新能源汽車財政補貼政策的演變與啟示

胡紹雨 梁智宇

(1.廣西財經(jīng)學(xué)院，廣西 南寧 530003;2.中山大學(xué)，廣東 廣州 510275)

一、引言

不同于發(fā)展百年有余,依靠燃燒化石燃料為動力的傳統(tǒng)汽車行業(yè),新能源汽車是一個發(fā)展不足幾十年的新興產(chǎn)業(yè),要完成從完全依靠“燒油”轉(zhuǎn)向“燒電”這樣一個巨大的變革是相當(dāng)困難的,而這樣一項巨大的革新,離不開市場和政府這“兩只手”的配合,而財政補貼正是政府發(fā)揮“看得見的手”作用的主要措施之一。世界上各個工業(yè)強國在二十世紀中后期已開始著手新能源汽車的研發(fā)工作,我國后來者居上,從21世紀初至今,我國針對新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，已經(jīng)頒布實施了種類繁多的政策,產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了較好的成績。

新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是為了解決人類即將面臨的能源困境,并且替代傳統(tǒng)汽車行業(yè),具有重大的歷史意義和現(xiàn)實作用。研究針對新能源汽車產(chǎn)業(yè)實施的財政補貼政策能夠幫助政府做出更好的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，制定更有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的補貼政策,能夠有效推動這個新興產(chǎn)業(yè)的快速健康發(fā)展,使我國的新能源汽車產(chǎn)業(yè)在世界范圍內(nèi)保持較強的競爭力。

我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)起步晚于世界各大汽車工業(yè)強國,因而有許多先行于我國的研究成果值得借鑒。Neil Bruce(2000)在研究中指出，“外部性”是導(dǎo)致政府政策和市場失靈的主要因素,但是政府可以通過合理的財政補貼政策等措施控制“外部性”引發(fā)的不良影響。Francois Jeanjean(2010)認為政府補貼對新能源汽車的生產(chǎn)和消費兩端均有促進作用，并且以消費補貼為主的財政補貼有明顯的時間限制性短板,消費補貼成本高昂且邊際收益呈遞減趨勢,消費補貼持續(xù)時間不足還會導(dǎo)致政策效用不明顯。Panos Lorentzaiadi和Stylanos Vounas(2011)通過建立汽車以舊換新補貼政策的定量模型,探討了新能源汽車對傳統(tǒng)汽車替代數(shù)量的變化,并得出適合的補貼標(biāo)準。

近年來,國內(nèi)學(xué)者在新能源汽車財稅政策效應(yīng)研究方面研究成果豐碩。廖家勤和孫小爽(2017)研究了新能源汽車財稅政策效應(yīng),由于受多方面條件的制約,政策效應(yīng)不夠明顯,完善政策思路應(yīng)從補貼退坡、技術(shù)創(chuàng)新和充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面著手。劉進(2017)根據(jù)財政基本理論從供需和政府等角度對實際政策和實施效果展開研究,認為應(yīng)將財政補貼轉(zhuǎn)向技術(shù)研發(fā)和充電基建,提高補貼標(biāo)準,加快補貼自然退坡,優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)和消費補貼等。張博(2017)通過整理研究近十年來我國中央和地方實行的補貼政策,運用建模分析了投入(研發(fā))補貼和產(chǎn)品補貼的優(yōu)劣,得出投入(研發(fā))補貼優(yōu)于產(chǎn)品補貼的結(jié)論,并認為應(yīng)加強對高端技術(shù)、充電樁和電池企業(yè)的補貼等。宋海清(2015)基于財政學(xué)和經(jīng)濟學(xué)的基本理論,以我國現(xiàn)行新能源汽車財政補貼政策為背景,對補貼產(chǎn)生的諸多影響進行了分析,在政企博弈視角下分別建立了研發(fā)補貼和價格補貼模型,由此得出相關(guān)建議。李云霞(2018)通過研究補貼對消費者的激勵效果,得出購置補貼在短期內(nèi)是行之有效的,而加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補貼和研發(fā)補貼,推動技術(shù)進步才能有效提高消費者購買量。

二、新能源汽車財政補貼政策的相關(guān)概念與理論基礎(chǔ)

