青島科技大學(xué)法學(xué)院 朱菲

一、概念界定：“終身教育”還是“終生教育”

“l(fā)’educaiionpermanente”首先由保羅·朗格朗（法國教育學(xué)家）于1965年提出。先后被譯為“Education Permanent”和“Life long Education”，后者作為統(tǒng)一的稱謂固定下來。

我國學(xué)界對該概念有兩種翻譯，即“終身教育”和“終生教育”。保羅·朗格朗把這個概念的描述成“從一個人出生的那一刻起一直到生命終結(jié)時為止的不間斷的發(fā)展，包括了教育各發(fā)展階段各個關(guān)頭之間的有機聯(lián)系。”[1]在現(xiàn)代漢語詞典中，“終生”和“終身”都有“一生，一輩子”的涵義。因此，可以認為“終身教育”和“終生教育”只是翻譯不同，但意思一致。

二、問題分析：終身教育立法存在多方面問題

1995年《中華人民共和國教育法》中首次使用了“終身教育”一詞。2005年《福建省終身教育促進條例》頒布，是終身教育政策邁向法制化的重要里程碑。盡管地方相繼制定了條例，但國家層面立法卻一直沒有提上日程。黨和國家的重要文件中可以看出，建設(shè)終身教育體系仍是我國的重要目標(biāo)。《終身教育法》遲遲不能出臺，不是因為重視不夠，而是存在理論、現(xiàn)實和立法三方面問題。

（一）理論問題

我國關(guān)于終身教育立法的理論研究起步較晚，關(guān)注較少，研究相對滯后。

我國終身教育立法研究的第一個理論問題就是“終身教育”與之前已經(jīng)存在的“國民教育”“成人教育”“繼續(xù)教育”的關(guān)系沒有明確規(guī)定。[2]第二個問題是在同一文件中同時出現(xiàn)“終身教育”“終身學(xué)習(xí)”，而未區(qū)分二者概念，使用混亂，常出現(xiàn)交替使用或者互用的情形。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(2010-2020年)中反復(fù)提及“終身學(xué)習(xí)”“終身教育”二詞，分別出現(xiàn)了六次和五次。

（二）現(xiàn)實問題

雖然“終身教育”一詞已經(jīng)在大眾中廣泛傳播，國家和地方也在推進這一事業(yè)的發(fā)展[3]，但我國終身教育事業(yè)還面臨著很多現(xiàn)實問題。

第一，我國終身教育事業(yè)起步晚，理論基礎(chǔ)不足。我國不管是政策文件還是地方性立法都帶有濃厚的“異域色彩”，并沒有形成中國特有的理論基礎(chǔ)。第二，我國終身教育事業(yè)尚缺乏群眾基礎(chǔ)。由成人教育向終身教育、終身學(xué)習(xí)的理論轉(zhuǎn)變，由精英教育向大眾教育、普遍教育的理念轉(zhuǎn)變尚未完成。第三，我國終身教育事業(yè)需要社會協(xié)同?，F(xiàn)階段我國的終身教育還是以政府主導(dǎo)為主，缺少相關(guān)的社會組織的支撐。

（三）立法問題

“終身教育”理念受到黨和國家的高度重視，但《終身教育法》卻遲遲沒有出臺，終身教育相關(guān)制度建構(gòu)和機構(gòu)設(shè)置也一直不能落到實處，嚴重影響了“學(xué)習(xí)型社會”的形成，原因如下：一是終身教育立法缺乏憲法的支撐顯得于“法”不合；二是協(xié)調(diào)《終身教育法》與現(xiàn)有教育相關(guān)法律的沖突，也是一個問題。[4]

三、立法梳理：現(xiàn)行立法多體現(xiàn)為地方性法規(guī)

我國多地出臺了相關(guān)地方性法規(guī)，包括福建省、上海市、河北省、太原市、寧波市等。

（一）地方性法規(guī)立法依據(jù)

立法根據(jù)是指立法主體制定法律條文時所依據(jù)的法律法規(guī)等。[5]立法根據(jù)不僅可以確保立法的合法性，也有利于明確立法的效力等級。最早出臺的福建省的條例只籠統(tǒng)地規(guī)定了“根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)”，而上海市、河北省、太原市和寧波市的地方立法都明確將“《中華人民共和國教育法》及其他法律、行政法規(guī)”作為立法根據(jù)。

