大型非專業(yè)賽事監(jiān)管體系研究

北京市社會(huì)科學(xué)院管理所 李江濤

一、引言

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們社會(huì)生活水平的提高，各類賽事活動(dòng)舉辦越來越多。專業(yè)賽事的特點(diǎn)是由專業(yè)機(jī)構(gòu)舉辦，且經(jīng)驗(yàn)較為成熟，將對(duì)可能出現(xiàn)的問題有一定的研究，例如奧運(yùn)會(huì)、足球賽、排球賽這種比賽。非專業(yè)賽事主要是由群眾自發(fā)舉辦，或者一些機(jī)構(gòu)舉辦。舉辦方和承辦方有一定的專業(yè)能力，但是專業(yè)能力不夠。大型專業(yè)賽事和非專業(yè)賽事都是在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)達(dá)，生活水平不斷提高的情況下，人們熱衷于通過參加賽事來提高生活質(zhì)量。

二、大型非專業(yè)賽事目前的監(jiān)管模式和存在的問題

（一）背景分析

大型非專業(yè)賽事由于群眾的廣泛參與，并且有一定的專業(yè)性，同時(shí)也有一定的監(jiān)管。但由于規(guī)范性不強(qiáng)，甚至很多行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)還在完善過程中，因此，大型非專業(yè)賽事出的問題比較多。特別是有一些野外的專業(yè)賽事，例如，近期在甘肅某地舉辦的馬拉松，就出現(xiàn)了多人死亡的現(xiàn)象。這就是大型非專業(yè)賽事活動(dòng)主辦過程存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)。那如何可以既有利于大型非專業(yè)賽事的發(fā)展，又能對(duì)賽事進(jìn)行有效地監(jiān)管，這是需要研究的問題。大型非專業(yè)賽事目前的監(jiān)管模式是這樣的，應(yīng)按照我們國(guó)家的管理規(guī)定，大型賽事是由政府的體育監(jiān)管部門審批，由專業(yè)機(jī)構(gòu)來制定標(biāo)準(zhǔn)，確定具體的主辦方和承辦方。由專業(yè)人士或者非專業(yè)人士參與，形成監(jiān)管體系。目前這個(gè)監(jiān)管體系正在運(yùn)行，但是由于監(jiān)管過程中會(huì)出現(xiàn)在一系列的問題，其中包括審批過程有一些問題，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也存在問題。比賽過程中也存在著問題。因此就需要對(duì)大型賽事的監(jiān)管模式進(jìn)行研究分析和不斷完善，從而有利于大型非專業(yè)賽事活動(dòng)的舉辦。

（二）具體來看，大型非專業(yè)賽事存在哪些問題

大型非專業(yè)賽事的監(jiān)管分為五個(gè)階段：審批階段、標(biāo)準(zhǔn)制定階段、執(zhí)行階段、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控階段、事后評(píng)估。應(yīng)按照此邏輯，我們發(fā)現(xiàn)目前大型的非專業(yè)賽事在監(jiān)管審批階段，存在一些問題。第一，審批機(jī)構(gòu)資質(zhì)缺少進(jìn)一步核實(shí)。目前，賽事的審批機(jī)構(gòu)是完善的，但對(duì)于主辦和承辦大型賽事的審批機(jī)構(gòu)的資質(zhì)缺少進(jìn)一步的核實(shí)。例如有些主承辦單位需要常設(shè)人員，但實(shí)際上很多常設(shè)人員是偽造的，其表明只做形式上的監(jiān)管還不夠，更需要實(shí)質(zhì)性的深入監(jiān)管。第二，在審批監(jiān)管過程中，應(yīng)該對(duì)承辦方和主辦方一些機(jī)構(gòu)有專業(yè)性的要求。例如技能的培訓(xùn)、舉辦比賽的場(chǎng)次要求、技能的評(píng)估，這方面需要完善。在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)上，我們可得知行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定是逐步完善的過程，特別有一些大型賽事行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)甚至有空白點(diǎn)，這就迫切需要行業(yè)協(xié)會(huì)組織有關(guān)專家盡快完善行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。第三，對(duì)大型的非專業(yè)賽事缺少前期的督查，同時(shí)也缺少過程中的監(jiān)管機(jī)制，特別是對(duì)可能出現(xiàn)問題的情況缺少叫停機(jī)制。像這次甘肅事件就表現(xiàn)非常明顯，事后要建立一個(gè)獨(dú)立的賽事評(píng)估，便于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)賽事進(jìn)行分級(jí)管理。大型賽事應(yīng)該有這樣一個(gè)完整的監(jiān)管體系。