(一)新能源汽車財政補貼政策的相關(guān)概念

1.新能源汽車。各國對新能源汽車的界定標(biāo)準各不相同,我國對新能源汽車的概念界定參考工業(yè)和信息化部在2009年制定的《新能源汽車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準入管理規(guī)則》(以下簡稱《規(guī)則》)和國務(wù)院在2012年發(fā)布的《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2012—2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)?！兑?guī)則》規(guī)定：新能源汽車是指“采用非常規(guī)的車用燃料作為動力來源(或使用常規(guī)的車用燃料、采用新型車載動力裝置),綜合車輛的動力控制和驅(qū)動方面的先進技術(shù),形成的技術(shù)原理先進、具有新技術(shù)、新結(jié)構(gòu)的汽車;其類型包括“混合動力汽車、純電動汽車(BEV,包括太陽能汽車)、燃料電池電動汽車(FCEV)、氫發(fā)動機汽車、其他新能源(如高效儲能器、二甲醚)汽車等各類別產(chǎn)品”?！兑?guī)劃》規(guī)定：“新能源汽車是指采用新型動力系統(tǒng),完全或主要依靠新型能源驅(qū)動的汽車,本規(guī)劃所指新能源汽車主要包括純電動汽車、插電式混合動力汽車及燃料電池汽車。”本文采用《規(guī)劃》規(guī)定的概念,車型主要有混合動力車(包括插電式)、純電動汽車、燃料電池車等。

2.財政補貼。財政補貼是指政府為實現(xiàn)特定的政治經(jīng)濟目的,安排財政專項基金向企業(yè)或個人提供的一種補貼,其本質(zhì)是一種有條件或無條件的轉(zhuǎn)移支付,是一種再分配形式。新能源汽車財政補貼是國家為推動這一新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進社會經(jīng)濟健康和可持續(xù)發(fā)展所制定的財政補貼政策,是有條件的轉(zhuǎn)移支付。

(二)新能源汽車財政補貼政策的理論基礎(chǔ)

1.外部性理論。外部性是指一個經(jīng)濟主體的行為會對社會或者其他人產(chǎn)生或好或壞的影響時,沒有得到或者承擔(dān)行為所產(chǎn)生的收益或成本,就會出現(xiàn)社會無法進行最有效的生產(chǎn),市場無法優(yōu)化資源配置的情況,導(dǎo)致市場失靈。外部性有正負之分,經(jīng)濟活動涉及私人和社會兩方面的投入和收益。當(dāng)社會收益大于私人收益時，外部性為正；當(dāng)私人成本小于社會成本時，外部性為負。新能源汽車發(fā)展初期存在顯著的外部性特征,在其發(fā)展初期,技術(shù)相比傳統(tǒng)汽車不夠成熟,各方面的綜合成本較高,基礎(chǔ)設(shè)施不完善,在市場競爭中新能源汽車處于不利地位,汽車企業(yè)難以自力更生;消費者如果購買同等性能產(chǎn)品時要付出更高的價格以及承擔(dān)各方面的不穩(wěn)定性風(fēng)險如迭代速度快、使用便捷性等,但相比于生產(chǎn)和消費傳統(tǒng)汽車,環(huán)境收益顯著增加,因而私人收益大于社會收益,此時對于消費者和生產(chǎn)者來說都存在明顯的正外部性特征。所以補貼政策的推出,能有效降低外部性的影響,對于提高企業(yè)生產(chǎn)研發(fā)積極性,提振消費者信心和擴大消費者需求都有極大的促進作用。

2.轉(zhuǎn)移支付理論。轉(zhuǎn)移支付是指政府無償向企業(yè)或個人支付以提升其購買力的費用,是一種再分配形式,是財政政策的一部分,轉(zhuǎn)移支付是政府進行宏觀調(diào)控、優(yōu)化社會資源配置時使用的一種工具。轉(zhuǎn)移支付通常分為有條件和無條件的轉(zhuǎn)移支付,針對新能源汽車的補貼就是一種有條件的專項轉(zhuǎn)移支付,即規(guī)定了資金的具體用途,政府通過補貼消費者變相降低了新能源汽車的售價。根據(jù)供求關(guān)系理論,當(dāng)價格下降,其他因素不變時,會帶動需求量的增加,財政補貼最終能實現(xiàn)促進新能源汽車的推廣應(yīng)用,推動新能源汽車行業(yè)解決核心技術(shù)難題、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效果。

