■ 陳祖雄

2019年底，住建部和國家發(fā)改委聯(lián)合出臺了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號）（以下簡稱《管理辦法》），隨后許多省市結(jié)合自身情況相繼配套制定了實施細(xì)則。自2021年1月1日起，住建部制定的《建設(shè)項目工程總承包合同（示范文本）》（以下簡稱《示范合同》）開始實施，房屋建筑領(lǐng)域的工程總承包開始步入快速發(fā)展階段。

從住建部發(fā)布的《2020年全國工程勘察設(shè)計統(tǒng)計公報》中可以看出，“十三五”期間，工程總承包新簽合同額合計55068.2億元、新簽合同額年均復(fù)合增長率為22.2%，分別是工程咨詢的7.8倍和1.57倍；2020年，房屋建筑、市政工程總承包新簽合同額合計達(dá)到工程總承包新簽合同額的55.1%，其中，房屋建筑工程總承包新簽合同額占比40.1%，高于設(shè)計新簽合同額占比33.7%。在工程建設(shè)組織模式改革和市場環(huán)境不斷發(fā)生變化的大背景下，在已統(tǒng)計的工程總承包合同額中，房屋建筑工程采用固定總價形式的具體實施情況如何，還需要做進一步的分析和總結(jié)。下面，筆者就房屋建筑工程采用固定總價方式與大家進行探討交流。

固定總價方式的要求

固定總價的概念

房屋建筑工程固定總價，就是工程項目按照《示范合同》的《發(fā)包人要求》中所列的功能要求、工程范圍、有關(guān)安排或要求、時間要求、技術(shù)要求、竣工試驗、驗收和竣工后試驗、文件要求、工程項目規(guī)定和其他等要求，除上述約定的合同內(nèi)容發(fā)生變更與調(diào)整外，合同采用總價包干方式，俗稱“閉口合同”“包死合同”。

固定總價合同的風(fēng)險，就是除合同約定的變更與調(diào)整外，工程總承包商要承擔(dān)完成項目的一切成本和風(fēng)險。從中可以看出，這種合同方式項目風(fēng)險最高，項目的收益完全取決于工程總承包商企業(yè)及實施項目部的管理體系和制度的完整性、項目管理工具和技術(shù)的適用性、項目風(fēng)險控制措施的針對性。同樣一個項目，不同的實施企業(yè)有的可能盈利，也有的可能虧損，甚至?xí)嵤┢髽I(yè)自身造成顛覆性的災(zāi)難。

固定總價合同的結(jié)算

《管理辦法》第十六條中明確：“采用總價合同的，除合同約定可以調(diào)整的情形外，合同總價一般不予調(diào)整?！币簿褪钦f，在項目結(jié)算時，固定總價合同的結(jié)算價等于所有變更和簽證加上合同總價。

從項目管理的角度來講，若各類變更和簽證對“范圍”構(gòu)成變更的，才予以認(rèn)可。反之，若各類變更和簽證對“范圍”不構(gòu)成變更要求的，就不能獲得相應(yīng)的費用和工期索賠。這里的“范圍”指除了合同中明確的范圍外，還包括功能、技術(shù)、時間等發(fā)生了合同約定的可以索賠的要求，這些變化也構(gòu)成了“范圍”的變化。

工程項目的結(jié)算

（1）建設(shè)單位

一個工程項目從開始立項到最終實施完成，建設(shè)單位需要經(jīng)歷“估算→概算→預(yù)算→結(jié)算→決算”5個過程。也就是說，一個工程項目的總投資是經(jīng)過了“確立投資基準(zhǔn)→實際所花費的投資數(shù)→投資偏差的閉合”等幾個階段，這也是《管理辦法》為什么要由兩部委聯(lián)合出臺的主要原因。