三、對(duì)大型非專業(yè)賽事監(jiān)管體系的建議

基于以上的分析和研究，對(duì)大型非專業(yè)賽事監(jiān)管體系的完善，筆者提出以下建議和措施。第一，繼續(xù)保持政府主管部門對(duì)大型賽事的審批權(quán)力，對(duì)審批的技術(shù)環(huán)節(jié)要引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)專業(yè)能力進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)也要建立第三方的技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，保證主辦方或者承辦方的專業(yè)能力。這個(gè)審批包括兩個(gè)方面，承辦機(jī)構(gòu)的資格審查和承辦活動(dòng)的許可審查。尤其是承辦活動(dòng)的許可審查特別重要，應(yīng)該具備哪些實(shí)質(zhì)性的條件，這個(gè)應(yīng)由第三方機(jī)構(gòu)做一些專業(yè)性的審定。第二，對(duì)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定期評(píng)審和完善。目前有一定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但是存在一定的問題，有些行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)的不及時(shí)、不完善，甚至有一些行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)落后了。針對(duì)此情況，我們有三個(gè)建議。第一，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)組織專家對(duì)現(xiàn)有的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定期梳理和評(píng)審，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行不斷的完善更新；第二，對(duì)有一些空白點(diǎn)進(jìn)行補(bǔ)充性填補(bǔ)，其確保行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)處于不斷的完善過程中；第三，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)該協(xié)調(diào)相應(yīng)的專家成立專家委員會(huì)，通過借鑒國(guó)內(nèi)外或者不同城市舉辦過程中出現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)和做法進(jìn)行補(bǔ)充和完善。對(duì)存在的問題所反映出標(biāo)準(zhǔn)的缺陷及時(shí)修訂，形成一個(gè)不斷迭代和完善，不斷補(bǔ)充空白的標(biāo)準(zhǔn)體系。第三，在賽事的舉辦過程中，由于很多賽事只重視審批，對(duì)賽事舉辦過程中缺少監(jiān)控，尤其是對(duì)可能存在的重大隱患、重大風(fēng)險(xiǎn)缺少監(jiān)管機(jī)制。在這樣一個(gè)大的背景之下，首先，審批機(jī)關(guān)要有專人對(duì)大型賽事進(jìn)行過程監(jiān)控，來保證賽事平穩(wěn)進(jìn)行。如果是審批機(jī)關(guān)考慮到人力資源不足的情況，就 可以成立一些志愿者監(jiān)控，或者是專家委員會(huì)的監(jiān)控，以此來保證在活動(dòng)舉辦過程中，能及時(shí)獲得舉辦過程的信息。另外，尤其要建立重大賽事風(fēng)險(xiǎn)的叫停機(jī)制。需改變現(xiàn)在出現(xiàn)問題事后追責(zé)的模式，建立重大隱患出現(xiàn)隨時(shí)叫停機(jī)制，例如面對(duì)重大天氣變化，重大隱患的情況隨時(shí)叫停，這些都是進(jìn)行過程監(jiān)控中很好地方法。第四，對(duì)重要的賽事進(jìn)行過程的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估來確定風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告。重要的賽事除了普通風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之外，更需要有特殊性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。比如對(duì)特殊的地理位置、特殊的時(shí)間點(diǎn)以及特殊天氣這樣的突發(fā)事件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并制定相應(yīng)預(yù)案，從而使大型賽事能夠在風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)以前得到及時(shí)糾正，做到風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)的記錄，風(fēng)險(xiǎn)過程的發(fā)現(xiàn)和預(yù)測(cè)以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案的制定。特別要制定一套應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的執(zhí)行系統(tǒng)，使風(fēng)險(xiǎn)有預(yù)測(cè)、有控制、有結(jié)果的管控，從而確保大型賽事的風(fēng)險(xiǎn)是在可控的范圍內(nèi)。第五，對(duì)大型賽事要建立事后評(píng)估機(jī)制。任何一個(gè)大型賽事對(duì)社會(huì)評(píng)估都是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)性的沉淀，對(duì)企業(yè)和行業(yè)監(jiān)管來講都具有重要的作用。因此，要建立強(qiáng)制性的大型賽事事后總結(jié)評(píng)估機(jī)制，從而使大型賽事舉辦的成效和主辦方的資格建立關(guān)系，與大型承辦方的業(yè)績(jī)掛鉤，為此我們建議建立兩個(gè)分級(jí)管理體系，大型賽事的分級(jí)管理體制和舉辦方的資格管理體系。

