同濟(jì)大學(xué) 肖斌文

一、問題的提出

“第一書記”駐村參與基層社會(huì)治理是黨和國家做出的重要戰(zhàn)略舉措，意在通過外部力量的嵌入推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，達(dá)到務(wù)實(shí)基層、鍛煉干部的目的。在精準(zhǔn)扶貧背景下，2014年國務(wù)院扶貧辦等部門聯(lián)合制定《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，要求各地“建立干部駐村幫扶工作制度”，從黨政機(jī)關(guān)等單位中選派優(yōu)秀中青年干部參與駐村幫扶工作。截至2017年6月，全國已有19.5萬名“第一書記”奮戰(zhàn)在脫貧攻堅(jiān)一線，他們用堅(jiān)守和擔(dān)當(dāng)贏得了百姓的信任、社會(huì)的認(rèn)可。[1]

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)“第一書記”的研究可以大體分為宏觀與微觀兩個(gè)層面。宏觀層面的研究側(cè)重于從“國家——社會(huì)”角度探討“第一書記”制度的運(yùn)作機(jī)制、成效不足、后果影響等，微觀層面的研究集中在“第一書記”群體自身的角色定位、鄉(xiāng)村社會(huì)融入、選拔和管理等方面。在對(duì)基層社會(huì)從“管理”轉(zhuǎn)向“治理”的過程中，國家試圖通過“第一書記”的嵌入，以制度化供給的方式，加強(qiáng)基層社會(huì)治理。[2]“第一書記”是國家與鄉(xiāng)村之間的新型中介機(jī)制，也是國家權(quán)力的一種非常規(guī)運(yùn)作機(jī)制。[3]它有助于推動(dòng)村莊自治體系的完善，培育村莊內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力，形成“高層領(lǐng)導(dǎo)牽頭—中層部門銜接—基層干部執(zhí)行”的多元主體合作共治格局[4]；也容易導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)在治理過程中對(duì)“第一書記”產(chǎn)生過度依賴，反過來消解鄉(xiāng)村政權(quán)的公共治理能力。駐村期間，“第一書記”在某種程度上是國家權(quán)力的人格化體現(xiàn)，是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、提升基層治理水平的重要實(shí)踐主體。[5]但作為源于鄉(xiāng)村之外的力量，“第一書記”普遍存在定位模糊不清的問題，容易“威脅擠壓”村干部的謀利空間[6]，甚至與村民自治產(chǎn)生制度沖突。

總體而言，目前學(xué)術(shù)界關(guān)于“第一書記”的研究已經(jīng)形成了較為豐碩的成果。這些研究對(duì)“第一書記”的實(shí)踐性方面給予了較多關(guān)注，大多學(xué)者基于某地的微觀調(diào)研來由小到大、由淺入深地剖析“第一書記”駐村的局部或整體情況。本文試圖從科層制理論入手，淺析“第一書記”制度中科層制與運(yùn)動(dòng)式共存的特點(diǎn)，希望能為該方面的研究增添零星的注腳。

二、科層式嵌入：“第一書記”政策的產(chǎn)生與運(yùn)作

科層制是社會(huì)學(xué)研究中的重要理論，最初由德國社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯提出，指社會(huì)組織中一種理性化的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和管理方式?？茖又凭哂袑ｉT化、權(quán)力等級(jí)、規(guī)章制度和非人格化四大基本特征[7]，現(xiàn)代社會(huì)中的政府機(jī)構(gòu)便是科層制組織的典型代表。我國的科層組織在實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)治理方面適應(yīng)中國國情，發(fā)揮著巨大效用?！暗谝粫洝闭咦鳛閲覙?gòu)建基層社會(huì)治理新格局的制度創(chuàng)新，帶有典型的科層制特征。

（一）國家對(duì)“第一書記”政策的科層制設(shè)計(jì)

一般來說，科層制組織在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上存在兩大共性：縱向的權(quán)威壓力和橫向的職責(zé)分工。權(quán)威壓力指科層體系中存在不同層級(jí)的位置或職位，權(quán)威性程度、資源調(diào)動(dòng)能力等方面的差異構(gòu)建起上下級(jí)位置之間的“命令——服從”關(guān)系；同時(shí)，科層組織實(shí)行分工協(xié)作原則，每個(gè)層級(jí)中設(shè)立不同部門以負(fù)責(zé)專項(xiàng)工作或任務(wù)，達(dá)到協(xié)同合作、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的目的。[8]在科層體制下，國家自上而下地建立起一套關(guān)于“第一書記”政策的運(yùn)行和保障制度，涵蓋了從中央到地方、從黨政機(jī)關(guān)到國有企事業(yè)單位等各類部門的幫扶主體。