《管理辦法》第七條提出：“采用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計審批完成后進行工程總承包項目發(fā)包。其中，按照國家有關(guān)規(guī)定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目，應(yīng)當(dāng)在完成相應(yīng)的投資決策審批后進行工程總承包項目發(fā)包?！边@里包含兩層意思，一是工程總承包發(fā)包原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計審批完成且項目內(nèi)容和概算完整后進行；二是即使是可以按有關(guān)規(guī)定簡化報批的項目，也應(yīng)當(dāng)在完成相應(yīng)的投資決策審批且項目內(nèi)容已能滿足工程招標(biāo)后進行。

建設(shè)單位投資管理控制重點在于如何把握確立投資基準(zhǔn)線，使項目結(jié)束后的投資偏離度最小，偏離度與項目設(shè)計內(nèi)容是否完整、造價概算編制是否合理有關(guān)。投資基準(zhǔn)線的確立和實施控制不到位，項目最終完成的結(jié)算和整個項目的決算就難以達(dá)到期望值。就整個房屋建筑工程項目而言，項目的投資主要集中在建筑安裝施工階段，管理和控制好結(jié)算過程就顯得尤為重要。房屋建筑工程的結(jié)算，都會經(jīng)歷“工程總承包商提交結(jié)算（包括各類變更和簽證）申請→監(jiān)理或全過程咨詢審核→建設(shè)單位審核→第三方一、二審核”，直接影響到項目費用的支付和調(diào)整控制價，往往爭議也發(fā)生在這個階段。

（2）工程總承包商

工程總承包商能否在承接的項目中盈利，關(guān)鍵在于結(jié)算的結(jié)果是否符合項目的預(yù)期盈利目標(biāo)。因此，工程總承包商一般在進行項目投標(biāo)報價時，需要對招標(biāo)書的內(nèi)容進行詳細(xì)的造價和概預(yù)算測算，依據(jù)企業(yè)的實力和承擔(dān)的能力來確定商務(wù)報價，其中標(biāo)價相當(dāng)于項目實施的基準(zhǔn)控制線，結(jié)算申請價就是過程中各類合同約定被認(rèn)可的變更與調(diào)整加上投標(biāo)報價部分。

固定總價合同的結(jié)算

當(dāng)工程總承包項目招標(biāo)采用固定總價方式時，工程總承包商需要仔細(xì)研究建設(shè)單位的招標(biāo)文件，對所提供的招標(biāo)文件能否判斷出是否存在遺漏、是否存在有優(yōu)化的空間也顯得尤為重要，遺漏和“殺雞用牛刀”均是承包商應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險。這與采用其他的目標(biāo)成本控制加酬金、單價合同等報價方式是不同的。

固定總價合同需要具備的條件

《管理辦法》第十六條中明確：“企業(yè)投資項目的工程總承包宜采用總價合同，政府投資項目的工程總承包應(yīng)當(dāng)合理確定合同價格形式?！?除合同約定可以調(diào)整并能被認(rèn)可的變更和簽證外，合同總價不予調(diào)整。從中可以看出，采用固定總價方式的，工程招標(biāo)時需要考慮兩個基本條件：一是項目范圍和投資批復(fù)是否已經(jīng)明確；二是實施時可以調(diào)整的要求約定是否明確并可以得到落實。

工程總承包項目采用固定總價方式是國際慣用做法，我國除房屋建筑和市政項目外的其他行業(yè)已普遍采用并有大量成熟的經(jīng)驗，建設(shè)方和承包商雙贏的例子不勝枚舉。在國內(nèi)房屋建筑行業(yè)中推行困難還比較多，一是房屋建筑項目中的各類建筑物內(nèi)功能要求量大面廣的特殊性；二是幾十年的施工總包加上設(shè)計割裂根深蒂固，造成了設(shè)計與施工的融合還在轉(zhuǎn)變的過程中。因此，為套用工程總承包模式而出現(xiàn)的施工圖假做、采用固定單價加費率下浮、固定總價方式少等現(xiàn)象，集中體現(xiàn)在建設(shè)方怕吃虧和承包商怕漏項賠不起等方面。下面，將結(jié)算審核流程倒過來看固定總價合同需要具備的條件。

