山東省諸城市財政局 翟艷

一、構(gòu)建全范圍覆蓋的預(yù)算績效管理框架

（一）拓展預(yù)算績效管理范圍

為強(qiáng)化預(yù)算績效管理工作，首先要順應(yīng)政府管理需求，拓展績效管理范圍，將預(yù)算績效管理范圍從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算，延伸至政府投資基金、政府與社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項目績效管理等方面。

（二）將單位收入和支出全部納入財政預(yù)算績效管理

縣級財政部門要逐步將各單位收入和支出都納入預(yù)算績效管理，為保障工作的順利開展，要賦予單位在資金使用上的自主權(quán)。結(jié)合單位工作職責(zé)和實際情況，以財政的預(yù)算資金管理為主線，統(tǒng)籌單位各項資產(chǎn)，考核單位項目支出實施效果，將單位所有的收入和支出全面納入財政的預(yù)算績效管理；預(yù)算收入要與單位的實際收入相符，嚴(yán)禁違規(guī)舉債；預(yù)算支出要統(tǒng)籌兼顧、量力而行。

（三）健全政策和項目預(yù)算績效管理

把各單位的政府性扶持政策和建設(shè)項目支出全面納入績效管理，尤其是大額財政支出的重大政策和專項工作作為工作重點(diǎn)，將項目資金的直接產(chǎn)出和效果與宏觀政策目標(biāo)的實現(xiàn)程度相結(jié)合[1]，從政策項目和大額資金的金額、投入產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益等方面，綜合衡量政策和項目預(yù)算資金使用效果。尤其對實施期限較長、民生關(guān)注度較高、資金支出數(shù)額較大的項目要實行全過程績效評價。

二、重點(diǎn)加強(qiáng)預(yù)算績效流程監(jiān)管

縣級財政部門要重點(diǎn)加強(qiáng)預(yù)算績效的流程監(jiān)管，建立全程管控，將績效管理關(guān)口前移，構(gòu)建事前、事中、事后“三位一體”預(yù)算績效管理全流程監(jiān)管系統(tǒng)，切實保障預(yù)算管理與績效監(jiān)管一體化運(yùn)行。

（一）事前績效評估前移

事前績效評估重點(diǎn)論證新的支出政策和項目，確保財政資金的前期投入可行、績效目標(biāo)設(shè)置合理、方案可行、財政籌集資金合理合規(guī)。未按要求開展績效評估或者績效評估結(jié)果為差的重大政策支出，不得列入中期財政規(guī)劃和年度預(yù)算，相關(guān)項目不得納入項目庫。

（二）預(yù)算編制目標(biāo)管理

財政要按照“誰申請資金，誰設(shè)置目標(biāo)”原則，各單位在編制財政資金預(yù)算時，要設(shè)置符合單位實際情況的整體目標(biāo)和項目目標(biāo)。項目目標(biāo)要包括資金的投入產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益等績效指標(biāo)，還要有行之有效的可行方案，逐步將績效目標(biāo)設(shè)置的合理性和可行性作為項目入庫和申請預(yù)算的前置條件。

（三）實行預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控

逐步落實績效預(yù)算管理的動態(tài)監(jiān)控主體責(zé)任，按照“誰支出、誰負(fù)責(zé)”的原則，對財政資金的付款進(jìn)度和預(yù)算績效目標(biāo)實行“雙監(jiān)控”。財政部門可以借助大數(shù)據(jù)信息平臺的開發(fā)應(yīng)用，通過數(shù)據(jù)信息分析、信息系統(tǒng)預(yù)警、綜合核查等方式，對重大政策和項目預(yù)算績效運(yùn)行情況進(jìn)行重點(diǎn)動態(tài)監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)資金使用中違規(guī)問題和績效目標(biāo)執(zhí)行中的偏差，及時通報部門單位進(jìn)行整改，對問題嚴(yán)重或整改不到位的暫緩或停止預(yù)算撥款。

（四）對項目決算環(huán)節(jié)實行績效自評

單位對完工項目整體情況要開展績效自評，自評不僅包括項目的績效指標(biāo)的考核情況，還要有潛在問題的整改落實。財政部門對各單位績效自評結(jié)果實施核查，對未按要求開展自評、自評和核查效果較差的項目予以通報[2]。

（五）強(qiáng)化預(yù)算績效評價應(yīng)用

財政部門牽頭對到期專項資金開展到期績效評估，建立評價結(jié)果公開和問題整改和結(jié)果運(yùn)用制度。通過將評價結(jié)果向社會公開、自覺接受社會民眾和新聞媒體的監(jiān)督等結(jié)果應(yīng)用，對項目實施單位形成反饋、整改、自覺改造提升的良性循環(huán)。