組織層級(jí)方面，“第一書記”政策是承接國家與鄉(xiāng)村互動(dòng)的重要紐帶，在中央部委、省市部門、區(qū)縣機(jī)構(gòu)等行政層級(jí)中都有專門單位統(tǒng)籌相關(guān)工作。2015年，中組部、中農(nóng)辦和國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任“第一書記”工作的通知》（以下簡稱《通知》），表明了中央層級(jí)負(fù)責(zé)“第一書記”工作的主要部委?！锻ㄖ废掳l(fā)后，各?。▍^(qū)市）也根據(jù)實(shí)際情況，相繼制定了本地“第一書記”駐村政策的具體實(shí)施方案，牽頭部門一般都是省市層級(jí)的組織部、脫貧辦等。區(qū)縣層級(jí)的農(nóng)村工作局、農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組等機(jī)構(gòu)則直接領(lǐng)導(dǎo)“第一書記”的全方位工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)主要負(fù)責(zé)日常對(duì)接和任務(wù)落實(shí)。在此層級(jí)框架下，“第一書記”是科層制組織的末梢，上級(jí)部門的決定、任務(wù)、要求等都是逐層分解，最后交由“第一書記”落地落實(shí)；“第一書記”的工作困境、駐村成效、考核評(píng)價(jià)等則需要層層上報(bào)，最終才能傳遞到相應(yīng)部門手中。

協(xié)同分工方面，“第一書記”的主要職責(zé)是精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興，這些工作涉及村民生活的方方面面，要求不同部門之間明確分工、協(xié)同推進(jìn)。以脫貧攻堅(jiān)為例，雖然中組部、中農(nóng)辦和國務(wù)院扶貧辦是中央層面制定“第一書記”政策和推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作的牽頭部委，但財(cái)政部、交通運(yùn)輸部、教育部等中央職能部委也在相應(yīng)領(lǐng)域參與了脫貧攻堅(jiān)的實(shí)際工作，在省市、區(qū)縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)中同樣如此。各部門分工合作的最終目的，便是在全國范圍實(shí)現(xiàn)全面脫貧的目標(biāo)。

（二）“第一書記”的科層制運(yùn)作與考核

制度化和非人格化同樣是科層制組織運(yùn)行的主要特點(diǎn)?？茖又平M織的運(yùn)行基于一套統(tǒng)一且抽象、被所有成員遵守的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，其目的在于保證組織運(yùn)行的常態(tài)性、穩(wěn)定性和持久性，即所謂的制度化；非人格化指在科層制中，所有職位都有其特定的工作規(guī)范和行為模式，不受職位成員的性格、愛好、傾向等個(gè)性化因素影響，組織成員需要遵循理性、公正的要求，將工作關(guān)系和私人關(guān)系嚴(yán)格區(qū)分開來。[9]中央和地方在制定“第一書記”政策時(shí)，就表現(xiàn)出希望通過建章立制的方式，以現(xiàn)代信息技術(shù)為依托，以行政管理中的指標(biāo)化和數(shù)字化工具來推進(jìn)基層治理工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)“第一書記”有效選派和監(jiān)督的傾向。

以精準(zhǔn)扶貧為例，《通知》對(duì)“第一書記”的選拔有明確規(guī)定：候選人應(yīng)“政治素質(zhì)好，堅(jiān)決貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策，熱愛農(nóng)村工作；有較強(qiáng)工作能力，敢于擔(dān)當(dāng)，善于做群眾工作，開拓創(chuàng)新意識(shí)強(qiáng)；有兩年以上工作經(jīng)歷，事業(yè)心和責(zé)任感強(qiáng)，作風(fēng)扎實(shí)，不怕吃苦，甘于奉獻(xiàn)；具有正常履行職責(zé)的身體條件”。以上要求即是“第一書記”崗位的非人格化標(biāo)準(zhǔn)，既能為相關(guān)部門提供選拔依據(jù)，同時(shí)有利于保證被錄用人員的特質(zhì)統(tǒng)一性，推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

對(duì)“第一書記”的考核評(píng)價(jià)更是注重指標(biāo)化和技術(shù)性建設(shè)。總的來說，考核評(píng)價(jià)分為日?？己恕⒓径瓤荚u(píng)、年終考核等多種形式，同時(shí)還與巡察、暗訪、調(diào)研等非正式方式相結(jié)合，多角度、全方位、深層次地綜合考察“第一書記”的駐村效果。以工作任務(wù)為例，“第一書記”的每項(xiàng)任務(wù)都設(shè)置有詳盡的考核指標(biāo)，并配備相應(yīng)的打分體系，每一類分?jǐn)?shù)都有給分的標(biāo)準(zhǔn)明細(xì)，做到有規(guī)可依。其目的便是方便上級(jí)科層部門條理清晰地了解任務(wù)的完成情況。

