中國民航飛行學(xué)院航空安全保衛(wèi)學(xué)院 陳功

縱觀國內(nèi)國際空防安全態(tài)勢，空防安全是近年來我國乃至全球高度關(guān)注的熱點(diǎn)問題，在這種形勢下，中國的空防安全工作面臨著重重挑戰(zhàn)。我國新時(shí)代的空防安全工作重點(diǎn)也由新中國成立初期的防范內(nèi)部人員叛逃轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸沤^劫機(jī)、炸機(jī)等機(jī)上恐怖事件，防止空防安全嚴(yán)重責(zé)任事故”。在中國民航空防安全治理的實(shí)踐道路上，始終堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，具有中國民航特色的民航空防安全治理體系逐漸成形。直到2020年，運(yùn)輸航空實(shí)現(xiàn)“120+4”個(gè)月、8943萬小時(shí)的連續(xù)安全飛行紀(jì)錄，累計(jì)安全運(yùn)送旅客46.2億人次，并連續(xù)實(shí)現(xiàn)18年空防安全，這與堅(jiān)持黨的正確領(lǐng)導(dǎo)，積極構(gòu)建中國特色民航空防安全治理體系密不可分。從歷史的視角出發(fā)，探析黨和政府在不同的歷史時(shí)期對(duì)于空防安全治理的領(lǐng)導(dǎo)和重大決策，歸納總結(jié)中國特色民航空防安全治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)全面開展國際安保合作，共享空防安全治理經(jīng)驗(yàn)，提升民航空防安全治理水平具有重要意義。

一、中國民航空防安全治理的實(shí)踐歷程

中國的航空建設(shè)是在“無空防便無國防”的刺激下發(fā)展起來的?；仡櫄v史，從革命衛(wèi)國、建設(shè)護(hù)國、改革富國到治理強(qiáng)國一路走來，70余年的執(zhí)政過程中，通過積極探索創(chuàng)造出了社會(huì)制度優(yōu)勢，中國民航在黨的帶領(lǐng)下經(jīng)歷數(shù)次體制改革，具有中國特色的民航空防安全治理自新中國民航事業(yè)建立以來日趨完善。

（一）中華人民共和國成立初期（1949年—1978年）

改革開放前的這一時(shí)期，我國的民航相對(duì)局限于國內(nèi)。針對(duì)當(dāng)時(shí)的形勢和基本國情，為化解由此帶來的政治危機(jī)、防范政治風(fēng)險(xiǎn)，在黨中央的指導(dǎo)下制定了《關(guān)于空中防線工作的措施和規(guī)定》《確?？罩邪踩押每拓涥P(guān)的通知》《關(guān)于預(yù)防敵人空中劫持飛機(jī)的措施》《提高警惕，徹底粉碎敵特陰謀破壞活動(dòng)的措施》《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)外開放機(jī)場和國際班機(jī)安全保衛(wèi)工作的指示》《關(guān)于進(jìn)一步做好防止敵人劫持、破壞民航飛機(jī)工作的通知》等一系列措施，并進(jìn)一步規(guī)范了對(duì)民航從業(yè)人員的準(zhǔn)入要求，嚴(yán)格實(shí)施背景調(diào)查，加強(qiáng)政治考核和黨性教育，從根源上杜絕“潛在的劫機(jī)風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)入民航系統(tǒng)，并密切關(guān)注飛行員的思想動(dòng)態(tài)，加強(qiáng)思想教育，嚴(yán)守政治立場。在這一時(shí)期的民航空防安全更偏重于通過自上而下的嚴(yán)格管理和思想建設(shè)，從源頭防止民航內(nèi)部人員威脅空防安全。

（二）改革開放后（1978年—2000年）：防止劫炸機(jī)階段的實(shí)踐

隨著改革開放打開國門走向世界，中國民航迎來了飛速的發(fā)展，但與此同時(shí)民航空防安全也迎來了新的挑戰(zhàn)。改革開放之初劫炸機(jī)事件頻頻發(fā)生，再到1993年爆發(fā)的劫機(jī)浪潮，一年的時(shí)間內(nèi)發(fā)生劫機(jī)事件21起。

在這個(gè)階段，我國民航初步構(gòu)建起了民航安保法律法規(guī)體系，成立了空防安全相關(guān)的各職能部門，制定了安全檢查制度，組建了安全檢查部門、民航公安機(jī)關(guān)和航空安全員隊(duì)伍，各部門自成體系又相輔相成，初步形成了從地面到空中的空地一體空防安全網(wǎng)絡(luò)。這一時(shí)期的民航空防安全管理工作主要通過民航安保法律體系的建設(shè)，如《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》等，以及一系列有關(guān)反炸劫機(jī)保障空防安全的法律法規(guī)。航空公司、機(jī)場、空管等民航相關(guān)單位也相繼制定了反劫炸機(jī)的具體措施。這些空防安全舉措有效遏止了劫炸機(jī)事件的發(fā)生，使得我國20世紀(jì)末的空防安全狀況有了顯著提升。

