陳婉玲，楊柳

(華東政法大學(xué)科學(xué)研究院，上海，201620；華東政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院，上海，200333)

一、引言

分區(qū)制在美國是“城市規(guī)則的母脈”[1]，大約有95%的土地在管理中使用了分區(qū)制，幾乎包括美國所有城市①。分區(qū)制是以土地空間的利用模式為主要標(biāo)準(zhǔn)對城市進行區(qū)域規(guī)劃的制度。典型的綜合性分區(qū)法案會將一個城市所轄的整個地域劃分為多個分區(qū)，并在每個區(qū)域中對土地利用標(biāo)準(zhǔn)進行統(tǒng)一的規(guī)定，規(guī)定的技術(shù)要素包括但不限于土地和建筑物的用途、建筑物的高度以及建筑物的面積[2]。這種對城市不同區(qū)域進行功能劃分的制度，是為了避免不協(xié)調(diào)的土地利用模式的混合，從而保護某些土地利用模式免受其他土地利用模式的干擾和妨害，類似于我國的主體功能區(qū)劃分等國土空間規(guī)劃實踐。我國的國土空間規(guī)劃亦根據(jù)不同功能，將土地劃分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)，以此避免各功能區(qū)之間發(fā)展的相互干擾。無論是美國的分區(qū)制還是我國的國土空間規(guī)劃，進行功能區(qū)的劃分都是為了避免混合用地的干擾和內(nèi)耗，保障社會整體利益的增進。為了保障規(guī)劃中部分區(qū)域功能的實現(xiàn)，必須對其內(nèi)部的工商業(yè)開發(fā)強度進行限制，這將影響該區(qū)域內(nèi)居民、企業(yè)、非政府組織等個體利益相關(guān)者的目標(biāo)函數(shù)的實現(xiàn)，導(dǎo)致個人利益與社會利益的矛盾與沖突。那么，在存有利益沖突的情況下，為何分區(qū)制在美國仍然有如此高的普及率？為了解答這一問題，本文將對美國分區(qū)制進行溯源，從分區(qū)制的沿革中發(fā)現(xiàn)其立法旨趣，并對分區(qū)制引發(fā)爭議的相關(guān)判例及其司法態(tài)度進行分析，發(fā)現(xiàn)分區(qū)制制度設(shè)計中深層次的價值意義，以期為我國主體功能區(qū)等國土空間規(guī)劃制度建設(shè)中的個人利益與社會利益的協(xié)調(diào)提供有益借鑒。

二、美國分區(qū)制的沿革及其立法旨趣

(一)《紐約分區(qū)條例》與美國分區(qū)制的產(chǎn)生

1916年紐約曼哈頓區(qū)的“公平大廈”(Equitable Building)事件直接導(dǎo)致了美國第一部分區(qū)法案的誕生[3]。這棟超級摩天大樓不僅嚴重影響周圍建筑的采光以及空氣流通，而且作為當(dāng)時世界上最大的辦公大樓，需要占據(jù)大量的消防、通訊、交通等公共資源，對周圍地段的生活環(huán)境和土地價值造成不利的影響，引發(fā)強烈社會反響，人們要求政府對高層建筑的體量、高度和占地面積進行限制與規(guī)范。于是，紐約市于1916年制定了美國第一部綜合性分區(qū)法案——《紐約分區(qū)條例》(Building Zone Resolution)，標(biāo)志著分區(qū)制的產(chǎn)生。

早在《紐約分區(qū)條例》之前，美國對土地利用模式實行控制管理的法律就已出現(xiàn)，但大多是“專項”分區(qū)法規(guī)，只對城市內(nèi)某一特定區(qū)域進行土地利用模式的規(guī)范和限制，如1885年加州莫德斯托市制定的分區(qū)法規(guī)僅僅規(guī)定在特定的區(qū)域不得經(jīng)營公共洗衣店[4]。《紐約分區(qū)條例》作為美國第一部綜合類的分區(qū)制立法，其規(guī)制的區(qū)域覆蓋整個紐約市?！都~約分區(qū)條例》從三個方面制定了全區(qū)的土地利用標(biāo)準(zhǔn)：①功能。《紐約分區(qū)條例》把紐約市分為住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)和不受限制的地區(qū)(工業(yè)區(qū))三個功能區(qū)，對每個功能區(qū)中建筑物的功能進行了詳盡的列舉。同時，對三個功能區(qū)進行分級，住宅區(qū)處于最高等級，不容其他功能的建筑入侵；商業(yè)區(qū)處于第二級，允許住宅和商業(yè)用途的建筑存在；不受限制的地區(qū)則處于第三級，可以包含任何用途的建筑。②高度?！都~約分區(qū)條例》根據(jù)不同的需要將紐約市分為A、B、C、D、E 五類區(qū)域，對建筑物的高度進行不同的限制。③面積。《紐約分區(qū)條例》依據(jù)建筑物開放空間的面積大小，把紐約市劃分成五類區(qū)域，在每一類區(qū)域中對建筑物的庭院、側(cè)院、后院等開放空間提出了不同的最低面積要求[5]。除了具體的技術(shù)性分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)外，《紐約分區(qū)條例》針對分區(qū)的執(zhí)行、處罰等程序性事項也作了細致的規(guī)定，同時規(guī)定了分區(qū)的例外情況，保障條例在具體適用上的靈活性。

作為美國第一部綜合性分區(qū)法案，1916年的《紐約分區(qū)條例》結(jié)束了過去分區(qū)法規(guī)散亂無序的狀態(tài)，標(biāo)志著系統(tǒng)規(guī)范的分區(qū)制的產(chǎn)生。其以整個城市的區(qū)域為規(guī)制范圍，將散落的分區(qū)規(guī)定整合在“一張圖”上，依據(jù)功能、高度、面積等要素制定各區(qū)的土地利用標(biāo)準(zhǔn)，在解決當(dāng)時紐約城區(qū)土地利用混亂問題的基礎(chǔ)上，也為分區(qū)制在美國全境的發(fā)展提供了藍本，在美國分區(qū)制的發(fā)展歷史上具有里程碑意義。

(二)美國分區(qū)制的沿革與現(xiàn)行立法框架

1916年的《紐約分區(qū)條例》在美國起到了一個示范性的作用，各州政府開始通過制定綜合性分區(qū)法案解決本轄區(qū)內(nèi)的區(qū)域發(fā)展問題，到1921年，已有48 個城市通過分區(qū)法案并取得良好效果，直接促進了美國聯(lián)邦政府對分區(qū)制重要性的認知。1921年，美國聯(lián)邦商務(wù)部設(shè)立“分區(qū)制咨詢委員會”(Advisory Committee on Zoning)，次年制定《州分區(qū)規(guī)劃授權(quán)法案標(biāo)準(zhǔn)》(A Standard State Zoning Enabling Act)，并于1924年和1926年兩次進行修訂。該法案肯定了地方政府適用分區(qū)制的合法性，其第一條指出，各州可以以促進健康、安全、道德和一般福利為目的，授權(quán)地方各級政府進行分區(qū)規(guī)劃，將其管轄區(qū)內(nèi)的土地按用途分成類型區(qū)，不同類型的區(qū)域規(guī)定不同的控制標(biāo)準(zhǔn)，如建筑的功能、高度、面積、體量、位置等。除此之外，該法案還規(guī)定分區(qū)規(guī)劃產(chǎn)生及修改的程序，并分別設(shè)置分區(qū)委員會(Zoning Commission) 和分區(qū)調(diào)整委員會(Board of Adjustment)兩個機構(gòu)，以保障分區(qū)制的有效運行。該法案的頒布無疑是非常及時的，到1923年底，有多達218 個城市依據(jù)《州分區(qū)規(guī)劃授權(quán)法案標(biāo)準(zhǔn)》通過自己的分區(qū)條例，有超過2 200萬居民享受到分區(qū)制所帶來的福利[6]。