三、強(qiáng)化預(yù)算績效管理措施

在實施預(yù)算績效管理過程中，應(yīng)從制度上加強(qiáng)保障。

（一）完善預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)體系

財政部門積極推進(jìn)部門預(yù)算績效指標(biāo)框架體系建設(shè)，單位要結(jié)合本行業(yè)的具體工作情況，建立與工作實際想吻合的績效指標(biāo)、考核指標(biāo)等標(biāo)準(zhǔn)體系，并根據(jù)工作實際情況隨時調(diào)整指標(biāo)機(jī)制，真正實現(xiàn)績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系單位工作實際、部門預(yù)算項目支出標(biāo)準(zhǔn)等銜接匹配，實現(xiàn)評價結(jié)果客觀真實，確保單位的工作實績考核量化真實，把預(yù)算績效評價的應(yīng)用落到實處。制定針對部門單位切實可行的績效管理辦法，用制度將預(yù)算績效管理工作落到實處。

（二）加強(qiáng)預(yù)算績效信息化建設(shè)

依托財政部門已建成的“金財三期”信息化管理平臺，把資金預(yù)算與績效管理實行雙線管理，把政府部門預(yù)算以及重大專項業(yè)務(wù)、單位收入支出、固定資產(chǎn)和流動資產(chǎn)等數(shù)據(jù)資源串聯(lián)與整合，逐步構(gòu)建覆蓋全過程、上下級業(yè)務(wù)信息開放共享的管理體系，真正實現(xiàn)績效管理信息化。

（三）推進(jìn)中介評價服務(wù)專業(yè)化和公開透明化

財政部門要嚴(yán)格執(zhí)行公開聘請獨(dú)立中介服務(wù)的相關(guān)規(guī)定，面向社會公開招標(biāo)，要求中介機(jī)構(gòu)必須具備相關(guān)專業(yè)資質(zhì)條件，能夠獨(dú)立、公正、客觀地開展預(yù)算績效評價工作，出具的預(yù)算績效評價結(jié)果真實有效，中介機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立依法依規(guī)開展績效評價工作，不受任何單位的影響，并對評價結(jié)果真實性負(fù)責(zé)[3]。財政部門要對評價工作實行全過程監(jiān)督。

四、目前預(yù)算績效管理工作的問題

預(yù)算績效管理工作，強(qiáng)化了財政資金的使用效益，剛性約束了資金使用，但在管理過程中仍然存在不少問題：

（一）預(yù)算績效觀念還需進(jìn)一步加強(qiáng)

一是領(lǐng)導(dǎo)主體意識不強(qiáng)，對績效管理工作不夠重視。業(yè)務(wù)科室和預(yù)算績效科室人手不足，未建立起完整的一體化運(yùn)行機(jī)制。二是財政部門安排預(yù)算績效工作，往往通過預(yù)算單位的財務(wù)科傳達(dá)，財務(wù)科室獨(dú)自完成項目的績效考核申報、項目自評，財務(wù)科對于績效基礎(chǔ)工作不能全面掌握，資金管理與業(yè)務(wù)實施管理銜接不充分。三是預(yù)算單位績效評價審核不嚴(yán)謹(jǐn)。個性指標(biāo)設(shè)置不夠細(xì)化、項目資金執(zhí)行率較低，對政府性基金預(yù)算、社?；?、國有資本經(jīng)營預(yù)算績效評價相對成熟規(guī)范；對政策和項目等方面開展績效評價不夠嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。

（二）預(yù)算績效評價指標(biāo)設(shè)置不清晰，評價內(nèi)容不完整

從目前縣級預(yù)算績效管理工作看，普遍存在預(yù)算績效評價指標(biāo)不夠科學(xué)嚴(yán)密。在很多項目資金支出績效指標(biāo)設(shè)計中，績效指標(biāo)設(shè)置太簡單，績效評價工作過多使用調(diào)查法、抽查法，得出的結(jié)論往往以偏概全；很多單位的預(yù)算績效管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫還沒有全面建成，有些數(shù)據(jù)庫僅僅反映財政資金的投入和項目的產(chǎn)出，存在很多估算的資料，這些資料不夠全面、真實、完整，依靠這些數(shù)據(jù)作出的決策很容易偏頗。在預(yù)算單位績效目標(biāo)產(chǎn)出指標(biāo)中，基礎(chǔ)的指標(biāo)比較多，而像產(chǎn)品質(zhì)量、生產(chǎn)成本等重要指標(biāo)往往沒有具體的指標(biāo)設(shè)置；自評指標(biāo)不完善，預(yù)算單位績效自評表雖設(shè)置了一二三級指標(biāo)，但連最基本的標(biāo)準(zhǔn)分也未設(shè)置，同時未對一二三級指標(biāo)進(jìn)行自我評價；部分項目存在事前未進(jìn)行項目評估、事中未執(zhí)行績效監(jiān)控、項目完成后未進(jìn)行績效評價等績效管理問題[4]。

