林 楠

中國(guó)青少年研究中心副主任張良馴研究員新著《青年發(fā)展導(dǎo)論》，立足新時(shí)代青年發(fā)展的時(shí)空定位，從青年群體的概念內(nèi)涵、青年發(fā)展的目標(biāo)、重要領(lǐng)域和影響因素等方面進(jìn)行了邏輯縝密、系統(tǒng)全面的闡述。更具創(chuàng)新的是，作者從自身寶貴的研究心得和豐富的工作經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，以新中國(guó)歷史上首個(gè)中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃的出臺(tái)與實(shí)施實(shí)踐為研究對(duì)象，詳細(xì)剖析了青年政策之于青年發(fā)展的重大效能。青年發(fā)展不是一個(gè)自發(fā)的過(guò)程，政府等公共部門(mén)有必要對(duì)青年發(fā)展進(jìn)行人為干預(yù)。青年發(fā)展需要青年政策作為支持[1]。特別是在精細(xì)化分工的后工業(yè)時(shí)代和虛擬現(xiàn)實(shí)相交織的網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，青年發(fā)展面臨的環(huán)境因素日益復(fù)雜，其主要發(fā)展訴求也呈現(xiàn)基本性和多樣性、高質(zhì)量與均衡化的融合特點(diǎn)。在內(nèi)外因素的共同作用下，該群體難以形成自發(fā)性發(fā)展動(dòng)力，獨(dú)自整合發(fā)展的資源、應(yīng)對(duì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的可能性大大降低，需要社會(huì)各方面給予更為系統(tǒng)、更大力度的支持。

“青年是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的生力軍和中堅(jiān)力量。黨和國(guó)家事業(yè)要發(fā)展，青年首先要發(fā)展”[2]。黨和國(guó)家歷來(lái)重視青年發(fā)展，以馬克思主義基本原理為指導(dǎo)，結(jié)合我國(guó)青年發(fā)展的具體實(shí)踐，制定和出臺(tái)了一系列青年政策。2015年4月，習(xí)近平總書(shū)記專(zhuān)門(mén)作出批示，研究制定中國(guó)青年發(fā)展規(guī)劃。2017年4月13日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了新中國(guó)歷史上第一部以青年群體為對(duì)象的《中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃(2016—2025年)》[3]。在統(tǒng)一的工作部署下，省級(jí)、地市級(jí)中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃相繼出臺(tái)，從國(guó)家到縣的四級(jí)青年工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制基本建立，具有中國(guó)特色的青年政策體系初步形成。青年發(fā)展進(jìn)入了更加系統(tǒng)科學(xué)規(guī)劃的新時(shí)期。政策的形成、實(shí)施和演變也成為青年發(fā)展研究的關(guān)鍵性變量。

一、關(guān)于青年政策的文獻(xiàn)綜述

青年政策是青年事務(wù)治理主體工作理念的集中反映，是青年工作措施和目標(biāo)的集合。通過(guò)青年政策體系，青年群體與社會(huì)宏觀環(huán)境及其他社會(huì)群體之間形成了一種共生發(fā)展關(guān)系。關(guān)于青年政策，學(xué)界從其產(chǎn)生機(jī)理、所形成的價(jià)值以及在實(shí)踐中的效能三個(gè)方面進(jìn)行了研究。

(一)青年政策的產(chǎn)生機(jī)理和邏輯方面

張良馴認(rèn)為，青年政策是政府等公共部門(mén)為了實(shí)現(xiàn)教育和服務(wù)青年的目標(biāo)，在青年事務(wù)的管理中就青年成長(zhǎng)發(fā)展和權(quán)益維護(hù)而制定的行為準(zhǔn)則[4]。沈杰認(rèn)為，最早產(chǎn)生的青年政策是管理型的，其初衷是以制度化力量解決或矯正青年問(wèn)題，當(dāng)青年發(fā)展成為國(guó)家發(fā)展或社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要組成部分，則產(chǎn)生了發(fā)展型的青年政策，青年發(fā)展政策是在一個(gè)更高層面以更加獨(dú)特的角度從整體上促進(jìn)青年發(fā)展和預(yù)防問(wèn)題發(fā)生的制度體系及其操作機(jī)制[5]。劉慶帥根據(jù)青年人被視為問(wèn)題或資源的程度，將青年政策劃分為問(wèn)題—干預(yù)導(dǎo)向、資源—投資導(dǎo)向兩類(lèi)。根據(jù)政策制定主體則可分為世界性青年政策、區(qū)域性青年政策、國(guó)家青年政策三種[6]。楚國(guó)清概括我國(guó)青年政策四種主要形式：一是法律法規(guī)，二是黨和政府的規(guī)范性文件，三是黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人的講話和批示，四是共青團(tuán)組織制定的規(guī)范性文件[7]。