1926年，“分區(qū)制咨詢委員會”改組為“城市規(guī)劃與分區(qū)制咨詢委員會” (Advisory Committee on City Planning and Zoning)，在分析過去幾年各州分區(qū)制施行情況和存在問題的基礎(chǔ)上，于1928年制定更為精細的《城市規(guī)劃授權(quán)法案標(biāo)準(zhǔn)》(Standard City Planning Enabling Act)，為各州授權(quán)地方各級政府進行總體規(guī)劃建立了參考模式。法案主要包括城市規(guī)劃委員會的組織和權(quán)力、區(qū)域規(guī)劃的控制、區(qū)域規(guī)劃的保留及地區(qū)規(guī)劃委員會的組織與權(quán)力等四方面內(nèi)容[7]。該法案在地方政府中創(chuàng)制一個常設(shè)的規(guī)劃部門，即規(guī)劃委員會(Planning Commission)，負責(zé)制定全面的城市規(guī)劃并使其及時更新，還將原屬分區(qū)委員會的組織權(quán)力并入規(guī)劃委員會②，增加了有關(guān)規(guī)劃委員會的組成人員和組織架構(gòu)，以及規(guī)劃進程中諸多程序事項，加強分區(qū)專業(yè)人士和分區(qū)利益相關(guān)方的參與，保障城市區(qū)域規(guī)劃的公平性和合理性。

在1916年的《紐約分區(qū)條例》頒布之后，美國聯(lián)邦商務(wù)部陸續(xù)頒布的《州分區(qū)規(guī)劃授權(quán)法案標(biāo)準(zhǔn)》和《城市規(guī)劃授權(quán)法案標(biāo)準(zhǔn)》等兩部法案都肯定了分區(qū)規(guī)劃和總體規(guī)劃的合法地位，體現(xiàn)了美國聯(lián)邦政府層面對分區(qū)制在全國范圍內(nèi)施行的鼓勵和提倡。事實上，美國各州地方政府也相繼效仿這兩個法案設(shè)計了自己的分區(qū)法案。由此，美國分區(qū)制形成了以聯(lián)邦法案為統(tǒng)領(lǐng)、各州地方政府進一步豐富細化的整體立法框架。在具體立法內(nèi)容中，包括分區(qū)規(guī)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(功能、高度、面積等)，分區(qū)機構(gòu)的組織權(quán)力，分區(qū)進程的程序設(shè)計以及維持分區(qū)制靈活性的分區(qū)保留等事項。

雖然美國現(xiàn)行分區(qū)制的立法框架是以聯(lián)邦法案為統(tǒng)領(lǐng)，但是分區(qū)制的建立卻是一個“自下而上”的過程，其產(chǎn)生擁有廣泛的社會基礎(chǔ)。首先是紐約曼哈頓的住戶不堪工商業(yè)對其生活的妨礙，推動紐約市政府制定了1916年《紐約分區(qū)條例》；隨后，其他各州的諸多城市在借鑒《紐約分區(qū)條例》的基礎(chǔ)上紛紛頒布自己的分區(qū)法案；最后，美國聯(lián)邦政府總結(jié)各州分區(qū)的經(jīng)驗后，頒布了兩部示范法案，為各州分區(qū)制的建立提供參考。正因為分區(qū)制產(chǎn)生的推動力來自社會基層，分區(qū)制立法的理念與價值也離不開對社會基層利益的保護。

(三)美國分區(qū)制的立法理念與價值

首先，排除生活妨害是分區(qū)制的產(chǎn)生原因。一方面，工業(yè)革命的發(fā)展導(dǎo)致城市工廠建筑物越來越密集，受交通條件的制約，為節(jié)省工人通勤時間，工廠位置離居民區(qū)越來越近，隨之而來的廢棄物、氣體或噪聲等各種工業(yè)污染，極大地妨害了居民區(qū)人們的生活和健康。另一方面，隨著城市建筑物高度的不斷增長，居民區(qū)被高樓大廈的陰影所籠罩，住宅的通風(fēng)和采光都受到較大的影響。分區(qū)制的產(chǎn)生便是以排除居民生活妨害為要旨的。以1916年的《紐約分區(qū)條例》為例，該條例將城市的三個功能區(qū)由高到低排序，居住區(qū)位于最高順位，不容許商業(yè)和工業(yè)區(qū)的入侵，很好地體現(xiàn)了對居住區(qū)環(huán)境的保護。同時，根據(jù)建筑物的高度劃分等級，將居民區(qū)和高樓大廈隔離，保障了居民區(qū)住宅的光照和通風(fēng)。另外，條例還對建筑物周圍的前院、后院、側(cè)院等空余面積進行規(guī)制，不同類型的建筑輔之以不同面積的周邊空間，既可以保障人們住宅的寬敞舒適，防止火災(zāi)的發(fā)生，又可以保持工商業(yè)區(qū)與居民區(qū)的距離，限制工商業(yè)區(qū)建筑的不合理擴張。

其次，維護土地價值是分區(qū)制的經(jīng)濟訴求。各州分區(qū)授權(quán)法案中都提到“為了維護建筑物的價值，并鼓勵全市范圍內(nèi)土地的最適當(dāng)使用，應(yīng)制定分區(qū)法案”。工商業(yè)對居民區(qū)的侵入，在對人們生活造成困擾的同時，也會對土地的價值產(chǎn)生影響。基于城市土地經(jīng)濟學(xué)的基本原理，確定城市土地使用的一致性能維護并穩(wěn)定土地的價值[8]。在沒有分區(qū)法案的年代，城市土地使用功能混雜，并無一致性可言，人們無法預(yù)料自己的住宅周圍是否會突然出現(xiàn)一些工廠，是否會帶來一系列的工業(yè)污染以及大量噪聲，土地價值存在較大不確定性。而分區(qū)制對城市土地功能的劃分，可以確保整個地區(qū)的功能和未來發(fā)展相一致，使人們能夠預(yù)期土地未來的用途，確定自己的土地不會因工商業(yè)入侵而貶值。此外，功能區(qū)的劃分使居民區(qū)、商業(yè)區(qū)和工業(yè)區(qū)都相對集中，能夠產(chǎn)生集聚效應(yīng)，減少交通成本，提高土地使用效率，進而提升各區(qū)域的土地價值。