（二）地方性法規(guī)立法異同

各省市立法的差異體現(xiàn)了各省市的特點，各省市立法的共同點體現(xiàn)了普遍問題，這些問題也是國家在制定終身教育法時要重點關(guān)注的問題。

第一，積極推動學(xué)分銀行建立。學(xué)分銀行是一種在各種學(xué)歷或非學(xué)歷教育的課程間建立的，以學(xué)分的確認、換算、積累為主體的新型教育管理制度。[6]福建省的條例并未涉及學(xué)分銀行建設(shè)，而上海市等四地都在條例中主張推進學(xué)分銀行的建設(shè)，以實現(xiàn)各種教育成果的確認與銜接。

第二，重視弱勢群體的受教育權(quán)。各省市都注意保護弱勢群體，規(guī)定了包括農(nóng)民、農(nóng)民工、殘疾人和老年人的教育問題，要求相關(guān)機構(gòu)配合政府部門開展終身教育，鼓勵上述人員參加培訓(xùn)，政府給予相應(yīng)的稅收減免或優(yōu)惠政策。

（三）地方性法規(guī)立法缺陷

第一，終身教育經(jīng)費來源規(guī)定過于原則化。福建省僅規(guī)定“各級財政安排”經(jīng)費，上海市、河北省、太原市則將之列入政府教育或相關(guān)經(jīng)費預(yù)算，而寧波市“建立政府支持、社會力量捐贈和受教育者適當(dāng)出資相結(jié)合的多渠道終身教育經(jīng)費籌措機制”的規(guī)定較為詳細，但對于經(jīng)費的籌措、管理、使用都沒有具體規(guī)定。

第二，存在著明顯的重“教”輕“學(xué)”傾向。終身教育體系建設(shè)要注重提高受教育者的主觀能動性。但就目前地方立法來看，終身教育的推進更多的是自上而下的政府行為，這不利于充分調(diào)動人們的積極性和主動性。

四、經(jīng)驗借鑒：國外終身教育的立法實踐

六七十年前部分國家就開始了終身教育的研究，有了長足的經(jīng)驗，我國終身教育立法可以借鑒他國的經(jīng)驗。

（一）日本：終身教育與終身學(xué)習(xí)的銜接

日本1990年頒布的《終身學(xué)習(xí)振興法》[7]規(guī)定了地方發(fā)展終身學(xué)習(xí)的“基本構(gòu)想”和要求。為了推進終身教育和終身學(xué)習(xí)，日本建立專門機構(gòu)。

一方面，設(shè)立中央及地方終身學(xué)習(xí)審議會作為文部科學(xué)大臣的咨詢機構(gòu)，通過研究社會發(fā)展?fàn)顩r和終身教育的需要，出具終身教育的相關(guān)報告，為日本提供具有建設(shè)性的指導(dǎo)意見的政策。另一方面，于1988年設(shè)立終身學(xué)習(xí)局作為文部科學(xué)省的下屬部門，負責(zé)制定并實施家庭、學(xué)校和社會教育以及體育事業(yè)、文化事業(yè)等關(guān)于終身教育的綜合性政策。[8]

（二）韓國：建立終身教育配套制度

韓國在1987年修訂的《大韓民國憲法》明確規(guī)定了“終身教育事業(yè)”。1996年《終身教育法》由憲法賦予其合法性，確定了該法的基本法地位。除此之外，韓國《終身教育法》提出了很多兼具創(chuàng)新性和實操性的制度。

一方面，《終身教育法》首次創(chuàng)設(shè)了“學(xué)習(xí)休假制”和“學(xué)習(xí)費用援助制”。首先應(yīng)該明確了“終身教育”不等于“學(xué)校教育”，終身教育應(yīng)該包含學(xué)校教育、非學(xué)校教育等多種教育形式。不僅明確了規(guī)定企業(yè)員工一定條件下可以享有自由的時間參加學(xué)習(xí)，還規(guī)定了確有困難的公民可以獲得終身教育的經(jīng)費。另一方面，它創(chuàng)造性地提出了“學(xué)分認定、積累與轉(zhuǎn)換”的制度，突破了學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育之間的壁壘，鼓勵公民以多種方式、在多個階段積極參與到終身教育中來，在全社會營造全民學(xué)習(xí)的社會風(fēng)氣。