(二)青年政策對(duì)青年發(fā)展的價(jià)值方面

余逸群認(rèn)為，青年政策是發(fā)展青年事務(wù)的主導(dǎo)性因素，尤其是在現(xiàn)代社會(huì)，有效有力的青年政策指導(dǎo)是促進(jìn)青年事務(wù)發(fā)展的重要?jiǎng)恿8]。張良馴認(rèn)為，青年政策既具有調(diào)整青年事務(wù)權(quán)力分配關(guān)系的政治價(jià)值，又具有調(diào)整青年工作資源配置關(guān)系的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還具有調(diào)整青年發(fā)展方向和力度的社會(huì)價(jià)值[9]。他根據(jù)金登的多源流理論，認(rèn)為我國(guó)青年發(fā)展規(guī)劃政策溪流主要由共青團(tuán)的青年政策實(shí)踐、地方政府的青年發(fā)展規(guī)劃和學(xué)術(shù)界的青年政策建議構(gòu)成[10]。

(三)青年政策實(shí)施實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)方面

夏揚(yáng)以2013年世界青年報(bào)告為對(duì)象，剖析一定時(shí)期內(nèi)聯(lián)合國(guó)以移民問(wèn)題為主題的青年政策，強(qiáng)調(diào)保障青年的教育、就業(yè)、權(quán)力保護(hù)等[11]。雷蕾以當(dāng)代俄羅斯國(guó)家青年政策為對(duì)象，闡述政策實(shí)施以提高青年綜合素質(zhì)、政治認(rèn)同與文化自信為價(jià)值旨?xì)w，逐步形成了青年事務(wù)管理部門(mén)、青年政策法案和青年政策配套項(xiàng)目一體化發(fā)展的政策體系[12]。熊美娟等回顧澳門(mén)特區(qū)回歸以來(lái)的青年政策，發(fā)現(xiàn)澳門(mén)青年政策踐行了“積極的青年發(fā)展”路徑，并注重青年參與在青年政策制定中的作用，也尤為重視青年的公民教育問(wèn)題[13]。

通過(guò)以上的文獻(xiàn)梳理可以看出，學(xué)界立足中國(guó)社會(huì)主義制度的基本國(guó)情，借鑒國(guó)內(nèi)外的理論與實(shí)踐對(duì)青年政策作了較為全面的闡述，在一定程度上形成了從源起、功能到成效的觀點(diǎn)共識(shí)。但對(duì)于青年政策的剖析，應(yīng)當(dāng)從更為廣闊的時(shí)空定位進(jìn)行溯源性的研究，方能更好地理解新時(shí)代青年政策的歷史性?xún)r(jià)值，更深刻地結(jié)合共青團(tuán)深化改革來(lái)理解青年工作革新的空前必要性。

二、青年政策的時(shí)代特征

青年政策是國(guó)家政策體系的有機(jī)組成部分，有效有力的青年政策是促進(jìn)青年事務(wù)發(fā)展的強(qiáng)大保障。社會(huì)主義國(guó)家的性質(zhì)決定了我國(guó)青年政策的來(lái)源具有廣泛性和群眾性，各級(jí)黨委、人大、政府和群團(tuán)組織，乃至社會(huì)組織、青年群體自身都是青年政策制定和參與的主體。特別是將青年工作作為主責(zé)主業(yè)的共青團(tuán)組織，承擔(dān)著連接黨和青年之間的橋梁紐帶責(zé)任，是青年事務(wù)治理體系中的關(guān)鍵一環(huán)，在黨和政府的委托下扮演著青年政策牽頭和統(tǒng)籌的角色?？v觀中華人民共和國(guó)成立后的青年政策沿革，可以清晰地觀察到，隨著中國(guó)共產(chǎn)黨治理科學(xué)化水平的不斷提升，青年政策制定及實(shí)施經(jīng)歷了由單純行政動(dòng)員向行政與社會(huì)動(dòng)員并舉、由對(duì)青年的引導(dǎo)教化向?qū)η嗄瓿砷L(zhǎng)發(fā)展全方位支持的演進(jìn)過(guò)程。