最后，優(yōu)化公共服務(wù)是分區(qū)制的社會價值。分區(qū)制對市政公共服務(wù)的優(yōu)化，主要體現(xiàn)在對市政公共服務(wù)供給成本的降低。一方面，由于城市各地所處的區(qū)位和自然稟賦不盡相同，其在供水、排水、消防或交通等基礎(chǔ)設(shè)施方面的供給能力存在差異，政府需要通過支出額外的市政擴建資金來消除這些差異[9]。另一方面，房地產(chǎn)的快速發(fā)展與土地的混合使用，導(dǎo)致街道嚴重擁堵，給市政基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施帶來巨大的壓力，增加了治安、消防、街道維護和郵政投遞等市政公共服務(wù)的供給成本。而分區(qū)制則通過對整個城市總體布局的細致分析，發(fā)揮城市各地區(qū)的比較優(yōu)勢，因地制宜，配套更為經(jīng)濟并適合地區(qū)優(yōu)勢的公共服務(wù)。同時，分區(qū)制將城市劃分為不同的功能區(qū)，并對建筑體量進行限制，可以避免城市擁擠混亂對市政公共服務(wù)的提供造成困難，降低供給成本，保障城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)提供的有效性和持續(xù)性。此外，分區(qū)制對不同功能區(qū)建筑面積的限制，強制隔離了高密度和低密度的土地使用，因高密度地區(qū)人群的集聚效應(yīng)以及公共服務(wù)的非排他性，政府僅需將大規(guī)模的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)于高密度地區(qū)，即可為大部分人群提供公共服務(wù)，而在低密度地區(qū)可節(jié)省大規(guī)模公共服務(wù)提供的開支。若沒有這些限制，由于各地區(qū)人群的不均衡分布，政府則需要在所有地區(qū)提供昂貴的大規(guī)模公共設(shè)施，以滿足不同區(qū)域人群對公共服務(wù)的需求[10]。

三、分區(qū)制引發(fā)的爭論及司法態(tài)度

雖然分區(qū)制得到各州和聯(lián)邦政府的認可并廣泛適用于美國全境，促進了公共衛(wèi)生、安全、道德和一般福利的發(fā)展，但仍引發(fā)不少的訴訟糾紛。最為著名的是1926年由美國聯(lián)邦最高法院受理的第一個分區(qū)制案件——“歐幾里得訴琥珀房地產(chǎn)公司案”(Euclid v.Ambler Realty Co.,272 U.S.365)。1922年，歐幾里得以《紐約分區(qū)條例》為樣板，制定了本區(qū)的第一個分區(qū)法案。該分區(qū)法案將琥珀房地產(chǎn)公司(以下簡稱“琥珀公司”)本用于出售的部分工業(yè)用房所在地劃分為住宅用途，琥珀公司認為該行為使其擁有的地產(chǎn)價值降低至未分區(qū)前的四分之一，卻沒有得到相應(yīng)的補償，損害了其個體利益，故援引美國憲法第五修正案的征用條款(takings clause)、第十四修正案的正當(dāng)程序條款(due process clause)和平等保護條款(equal protection clause)提起了訴訟。該案對美國憲法修正案三個條款的引用皆體現(xiàn)了特定案件當(dāng)事人的個人利益與分區(qū)制所要維護的社會利益之間的博弈，隨后數(shù)十年間的相關(guān)案件，當(dāng)事人也普遍依據(jù)這三個條款對分區(qū)制的正當(dāng)性提出質(zhì)疑。

(一)是否違反征收條款

征收條款指的是美國憲法第五修正案中規(guī)定的“非有正當(dāng)?shù)难a償，不得征收私有財產(chǎn)以供公共使用”③。該條款的目的是保證所有人“公平分享”社會管理的負擔(dān)，防止政府違背公平和公正原則，強迫某些人承擔(dān)應(yīng)由公眾整體承擔(dān)的公共負擔(dān)[11]，體現(xiàn)了對個人利益的保護。由此，判斷分區(qū)制是否違反征收條款的關(guān)鍵在于，分區(qū)制對土地用途的調(diào)整是否屬于征收條款中的“征收”行為，其導(dǎo)致的財產(chǎn)損失是否是對當(dāng)事人的強迫性特別負擔(dān)。這就需要對分區(qū)的權(quán)力進行定性，并且分析其與征收權(quán)之間的區(qū)分關(guān)系。

首先，關(guān)于分區(qū)權(quán)力的定性問題。早在1926年“歐幾里得訴琥珀房地產(chǎn)公司案”中，美國聯(lián)邦最高法院便對分區(qū)的權(quán)力進行了定性，認為分區(qū)的權(quán)力來源于各州的“警察權(quán)”(police power)，而不是征收權(quán)。警察權(quán)是美國各州沒有授予聯(lián)邦政府，而由各州保留的立法權(quán)力，包括管理各州有關(guān)公共衛(wèi)生、安全、道德或一般福利事務(wù)的所有權(quán)力[12]，其范圍十分廣泛，而不僅僅是字面上所指的由警察行使的權(quán)力。在1972年“加斯特訴瑪麗內(nèi)特縣案”(Just v.Marinette County,56 Wis.2d 7)中，法院援引弗洛恩德(Freund)教授的觀點，闡明了征收權(quán)與警察權(quán)的不同之處，認為“國家征收財產(chǎn)是因為它對公眾有用，而警察征用財產(chǎn)是因為它有害……由此產(chǎn)生的征收權(quán)與警察權(quán)的區(qū)別在于前者承認補償權(quán)，后者原則上不承認補償權(quán)”[13]。各州可以通過警察權(quán)的行使對有害于公共利益的私人財產(chǎn)進行一定限制，而不需要補償。正因為分區(qū)制的立法旨趣是為了排除妨害，保障社會公共利益，因此，州政府分區(qū)行為是對警察權(quán)的合理行使，并非征收條款中所指的征收行為，即使造成私人財產(chǎn)的價值貶損而不給予補償，也不違反美國聯(lián)邦第五修正案的征收條款。

