針對(duì)不同類型的群體因人而異采取不同的救助方式，避免盲目救助。尤其是貧困群體，社會(huì)救助和精準(zhǔn)扶貧在政策上的差異對(duì)貧困群體的幫助會(huì)產(chǎn)生障礙，因此，處理好社會(huì)救助和精準(zhǔn)扶貧的有效對(duì)接至關(guān)重要。最后，社會(huì)救助體系還應(yīng)該增加服務(wù)救助這部分內(nèi)容，當(dāng)前的社會(huì)救助大多側(cè)重于實(shí)物和現(xiàn)金，應(yīng)逐步探索多元化的救助渠道，譬如在心理疏導(dǎo)、生活看顧以及能力提升等方面的需求，都需要被考慮在社會(huì)救助的類型之內(nèi)。

(三)管理層面

社會(huì)救助的管理尤其是貧困救助的管理方式一直處于不斷探索的狀態(tài)。我國(guó)需要救助的貧困人口不可能完全處于同一貧困線上，因此對(duì)貧困群體的社會(huì)救助不能一刀切，應(yīng)該采取分層分類救助，將社會(huì)救助真正給予有需要的困難群體。同時(shí)我國(guó)目前在救助范圍或是救助標(biāo)準(zhǔn)上較為保守，這就要求相應(yīng)的社會(huì)救助機(jī)構(gòu)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提高救助標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”[17]。

七、結(jié)語(yǔ)

自中國(guó)共產(chǎn)黨建黨以來(lái)，始終將實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)和不斷滿足人民美好生活的需要作為奮斗目標(biāo)，這也是中國(guó)特色社會(huì)保障制度發(fā)展的最終目標(biāo)[18]。社會(huì)救助是社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)部分，是保障社會(huì)弱勢(shì)群體基本生活的第一道防線，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)的社會(huì)救助取得了巨大成就。中國(guó)共產(chǎn)黨建立100年以來(lái)，始終站在時(shí)代前列，始終代表最廣大人民群眾的根本利益，團(tuán)結(jié)、帶領(lǐng)全國(guó)各族人民不斷取得革命、建設(shè)和改革的偉大勝利。在改造社會(huì)的偉大實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全體人民成功開(kāi)展了常態(tài)的困難救助，在社會(huì)救助工作中發(fā)揮了核心領(lǐng)導(dǎo)作用，充分彰顯了中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力和先進(jìn)性。

縱觀100年來(lái)我國(guó)社會(huì)救助發(fā)展歷程,可以發(fā)現(xiàn)其制度變遷有著自己的顯著特征。這些特征既受制于歷史情境,又體現(xiàn)了其內(nèi)在規(guī)律性;既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物,又促使黨和政府更客觀地認(rèn)知社會(huì)、認(rèn)知弱勢(shì)群體、認(rèn)知社會(huì)救助。