（三）項目預(yù)算績效自評結(jié)果與事實還存在差異

預(yù)算單位為了工作考核的需要，往往對預(yù)算績效管理責(zé)任弱化，自評的得分較高，自評結(jié)果與項目事實存在差異。如我市東坡學(xué)校新建的信息化系統(tǒng)的績效評價中，東坡學(xué)校聘請第三方中介機(jī)構(gòu)做了項目績效自評報告，各項指標(biāo)都是95分。但經(jīng)財政部門現(xiàn)場復(fù)評發(fā)現(xiàn)，該學(xué)校建設(shè)項目前期財政投入資金1200多萬元，工程立項時號稱當(dāng)年招生400人，組建8個教學(xué)班，但當(dāng)年只招生118名學(xué)生組建3個教學(xué)班，大量的教學(xué)設(shè)施尤其是電子教學(xué)設(shè)施閑置浪費(fèi)，造成了項目資產(chǎn)的出借、閑置、浪費(fèi)等問題的發(fā)生，項目資金未充分發(fā)揮效益，財政資金沒有發(fā)揮應(yīng)有的效益，這樣的績效評價自評結(jié)果不僅在實質(zhì)上毫無價值，還掩蓋了項目實施后存在的問題，對政府的決策造成失誤，致使財政資金閑置浪費(fèi)。

五、對預(yù)算績效管理的思考和建議

為切實改變預(yù)算單位“重投入、輕管理、重支出、輕績效”的觀念，真正把單位全面預(yù)算績效管理理念深入人心，改變責(zé)任主體不明晰、指標(biāo)體系不健全的現(xiàn)狀，提出以下建議：

（一）加強(qiáng)輿論宣傳引導(dǎo)

政府充分利用業(yè)務(wù)培訓(xùn)、電視、電臺等媒體平臺，廣泛宣傳引導(dǎo)，讓預(yù)算績效管理的理念深入人心，尤其是單位決策者，讓他們從內(nèi)心深處支持這項工作，無論是資金管理還是業(yè)務(wù)實施中，時刻繃緊預(yù)算“績效”管理這根弦，把“花錢必問效，無效必問責(zé)”的工作落到實處。

（二）明確預(yù)算績效責(zé)任主體

財政、預(yù)算單位及相關(guān)內(nèi)部科室明確職責(zé)。按照“誰支出、誰負(fù)責(zé)”“誰審批、誰負(fù)責(zé)”的原則，明確資金使用單位是本單位績效管理的“第一責(zé)任人”；各主管部門負(fù)責(zé)加強(qiáng)本部門績效目標(biāo)和績效自評結(jié)果的審核；財政部門負(fù)責(zé)組織和指導(dǎo)績效管理，并對重點(diǎn)項目開展財政績效監(jiān)控和財政績效評價，確保職責(zé)清晰層層監(jiān)督。

（三）強(qiáng)化預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)計的準(zhǔn)確性

財政部門要指導(dǎo)預(yù)算單位做好績效指標(biāo)的設(shè)計工作，重視重點(diǎn)評價工作，因地制宜地制定普遍適用的共性指標(biāo)和適合本單位的個性指標(biāo)[5]。各預(yù)算部門繼續(xù)深化績效申報及自評工作，預(yù)算指標(biāo)均能全面、科學(xué)地評價本部門項目資金運(yùn)用情況，從而提高財政資金支出的運(yùn)行效率。對社會關(guān)注度高、影響力大、支出緩慢的重點(diǎn)項目實施財政績效監(jiān)控，重點(diǎn)監(jiān)控預(yù)算資金撥付、預(yù)算單位實際支出及預(yù)計結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況，使財政預(yù)算績效管理趨于健全，以達(dá)到財政資金健康使用、財政資產(chǎn)增值保值的管理目標(biāo)。

總之，縣級預(yù)算績效管理工作，離不開政府各部門的通力配合，離不開社會民眾的監(jiān)督，隨著信息化公開程度的加速，財政資金的全程使用將越來越陽光規(guī)范透明，真正達(dá)到“取之于民，用之于民”。