(一)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的青年政策

在中華人民共和國(guó)成立初期，中央人民政府未設(shè)專(zhuān)門(mén)的青年事務(wù)機(jī)構(gòu)，共青團(tuán)組織自然而然地承擔(dān)起了部分青年事務(wù)的管理和青年思想政治的引導(dǎo)職能，成為黨延伸到青年群體工作的“手臂”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，基于“全民單位化”的社會(huì)結(jié)構(gòu)，共青團(tuán)完善的基層組織架構(gòu)能有效延伸到各個(gè)單位，覆蓋了幾乎所有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間。這種“全覆蓋”空前地保障了對(duì)青年的組織和動(dòng)員能力，集中體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是在引領(lǐng)青年方面，共青團(tuán)承擔(dān)了青年的課堂學(xué)習(xí)乃至生活空間的大量的思想政治教育工作。團(tuán)的工作和活動(dòng)成為各個(gè)單位組織青年學(xué)習(xí)共產(chǎn)主義理論著作和領(lǐng)導(dǎo)人重要講話，進(jìn)行思想引領(lǐng)的主要渠道。二是在生產(chǎn)動(dòng)員方面，共青團(tuán)成為發(fā)動(dòng)青年投身社會(huì)主義建設(shè)的重要力量。一些企事業(yè)單位共青團(tuán)組建的青年先進(jìn)班組、青年突擊隊(duì)，在實(shí)踐的淬煉中逐漸成長(zhǎng)為本單位的工作骨干，充分展現(xiàn)了蓬勃向上的社會(huì)主義建設(shè)者風(fēng)采。三是在樹(shù)立典型方面，共青團(tuán)組織樹(shù)青年典型，立青年榜樣，并組織巡回宣講廣泛宣傳先進(jìn)事跡，引發(fā)團(tuán)員青年?duì)幭鄬W(xué)習(xí)效仿。

依托職能?chē)?yán)密、邊界清晰的社會(huì)行政架構(gòu)，這一時(shí)期的青年政策將青年發(fā)展視為服務(wù)國(guó)家發(fā)展的能動(dòng)力量，具有鮮明的教化色彩。青年工作被嵌入到高度行政化的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理體制之中，呈現(xiàn)出分條分塊的鮮明特征。如教育部、共青團(tuán)中央于1958年發(fā)布的《關(guān)于對(duì)中學(xué)和師范學(xué)校學(xué)生進(jìn)行社會(huì)主義思想教育的聯(lián)合通知》，1959年共青團(tuán)中央先后發(fā)布的《關(guān)于在學(xué)生中提倡勤工儉學(xué)的決定》《關(guān)于動(dòng)員青少年開(kāi)展大規(guī)模造林運(yùn)動(dòng)的指示》等多個(gè)動(dòng)員性文件。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)本身的作用不是體現(xiàn)在能否準(zhǔn)確地計(jì)算社會(huì)生產(chǎn)與需求之間的平衡和資源的最佳配置，而是表現(xiàn)為最大限度地動(dòng)員社會(huì)資源[14]。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，單一的計(jì)劃管理制度所帶來(lái)的資源配置不合理已經(jīng)阻礙共青團(tuán)動(dòng)員青年的能力。當(dāng)資源的集中配置和高度行政化的管理已經(jīng)不能對(duì)青年群體形成正向激勵(lì)時(shí)，通過(guò)行政動(dòng)員青年的效力呈現(xiàn)邊際遞減的趨勢(shì)，青年工作方式的革新勢(shì)在必行。

(二)改革開(kāi)放后的青年政策

改革開(kāi)放初期，由于“文革”十年浩劫剛剛結(jié)束，社會(huì)各領(lǐng)域百?gòu)U待興，亟需大量的青年人才脫穎而出，盡快成為社會(huì)主義建設(shè)的中堅(jiān)力量。鄧小平同志在南方談話中指出：“要注意培養(yǎng)人，要按照革命化、年輕化、知識(shí)化、專(zhuān)業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)，選拔德才兼?zhèn)涞娜诉M(jìn)班子”。[15]江澤民同志指出：“全國(guó)各族青年，代表著我們祖國(guó)和民族的未來(lái)，代表著我們事業(yè)興旺發(fā)達(dá)的希望”。[16]胡錦濤同志從戰(zhàn)略高度指出：“我們黨從成立之日起，就始終代表廣大青年、贏得廣大青年、依靠廣大青年”。[17]這一時(shí)期的青年政策體現(xiàn)了對(duì)青年人才培養(yǎng)的高度重視。

隨著改革開(kāi)放的不斷推進(jìn)，自上而下、高度集中管理的計(jì)劃體制逐漸放開(kāi)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)和群體思維活力釋放，原本幾近單維的評(píng)價(jià)和發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)被重新改寫(xiě)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)參與主體逐漸多樣活躍，青年人才實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值的領(lǐng)域也逐步擴(kuò)大，大部分青年群體在新興領(lǐng)域發(fā)展事業(yè)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的新特點(diǎn)和青年群體發(fā)展的新規(guī)律，要求共青團(tuán)除了夯實(shí)政治引領(lǐng)的基本職能外，也要不斷加強(qiáng)為青年提供公共服務(wù)的能力和水平。在實(shí)踐中，各地政府探索將一部分與青年相關(guān)的公益性公共事務(wù)組織管理職能由共青團(tuán)以委托授權(quán)的方式吸引社會(huì)力量來(lái)實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)青年公共事務(wù)的社會(huì)化運(yùn)作。不少地方也形成了以共青團(tuán)為中心，青年社會(huì)組織協(xié)同的“同心多層”樞紐型青年工作體系。