（三）21世紀(jì)后（2001年至今）：應(yīng)對(duì)新威脅階段的實(shí)踐

2001年后，世界各國高度重視空防安全。目前全球的空防安全進(jìn)入了應(yīng)對(duì)新威脅的階段。完善民航空防安全頂層設(shè)計(jì)；基層結(jié)構(gòu)上，2002年我國組建了空警隊(duì)伍，加強(qiáng)安檢隊(duì)伍和機(jī)場公安等專業(yè)力量，重視“三基”建設(shè)，并逐步建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、多部門協(xié)同合作的空防安全體系；管理層面上已形成“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”的機(jī)制；加強(qiáng)法制建設(shè)，健全規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善民航安保法律法規(guī)體系；同時(shí)嘗試在民航空防安全領(lǐng)域運(yùn)用云計(jì)算（Cloud）、大數(shù)據(jù)（Data）、人臉識(shí)別等先進(jìn)技術(shù)，對(duì)可能存在的潛在威脅進(jìn)行有效識(shí)別。不斷加強(qiáng)民航空防安全治理體系構(gòu)建和治理能力現(xiàn)代化水平，全面提升民航空防安全治理能力。

二、中國特色民航空防安全治理的重要經(jīng)驗(yàn)

（一）中國特色民航空防安全治理的內(nèi)涵

中國特色是指立足于中國國情，以解決中國現(xiàn)實(shí)需求為目標(biāo)。在建構(gòu)建民航空防安保治理體系既要延續(xù)歷史實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借鑒國際發(fā)達(dá)國家研究成果，還應(yīng)在此基礎(chǔ)上努力探索適合中國國情、具有中國特色的民航空防安全治理體系。

（二）中國特色民航空防安全治理的經(jīng)驗(yàn)

1.強(qiáng)化治理核心，堅(jiān)持以黨的科學(xué)理論為指導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是民航空防安全治理的核心，更是全面構(gòu)建中國特色民航空防安全治理體系的最大優(yōu)勢。新中國成立以來，我國民航運(yùn)輸業(yè)“從無到有，從有到強(qiáng)”，在不同的歷史時(shí)期，黨和政府對(duì)于空防安全治理的領(lǐng)導(dǎo)和重大決策都基于我國的現(xiàn)實(shí)國情和空防安全面臨的實(shí)際威脅。中華人民共和國成立后，面臨的空防安全治理任務(wù)復(fù)雜而艱巨。民航行業(yè)作為擔(dān)負(fù)著國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和溝通國際交流重任的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，面對(duì)國內(nèi)外殘余敵對(duì)勢力對(duì)新生民航的空防安全帶來的嚴(yán)重威脅，形成了以革命思維治理民航空防安全的模式，鞏固民航空防秩序。改革開放后，黨在認(rèn)真總結(jié)過去經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，開始重視“管理”，我國民航也迎來了政策、管理方法、管理制度的改革，政府簡政放權(quán)，從軍民合一到政企分離、各司其職，同時(shí)強(qiáng)化了安全管理職能；在空防安全和公共治安方面，實(shí)行行業(yè)和地方公安部門共管共治，并組建了空警隊(duì)伍。我國民航取得良好的安全業(yè)績，飛行安全和空防安全形勢長期保持穩(wěn)定，與黨和政府始終把安全放在首位是分不開的。

2.重視法治建設(shè)，推進(jìn)全面依法治理

習(xí)近平總書記指出，“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”。在空防安全治理的道路上，從“法制建設(shè)”走向“法治建設(shè)”，在制度優(yōu)勢的基礎(chǔ)上推進(jìn)治理體系構(gòu)建，始終堅(jiān)持依法行政、依法治理，在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，最直觀的體現(xiàn)便是強(qiáng)化法規(guī)部門的設(shè)置，全面推行法制建設(shè)和依法治理。通過航空安保立法，建立和完善國內(nèi)與空防安全相關(guān)的刑罰體系，打擊危害飛行安全的犯罪，保障飛行安全。從國際公約的轉(zhuǎn)化到安保相關(guān)刑罰體系的構(gòu)建，再到中國民用航空局頒布的民航規(guī)章規(guī)范性文件，已形成了較為完善的民航安保法律法規(guī)體系，進(jìn)一步通過立法立規(guī)和建章立制，把現(xiàn)有的有效安保措施固化為制度規(guī)范，使空防安全治理有法可依、有據(jù)可循；通過法制建設(shè)，優(yōu)化空防安全治理主體和“以黨領(lǐng)政”的治理結(jié)構(gòu)，明確責(zé)任主體，強(qiáng)調(diào)協(xié)同合作，促進(jìn)我國安保行政執(zhí)法和監(jiān)管逐漸規(guī)范化，秉承依法治國的理念，穩(wěn)步推進(jìn)空防安全法規(guī)體系建設(shè)，初步形成了由2部國家法律、6部國務(wù)院條例、15部行業(yè)規(guī)章、10部標(biāo)準(zhǔn)和118部規(guī)范性文件構(gòu)成的安保法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，為民航空防安全治理夯實(shí)基礎(chǔ)。

