加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力建設(shè)研究*

中共甘肅省委黨校（甘肅行政學(xué)院）應(yīng)急管理培訓(xùn)中心 馬小飛

一、加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力建設(shè)的重要性和必要性

（一）公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)不容忽視

人類社會(huì)進(jìn)入新的歷史發(fā)展時(shí)期，在各種自然的、社會(huì)的因素共同作用下，各類災(zāi)難災(zāi)害層出不窮，多重風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)耦合疊加，形成了一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)集合，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)層面和各個(gè)領(lǐng)域，高風(fēng)險(xiǎn)儼然成為當(dāng)今社會(huì)的一個(gè)顯著特點(diǎn)。在諸多的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)中，公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)尤其需要引起社會(huì)高度重視。公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)于自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)來說，由于其發(fā)生的頻率和概率相對(duì)較低，往往容易被忽略，不受重視甚至被遺忘。但是，公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的潛在威脅更大、影響更深、危害更廣。因此，防范和化解重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題，需要引起我們足夠的重視和關(guān)注。

（二）公共衛(wèi)生安全形勢(shì)不容樂觀

人類社會(huì)伴隨著第三次科技革命，醫(yī)療技術(shù)和醫(yī)療水平大大提高，醫(yī)療條件得到極大的改善，人們的治病需求和健康需求得到基本滿足和保障。但同時(shí)，由于各種人類社會(huì)產(chǎn)生的或者人為制造的病毒、細(xì)菌乃至誘發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的物理、化學(xué)、生物因素，不經(jīng)意間就可能演變?yōu)橥话l(fā)公共衛(wèi)生事件。新冠肺炎疫情肆虐全球，造成220多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的人員死亡和重大經(jīng)濟(jì)損失。艾滋病、埃博拉病毒、流行性感冒、禽流感、鼠疫等傳染病奪取上百萬人的生命。重大食品中毒事件、重大環(huán)境衛(wèi)生事件防不勝防，群體性不明原因疾病時(shí)有發(fā)生。嚴(yán)峻復(fù)雜的公共衛(wèi)生形勢(shì)要求我們不得不提高防范和化解重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)能力。

（三）應(yīng)急能力是防范化解風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵

防范和化解重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)是一項(xiàng)系統(tǒng)的宏偉工程，需要做好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)溝通和風(fēng)險(xiǎn)處置等多項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，而尤為關(guān)鍵的是加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力是指政府、衛(wèi)生行政部門、公共衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)等主體在發(fā)生重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒、環(huán)境衛(wèi)生事件和其他嚴(yán)重影響公眾健康的突發(fā)事件后采取的一系列有針對(duì)性的應(yīng)急措施的能力。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力是政府應(yīng)急管理的一個(gè)重要組成部分，是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化不可缺少的重要內(nèi)容，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力水平高低直接決定著防范化解重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的成敗和效度。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力

（一）檢測(cè)預(yù)警能力

檢測(cè)預(yù)警能力是指疾病預(yù)防與控制機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)在公共衛(wèi)生事件發(fā)生后第一時(shí)間檢測(cè)確定病毒、細(xì)菌及其感染源并及時(shí)社會(huì)發(fā)出警示的能力。衡量檢測(cè)預(yù)警能力主要看三個(gè)方面：一是時(shí)效性，即公共衛(wèi)生事件之后，確定其性質(zhì)和發(fā)生原因的最短時(shí)間間隔；二是準(zhǔn)確度，即依靠專業(yè)技術(shù)和運(yùn)用科學(xué)知識(shí)檢測(cè)出來結(jié)果與客觀事實(shí)之間精準(zhǔn)度和匹配度；三是規(guī)模數(shù)量，即一個(gè)地區(qū)或者一個(gè)機(jī)構(gòu)一天24小時(shí)最大檢測(cè)規(guī)模。

（二）醫(yī)療救治能力

醫(yī)療救治能力主要是指各醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)診療救治在突發(fā)公共衛(wèi)生中感染、確診或者受傷患者的醫(yī)療技術(shù)和醫(yī)療水平的總稱。決定醫(yī)療救治能力高低的因素主要有醫(yī)療條件、醫(yī)療資源、醫(yī)療手段、診斷水平、診療方案和護(hù)理水平等。