其次，厘清警察權(quán)與征收權(quán)的關(guān)系。隨著社會的發(fā)展，分區(qū)制案件涉及的土地利用行為日趨復(fù)雜，已經(jīng)無法絕對按照“有害”或“有用”的“定性”標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分警察權(quán)與征收權(quán)的行使問題。為此，霍姆斯(Holmes)大法官提出了“定量”分析方法，即通過分析警察權(quán)對私人財產(chǎn)的貶損程度來區(qū)分警察權(quán)與征收權(quán)的關(guān)系及其適用。在1922年“賓夕法尼亞煤炭公司訴馬洪案”(Pennsylvania Coal v.Mahon,260 U.S.393)中，霍姆斯大法官認為警察權(quán)的行使與征收行為之間是一個連續(xù)統(tǒng)一體，目的都是為了公共利益而對私人利益進行限制，區(qū)別只是私人既有的財產(chǎn)權(quán)益屈從于公共利益的多少，若警察權(quán)限制過度就可能會被認為是征收。然而，這個“度”的界限劃分始終困擾著法院，且霍姆斯法官對征收條款的實際應(yīng)用并不比他從價值減損規(guī)則得出的結(jié)論更寬容，他甚至明確表示，即使完全或接近完全毀壞私人財產(chǎn)，有時憲法也允許不給予補償，因為私人財產(chǎn)損失的程度可能不如被起訴的政府行為所體現(xiàn)的公共利益重要[14]。在1992年“盧卡斯訴南卡羅納州沿海委員會案”(Lucas v.South Carolina Coastal Council,505 U.S.1003)中，斯卡利亞(Scalia)大法官則指出，雖然警察權(quán)與征收權(quán)沒有一個明確的界限，但是可以肯定有兩類行為是需要補償?shù)模阂皇撬腥说呢敭a(chǎn)遭受到實際物理的入侵，該種情況下無論入侵多么細微或者背后的公共目的多么重要④；二是所有人被排除對財產(chǎn)的所有經(jīng)濟性和生產(chǎn)性使用。在1978年“賓夕法尼亞車站訴紐約市案”(Penn Central Transportation Co.v.New York City,438 U.S.104)中，布倫南(Brennan)大法官提出警察權(quán)與征收權(quán)界定的三要素測試標(biāo)準(zhǔn)，即：①政府行動的經(jīng)濟影響；②政府行動干擾當(dāng)事人的投資預(yù)期程度；③政府行動的特征。他希望以此判斷一項本不需要補償?shù)木鞕?quán)力的行使是否會演變?yōu)槔響?yīng)給予補償?shù)呢敭a(chǎn)征收。雖然這些因素已經(jīng)成為大多數(shù)案件司法審查的考量原則，但其認定仍然是相對模糊的[15]。

(二)是否違反正當(dāng)程序條款

正當(dāng)程序條款是指美國憲法第十四修正案第一款中“不經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)”的規(guī)定⑤，該條款的目的在于限制國家公權(quán)力對公民個人權(quán)利的肆意侵犯。凡是涉及剝奪公民生命、自由或財產(chǎn)的行為，必須經(jīng)過正當(dāng)?shù)姆沙绦?。由于政府的分區(qū)行為也可能導(dǎo)致當(dāng)事人財產(chǎn)的貶損，當(dāng)事人會質(zhì)疑分區(qū)權(quán)力是否被政府濫用，權(quán)力行使是否經(jīng)過了正當(dāng)?shù)某绦?，其中包括形式正?dāng)程序和實質(zhì)正當(dāng)程序兩部分。

形式正當(dāng)程序主要審查立法主體或行政主體在處理當(dāng)事人的主張時是否遵循了應(yīng)有的流程，在分區(qū)制案件中的體現(xiàn)為制定分區(qū)法案的政府是否及時通知當(dāng)事人，是否舉行聽證會以及是否按時發(fā)放許可證等。在1930年的“標(biāo)準(zhǔn)石油公司訴夏洛茨維勒市案”(Standard Oil Co.v.City of Charlottes,42 F.2d 88)中，法院就因該市分區(qū)委員會在分區(qū)法案通過前未提交應(yīng)有的報告，而裁定分區(qū)法案無效。但是違反形式正當(dāng)程序的結(jié)果往往只是責(zé)令將流程完整地重新補正，并不能觸及分區(qū)法案的實質(zhì)內(nèi)容，故形式正當(dāng)程序很少能夠影響分區(qū)法案的最后生效。

實質(zhì)正當(dāng)程序則更聚焦于規(guī)則本身的內(nèi)容是否合理，如分區(qū)法案的內(nèi)容是否能夠符合警察權(quán)的目的要求，即該法案與公共衛(wèi)生、安全、道德或一般福利是否有實質(zhì)性的聯(lián)系。在1928年“尼科托訴劍橋市案”(Nectow v.City of Cambridge,277 U.S.183)中，尼科托反對劍橋市根據(jù)分區(qū)法案將他的部分財產(chǎn)劃分為住宅而非工業(yè)用途，認為該行為并沒有增加劍橋市的一般福利，與警察權(quán)行使的目的相左，請求判定分區(qū)法案無效。法院為了查明該分區(qū)法案是否能夠增加劍橋市的一般福利，將案件的判斷轉(zhuǎn)交給一位專家。該專家在查看房屋和周圍的環(huán)境并進行聽證后，向法院提交了一份報告，認為“不能將上述土地用于居住目的，因為除本文所述的其他原因外，用于房地產(chǎn)開發(fā)的投資額無法獲得足夠的回報”，因此，將尼克托的土地劃入居住區(qū)的行為不會促進劍橋市一般福利。法院最終根據(jù)專家調(diào)查報告的結(jié)論，判定了分區(qū)法案違反實質(zhì)正當(dāng)程序而無效。在本案中，一個法院外的、與法院沒有任何聯(lián)系的專家的分析報告卻對案件結(jié)果起著決定性的作用，這可能也是最高法院直到20世紀(jì)60年代末才對另一起分區(qū)案件作出判決的原因[16](1748-1749)。盡管法院支持了尼克托的訴訟請求，但仍然指出不應(yīng)干涉分區(qū)公職人員在這類問題上的決定，不應(yīng)以自己的判斷取代分區(qū)當(dāng)局的專業(yè)判斷，除非法院能夠明確證明公職人員的行為是武斷的、非理性的，與公共衛(wèi)生、道德、安全或一般福利沒有實質(zhì)聯(lián)系。1937年的“西兄弟磚公司訴亞歷山大市案”(West Bros.Brick Co.v.City of Alexandria)中，法院也明確表示不會限制警察權(quán)的行使，除非該行為被證明是武斷的和不合理的，如果對分區(qū)的具體分類方案有爭議，法院也不會替代分區(qū)機構(gòu)作出判斷并修改分區(qū)法案[17]。

(三)是否違反平等保護條款

美國憲法第十四修正案第一款中的平等保護條款要求法律對每個人都一視同仁給予相同的保護⑥，一部法律通過了正當(dāng)程序條款的審查，仍然可能因為實質(zhì)上欠缺對每個人的平等保護而被否定。分區(qū)法案在符合促進一般福利的目的基礎(chǔ)上，也可能產(chǎn)生被其排除在外的居民認為自己受到了不平等對待的問題，因此，平等保護條款在分區(qū)制訴訟中的合理使用，可以保護土地所有者免受任意對待。