3.可持續(xù)發(fā)展理論?？沙掷m(xù)發(fā)展這一理論始于二十世紀六七十年代,在接下來的幾十年逐漸成為國際社會的共識,1995年成為我國的基本戰(zhàn)略之一。可持續(xù)發(fā)展理論包含公平性、持續(xù)性和共同性等三大原則,其內(nèi)涵突出了發(fā)展的主題、發(fā)展的可持續(xù)性、人與人關(guān)系的公平性和人與自然和諧共生，其基本內(nèi)容包括經(jīng)濟、生態(tài)和社會的可持續(xù)發(fā)展。新能源汽車具有低排放、高效率、可持續(xù)等特性,推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開可持續(xù)發(fā)展理論的支持,可持續(xù)發(fā)展理論也需要這樣的實踐方式,兩者是相輔相成的關(guān)系。

三、我國新能源汽車財政補貼政策的演變過程

(一)摸索階段(2001—2008年)

早在二十世紀九十年代,電動汽車就已被納入“九五”規(guī)劃中的重大科技產(chǎn)業(yè)工程,開始了針對新能源汽車核心技術(shù)和關(guān)鍵零部件的研究和技術(shù)攻關(guān)。但目前公認的是以2001年我國“863計劃”電動汽車重大專項作為我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的起點,其確定了“三縱三橫”的新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展路線。至此，在新能源汽車領(lǐng)域,我國開始加速追趕其他汽車工業(yè)強國。由于此時新能源汽車還處于起步摸索階段,政策傾向于原理探索、技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方向,相應(yīng)的財稅補貼政策較少,僅在2006年財政部實施新消費稅政策時針對有節(jié)能環(huán)保效果的汽車實施稅收優(yōu)惠。

(二)起步階段(2009—2013年)

2009年是新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的元年。2009年3月，國務(wù)院正式公布《汽車產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》，提出了產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展戰(zhàn)略,國家財政將撥款100億元用于行業(yè)發(fā)展。隨后,財政部、科技部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展節(jié)能與新能源汽車示范推廣試點工作的通知》(財建〔2009〕6號),規(guī)定通過使用財政資金,實現(xiàn)未來三年每個試點城市推出1 000輛新能源汽車的目標(biāo),這項政策取得了很好的成效,為新能源汽車進入私人購買市場打下了良好基礎(chǔ)。2010年,國務(wù)院批準了財政部、科技部、工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委等4部委聯(lián)合出臺的《關(guān)于開展私人購買新能源汽車補貼試點的通知》(財建〔2010〕230號),開放了新能源汽車的購買,通知規(guī)定了享受補貼的車型、技術(shù)參數(shù)標(biāo)準、補貼標(biāo)準和補貼退坡機制等。以上兩項政策銜接緊密,推動了諸多汽車企業(yè)生產(chǎn)項目的實施,截至2013年我國新能源汽車年產(chǎn)量就突破了23 000輛,而三年前我國的產(chǎn)量還不足300輛。2012年6月,國務(wù)院發(fā)布《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2012—2020年)》,要求在2020年完成當(dāng)年銷量超過200萬輛、累計銷量超過500萬輛的目標(biāo),并設(shè)立1 000億元專項補貼,用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另外,為推動技術(shù)研發(fā),財政部、工業(yè)和信息化部、科技部聯(lián)合發(fā)布《新能源汽車產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新工程財政獎勵資金管理暫行辦法》,支持整車項目和動力電池項目發(fā)展。

(三)快速擴張階段(2014—2018年)

2013年9月,財政部、科技部、工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委等4部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)開展新能源汽車推廣應(yīng)用工作的通知》(財建〔2013〕551號，以下簡稱《通知》),新能源汽車產(chǎn)業(yè)開始加速發(fā)展,到2015年,累計確定了兩批次39個城市群共計88個城市作為示范城市?！锻ㄖ愤€對不同車型的補貼標(biāo)準進行了更細致的劃分。2014年上半年,北京、廣州、上海、江蘇等6個省、市陸續(xù)出臺了各自的地方財政補貼政策。2014年7月，國務(wù)院推出《關(guān)于加快新能源汽車推廣應(yīng)用的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2014〕35號),要求各地區(qū)執(zhí)行全國統(tǒng)一的新能源汽車和充電設(shè)施國家標(biāo)準和行業(yè)標(biāo)準,并且免征新能源汽車車輛購置稅。同年，國家發(fā)展改革委還發(fā)布了《關(guān)于電動汽車用電價格政策有關(guān)問題的通知》(發(fā)改價格〔2014〕1668號),對2020年前的充電站執(zhí)行大工業(yè)電價,暫免收取基本電費。在種種利好政策的刺激下,2014年我國新能源汽車產(chǎn)量突破9萬輛。