第三方結(jié)算審核的主要內(nèi)容

房屋建筑工程總承包項目在實施階段一般采用跟蹤審計。

第三方審核的主要工作內(nèi)容有：編制造價控制目標(biāo)，審核工程總承包方提交的牽涉工程量及費用等的聯(lián)系單和簽證單，經(jīng)監(jiān)理或全過程咨詢、第三方審核初審后報建設(shè)方審定后付款；受理索賠申請，進行索賠調(diào)查和談判，并提出處理意見；授權(quán)處理合同與工程變更，經(jīng)建設(shè)方審定后下達(dá)變更指令；參與實施項目的管理會議，記錄牽涉造價變更的各項會議條款及后續(xù)影響，及時向建設(shè)方匯報項目的造價變更動向。

施工階段的跟蹤審計主要包括：變更簽證的評估和審核，對超過風(fēng)險系數(shù)的材料設(shè)備進行調(diào)價，暫定價和新增材料價格的確定，確定新增項目的綜合單價，公正合理地及時處理索賠費用，調(diào)整合同控制價，與其他承包人之間的協(xié)調(diào)工作。

工程結(jié)算審核主要內(nèi)容包括：合同內(nèi)價款審核，設(shè)計變更、洽商及現(xiàn)場簽證審核，暫估價調(diào)整的審核，索賠費用審核，價格調(diào)整費用審核，工期獎懲和質(zhì)量獎懲審核。

招標(biāo)時對固定總價需要具備的條件

在實踐中，初步設(shè)計按照實施工程總承包的深度和格式、完整齊全、貼合項目，就比較容易采用固定總價，反之不易。有時即使采用固定總價方式，也因為建設(shè)方準(zhǔn)備不充分心中無底，還需要設(shè)置變更和簽證后的最后總價不得超過工程投資的“天花板”價，導(dǎo)致實施過程中雙方都很“痛苦”，影響項目的順利進行。

《管理辦法》第九條（四）和（五）中明確：“發(fā)包人要求，列明項目的目標(biāo)、范圍、設(shè)計和其他技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，包括對項目的內(nèi)容、范圍、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、功能、質(zhì)量、安全、節(jié)約能源、生態(tài)環(huán)境保護、工期、驗收等的明確要求；建設(shè)單位提供的資料和條件，包括發(fā)包前完成的水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、地形等勘察資料，以及可行性研究報告、方案設(shè)計文件或者初步設(shè)計文件等?！眹@上述對招標(biāo)項目的范圍和功能等要求，建設(shè)方招標(biāo)工作應(yīng)檢查三個“充分性”：是否充分采用了《示范合同》并且合同的條款沒有做實質(zhì)性的改變；是否已經(jīng)充分對項目作了全面的分析評估，所確定的固定總價控制基線符合批復(fù)要求；參加投標(biāo)的單位是否已經(jīng)可以根據(jù)招標(biāo)文件來進行固定總價的商務(wù)報價。

工程總承包商需要準(zhǔn)備的條件

從前面第三方結(jié)算審核和招標(biāo)文件對固定總價的要求可以看出，工程總承包商在參與固定總價投標(biāo)時，企業(yè)自身造價咨詢力量的強弱對報出的價格直接決定了項目實施的成敗，這也是體現(xiàn)企業(yè)是否是一個有經(jīng)驗的承包商的“試金石”。工程總承包項目不同于施工總承包項目，施工總承包基本上是按圖施工，只要是圖紙問題都可以索賠；而固定總價合同方式的工程總承包，在設(shè)計范圍內(nèi)由承包商自身原因產(chǎn)生的“錯、漏、碰、缺”都要自己承擔(dān)。對采用固定總價方式的工程承包商，至少需具有針對本工程項目有經(jīng)驗的專業(yè)設(shè)計隊伍、專業(yè)的造價控制部門和人員、項目管理和實施隊伍，有健全的企業(yè)組織架構(gòu)和管理體系，有企業(yè)和項目部二級明確的實施過程責(zé)任制，有設(shè)計與施工相融合的具體實施措施等。