然而，美國聯(lián)邦最高法院對平等條款在分區(qū)制訴訟中的適用，并不是十分認可的。在1975年的“沃斯訴塞爾丁案”(Warth v.Seldin,422 U.S.490)中，原告聲稱城鎮(zhèn)的分區(qū)法案產(chǎn)生了將中低收入者排除在城市之外的效果，違反平等保護條款，但最高法院卻剝奪了原告的起訴資格。因為最高法院裁定，原告未能舉證證明分區(qū)行為對其造成了具體的經(jīng)濟損害，不能證明其無法在城內(nèi)居住與分區(qū)行為的因果關(guān)系，并認為原告無法在城內(nèi)居住是該地區(qū)的住房市場導(dǎo)致的，而不是政府的分區(qū)行為。在1976年的“阿靈頓海茨訴大都會住房公司案” (Arlington Heights v.Metropolitan Housing Corp.,429 U.S.252)中，大都會住房公司提出要將該村分區(qū)計劃中的單戶型住房改為多戶型住房，并且為中低收入和黑人租戶建造190 套多戶型住房，但該村拒絕了重新分區(qū)的請求。大都會住房公司認為該村拒絕重新分區(qū)的決定是對中低收入人群和黑人種族的歧視，違反平等保護條款。法院并未支持大都會住房公司的主張。法院認為該村拒絕重新分區(qū)的動機是“出于保護財產(chǎn)價值和村莊分區(qū)計劃完整性的正當(dāng)愿望”，原告未能舉證證明該決定中帶有種族歧視的意圖。法院提出在以種族歧視為理由介入調(diào)查之前，當(dāng)事人需要提供有明確歧視意圖的證據(jù)，除非發(fā)現(xiàn)分區(qū)決定明顯是武斷的，否則它將繼續(xù)遵從地方分區(qū)當(dāng)局的決定[18]?？梢?，聯(lián)邦法院在裁定分區(qū)制是否違反平等保護條款問題上持極其保守的態(tài)度。

也有一些州的最高法院對平等保護條款在分區(qū)制訴訟中的適用持較為積極的態(tài)度，其中，典型的案件是1975年的“南伯靈頓縣全國有色人種協(xié)進會訴勞雷爾山案”(Southern Burlington County NAACP v.Mount Laurel,336 A.2d 713)。在該案中，新澤西州最高法院認為勞雷爾山鎮(zhèn)實行的分區(qū)法案中，關(guān)于單戶住宅及最小建筑面積的要求過于嚴格，使中低收入家庭無法負擔(dān)居住的費用，產(chǎn)生了將其排除在市政區(qū)劃以外的效果，違反平等保護條款。雖然這一次法院站在了分區(qū)法案的反對方，但法院具傾向性的裁決理由是中低收入者無法負擔(dān)住房，違背了一般福利原則而非平等保護條款。同時有學(xué)者認為，這樣的結(jié)果雖然幫助了原告，卻助長了所有開發(fā)商的抵觸情緒，最終使整個地區(qū)的住房變得更難以承受，因此其他州的大多數(shù)法院并沒有效仿新澤西州最高法院的做法[16](1895-1897)。

綜上，美國的司法制度并未對分區(qū)制的發(fā)展設(shè)置過多障礙，當(dāng)事人的個人利益訴求大多未能依據(jù)上述三個條款得到支持和滿足。通常情況下，法院既不認為分區(qū)法案使當(dāng)事人受到了不平等的對待，其造成的財產(chǎn)損失也并非是對當(dāng)事人的特別負擔(dān)，唯一能夠裁定分區(qū)法案違憲的方法是證明其未遵循應(yīng)有的分區(qū)流程，違反形式正當(dāng)程序條款。但即使以這樣的理由裁定分區(qū)法案違憲，救濟措施也僅限于對該特定項目的部分條款的修正和程序的補正，改正之后整個分區(qū)法案的實施仍然得以進行[19]。聯(lián)邦法院在審查分區(qū)法案的目的性要素時，也普遍遵循“合法性推定原則”，尊重地方分區(qū)機構(gòu)的判斷，盡量不干預(yù)分區(qū)法案的生效。法院為何對分區(qū)制訴訟中當(dāng)事人的財產(chǎn)貶損熟視無睹？這是否是對個人利益的罔顧？為何分區(qū)的形式程序如此重要，能夠成為明確阻止分區(qū)法案生效的唯一要件？法院遵守“合法性推定原則”將判斷的主權(quán)交由地方分區(qū)機構(gòu)是否是對司法職責(zé)的懈??？如果分區(qū)制無法對個人利益實現(xiàn)有效的保障，甚至導(dǎo)致個人利益的貶損，那為什么會有美國學(xué)者聲稱“沒有人熱衷于分區(qū)制，除了人民”[20]？只有回到分區(qū)制的本源，挖掘分區(qū)制深層次的價值、功能與利益追求，才能解決上述問題。

四、回歸本源：價值、功能與利益追求

(一)美國分區(qū)制的價值分析

首先，分區(qū)制能夠解決土地利用負外部性問題。外部性是消費或生產(chǎn)活動的間接影響，即對實施活動主體以外其他主體的影響，這些影響不通過價格體系發(fā)揮作用。在私有競爭經(jīng)濟中，均衡一般不會是帕累托最優(yōu)的，因為它們只反映經(jīng)濟活動的私有(直接)效應(yīng)，而不是社會(直接加間接)效應(yīng)[21]。外部性可以是積極的，比如某個公司研發(fā)出的創(chuàng)新技術(shù)，可以使其他公司生產(chǎn)研發(fā)的成本降低，是有利于該生產(chǎn)活動以外的其他主體的。而分區(qū)制是為了彌補外部性的消極意義而產(chǎn)生的，即其產(chǎn)生就是為了解決市場無法解決的負外部性問題。如前文所述，隨著工業(yè)革命和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人們在充分利用土地這一生產(chǎn)或生活資料的同時，也對鄰里產(chǎn)生了越來越多的生活妨礙，居民因為其他人不合理的土地使用而遭受利益損害，地產(chǎn)價值也可能受到嚴重影響。這些負外部性的影響成本無法通過價格體系表現(xiàn)出來，市場主體也無法通過價格信息的傳遞限制自身產(chǎn)生負外部性的行為[22]。分區(qū)制對建筑物的高度、密度和使用功能等進行限制，對不同功能區(qū)的土地利用作出制度性安排，旨在避免土地利用功能混合導(dǎo)致的妨礙，減少了土地利用者之間不合理使用土地的負外部性影響。在市場中加入政府有形之手的干預(yù)，解決僅僅依靠市場無法解決的問題，以此達到土地利用帕累托最優(yōu)。

其次，分區(qū)制可以防止土地利用的“搭便車”現(xiàn)象。“搭便車”是指某些人或某些團體在不付出任何代價(成本)的情況下從他人或社會獲得好處(收益)的行為[23]。美國城市提供給大部分市政服務(wù)的資金來自政府所征收的房產(chǎn)稅[24]，在沒有分區(qū)制的限制下，城市的新家庭為繳納較少的房產(chǎn)稅，會選擇建造財產(chǎn)價值較低的房屋，從而導(dǎo)致政府無法從新家庭繳納的稅款中獲得足夠的資金以向其提供市政服務(wù)。而許多市政服務(wù)的提供并不具有排他性，即使新家庭繳納較低稅款，其依然可以使用城市中已建設(shè)的非排他性的公共服務(wù)設(shè)施，搭乘已為市政服務(wù)提供相應(yīng)資金的家庭的便車，享受同等的市政服務(wù)，造成了市場無法解決的“搭便車”現(xiàn)象。而分區(qū)制通過對區(qū)域進行細致的劃分，設(shè)置區(qū)域的最低密度和房產(chǎn)的最小面積，控制房產(chǎn)的最小價值，可以確保房產(chǎn)價值產(chǎn)生的財產(chǎn)稅收入足以支付市政服務(wù)提供的成本，保證市政服務(wù)提供的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，防止土地利用的“搭便車”現(xiàn)象。