三、運(yùn)動(dòng)化治理：“第一書記”的實(shí)踐邏輯

中國的科層制組織方式不同于韋伯理論下的標(biāo)準(zhǔn)形態(tài)，需要結(jié)合實(shí)際政治環(huán)境去加以理解。改革開放以來，群眾動(dòng)員式的政治運(yùn)行方式雖然逐漸隱退，但國家在面臨超常規(guī)任務(wù)、突發(fā)性事件等緊急情景時(shí)，往往會(huì)采用具有運(yùn)動(dòng)化色彩的組織形式或政策工具，這便是融合了工具理性與價(jià)值理性、具有中國特色的特殊化科層制?！暗谝粫洝闭呤侵袊?dú)有的基層治理制度，雖然在制定過程中其內(nèi)部涵蓋了大量科層制設(shè)計(jì)，但在具體實(shí)踐上，它不可避免地兼具著運(yùn)動(dòng)化的特點(diǎn)。

（一）實(shí)踐中跨級(jí)別、跨部門的互動(dòng)樣態(tài)

在“第一書記”駐村幫扶前，“村支兩委”是鄉(xiāng)村中承接脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興任務(wù)的核心主體。盡管它不屬于國家行政層級(jí)劃分，但在壓力型體制和科層制慣性的雙重作用下，“村支兩委”仍具備科層制組織的諸多特性。它們依托常規(guī)化體制運(yùn)作，存在效率低下、形式主義等弊端。隨著國家對(duì)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的日益重視，“第一書記”作為專項(xiàng)工作負(fù)責(zé)人嵌入到鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域之中，原有的科層形態(tài)被打破。通過專人專項(xiàng)的運(yùn)動(dòng)化治理，縱向各層級(jí)單位和橫向各類型部門圍繞超常規(guī)任務(wù)，在末端的“第一書記”之處成了基層治理的“新合力”。

一方面，“第一書記”往往都是從上級(jí)機(jī)關(guān)中選派的優(yōu)秀年輕干部，是機(jī)關(guān)內(nèi)部的“佼佼者”。這些年輕干部在入駐鄉(xiāng)村之后，不僅將機(jī)關(guān)內(nèi)的人力、財(cái)力、物力等紛紛調(diào)動(dòng)起來，而且使省市、區(qū)縣級(jí)政府間接地參與到基層治理工作中。上級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)的不定期調(diào)研尋訪便是這種間接參與的典型。調(diào)研視察本身就是一種跨級(jí)別的政治動(dòng)員活動(dòng)，在活動(dòng)的籌備、組織和實(shí)施過程中，各層級(jí)組織機(jī)構(gòu)全程推進(jìn)，與“第一書記”對(duì)接各類工作，并有針對(duì)性地提供改進(jìn)建議和意見。同時(shí)，在視察結(jié)束后，各單位還會(huì)根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的有關(guān)要求，進(jìn)一步落實(shí)駐村工作所需資源、項(xiàng)目、資金等，助力“第一書記”提升駐村幫扶的成效?？偟膩碚f，調(diào)研領(lǐng)導(dǎo)的層級(jí)越高，規(guī)模越大，次數(shù)越多，越有可能為相應(yīng)幫扶地區(qū)提供發(fā)展機(jī)遇。

另一方面，脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興等非常規(guī)任務(wù)把相關(guān)職能部門都動(dòng)員起來，形成了脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組、鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)小組等非正式的臨時(shí)機(jī)構(gòu)。在責(zé)任捆綁機(jī)制下，各層級(jí)、各類型政府機(jī)構(gòu)都積極參與鄉(xiāng)村治理的有關(guān)工作，出臺(tái)實(shí)施多種多樣的“三農(nóng)”政策。但所有政策的最終落實(shí)者幾乎都是“第一書記”，所有上級(jí)傳導(dǎo)而來的力量基本都著力于“第一書記”。當(dāng)“第一書記”在工作中遇到難題、在政策實(shí)行過程中出現(xiàn)意外狀況時(shí)，在臨時(shí)機(jī)構(gòu)框架內(nèi)，各部門往往能有序地對(duì)有關(guān)需求、任務(wù)、事件等進(jìn)行高效地加工、消化和反饋，有效克服科層制組織中部門分割、相互掣肘和推諉扯皮的弊病。