但相對(duì)于青年問(wèn)題的復(fù)雜性和多樣性而言，行政管理架構(gòu)和方式的改革存在一定程度的滯后性，難以滿(mǎn)足青年群體全面、高質(zhì)量的發(fā)展需求。另一方面，由于缺乏頂層統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，此時(shí)青年群體還未能以一個(gè)整體納入政策視野，青年事務(wù)在政府職能中并未單獨(dú)列出，而是分散在各條戰(zhàn)線中，呈現(xiàn)碎片化的特征。有些涉及多個(gè)職能部門(mén)的青年事務(wù)，還存在著政府職能覆蓋缺位，服務(wù)領(lǐng)域空白的現(xiàn)象。

(三)中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的青年政策

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力和水平顯著提高。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出，要“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能”。原有的單純靠行政推動(dòng)的管理模式正在向群策群力的綜合治理模式轉(zhuǎn)型，各個(gè)治理主體的能動(dòng)性和積極性得到極大發(fā)揮。

青年工作自上而下的制度化、系統(tǒng)化，可以充分激發(fā)治理各方主體的動(dòng)力和活力，是加強(qiáng)黨對(duì)青年工作的領(lǐng)導(dǎo)，提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平的題中之義，也是中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性在青年工作上的重要體現(xiàn)。近年來(lái)，黨和國(guó)家相繼出臺(tái)了加強(qiáng)青年工作、推動(dòng)青年發(fā)展的頂層政策措施。2015年7月，中共中央召開(kāi)黨的群團(tuán)工作會(huì)議。同時(shí),《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見(jiàn)》向社會(huì)正式全文公布。中央文件和習(xí)近平總書(shū)記重要講話均強(qiáng)調(diào)走中國(guó)特色社會(huì)主義群團(tuán)發(fā)展道路，強(qiáng)調(diào)中國(guó)青年工作必須堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義青年運(yùn)動(dòng)方向[18]。2017年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃(2016—2025)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》)?！兑?guī)劃》是各級(jí)黨政層面將原本分散于各職能部門(mén)的青年工作予以綜合統(tǒng)籌，將歷年來(lái)所形成的青年工作基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)在頂層設(shè)計(jì)上予以重構(gòu)和發(fā)揚(yáng)。它的出臺(tái)標(biāo)志青年發(fā)展成為黨和政府明確的治理目標(biāo)之一，釋放了積極的政策信號(hào)。

以《規(guī)劃》的出臺(tái)為始，青年事務(wù)共建共治共享的治理現(xiàn)代化取向得以進(jìn)一步體現(xiàn)。從政策形成的主體看，共青團(tuán)的重要地位得到堅(jiān)實(shí)的制度保障。共青團(tuán)組織接受黨和政府的委托牽頭統(tǒng)籌政策制定和實(shí)施的過(guò)程中，可以體現(xiàn)更大的政策靈活性，發(fā)揮更大的動(dòng)員能力，更大范圍凝聚政策共識(shí)。從政策實(shí)施過(guò)程來(lái)看，在共青團(tuán)組織的牽頭下，各個(gè)職能部門(mén)共同參與的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制得以建立，在架構(gòu)上推動(dòng)了青年議題納入正式工作日程，并按照職能范圍和權(quán)責(zé)對(duì)等原則進(jìn)行目標(biāo)錨定、任務(wù)分工，通過(guò)定期的會(huì)議督促機(jī)制來(lái)保障各項(xiàng)措施的落實(shí)。從實(shí)施效果來(lái)看，政策效果最終要通過(guò)考核評(píng)價(jià)來(lái)體現(xiàn)，建立一套合理的監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，將政策文本“操作化”為合理的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，是《規(guī)劃》實(shí)施的重要配套內(nèi)容。目前，在國(guó)家層面和部分省份層面，相應(yīng)的監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系已經(jīng)順利出臺(tái)，為接下來(lái)的相關(guān)監(jiān)測(cè)工作推進(jìn)提供了良好的基礎(chǔ)。

《規(guī)劃》顯示出我國(guó)青年政策整體思路由被動(dòng)保護(hù)青年到主動(dòng)賦權(quán)青年的轉(zhuǎn)變，從聯(lián)合發(fā)布到聯(lián)合執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)了青年政策文本形式的拓展和青年政策制定與執(zhí)行的有機(jī)銜接[19]。當(dāng)前，從國(guó)家到省，再到地市、區(qū)縣，各級(jí)規(guī)劃文件的出臺(tái)和青年工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制的建立，標(biāo)志著從上到下推動(dòng)青年政策的體制逐漸完善。青年政策通過(guò)與各級(jí)“十四五”規(guī)劃和政府工作報(bào)告的有效銜接，初步實(shí)現(xiàn)了政策協(xié)同，青年發(fā)展被納入了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)一部署。