第三，分區(qū)制有利于控制沖突成本。制度經(jīng)濟學(xué)家康芒斯認為，任何一樁經(jīng)濟交易都有沖突的客觀存在，因為每個參加者總想盡可能地取多予少，然而交易雙方只有相互依賴才能生存或成功，因此他們必須達成一種實際可行的協(xié)議。由于這種協(xié)議往往不能完全自愿地履行，就總得有某種形式的集體強制來評判糾紛[25]。同樣地，每一個土地權(quán)利人也希望將自己的土地使用利益最大化，在這個過程中不可避免地會對周圍的土地使用人產(chǎn)生妨害，造成土地利用的矛盾與沖突。在分區(qū)制產(chǎn)生之前，當(dāng)事人通常會通過私人協(xié)議來確定各自土地利用的權(quán)利義務(wù)，但基于“經(jīng)濟人”的價值考量，私人協(xié)議將產(chǎn)生巨大的交易協(xié)商成本?？得⑺固岬降募w強制形式多種多樣，包括“無組織的習(xí)俗”和家庭、股份、公司等，其中最主要的則是法律制度。制度是確定人們權(quán)利、對他人所承擔(dān)的風(fēng)險、義務(wù)和責(zé)任的具有約束力的關(guān)系束[26]。分區(qū)制便是通過法律規(guī)定人們土地利用權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一強制規(guī)則，其能夠降低土地使用的不確定性，避免私人間的土地利用沖突，節(jié)省各方在解決土地利用沖突中可能產(chǎn)生的交易成本，并且可以減少土地妨害類的訴訟案件，避免訴訟資源的浪費。

(二)機構(gòu)設(shè)計的利益協(xié)調(diào)功能

分區(qū)制主要依托“規(guī)劃和分區(qū)委員會”(the Planning and Zoning Commission，以下簡稱“P&Z委員會”)和“分區(qū)調(diào)整或分區(qū)上訴委員會”(the Board of Zoning Adjustment or Zoning Appeals，以下簡稱“BZA 委員會”)等兩個機構(gòu)運行。從法院秉持的“合法性推定原則”相關(guān)案例中可以看出，分區(qū)機構(gòu)在分區(qū)制運行中起著重要的作用。P&Z 委員會負責(zé)制定城市的總體規(guī)劃，指導(dǎo)未來的土地利用規(guī)劃，并將建議報告遞送給當(dāng)?shù)亓⒎C關(guān)進行立法或立法修改。雖然P&Z 委員會沒有最終的立法決定權(quán)，但它的建議是不可缺少的，不經(jīng)P&Z 委員會提出建議報告的分區(qū)法案不得在當(dāng)?shù)亓⒎C關(guān)通過生效。正如前文所提到的1930年“標(biāo)準(zhǔn)石油公司訴夏洛茨維勒市案”中，分區(qū)法案就是因為P&Z 委員會未及時提出建議報告而被宣告違反形式正當(dāng)程序。BZA 委員會更像是分區(qū)制中的“安全閥”，主要負責(zé)批準(zhǔn)分區(qū)法案的特殊例外情況。分區(qū)法案具體實施時，難免會出現(xiàn)適用困難的情況，針對這些個案的適用問題，BZA 委員會在允許的范圍內(nèi)對分區(qū)法案進行靈活的調(diào)整，避免分區(qū)法案因個案被提交法院，導(dǎo)致整個分區(qū)法案被判違憲而無效[27]。其主要職能包括：①接受因分區(qū)制執(zhí)行錯誤而提起的上訴；②在嚴格執(zhí)行分區(qū)制可能導(dǎo)致特別困難的情況下，給予差異化對待；③批準(zhǔn)特別用途許可證的申請[17]。這樣的機構(gòu)設(shè)計，既保證分區(qū)制總體規(guī)劃的統(tǒng)一性，又兼顧當(dāng)事人的個案利益，避免了分區(qū)規(guī)則適用的僵化，更好地保障區(qū)域中各主體的利益。

雖然兩個分區(qū)委員會都沒有經(jīng)過選舉，但分區(qū)委員會仍被視為“公共機構(gòu)”⑦。法院之所以信任未經(jīng)過選舉的分區(qū)委員會作出的決定，很大程度上是因為相信其是中立的，是有代表性的公民外部團體⑧。委員會的成員包括建筑師、律師、社區(qū)發(fā)展組織高管、房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人、低收入住房區(qū)的主管等，他們代表各自的利益團體，間接或直接地關(guān)心區(qū)域發(fā)展，參與區(qū)域活動?！吨莘謪^(qū)規(guī)劃授權(quán)法案標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，在委員會為城市各階層的土地利益沖突舉行多次會議協(xié)商討論之前，不得通過分區(qū)條例[6]，因此，與其說這是個中立組織，不如說是社會各主體協(xié)調(diào)分區(qū)利益、尋求利益平衡的組織系統(tǒng)?！霸谥贫妊莼治鲋?，制度是由參與者之間互動形成的，用來協(xié)調(diào)、組織、約束和塑造參與者之間互動模式的規(guī)則系統(tǒng)，可以降低互動的不確定性?！盵28]分區(qū)委員會的機構(gòu)設(shè)計創(chuàng)造了一個參與者可以不斷互動的規(guī)則系統(tǒng)，在此系統(tǒng)中各方根據(jù)事先確定的規(guī)則，不斷提出自身的利益訴求，同時又對他方的利益形成約束，并在此過程中尋求一個穩(wěn)定且均衡的狀態(tài)，從而達到協(xié)調(diào)各方利益的目的。

(三)個人利益與社會利益的統(tǒng)一

從1926年“歐幾里得訴琥珀房地產(chǎn)公司案”開始，幾乎每一位原告當(dāng)事人的訴由，都是自己的財產(chǎn)利益因分區(qū)制受到了貶損，而法院在審理時往往以分區(qū)法案是否促進公共衛(wèi)生、安全、道德或一般福利進行研判，這背后暗含著個人利益與社會利益的博弈與考量。龐德認為，個人利益是指從個人生活的立場看待的請求、需求和欲望。社會利益是指從社會生活的角度考慮，事關(guān)社會活動、維持、功能的請求，被歸結(jié)為社會集團更廣泛的需求和要求[29](18)，警察權(quán)所要促進的公共衛(wèi)生、安全、道德或一般福利目的，便是龐德所定義的社會利益的子分類⑨。社會利益是利益系統(tǒng)中最高的利益，無論處于什么類型的社會，社會利益都應(yīng)該是被法律首要肯定的利益[29](211)。分區(qū)制無論是立法的旨趣還是背后的經(jīng)濟學(xué)價值，無不體現(xiàn)對社會利益的整體維護。正是工業(yè)化大生產(chǎn)背景下個人利益的無限擴張對社會整體利益造成了妨害，為了保障社會中的所有人能夠正常地行使自身的權(quán)利，維持社會正常的功能秩序，才催生了分區(qū)制。