3.打造“智能化”治理，提高治理現(xiàn)代化水平

堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，廣泛運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)，是提升治理能力的必要手段。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，各種新型犯罪工具和犯罪手段的出現(xiàn)，使民航空防安全不斷面臨新的挑戰(zhàn)?？辗腊踩P(guān)鍵在“防”。我國民航對(duì)空防安全治理的觀念認(rèn)知跟隨黨的治國理念的轉(zhuǎn)變，不斷積極運(yùn)用新技術(shù)和新思維推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的意識(shí)和本領(lǐng)。從早期赴國外先進(jìn)國家學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)航班實(shí)施安全檢查，到禁止危險(xiǎn)物品被帶上飛機(jī)，安檢制度日趨完善，在民航防安全治理的過程中，始終堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，推進(jìn)先進(jìn)的安檢技術(shù)設(shè)備的更新和升級(jí)。融合大數(shù)據(jù)分析、生物/非生物識(shí)別、圖像識(shí)別、互聯(lián)網(wǎng)等前沿技術(shù)的應(yīng)用的安檢信息系統(tǒng)、爆炸物痕量探測儀、液體探測儀、雙視角X光機(jī)、毫米波安檢門、手持式危險(xiǎn)品分析儀、反恐智能應(yīng)急聯(lián)動(dòng)裝置、人臉識(shí)別技術(shù)、一體化安檢通道、安防巡邏機(jī)器人等先進(jìn)的設(shè)備和技術(shù)在安檢領(lǐng)域廣泛使用，打造“智能”機(jī)場。除此之外，各航空公司聯(lián)合民航高校、公安部門研發(fā)航班安保風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，構(gòu)建民航“天網(wǎng)”，對(duì)旅客信息進(jìn)行采集和排查，實(shí)時(shí)監(jiān)控黑名單旅客；各民航地區(qū)管理局、監(jiān)管局、航空公司、公安系統(tǒng)、機(jī)場等也積極打造了民航安?；A(chǔ)信息管理系統(tǒng)、情報(bào)信息研判預(yù)警系統(tǒng)、全國民航公安值班調(diào)度系統(tǒng)等多個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)，基本形成了行業(yè)信息管理機(jī)制和情報(bào)預(yù)警、聯(lián)動(dòng)響應(yīng)、協(xié)同配合、合成作戰(zhàn)的工作機(jī)制。在民航空防安全治理體系的構(gòu)建過程中，堅(jiān)持以實(shí)際需求和問題為導(dǎo)向，對(duì)民航空防安全形勢進(jìn)行深入研究，大力推動(dòng)科技信息化建設(shè)，在空防安全工作中廣泛投入“云計(jì)算、大數(shù)據(jù)”等科技應(yīng)用，強(qiáng)化提高治理現(xiàn)代化水平，傾力打造“空防安全網(wǎng)絡(luò)”。

4.強(qiáng)調(diào)治理能力，實(shí)現(xiàn)從“管理”到“治理”的飛躍

自改革開放以來，我國經(jīng)歷了多次行政體制改革，特別在黨的十八屆三中全會(huì)以后，改革的基本趨勢在于追求公共治理，面對(duì)民航空防安全治理領(lǐng)域的關(guān)鍵問題，建立協(xié)同治理的共同體。管理，主要體現(xiàn)為政府對(duì)社會(huì)的全方位管理，強(qiáng)調(diào)政府管理責(zé)任的唯一性，具有相對(duì)封閉性。而治理，強(qiáng)調(diào)社會(huì)主體的多元化和平等性，各主體共同解決問題，相對(duì)更具開放性?！爸巍迸c“管”一字之差，著眼于多元化的治理主體結(jié)構(gòu)，推行“簡政放權(quán)”和“促進(jìn)參與”的共治理念，多元主體共同參與，激發(fā)社會(huì)活力，形成共治共享的合力。為此，在民航空防安全治理上，民航局深化“放、管、服”改革，局方在保證安全標(biāo)準(zhǔn)的情況下，簡化程序、優(yōu)化流程，大力促進(jìn)各民航安保關(guān)切單位積極參與空防安全治理，各基層單位全面提升自身管理服務(wù)水平。