（1）按照大型賽事舉辦機(jī)構(gòu)的構(gòu)成，以及舉辦活動(dòng)的歷史經(jīng)驗(yàn)，其中包括舉辦資源以及舉辦的環(huán)境、可能的風(fēng)險(xiǎn)這四個(gè)維度，對(duì)大型賽事進(jìn)行分級(jí)管理。第一級(jí)是賽事經(jīng)驗(yàn)較為豐富，專業(yè)機(jī)構(gòu)參加，而且風(fēng)險(xiǎn)完全可控，對(duì)這種賽事監(jiān)管的力度可能要小一些。第二級(jí)是指有一定的專業(yè)人士，其中包括專業(yè)的組織者，專業(yè)的參與人，但是在有些環(huán)節(jié)有一些風(fēng)險(xiǎn)，需要專門的預(yù)案，要進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控，以此保證賽事能夠順利進(jìn)行。第三級(jí)，是指有一定的專業(yè)能力，但在重要環(huán)節(jié)上達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，需要進(jìn)行整改，對(duì)這樣的賽事即使審批通過，也需要有幾個(gè)方面的重點(diǎn)監(jiān)控。對(duì)這樣的賽事，審批部門和行業(yè)協(xié)會(huì)需要成立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行督導(dǎo)，形成風(fēng)險(xiǎn)共管的機(jī)制。第四級(jí)是有一定的舉辦能力，但目前舉辦比賽條件不具備。對(duì)這樣的機(jī)構(gòu)采取延緩審批的模式，對(duì)不符合要求的進(jìn)行整改，可達(dá)到一定程度以后才許可去舉辦這種活動(dòng)。以上是關(guān)于大型賽事監(jiān)管過程中的監(jiān)管分級(jí)，總的原則就是根據(jù)舉辦過程的核心要素，例如專業(yè)度、資源、環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)這些方面進(jìn)行測(cè)量，對(duì)大型賽事進(jìn)行分級(jí)，監(jiān)管方應(yīng)根據(jù)分級(jí)情況確定監(jiān)管的重點(diǎn)投入資源，提高監(jiān)管的效率。

（2）建立主辦方和承辦方的資格分級(jí)制度。有了這種資格分級(jí)制度以后，可以根據(jù)主辦方的經(jīng)驗(yàn)和分級(jí)，決定活動(dòng)能參與的人數(shù)，以及活動(dòng)要投入的資源和活動(dòng)過程中需要具備的條件。根據(jù)主辦方舉辦活動(dòng)的歷史場(chǎng)次、主辦方的人員構(gòu)成、主辦方的專業(yè)度、主辦方在舉辦活動(dòng)過程中的規(guī)模、歷史經(jīng)驗(yàn)，我們可以把主辦方分成四級(jí)。A級(jí)是指舉辦方曾多次舉辦大型賽事，有非常豐富的經(jīng)驗(yàn)，有非常專業(yè)的組織者，同時(shí)還必須有資源和救生設(shè)備，且有對(duì)活動(dòng)過程中風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的分析和預(yù)案，有一定數(shù)量的活動(dòng)組織場(chǎng)次。B級(jí)是指有比較多的專業(yè)能力和專業(yè)人士，同時(shí)也有相對(duì)比較多的舉辦經(jīng)驗(yàn)。但是有一些地方需要強(qiáng)化，或者是在裝備上需要進(jìn)一步的提升，離最高級(jí)還有一定的差距。作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)B級(jí)機(jī)構(gòu)要進(jìn)行監(jiān)管加強(qiáng)，配備相應(yīng)的專職監(jiān)管員，制定特殊的預(yù)案。C級(jí)是指有了一定的參與經(jīng)驗(yàn)，舉辦了一定的賽事。但由于舉辦的場(chǎng)次少，專業(yè)人士少，資源不夠，只能做輔助性承辦者，等經(jīng)驗(yàn)和場(chǎng)次到了一定程度之后，逐漸成為B級(jí)或者A級(jí)。