分區(qū)制訟爭不斷說明該制度的運行始終存在個人利益與社會利益的矛盾與沖突，從分區(qū)結(jié)果上無法做到個人利益與社會利益的統(tǒng)一。因為分區(qū)制作為服務(wù)于社會利益的機制所產(chǎn)生的特定規(guī)則，適用于個體時注定無法同時達到每個主體的利益最大化，分區(qū)制的結(jié)果無論如何劃分，始終存在著商業(yè)價值較高和較低的地區(qū)，難免會有人被規(guī)劃在商業(yè)價值較低的地區(qū)，承擔(dān)這部分利益損失。人們不可能就各自利益目標(biāo)具有的重要性達成共識，“政府所旨在達致的那種普遍利益不可能是由分立的個人所得到的特定滿足的總和構(gòu)成的”[30](2)。所以從特定的結(jié)果來看，特定的個人利益總與以社會利益為目標(biāo)的分區(qū)制相沖突。法院亦無法通過對特定分區(qū)結(jié)果的調(diào)整，實現(xiàn)個人利益與社會利益的統(tǒng)一。

美國法院能夠另辟蹊徑地回避對分區(qū)結(jié)果利益的定分止?fàn)?，僅從形式上加以裁決，保持原則上不介入的態(tài)度，對分區(qū)機構(gòu)產(chǎn)生的分區(qū)法案充分信任，則是源于分區(qū)法案產(chǎn)生過程的合理性與正當(dāng)性，以此在分區(qū)過程中實現(xiàn)個人利益與社會利益的統(tǒng)一。如上文所述，分區(qū)制的機構(gòu)設(shè)計能夠為各階層利益代表發(fā)表意見提供場域，分區(qū)法案是在該種利益沖突、約束與協(xié)調(diào)的場域中經(jīng)反復(fù)調(diào)和產(chǎn)生的。這樣的機制正是哈耶克所說的“多種目的之工具”，不執(zhí)著于產(chǎn)生對個別主體有利的具體結(jié)果，而是旨在構(gòu)建形成每個主體能夠公平追求自身利益的抽象秩序。哈耶克認為那些有助于社會利益的個人行為規(guī)則，相比于旨在實現(xiàn)某些已知且特定的結(jié)果，更重要的是致力于創(chuàng)造一些有可能增進每個人追求自己目的的機會條件。不能以這些利益對于那些與此相關(guān)的人所具有的重要性為依據(jù)，而應(yīng)當(dāng)以這些利益對于人們是否能夠成功地追求某些有助于維護整體秩序的特定種類利益所具有的重要性為依憑[30](4)。并且這種規(guī)則機制所產(chǎn)生的特定結(jié)果必須是無法預(yù)見的，因為正是對于未來結(jié)果的無知，人們才能假定它會平等地增進每個人的機會，才有可能使人們拋開對個人特定利益的追求，轉(zhuǎn)而對該種實現(xiàn)多種目的之工具達成共識。個人在意識到特定結(jié)果的變更始終伴隨著部分被貶損利益主體的抗議，無法達到定分止?fàn)幍男Ч?，社會將始終處在不穩(wěn)定的狀態(tài)。而如此達成共識的規(guī)則機制，既能保證各主體充分追求自身的利益，又能保障社會功能的穩(wěn)定，才是社會中每個人所需要的，是龐德所指的社會集團的廣泛需求。從過程來看，該規(guī)則機制是每個人能夠追求自己目的機會條件的抽象秩序，是每個人的需求，是每個人的個人利益，自然也可以歸結(jié)為每個人所組成的社會集團的需求，是社會利益的體現(xiàn)。在這一觀察層面，分區(qū)制所肯定和維護的社會利益與個人利益是統(tǒng)一的而非矛盾的。

正如1980年“阿金斯訴蒂伯龍案”(Agins v.Tiburon,447 U.S.255)中法院所提出的觀點，“雖然這些條例限制發(fā)展，但它們既不妨礙對上訴人土地的最佳利用，也不消除所有權(quán)的基本屬性。因為在這個關(guān)鍵時刻，上訴人可以通過向城市提交發(fā)展計劃來追求合理的投資預(yù)期，因此不能說條例的影響使他們失去了第五修正案和第十四修正案所保證的公正和公平”。“簡而言之，分區(qū)規(guī)劃提供了一個論壇，讓居民可以發(fā)表意見，而不僅僅是傾聽，居民擁有意見被采納的機會，并且居民意見在分區(qū)結(jié)果中是否被采納往往是直接和明顯的。難怪城市居民把分區(qū)看作是朋友?！盵31]一方面，分區(qū)制具有彌補市場外部性、消除“搭便車”現(xiàn)象和控制沖突成本的功能，創(chuàng)造的社會競爭環(huán)境是對每個人都有利的；另一方面，分區(qū)制的機構(gòu)設(shè)計使得各利益階層都有機會參與到分區(qū)進程的規(guī)則秩序而受到平等保護，公平地追逐自身的利益，經(jīng)過該形式程序可以實現(xiàn)個人利益與社會利益的統(tǒng)一。因此，分區(qū)的形式程序才能成為分區(qū)制案件中唯一明確阻礙分區(qū)法案生效的要件，法院才能夠?qū)⒛康男砸氐呐袛嘟挥傻胤椒謪^(qū)機構(gòu)，僅僅調(diào)整武斷的或明顯不合理的分區(qū)法案。這旨在保障分區(qū)法案產(chǎn)生進程中人們能夠成功追求某些有助于維護整體秩序的特定種類利益，而不是特定分區(qū)結(jié)果中個別相對人的利益，只有將視角轉(zhuǎn)向分區(qū)進程創(chuàng)造的抽象秩序，才能在其中發(fā)現(xiàn)分區(qū)制中個人利益與社會利益的統(tǒng)一，發(fā)現(xiàn)分區(qū)制如火如荼地發(fā)展至今的緣由。

五、美國分區(qū)制對我國的啟示

美國分區(qū)制的制度原理在我國土地開發(fā)和空間規(guī)劃實踐中也有體現(xiàn)。一方面，國家為了構(gòu)建可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局，根據(jù)不同的區(qū)域性質(zhì)，確定國土空間的不同主體功能，對其工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的開發(fā)強度進行不同程度的限制。2010年國務(wù)院發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，將國土空間按開發(fā)方式劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域[32]?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》中進一步提出，要逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)等三大國土空間開發(fā)保護新格局[33]。其中，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)在實現(xiàn)增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保護和修復(fù)生態(tài)環(huán)境功能目標(biāo)的同時，必定會犧牲一定的經(jīng)濟發(fā)展機會，影響區(qū)域內(nèi)個人、企業(yè)、政府等個體的利益，從而產(chǎn)生如美國分區(qū)制所引起的、區(qū)域內(nèi)個體利益與國土空間規(guī)劃所要保障的社會利益的沖突與矛盾。另一方面，2014年國務(wù)院頒發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》中，明確提出要推動“多規(guī)合一”，以“一張藍圖”解決土地空間規(guī)劃雜亂沖突的問題，與美國通過一部綜合分區(qū)法案解決城市的土地空間劃分問題的理念不謀而合。統(tǒng)一的土地空間規(guī)劃調(diào)整將涉及數(shù)量眾多、層次豐富的利益主體，除了個人、企業(yè)、政府等，更有可能包括區(qū)域主體⑩[34]，各主體間利益趨同的可能性進一步降低，將產(chǎn)生更多維度的利益沖突與矛盾。若想從規(guī)劃的特定結(jié)果上達到每個主體的利益最大化，從而實現(xiàn)社會利益的最大化將更不可能，因此可以借鑒美國分區(qū)制中的有益經(jīng)驗，構(gòu)建一個每個主體能夠成功追求有助于維護社會整體秩序的特定種類利益的機制，在規(guī)劃的進程中實現(xiàn)個體利益與社會利益的統(tǒng)一。