三、青年政策科學(xué)化亟待突破的瓶頸

議程設(shè)置、政策制定、政策反饋以及評(píng)估在政策執(zhí)行過(guò)程中仍有可能會(huì)持續(xù)不斷地施加影響，從而改變政策執(zhí)行的過(guò)程。政策制定階段的行為者同時(shí)也會(huì)參與到政策執(zhí)行之中，尤其是在確定資源分配中發(fā)揮重要作用[20]。青年事務(wù)作為社會(huì)性和群眾性較強(qiáng)，覆蓋面和涉及領(lǐng)域較廣的專(zhuān)項(xiàng)群體發(fā)展事業(yè)，需要在頂層設(shè)計(jì)的推動(dòng)下形成強(qiáng)大高效的統(tǒng)籌力量，促進(jìn)各方面主體同向而行。但我國(guó)青年政策制度化和系統(tǒng)化仍處于起步和經(jīng)驗(yàn)探索階段，《規(guī)劃》所倡導(dǎo)的“青年優(yōu)先發(fā)展”理念還未受到職能部門(mén)乃至社會(huì)公眾的普遍性認(rèn)可，以推動(dòng)《規(guī)劃》實(shí)施的共青團(tuán)組織為邏輯原點(diǎn)來(lái)剖析內(nèi)外部因素，可以觀察到：從外部因素來(lái)看，政策文本相配套的青年事務(wù)協(xié)同治理的工作機(jī)制還未能有效運(yùn)轉(zhuǎn)；從內(nèi)部因素來(lái)看，共青團(tuán)組織的公共政策能力還有所欠缺，對(duì)青年事務(wù)的資源整合力度還有待加強(qiáng)。

(一)外部因素：青年政策執(zhí)行的協(xié)同治理體制機(jī)制還有待完善

雖然《規(guī)劃》作為頂層設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了青年政策的重大突破，但執(zhí)行層面仍有一定程度的“小馬拉大車(chē)”的情況。共青團(tuán)屬于群團(tuán)組織，沒(méi)有任何行政力，對(duì)于黨政部門(mén)的工作協(xié)調(diào)往往力不從心，而且越到基層越難以進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)[21]。

《規(guī)劃》的實(shí)施，不應(yīng)只是原有共青團(tuán)工作基礎(chǔ)的就地增量，也不應(yīng)僅僅將其視為共青團(tuán)的“獨(dú)家工作”，而應(yīng)在黨委政府高度對(duì)青年發(fā)展重新強(qiáng)調(diào)與優(yōu)化。作為專(zhuān)門(mén)從事青年工作的群團(tuán)組織，共青團(tuán)推動(dòng)《規(guī)劃》實(shí)施是深化改革的重要路徑。而長(zhǎng)期以來(lái)，共青團(tuán)的工作范圍不像職能部門(mén)一樣有明顯的邊界，對(duì)于跨部門(mén)整體資源的調(diào)動(dòng)能力也有所欠缺。因此在一些地區(qū)，對(duì)于青年發(fā)展規(guī)劃落實(shí)存在“上下一般粗”的現(xiàn)象，僅僅滿(mǎn)足于上級(jí)所交辦的“固定動(dòng)作”和“限定指標(biāo)”，而在青年政策創(chuàng)新上乏力。部分領(lǐng)域關(guān)于青年的專(zhuān)項(xiàng)政策多由共青團(tuán)發(fā)起，多個(gè)部門(mén)配合，但也多從共青團(tuán)系統(tǒng)發(fā)文，形成了形式上的協(xié)同。而實(shí)際上行政配合的效力顯著低于系統(tǒng)內(nèi)的政策文件。部分地方因?yàn)檎J(rèn)識(shí)不到位和資源配套跟進(jìn)不足、財(cái)力所限等主客觀原因，對(duì)上級(jí)青年政策的配套措施創(chuàng)新和執(zhí)行力度有著較大的“變動(dòng)性”和“變通性”。

在傳統(tǒng)的制度中，共青團(tuán)作為為青年群體合法利益代言的專(zhuān)門(mén)群團(tuán)組織，具備利益表達(dá)的正式渠道，可以借由直接向黨委政府提供政策建議、間接通過(guò)人大代表議案、各類(lèi)青年工作協(xié)調(diào)機(jī)制等方式進(jìn)入決策過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)或維護(hù)青年的合法利益。但在具體的政策實(shí)施過(guò)程中，各職能部門(mén)對(duì)共青團(tuán)參與公共政策制定的認(rèn)同程度和重視程度不一。在有的職能部門(mén)，即便擬出臺(tái)的政策潛在性地將顯著影響青年群體，但只要政策文本中沒(méi)有出現(xiàn)“青年”的政策對(duì)象范圍框定，在決策過(guò)程中就較少與共青團(tuán)進(jìn)行協(xié)商溝通，這就對(duì)青年發(fā)展的公共政策轉(zhuǎn)化效能產(chǎn)生一定影響。