存在的問題及措施

從目前國家及各省市出臺的工程總承包政策來看，都是引用《管理辦法》“宜采用固定總價合同方式”。工程總承包項目由設(shè)計、采購、施工等組成，采用固定總價方式是否能夠成功實施，取決于工程總承包商內(nèi)部設(shè)計、采購和施工的融合和整合程度，以及招投標(biāo)工作準(zhǔn)備的充分性和完整性。對房屋建筑項目來說，主要取決于設(shè)計和施工。為什么現(xiàn)在房屋建筑項目中固定總價合同采用的不多？筆者對其存在的主要問題進行了思考，并提出相關(guān)建議措施。

方案或初步設(shè)計階段

房屋建筑項目方案或初步設(shè)計的格式深度與工業(yè)、能源等其他行業(yè)不同，房屋建筑設(shè)計院一般只做方案設(shè)計（初步設(shè)計很少）和施工圖設(shè)計?！豆芾磙k法》明確，原則上工程總承包的招投標(biāo)是在初步設(shè)計完成并經(jīng)審批后進行。因此，招標(biāo)用的初步設(shè)計完成的質(zhì)量，直接影響到工程總承包項目招投標(biāo)時宜采用何種合同方式和項目實施的結(jié)果能否符合預(yù)期。

存在的問題

房屋建筑項目前期設(shè)計常規(guī)采用方案設(shè)計，方案設(shè)計由設(shè)計院內(nèi)建筑專業(yè)負(fù)責(zé)牽頭、結(jié)構(gòu)專業(yè)配合、設(shè)備專業(yè)（或稱公用專業(yè)）通常附帶在完成最后階段進行協(xié)助。建筑方案設(shè)計重點放在符合規(guī)劃、造型、平面布置等要求上，其中，建筑立面造型又是重中之重且一直在變，設(shè)計時間再富裕都始終覺得不夠；在平面功能布置上，因涉及面廣也常常舉棋不定，影響到其他專業(yè)的設(shè)計深度。這些變數(shù)都將影響到方案設(shè)計完成的時間和出手的質(zhì)量，并最終影響到需要完成初步設(shè)計的時間、工程的招投標(biāo)時間，也影響到工程總承包的合同能不能采用固定總價的方式。即使需要做后續(xù)的初步設(shè)計，房屋建筑設(shè)計院又缺乏能勝任工程總承包項目的專業(yè)造價和概算人員，面臨遺漏多、造價不準(zhǔn)等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響到設(shè)計院出手的項目概算投資的準(zhǔn)確性。

建議措施

一是對需要實施工程總承包的項目，建設(shè)單位在委托房屋建筑設(shè)計院進行前期設(shè)計時，需要在常規(guī)初步設(shè)計或方案設(shè)計的基礎(chǔ)上，附加在初步設(shè)計和施工圖之間的具體格式深度等要求，明確編制工程招標(biāo)時對設(shè)計的要求并進行設(shè)計前期管理，重點在合理安排設(shè)計的周期、成果能不能滿足工程費用的控制和招投標(biāo)要求上。

二是加強對房屋建筑設(shè)計項目總體設(shè)計任務(wù)書的輸入完整性管理，并對設(shè)計任務(wù)書的格式和深度進行評審。

三是加強對全專業(yè)設(shè)計人員的管理，落實建筑方案變動后設(shè)備專業(yè)（或公用專業(yè)）的同步，提升整體設(shè)計項目完成的質(zhì)量。

四是加強對設(shè)計造價概算人員的管理，對項目投資采用整體概算、局部預(yù)算和指標(biāo)相結(jié)合的方式，提升招標(biāo)時投資基準(zhǔn)線的準(zhǔn)確度。