（三）資源保障能力

資源保障能力是戰(zhàn)勝重大傳染病疫情，處置和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的根本基礎(chǔ)。資源保障包括人力資源、物資資源、醫(yī)療資源、信息資源和政策資源。

（四）社會(huì)動(dòng)員能力

社會(huì)動(dòng)員主要表現(xiàn)為：動(dòng)員社會(huì)公眾支持和配合政府在特殊時(shí)期采取的一些規(guī)定性、限制性、強(qiáng)制性措施；動(dòng)員社會(huì)公眾參與到突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中，提高必要社會(huì)志愿服務(wù)和社會(huì)慈善公益物資捐贈(zèng)和技術(shù)支撐；動(dòng)員社會(huì)公眾養(yǎng)成良好的公共衛(wèi)生習(xí)慣；動(dòng)員社會(huì)公眾為處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件貢獻(xiàn)智慧和力量。

（五）協(xié)同應(yīng)急能力

突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有政治性和公共性，有效處置和應(yīng)對(duì)需要多方協(xié)同應(yīng)急，建立統(tǒng)一的應(yīng)急指揮體系，在指揮部或者領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，疾病預(yù)防與控制部門、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、應(yīng)急部門、公安部門、交通部門、市場(chǎng)監(jiān)督管理部門等多個(gè)部門聯(lián)合起來，立足各自工作職能和職責(zé)，為共同的工作目標(biāo)，采取有針對(duì)性的務(wù)實(shí)管用綜合型措施，從不同層面形成工作合力。

三、加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力地對(duì)策建議

（一）充分發(fā)揮疾病預(yù)防與控制機(jī)構(gòu)的職能作用

1.完善疾病預(yù)防與控制機(jī)構(gòu)功能定位。賦予疾病預(yù)防與控制機(jī)構(gòu)“行政管理”和“技術(shù)服務(wù)”雙重職能，在一類事業(yè)單位模式不變的前提下，允許省級(jí)和有條件的市級(jí)疾病預(yù)防與控制機(jī)構(gòu)向社會(huì)提供體檢、評(píng)價(jià)、檢測(cè)、健康管理等公共衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)，縣級(jí)層面創(chuàng)新醫(yī)療與疾病預(yù)防協(xié)同工作機(jī)制。

2.強(qiáng)化省級(jí)疾病預(yù)防與控制機(jī)構(gòu)龍頭和主導(dǎo)地位。將省級(jí)疾控中心行政級(jí)別升格為副廳級(jí)，統(tǒng)籌規(guī)劃和指導(dǎo)全省公共衛(wèi)生工作；加強(qiáng)省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)實(shí)驗(yàn)室能力建設(shè)，切實(shí)發(fā)揮省級(jí)實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)“一錘定音”的重要作用；強(qiáng)化對(duì)市縣的技術(shù)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)、質(zhì)量控制和督導(dǎo)評(píng)價(jià)、績(jī)效考核等職能。

3.合理布局各級(jí)疾病預(yù)防與控制機(jī)構(gòu)職能。省級(jí)疾病預(yù)防與控制機(jī)構(gòu)應(yīng)以研究性為主，強(qiáng)化對(duì)全省疾病發(fā)生和流行態(tài)勢(shì)的分析，強(qiáng)化科研創(chuàng)新與技術(shù)指導(dǎo)，優(yōu)化防控策略與規(guī)范，制訂方案和指南、標(biāo)準(zhǔn)。市、縣兩級(jí)疾病預(yù)防與控制機(jī)構(gòu)應(yīng)以應(yīng)用型為主，市級(jí)在實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)方面有所側(cè)重，縣級(jí)在流行病學(xué)調(diào)查、健康教育方面有所側(cè)重。

（二）加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)