（三）美國：注重高等教育后的職業(yè)技能培訓(xùn)

1976年美國出臺的《終身學(xué)習(xí)法》(即《蒙代爾法》)以“致力于通過長期性的培訓(xùn),以使公民能不斷地掌握與更新有關(guān)職業(yè)知識和就業(yè)技能……最終達到促進美國科技的高速發(fā)展與國力不斷增強的目的”為宗旨。[9]其中一些操作性強的具體規(guī)定，對于推動美國當(dāng)時的政治、經(jīng)濟發(fā)展具有一定的戰(zhàn)略意義。

一方面，美國的終身教育真正做到了社會協(xié)同，終身教育的教育機構(gòu)包括正規(guī)的、非正規(guī)的，公立的、私立的，以及其他社會組織提供的教育，眾多的教育機構(gòu)為美國公民的終身教育提供了豐富的資源。另一方面，美國終身教育投入了大量的經(jīng)費，《終身學(xué)習(xí)法》規(guī)定終身教育的經(jīng)費既包括政府財政的支持，又有社會資助的保障。

五、立法建議：盡快出臺《終身教育法》并細化相關(guān)規(guī)定

終身教育與終身學(xué)習(xí)已經(jīng)成為教育領(lǐng)域和社會領(lǐng)域的重要問題，加快建設(shè)學(xué)習(xí)型社會成為“兩會”熱點話題，說明國家對終身教育的重視程度并不低。經(jīng)過了十多年的不斷探索和經(jīng)驗總結(jié)，我國出臺《終身教育法》的時機已經(jīng)成熟，應(yīng)該將立法提上日程。

（一）正本溯源，厘清終身教育與相關(guān)概念

厘清終身教育與相關(guān)概念的異同，是終身教育立法的邏輯起點。

第一，終身教育與終身學(xué)習(xí)是一個問題的兩種不同表達，終身教育是從國家層面出發(fā)要在全社會倡導(dǎo)的一種理念，終身學(xué)習(xí)是從個人層面出發(fā)要堅持的信念。理論不清會導(dǎo)致實踐不明，因此要規(guī)范用語。

第二，終身教育與其他現(xiàn)有教育形式也要有所區(qū)分，尤其是終身教育和成人教育不能混為一談。[10]中國目前沒有對各種教育形式進行明確的區(qū)分，需要借鑒其他國家的成熟做法。例如韓國就把終身教育定義為學(xué)校教育以外的有組織的教育活動。

（二）以社區(qū)教育為突破口

社區(qū)教育是我國目前發(fā)展態(tài)勢較為良好的一種教育類型，可以作為終身教育發(fā)展的突破口。1998年教育部提出了“開展社區(qū)教育實驗工作，逐步建立和完善終身教育體系”的計劃后，我國就開始社區(qū)教育實驗的相關(guān)工作。2000年教育部明確了“社區(qū)教育是實現(xiàn)終身教育的重要形式和建立學(xué)習(xí)化社會的基礎(chǔ)”。此后先后公布了249個全國社區(qū)教育（示范）區(qū)（截至2018年）。已經(jīng)有了豐富的社區(qū)教育經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上發(fā)展終身教育有一定的積極意義。[11]

（三）提高終身教育法律法規(guī)的實操性

增強終身教育政策法規(guī)的實施性與操作性要從具體的制度建構(gòu)和機制設(shè)置著手，終身教育立法不應(yīng)是倡導(dǎo)性的法律，而應(yīng)成為可執(zhí)行、可檢查、可規(guī)范的法律。[12]我國終身教育立法要充分借鑒外國的理論與實踐。首先，明確終身教育推進主體不僅只有各級政府部門，還應(yīng)該設(shè)置專門機構(gòu)負責(zé)相關(guān)事宜，并明確規(guī)定該機構(gòu)人員選拔、職權(quán)責(zé)任、違法行為等事項；其次，明確規(guī)定終身教育經(jīng)費來源，一部分來源于政府財政，除此之外社會團體、企事業(yè)單位和部分教育機構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)費，并明確規(guī)定經(jīng)費的管理、使用和監(jiān)督等事項；最后，有關(guān)學(xué)分銀行制度和學(xué)分認定、轉(zhuǎn)換制度建立，應(yīng)該明確規(guī)定負責(zé)主體、認定程序、轉(zhuǎn)換條件等事項。