（二）實(shí)踐中的能力、態(tài)度、資源等人格化因素

在壓力型體制和城鄉(xiāng)不均衡發(fā)展的背景下，“第一書記”承擔(dān)著紛繁復(fù)雜的基層治理任務(wù)，同時(shí)還面臨著資源匱乏、任期有限的困境。如果不進(jìn)行策略性“變通”，充分發(fā)揮個(gè)人主觀能動(dòng)性，“第一書記”將難以完成駐村任務(wù)。多種因素的共同作用促使“第一書記”在很多時(shí)候采用帶有非科層色彩的運(yùn)動(dòng)化實(shí)踐邏輯，來完成上級(jí)交付的高指標(biāo)任務(wù)。

制定“第一書記”政策時(shí)，出于整合中央與地方資源的需要，國家明確要求派出單位要對(duì)“第一書記”給予幫助，提供一定資金支持和物質(zhì)保障。然而實(shí)際操作中，不同地區(qū)、不同層級(jí)、不同類型派出單位之間的實(shí)力差距巨大，這種差距在很大程度上影響甚至決定著“第一書記”的資源獲取能力。當(dāng)“第一書記”是來自市委辦、組織部、發(fā)改委、財(cái)政局等核心部門時(shí)，他不但能從單位本身獲得寬裕的財(cái)力、物力等支持，還能憑借單位的組織關(guān)系向其他部門爭取額外項(xiàng)目資源，更容易達(dá)成駐村目標(biāo)。從其他非核心部門或相對(duì)邊緣部門派出的“第一書記”，由于單位的相對(duì)重要性不高、掌握資源有限，往往很難從單位獲取到足夠的支持和幫助，這便會(huì)影響被幫扶村莊脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的整體進(jìn)程。

“第一書記”政策的實(shí)施效果不僅會(huì)受派出單位的影響，也在很大程度上依賴于“第一書記”的個(gè)人能力與特質(zhì)。雖然“第一書記”政策是重要的制度創(chuàng)新，但政策的最終落實(shí)始終要靠人，再完美的制度也離不開人的參與。在制度設(shè)計(jì)框架內(nèi)，“第一書記”提升基層治理水平有兩個(gè)路徑，一個(gè)是培育鄉(xiāng)村內(nèi)部動(dòng)力，一個(gè)是引入鄉(xiāng)村外部資源；但是兩者都深刻受到“第一書記”個(gè)人特質(zhì)的影響。在對(duì)內(nèi)建設(shè)上，“第一書記”需要斡旋于鄉(xiāng)村社會(huì)錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，挖掘培育內(nèi)生治理力量，以黨建帶動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)；在外部資源引入上，資源輸入基層的機(jī)會(huì)雖多，但取決于派出單位的實(shí)力水平和“第一書記”的能力大小，“第一書記”只有使出渾身解數(shù)，拿出各種“神通”，才能跑到項(xiàng)目、拿到資源[10]。

四、總結(jié)與思考

結(jié)合以上分析，可以清晰地看到在“第一書記”政策中，既包含科層制的制度設(shè)計(jì)，又呈現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)化的實(shí)踐邏輯，但兩者并不沖突，而是相輔相成，共同提升了“第一書記”政策的制度“彈性”，推動(dòng)基層治理走向更為成熟的道路。

一方面，“第一書記”政策離不開科層制組織，基層治理也無法單靠鄉(xiāng)村內(nèi)部力量獨(dú)立運(yùn)行。畢竟一項(xiàng)制度從頂層設(shè)計(jì)走向底層實(shí)踐,需要中央或地方政府部門的審議決策才能確保合法化,而各職能部門的配合協(xié)作和跟進(jìn)推動(dòng)則是確保制度實(shí)現(xiàn)可持續(xù)化運(yùn)作的關(guān)鍵。在“第一書記”政策的設(shè)計(jì)實(shí)施中，如果不將行政權(quán)力限制在科層制框架內(nèi)行使,那將會(huì)催生尋租、貪腐與違紀(jì)等權(quán)力“異化”行為,導(dǎo)致農(nóng)村基層治理陷入合法性危機(jī)。

另一方面，在國家推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的大背景下，為提升工作效率，打破職能“錯(cuò)位”與“缺位”，有關(guān)管理部門迫于壓力型體制，形成了責(zé)任捆綁共同體。共同體內(nèi)部通過跨層級(jí)、跨部門合作的方式，將整合的資源交付于“第一書記”?！暗谝粫洝庇衷谀繕?biāo)責(zé)任制考核的壓力之下，充分發(fā)揮主卦能動(dòng)性，輸入各類資源助力鄉(xiāng)村發(fā)展。但也應(yīng)看到，運(yùn)動(dòng)化邏輯在實(shí)現(xiàn)其治理目的時(shí)也對(duì)科層制的法理型權(quán)威產(chǎn)生一定的消解作用。