1.拓寬人才引入渠道

根據(jù)各市（州）人才缺口程度，制定全省醫(yī)療人才多元化引入渠道。一是在省屬醫(yī)學(xué)高等院校實(shí)施專項(xiàng)定向招生計(jì)劃，與學(xué)生簽訂協(xié)議，由市（州）政府負(fù)擔(dān)學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，學(xué)生畢業(yè)之后回當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)就業(yè)。二是每年在事業(yè)單位公開招考中，給予醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)一部分的編制，主要向基層醫(yī)療衛(wèi)生單位傾斜，解決基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人才引進(jìn)難的問題。三是單列高層次醫(yī)學(xué)專業(yè)技術(shù)人才引進(jìn)計(jì)劃，由市（州）政府制定優(yōu)惠政策，相關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)配合落實(shí)，高層次醫(yī)學(xué)專業(yè)技術(shù)人才主要面向三級(jí)以上綜合型醫(yī)院。

2.優(yōu)化人才評(píng)價(jià)機(jī)制

一是積極探索建立符合行業(yè)特點(diǎn)的人才評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，更加注重實(shí)際貢獻(xiàn)的基層醫(yī)療衛(wèi)生人才評(píng)價(jià)機(jī)制，適當(dāng)提高公共衛(wèi)生專業(yè)高級(jí)職稱限額。二是改革完善現(xiàn)行的醫(yī)學(xué)類專業(yè)技術(shù)人才職稱評(píng)定制度，疾病預(yù)防與控制機(jī)構(gòu)和醫(yī)院的職稱評(píng)定的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)各有側(cè)重。三是進(jìn)一步改革衛(wèi)生應(yīng)急人員的績(jī)效考核及薪酬管理體系，統(tǒng)籌和規(guī)范津補(bǔ)貼制度，提高傳染病醫(yī)院和疾病預(yù)防與控制機(jī)構(gòu)工作人員的工資待遇。

3.強(qiáng)化人才培養(yǎng)管理

一是醫(yī)療單位實(shí)行對(duì)口幫扶計(jì)劃，由省市綜合醫(yī)院對(duì)口幫扶縣鄉(xiāng)醫(yī)院，把人才培訓(xùn)納入對(duì)口幫扶的重點(diǎn)內(nèi)容，并建立考核評(píng)價(jià)機(jī)制。二是加強(qiáng)縣級(jí)醫(yī)院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的全科醫(yī)生培訓(xùn)力度，通過“規(guī)培生”政策、外出脫產(chǎn)進(jìn)修、定點(diǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)修等多種方式，加強(qiáng)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的人才培訓(xùn)力度。三是鼓勵(lì)疾病預(yù)防與控制機(jī)構(gòu)工作人員參與醫(yī)學(xué)類、公共衛(wèi)生類的專業(yè)學(xué)術(shù)會(huì)議和行業(yè)會(huì)議，提高他們的專業(yè)水平和行業(yè)知識(shí)。

（三）強(qiáng)化醫(yī)療物資的保障能力

1.加強(qiáng)生產(chǎn)能力建設(shè)

探索以市（州）為單元，基于本地區(qū)人口總量、醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量，在政府政策引領(lǐng)和市場(chǎng)配置資源的共同作用下，建立專門提供用于公共衛(wèi)生領(lǐng)域的設(shè)備、設(shè)施、藥品、器材、消殺物資等企業(yè)或生產(chǎn)線。

2.強(qiáng)化物資儲(chǔ)備能力

各級(jí)政府衛(wèi)生行政主管部門及各醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)均設(shè)立專項(xiàng)醫(yī)療物資保障資金，用于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)過程中的物資緊急采購(gòu)。建立“常態(tài)化儲(chǔ)備+應(yīng)急儲(chǔ)備”的雙重儲(chǔ)備模式，以醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為依托進(jìn)行實(shí)物儲(chǔ)備，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)要建立至少7天以上日常醫(yī)療物資儲(chǔ)備機(jī)制。同時(shí)，要通過保留生產(chǎn)線和簽訂購(gòu)銷協(xié)議等方式進(jìn)行技術(shù)儲(chǔ)備和戰(zhàn)略儲(chǔ)備。