首先，在規(guī)劃理念上應(yīng)以社會利益為出發(fā)點。社會利益絕不是單個個人利益的簡單相加，它是所有社會主體的共同利益[35]?！度珖鴩烈?guī)劃綱要(2016—2030年)》中提到，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、增強整體競爭力和綜合國力、完善基礎(chǔ)設(shè)施體系、提升資源保障能力和國土安全水平等主要目標(biāo)，均是出于社會利益的考量?。區(qū)域作為一個主體，并不是其中的政府、企業(yè)、個人等主體的簡單“集合主體”，區(qū)域的整體利益也需要與其中各主體的利益相區(qū)別。在主體功能區(qū)劃分等國土空間規(guī)劃的理念上，應(yīng)明確其所需要維護的社會整體利益并非是其中分散的個人、企業(yè)、政府乃至區(qū)域主體的利益總和，而是有關(guān)社會功能維持的，社會集團更廣泛的需求和要求，在國土空間規(guī)劃進程中應(yīng)始終以全局性和整體性的社會利益為出發(fā)點，避免以促進其中每個主體利益最大化來實現(xiàn)社會利益最大化的嘗試。

其次，在利益沖突解決中應(yīng)從結(jié)果正義轉(zhuǎn)向過程正義。正如美國分區(qū)制不斷引發(fā)的訟爭中所體現(xiàn)的，在特定的國土空間規(guī)劃結(jié)果中，總會存在被限制開發(fā)地區(qū)多元個體利益與國土空間規(guī)劃所要實現(xiàn)的社會利益的沖突。但個體利益與社會利益的沖突不應(yīng)執(zhí)著于以特定規(guī)劃結(jié)果的更改來化解，因為特定規(guī)劃的結(jié)果無法實現(xiàn)每個主體利益最大化的訴求，無法生成使每個主體都認同的結(jié)果。這也是美國法院對特定的分區(qū)結(jié)果持不介入態(tài)度的原因，無論怎樣的分區(qū)結(jié)果，總有部分個體的利益受到貶損。我國在進行國土空間規(guī)劃時，可以參考美國法院的做法，重點關(guān)注分區(qū)的程序過程，將目的性要素的判斷交由具體參與分區(qū)規(guī)劃過程的地方分區(qū)機構(gòu)，從結(jié)果正義轉(zhuǎn)向過程正義，在國土空間規(guī)劃的進程中解決個體利益與社會利益的沖突，實現(xiàn)個體利益與社會利益的統(tǒng)一。

最后，應(yīng)建立“多種目的之工具”實現(xiàn)國土空間規(guī)劃個體利益與社會利益的統(tǒng)一。美國法院之所以能夠?qū)⒎謪^(qū)規(guī)劃的目的性要素判斷交由分區(qū)委員會，在于分區(qū)委員會的機構(gòu)設(shè)計的“多種目的之工具”價值。我們想要從結(jié)果正義轉(zhuǎn)向程序正義的前提，同樣是為國土空間規(guī)劃中涉及的各個利益主體提供公平追求自身利益機會的規(guī)則系統(tǒng)和參與平臺，使各個主體在規(guī)劃的產(chǎn)生過程中公平、充分地主張自身的利益，增進其追求自己目的的機會條件。如此，方能使各個主體拋開對個體特定利益的追求，轉(zhuǎn)向?qū)υ摲N規(guī)則系統(tǒng)達成共識。該達成共識的利益平衡規(guī)則系統(tǒng)，一方面是各個獨立主體的需求，使其能夠在規(guī)劃的制定過程中與其他主體進行公平的博弈，追求自身的利益，體現(xiàn)各個主體的個體利益，另一方面又是由個體形成的社會集團的共同需求，該規(guī)則系統(tǒng)的建立結(jié)束了各主體對特定結(jié)果無秩序的利益爭奪，有助于社會日?；顒庸δ艿木S持，體現(xiàn)著社會利益。由此，可以最終實現(xiàn)國土空間規(guī)劃中個體利益與社會利益的統(tǒng)一，從而解決特定的個體利益與社會利益相沖突的問題。

注釋：

① 休斯敦是美國唯一沒有使用分區(qū)制的大都市。它的土地利用模式主要通過私人之間的協(xié)議進行控制，這些私人協(xié)議產(chǎn)生的效果與其他城市適用的分區(qū)制法規(guī)相似。

② 僅僅將分區(qū)委員會并入規(guī)劃委員會，上文提到的分區(qū)調(diào)整委員會仍然保留其地位。

③ See USCS Const.Amend.5 “……nor shall private property be taken for public use,without just compensation.”

④ 1982年的“洛雷托訴曼哈頓有線電視公司案”(Loretto v.Teleprompter Manhattan CATV Corp.,458 U.S.419)中，紐約的法律要求房東允許有線電視公司在他們的公寓樓里放置有線電視設(shè)備。法院認為，盡管這些設(shè)備最多只占房東財產(chǎn)的1/4 立方英尺，但仍然構(gòu)成了征收。

⑤ See USCS Const.Amend.14 “……nor shall any State deprive any person of life,liberty,or property,without due process of law;……”

⑥ See USCS Const.Amend.14 “……nor deny to any person within its jurisdiction the equal protection of the laws.”

⑦ 參見1974年“米勒雪佛蘭公司訴威洛比山市案”(C.Miller Chevrolet,Inc.v.City of Willoughby Hills,313 N.E.2d 400)。法院指出BZA 是一個“公共機構(gòu)”，其決定因此有權(quán)推定有效性。

⑧ 參見1954年“沃德訴斯科特案”(Ward v.Scott,105 A.2d 851,855)。

⑨ 龐德在《法理學(xué)(第三卷)》一書中將社會利益分為公共安全、社會制度安全、公共道德、保護社會資源、公共發(fā)展和個人生活，警察權(quán)所要促進的目的都可以在其中得到體現(xiàn)。

⑩ 陳婉玲教授認為，區(qū)域作為一個有機整體，有自己特定的經(jīng)濟系統(tǒng)、社會功能、目標(biāo)函數(shù)和獨立精神，應(yīng)該以整體主義觀看待區(qū)域的“獨立人格”并給予法律上的身份定位。

? 同警察權(quán)的目的相似，我國國土規(guī)劃的主要目標(biāo)也可以與龐德社會利益分類中的公共安全、社會制度安全、保護社會資源、公共發(fā)展等子分類相對應(yīng)。