四、總結(jié)

以上是對(duì)在大型專業(yè)賽事的監(jiān)管模式存在的問題、目前的監(jiān)管狀況和監(jiān)管建議的具體分析。我們總結(jié)如下：第一，要建立較為完善的從審批到行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、過程監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、事后總結(jié)的全生命周期和全價(jià)值鏈。需建立一個(gè)全方位的監(jiān)管體系，保證監(jiān)管機(jī)制的完善，監(jiān)管手段的完備，監(jiān)管體系的完整。這是構(gòu)建大型非專業(yè)賽事的監(jiān)管基礎(chǔ)。第二，應(yīng)根據(jù)各地和行業(yè)的特點(diǎn)來進(jìn)行監(jiān)管重點(diǎn)的改造和監(jiān)管課題的立項(xiàng)。（1）建立與審批機(jī)構(gòu)相匹配的第三方機(jī)構(gòu)。其中包括專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、專業(yè)的審查機(jī)構(gòu)，甚至包括專業(yè)的調(diào)查機(jī)構(gòu)，使政府在行政形式上審批和專業(yè)上的實(shí)質(zhì)審批相結(jié)合，建立一個(gè)較為完備的專業(yè)審批機(jī)構(gòu)，同時(shí)也督促主辦方和承辦方不斷提高能力適應(yīng)監(jiān)管的審批要求。（2）在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)對(duì)空白的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行立項(xiàng)，盡快完善標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)每一次賽事過程舉辦過出現(xiàn)問題進(jìn)行匯總，作為標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估，使行業(yè)協(xié)會(huì)履行其制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管行業(yè)活動(dòng)執(zhí)行的職能，為政府決策提供依據(jù)。（3）在活動(dòng)執(zhí)行過程中根據(jù)活動(dòng)分級(jí)來確定監(jiān)管的層次。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較大，不僅要制定專門預(yù)案，還要委派專門的監(jiān)管人員深入賽事過程中建立叫停機(jī)制，也要成立志愿者專家委員會(huì)和專業(yè)專家委員會(huì)。對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行過程及時(shí)跟蹤，保證活動(dòng)過程處于專業(yè)監(jiān)控的范圍內(nèi)。（4）活動(dòng)預(yù)案制定之后，怎樣去進(jìn)行預(yù)案執(zhí)行和執(zhí)行效果的評(píng)估，這是要加強(qiáng)的方面。對(duì)賽事活動(dòng)過程事后的總結(jié)也要進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的分析，以此促使活動(dòng)后期經(jīng)驗(yàn)的積累。第三，全國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)要進(jìn)行年度培訓(xùn)，可提高行業(yè)能力，并對(duì)行業(yè)的問題進(jìn)行發(fā)布，使行業(yè)對(duì)類似問題引以為戒，同時(shí)對(duì)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定期更新，發(fā)揮全國(guó)性賽事管理的作用。國(guó)家體育總局不同專業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)之間可以做定期的專業(yè)指導(dǎo)，從而使大型非專業(yè)賽事能夠在國(guó)家、省、市幾個(gè)層面建立不同層面的監(jiān)管體系，確保賽事能夠安全舉辦，在滿足群眾日益增長(zhǎng)的文化生活需要的同時(shí)，安全性和可控性都能得到保障。