3.創(chuàng)新應(yīng)急物資管理機(jī)制

應(yīng)急物資的管理應(yīng)當(dāng)能保證資源的有效利用，減少浪費(fèi)，在管理主體上，建議在各級(jí)衛(wèi)生行政主管部門增設(shè)應(yīng)急物資儲(chǔ)備領(lǐng)導(dǎo)小組，作為應(yīng)急物資管理的專門負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。在管理方式上，建議將應(yīng)急物資儲(chǔ)備納入常規(guī)管理，建立統(tǒng)一的物資儲(chǔ)備和管理程序。同時(shí)政府建立物資儲(chǔ)備專項(xiàng)資金，以保證應(yīng)急物資的購(gòu)買、儲(chǔ)備管理、調(diào)配補(bǔ)貼等。

（四）優(yōu)化協(xié)同應(yīng)急模式

1.加強(qiáng)現(xiàn)有協(xié)同應(yīng)急模式

進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)代大應(yīng)急理念下的協(xié)同應(yīng)急模式，主要有5種模式，即基于應(yīng)急預(yù)案職責(zé)分工的職責(zé)式模式；軍地、政社、企地多元主體聯(lián)合應(yīng)急模式；毗鄰區(qū)域建立戰(zhàn)略合作協(xié)議應(yīng)急模式；社區(qū)與社會(huì)的互助式應(yīng)急模式，以功能結(jié)構(gòu)為主合作式、互助式、參與式、職責(zé)式的應(yīng)急模式；基于應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一調(diào)度下的任務(wù)式協(xié)同應(yīng)急模式。

2.探索新的協(xié)同應(yīng)急模式

根據(jù)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的規(guī)律，總結(jié)反思突發(fā)公共事件應(yīng)急處置的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，按照重大傳染病疫情、食物中毒、職業(yè)中毒和不明原因疾病四種類別進(jìn)行實(shí)踐探索新的協(xié)同應(yīng)急模式。構(gòu)建重大公共衛(wèi)生事件情景，進(jìn)行模擬應(yīng)急演練，通過模擬演練來摸索高效便捷、務(wù)實(shí)管用的協(xié)同應(yīng)急模式。

3.強(qiáng)化協(xié)同應(yīng)急保障

要為協(xié)同應(yīng)急模式提供制度和機(jī)制的保障，通過應(yīng)急實(shí)戰(zhàn)演練、資源共享、信息互通、人員交流等形式，把協(xié)同應(yīng)急模式細(xì)化實(shí)化，落實(shí)到實(shí)際工作中，建立長(zhǎng)效機(jī)制，使其常態(tài)化。

（五）進(jìn)一步提高社會(huì)動(dòng)員能力

1.加強(qiáng)思想引領(lǐng)

在常態(tài)化工作中，要加強(qiáng)對(duì)于傳染病法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法等有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的法律法規(guī)宣傳，促進(jìn)社會(huì)大眾對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件有基本認(rèn)知，為其參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置奠定思想認(rèn)同。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件之后，要及時(shí)公開發(fā)布信息，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)政府應(yīng)急處置的信任和支持，增強(qiáng)其參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的主動(dòng)性。

2.規(guī)范社會(huì)動(dòng)員機(jī)制

把加強(qiáng)社會(huì)動(dòng)員能力納入突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案中，明確界定社會(huì)動(dòng)員的條件、范圍、內(nèi)容、流程、時(shí)效等，使社會(huì)動(dòng)員規(guī)范化、制度化、法制化。

3.完善社會(huì)動(dòng)員管理機(jī)制

明確規(guī)定社會(huì)動(dòng)員的發(fā)布主體，避免多頭盲目動(dòng)員，明確規(guī)定社會(huì)動(dòng)員的管理主體，動(dòng)員之后社會(huì)力量應(yīng)納入突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理總體框架之中，統(tǒng)一調(diào)度分配使用，發(fā)揮其最大效能。明確規(guī)定社會(huì)動(dòng)員結(jié)束之后的反饋效果、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和反思教訓(xùn)，進(jìn)而不斷提升社會(huì)動(dòng)員能力。