此外，雖然各級(jí)青年工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制已經(jīng)建立，但從部分地區(qū)的工作效果看，一些成員單位抓青年工作的主動(dòng)性、計(jì)劃性還不夠強(qiáng)，常態(tài)化溝通協(xié)調(diào)機(jī)制還未發(fā)揮應(yīng)有作用。青年事業(yè)發(fā)展各領(lǐng)域主責(zé)部門(mén)牽頭推動(dòng)工作的主動(dòng)性不強(qiáng)，項(xiàng)目不夠切中青年發(fā)展需求“痛點(diǎn)”，工作抓手還不夠?qū)崱Ｌ貏e是與青年接觸最為密切，青年對(duì)政策紅利感知度最強(qiáng)的市縣兩級(jí)基層地區(qū)，聯(lián)席會(huì)議機(jī)制成效還不顯著，創(chuàng)新性、突破性的措施還不夠多。

(二)內(nèi)部因素：共青團(tuán)組織公共政策專(zhuān)業(yè)能力建設(shè)還有待提升

作為青年政策總集成的青年發(fā)展規(guī)劃，在起草、政策轉(zhuǎn)化及實(shí)施過(guò)程中一直由共青團(tuán)組織所主導(dǎo)統(tǒng)籌和居中協(xié)調(diào)，這對(duì)共青團(tuán)組織的公共政策倡導(dǎo)能力是個(gè)極大的挑戰(zhàn)，也是對(duì)長(zhǎng)期慣于以動(dòng)員和項(xiàng)目形式推動(dòng)工作的固定思路的全新變革?？偟膩?lái)看，這項(xiàng)能力還有較大的提升空間。

在工作基礎(chǔ)政策升華方面，在多年的青年工作實(shí)踐中，共青團(tuán)形成了社會(huì)影響大、美譽(yù)度高、受惠青年多的品牌項(xiàng)目。但在各地《規(guī)劃》的出臺(tái)過(guò)程中，部分共青團(tuán)組織很少深入思考如何基于原有的工作基礎(chǔ)，通過(guò)《規(guī)劃》來(lái)提升政策倡導(dǎo)能力，將青年工作“自留地”升華為“公共場(chǎng)域”。一些團(tuán)干部缺乏跨部門(mén)跨領(lǐng)域工作的經(jīng)驗(yàn)，不熟悉將具體項(xiàng)目載體上升至政策的流程，或者缺乏總結(jié)政策文本的能力，僅將思維停留在原有項(xiàng)目的簡(jiǎn)單重復(fù)上。在政策銜接方面，部分共青團(tuán)組織和團(tuán)干部長(zhǎng)期從事具體項(xiàng)目，注重工作實(shí)踐，而對(duì)宏觀政策及分領(lǐng)域政策的掌握不夠熟悉，難以做到通過(guò)梳理現(xiàn)有政策體系來(lái)找準(zhǔn)青年政策制定的結(jié)合點(diǎn)，將青年政策有機(jī)嵌入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。在政策的持續(xù)方面，青年工作向公共政策的升華，應(yīng)當(dāng)成為青年發(fā)展事業(yè)的新常態(tài)，這就對(duì)共青團(tuán)開(kāi)展工作的科學(xué)化和精細(xì)化提出了更高的要求。由于社會(huì)領(lǐng)域工作的長(zhǎng)期性和成效難以精確衡量的特性，加之以往一些青年工作短期模式的慣性思維，這就使得科學(xué)量化績(jī)效評(píng)估具有一定的難度，也難以衡量工作資源持續(xù)投入標(biāo)準(zhǔn)以尋求精準(zhǔn)的財(cái)政支持。

“社會(huì)鏈接”是社會(huì)性政策得以持續(xù)實(shí)施的關(guān)鍵性因素，其涵蓋了社會(huì)資源的整合和社會(huì)層面青年的動(dòng)員雙重含義，兩者構(gòu)成了《規(guī)劃》實(shí)施所必需的社會(huì)動(dòng)力。青年政策的實(shí)施不僅僅是行政驅(qū)動(dòng)，更大政策效果的達(dá)成需要社會(huì)的全面驅(qū)動(dòng)。要在全社會(huì)倡導(dǎo)“青年優(yōu)先發(fā)展”理念，從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)從黨政職能部門(mén)、群團(tuán)組織向整個(gè)社會(huì)延伸，最終成為公眾的發(fā)展共識(shí)，讓青年群體更加直觀地感知到政策，享受到紅利。