五是及時有效組織對初步設(shè)計的評審，對整體設(shè)計和各專業(yè)設(shè)計進行全方位的評審，盡可能減少設(shè)計項目的“錯、漏、缺”等問題，使項目的最終造價控制在批準(zhǔn)的概算內(nèi)，滿足招標(biāo)的進度要求。

投標(biāo)實施企業(yè)的實力

《管理辦法》第十條明確了實施企業(yè)需要具備“雙資質(zhì)”，即企業(yè)應(yīng)具有體系、管理、財務(wù)和風(fēng)險承擔(dān)能力，以及類似的工程業(yè)績，明確了需要具備的其他若干基本要求。對采用固定總價方式的工程總承包項目，投標(biāo)企業(yè)應(yīng)具備滿足工程總承包全面實施的綜合能力。

存在的問題

由于建設(shè)單位招標(biāo)文件中采用《示范合同》中《發(fā)包人要求》具體要求不明確、《管理辦法》第九條（五）中發(fā)包人提供的“水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、地形等勘察資料，以及可行性研究報告、方案設(shè)計文件或者初步設(shè)計文件等”深度不夠、房屋建筑開展工程總承包積累的經(jīng)驗不足，在此類情況下，許多投標(biāo)企業(yè)又不完全具備《管理辦法》的資質(zhì)和能力要求，尤其在設(shè)計與施工的融合上存在短板，編制時間短、來不及“消化”，業(yè)績、經(jīng)驗和行業(yè)指標(biāo)積累少，投標(biāo)時的“吃不準(zhǔn)”等，成了企業(yè)中標(biāo)后的許多實施“后遺癥”。

建議措施

對于采用固定總價方式的工程總承包項目，特提出以下建議及措施：

一是要仔細(xì)研究招標(biāo)文件。由工程總承包商內(nèi)的設(shè)計單位對所提供的初步設(shè)計文件和圖紙進行各專業(yè)全方位的評審，必要時根據(jù)招標(biāo)書內(nèi)容進行重新設(shè)計，以校核招標(biāo)文件的偏離程度。

二是針對實施設(shè)備和材料進行詢價和市場行情分析評估，及時更新完善企業(yè)內(nèi)的報價數(shù)據(jù)庫，用于指導(dǎo)在初步設(shè)計階段報價準(zhǔn)確率對實施階段的盈虧預(yù)期。

三是配備適合工程總承包的造價咨詢隊伍，做好實施過程中的造價管理和控制。

對于建設(shè)單位存在的招標(biāo)文件中功能、指標(biāo)和工程范圍不細(xì)，現(xiàn)場條件落實不深入、漏項多等情況，特提出以下建議及措施：

一是尋找與合同規(guī)模相匹配的全過程咨詢合作單位，做好項目的招標(biāo)、策劃與管理控制工作，使其成為建設(shè)單位真正意義上項目的“工程師”。

二是尋找與工程審核審計相匹配的第三方審核單位，根據(jù)固定總價方式的要求，在擬訂合同時參與范圍、設(shè)計優(yōu)化及變更條款的落地，在過程中進行跟蹤，確保合同順利履約。

三是尋找與項目規(guī)模相匹配的標(biāo)前設(shè)計單位，使招標(biāo)時的初步設(shè)計文件和圖紙滿足，規(guī)避投資概算的風(fēng)險。

四是尋找與工程實施相匹配的工程總承包商，使項目的后續(xù)設(shè)計和施工能滿足合同、設(shè)計優(yōu)化和預(yù)期目標(biāo)的要求。

在工程總承包營業(yè)收入已成為房屋建筑行業(yè)和企業(yè)營業(yè)收入增長的重要動力下，房屋建筑企業(yè)能否高質(zhì)量實施真正意義上的工程總承包、能否采用適合的工程總承包方式，工程建設(shè)各參與方的觀念、業(yè)務(wù)、管理、能力均亟待繼續(xù)提升。我們相信，在工程建設(shè)各參與方的共同努力下，我國房屋建筑領(lǐng)域的工程總承包一定會在健康、良性、高質(zhì)量發(fā)展的道路上不斷推進。