當(dāng)前，對(duì)社會(huì)領(lǐng)域青年覆蓋不足則明顯制約了《規(guī)劃》的政策傳達(dá)效果。共青團(tuán)工作的主要陣地仍在學(xué)校領(lǐng)域，而社會(huì)青年更加集中的“兩新”(1)“兩新”指新經(jīng)濟(jì)組織、新社會(huì)組織。領(lǐng)域，共青團(tuán)的組織覆蓋和青年工作的社會(huì)化程度仍存在較大的提升空間，需要進(jìn)一步擴(kuò)大工作對(duì)象的范圍，最終實(shí)現(xiàn)各類(lèi)青年群體的“全覆蓋”。因此如何通過(guò)共青團(tuán)干部和青年骨干等“關(guān)鍵少數(shù)”來(lái)撬動(dòng)更廣泛社會(huì)動(dòng)能，提升共青團(tuán)組織、團(tuán)干部的社會(huì)資源整合和動(dòng)員的能力，是在青年公共政策深入實(shí)施的深度和廣度上需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

四、我國(guó)青年政策的演進(jìn)展望

相較于已經(jīng)實(shí)施了數(shù)十年的婦女兒童發(fā)展規(guī)劃，青年發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施工作仍處于起步期，“青年優(yōu)先”的發(fā)展理念還遠(yuǎn)未能形成。建立由上而下、高位驅(qū)動(dòng)、順暢有效的政策制定和落實(shí)機(jī)制迫在眉睫。只有基于此，才能將青年政策的文本落實(shí)為具體的成效，實(shí)現(xiàn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主責(zé)、共青團(tuán)協(xié)調(diào)、各部門(mén)齊抓共管”的青年工作新格局。

(一)細(xì)化“黨管青年”原則的落實(shí)機(jī)制

“黨管青年”原則是“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”在青年工作中的鮮明體現(xiàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨一直以來(lái)高度重視青年發(fā)展，作為執(zhí)政黨對(duì)青年發(fā)展負(fù)有全方位的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。青年工作做得好不好，關(guān)鍵在黨的領(lǐng)導(dǎo)是否得力。這里提到的不是共青團(tuán)和共青團(tuán)干部，而是黨委和政府，以及黨政干部[22]?！包h管青年”原則是中國(guó)青年政策和青年工作需要堅(jiān)持的首要原則?！包h的青年工作不是一般的事務(wù)性工作，而是事關(guān)紅色江山永不變色、事關(guān)黨的事業(yè)薪火相傳、事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展的政治工作，是黨要親自抓在手里的工作”[23]。

首先，要切實(shí)落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記“各級(jí)黨委要拿出極大精力抓青年工作，抓共青團(tuán)工作，切實(shí)盡到領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”重要指示精神，切實(shí)完善黨管青年的基本制度安排，由黨委高位推動(dòng)各級(jí)中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施。壓實(shí)基層黨建帶團(tuán)建的政治責(zé)任，將黨建與團(tuán)建工作同部署、同檢查、同考核，防止信號(hào)層層遞減，將領(lǐng)導(dǎo)青年發(fā)展工作作為各級(jí)黨委書(shū)記黨建工作述職的基本內(nèi)容。每年至少聽(tīng)取一次青年工作匯報(bào)，定期研判青年意識(shí)形態(tài)工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、解決問(wèn)題。

其次，應(yīng)探索建立青年發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，完善青年發(fā)展?fàn)顩r監(jiān)測(cè)機(jī)制，定期對(duì)所在地區(qū)、單位青年群體的思想狀況、青年發(fā)展情況和中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃實(shí)施情況作綜合評(píng)價(jià)。綜合客觀的工作數(shù)據(jù)和青年群眾的直觀感受，作為評(píng)價(jià)各級(jí)落實(shí)青年發(fā)展規(guī)劃情況的重要內(nèi)容。應(yīng)不斷提升共青團(tuán)組織作為青年政策倡導(dǎo)者的調(diào)查研究能力，定期搜集和了解青年群體的需求和變化新趨勢(shì)，為青年政策的醞釀和萌芽建立精準(zhǔn)的預(yù)判機(jī)制，也為各職能部門(mén)制定和完善相應(yīng)的青年政策提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

再次，應(yīng)發(fā)揮各級(jí)中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃聯(lián)席會(huì)議的政策落實(shí)保障作用，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)青年發(fā)展重大問(wèn)題的常態(tài)化制度，將青年發(fā)展事項(xiàng)納入黨政工作的日常議事日程。建立及時(shí)回應(yīng)青年關(guān)切機(jī)制，完善頂層制度設(shè)計(jì)，幫助解決青年發(fā)展問(wèn)題，推動(dòng)青年政策的效能轉(zhuǎn)化，形成標(biāo)志性政策成果。探索聯(lián)席會(huì)議的創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步激發(fā)成員單位制定青年政策，開(kāi)展青年工作的積極性。同時(shí)通過(guò)程序性的督導(dǎo)和促進(jìn)制度，壓實(shí)青年發(fā)展規(guī)劃各領(lǐng)域牽頭單位的主體責(zé)任。

(二)完善共青團(tuán)承接政府職能轉(zhuǎn)移的體制機(jī)制

一方面，對(duì)黨政職能部門(mén)而言，應(yīng)適度考慮賦予共青團(tuán)在管理青年事務(wù)上更多具體的職能和管理權(quán)限，給予一定的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障。各職能部門(mén)可以溝通協(xié)調(diào)，形成配套文件，進(jìn)一步明確共青團(tuán)在參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的定位任務(wù)，明確共青團(tuán)在青年事務(wù)項(xiàng)目中的有關(guān)職能權(quán)限，推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)向青年事務(wù)方向傾斜。另一方面，對(duì)共青團(tuán)組織而言，承接政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，是改善和加強(qiáng)共青團(tuán)工作的重要抓手，應(yīng)當(dāng)探索通過(guò)參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，提高自我鏈接社會(huì)資源和社會(huì)動(dòng)員的能力，有效地凝聚吸引青年和青年社會(huì)組織，成為青年事務(wù)多元共治格局中實(shí)質(zhì)性的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌主體。

相關(guān)職能部門(mén)可以進(jìn)一步理順青年事務(wù)購(gòu)買(mǎi)體制機(jī)制，特別是探索先委托共青團(tuán)承接，再由共青團(tuán)“發(fā)包”給青年社會(huì)組織的工作模式，使得共青團(tuán)組織成為青年事務(wù)社會(huì)工作資源的配置窗口?？梢蕴剿魇跈?quán)共青團(tuán)牽頭制訂青年事務(wù)領(lǐng)域政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄及服務(wù)績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，不斷推出細(xì)化的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目和類(lèi)別，打造共青團(tuán)參與政府購(gòu)買(mǎi)最有力的抓手。

(三)全面提升共青團(tuán)的公共政策工作能力

在青年發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的工作架構(gòu)中，共青團(tuán)對(duì)青年政策和青年工作協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，而職能部門(mén)是各自領(lǐng)域青年政策制定和落實(shí)的主體。這就決定了職能部門(mén)和共青團(tuán)應(yīng)當(dāng)是緊密合作的“伙伴”關(guān)系，共同發(fā)揮治理的合作效能。應(yīng)通過(guò)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，賦予共青團(tuán)組織一定的政策推動(dòng)和督導(dǎo)職能，充分調(diào)動(dòng)各職能部門(mén)圍繞各自負(fù)責(zé)的青年問(wèn)題進(jìn)行綜合性研判，從而發(fā)現(xiàn)政策文本的有效銜接點(diǎn)，增進(jìn)可執(zhí)行性和針對(duì)性，最終形成需求搜集—倡導(dǎo)—協(xié)同—落實(shí)的青年公共政策制定與執(zhí)行閉環(huán)。

要加強(qiáng)包括團(tuán)干部在內(nèi)的青年工作者政策研究和執(zhí)行能力建設(shè)，提升對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)宏觀大局把握的能力。加強(qiáng)自身對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和青年群體發(fā)展趨勢(shì)的研究，及時(shí)將所獲得的信息和研判報(bào)送黨政部門(mén)，準(zhǔn)確反映青年的動(dòng)態(tài)和需求，為黨政謀劃工作、科學(xué)決策提供精準(zhǔn)的依據(jù)。同時(shí)要加強(qiáng)政策倡導(dǎo)能力，在開(kāi)展調(diào)查研究中，注重形成科學(xué)成果和綜合運(yùn)用，發(fā)揮好政策研究成果對(duì)工作的指導(dǎo)作用，推動(dòng)青年具體工作向青年政策的提升，使青年政策能與其他領(lǐng)域的政策實(shí)現(xiàn)有效銜接。

此外，青年工作是在廣泛的社會(huì)生活中進(jìn)行的,離不開(kāi)各方力量的參與，共青團(tuán)組織要通過(guò)青年聯(lián)合會(huì)、青年企業(yè)家協(xié)會(huì)和基金會(huì)等青年社團(tuán)，通過(guò)志愿服務(wù)項(xiàng)目等載體，動(dòng)員更多的社會(huì)資源來(lái)服務(wù)青年發(fā)展[24]。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)尊重和發(fā)揮好青年群眾在青年政策制定實(shí)施中的主體地位，為各領(lǐng)域青年代表提供更多正式和非正式參與路徑，加強(qiáng)其政策參與能力，提升其實(shí)現(xiàn)有效政治參與的比重及深度，使其能夠?qū)嵸|(zhì)性參與公共政策的議程設(shè)定、方案形成、評(píng)估改進(jìn)等重要環(huán)節(jié)，進(jìn)一步發(fā)揮其對(duì)公共事務(wù)和重大決策的貢獻(xiàn)度。應(yīng)培育青年群體對(duì)青年政策關(guān)注度和認(rèn)同感，讓青年群體在社會(huì)治理中扮演不可或缺的角色，自覺(jué)將個(gè)人發(fā)展的目標(biāo)融入青年政策實(shí)施和社會(huì)發(fā)展的時(shí)代洪流中。