2015年4月,財政部、科技部、工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委等4部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于2016—2020年新能源汽車推廣應(yīng)用財政支持政策的通知》(財建〔2015〕134號),規(guī)定從2017年起實行補貼標(biāo)準逐年退坡機制,并且再度細化了補貼標(biāo)準,較之前的要求更為嚴格,純電動乘用車最高補貼標(biāo)準為5.5萬。2016年1月，財政部、科技部、工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委、國家能源局等5部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于“十三五”新能源汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施獎勵政策及加強新能源汽車推廣應(yīng)用的通知(財建〔2016〕7號)》,旨在加強、完善充電配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2016年12月，國務(wù)院發(fā)布《“十三五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》,計劃到2020年實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模達到10萬億元以上的目標(biāo)。針對2016年發(fā)生的吉姆西等5家汽車企業(yè)“騙補”的行為,財政部、科技部、工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委等4部委提出將補貼改為事后清算,加強了對補貼的審核力度。2017年6月,工業(yè)和信息化部宣布，由于與《公告》規(guī)定不符,暫停3 000多款新能源汽車的生產(chǎn)與銷售,這也是一場對行業(yè)的大清洗,遏制了一些汽車企業(yè)的不良發(fā)展勢頭,督促企業(yè)要實事求是,不要為補貼而生產(chǎn)。2017年9月,工業(yè)和信息化部印發(fā)《乘用車企業(yè)平均燃料消耗量與新能源汽車積分并行管理辦法》,該辦法借鑒了歐美等國家的成功管理經(jīng)驗,對推進行業(yè)節(jié)能減排和推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了十分積極的作用。2017年12月,財政部、科技部、工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委等4部委聯(lián)合發(fā)布公告,宣布新能源車免征車輛購置稅延期至2020年。

在這一階段,我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了一段“野蠻生長”時期,銷量由2015年的30萬輛增長到2018年的120多萬輛,但其中不乏“騙補”等現(xiàn)象,國家也相應(yīng)地調(diào)整了補貼政策,一方面遏制了一些危害產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的行為,另一方面扶持產(chǎn)業(yè)沿著健康合理的方向發(fā)展。

(四)成熟階段(2019年至今)

2019年上半年,國家公布新的補貼政策,取消了地方補貼,補貼退坡程度達到50%,補貼門檻和技術(shù)要求也更加嚴苛。2019年12月,工業(yè)和信息化部發(fā)布《新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2021—2035年)》(征求意見稿),對“三縱三橫”的研發(fā)布局做出了更新,并對未來新一階段產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)做出了新的調(diào)整和部署。

我國部分新能源汽車財政補貼政策如表1所示。

表1 我國部分新能源汽車財政補貼政策梳理

表1(續(xù))

四、我國新能源汽車財政補貼政策施行成效及存在的問題

(一)我國新能源汽車財政補貼政策施行成效

我國新能源汽車在產(chǎn)業(yè)起步階段,與歐美日等汽車工業(yè)強國相比存在多方面的短板。多年來,通過一系列產(chǎn)業(yè)扶持與財稅補貼政策,我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了從無到有的飛躍式發(fā)展,從十年前新能源汽車產(chǎn)銷量僅百余輛,到2015年我國成為全球最大的新能源汽車市場,再到2018年產(chǎn)銷量均突破120萬輛。目前我國的新能源汽車產(chǎn)銷量占據(jù)全球產(chǎn)銷量的半壁江山,所生產(chǎn)、銷售的車型有70%以上都是純電動汽車,其余多為插電混合汽車，如圖1所示。

圖1 2015—2019年我國新能源汽車產(chǎn)銷量

從圖1中可以看到,2019年新能源汽車產(chǎn)銷量出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展以來的首次下跌,最大的因素是補貼退坡幅度增加,取消了地方補貼,這些政策變化都直觀地體現(xiàn)在消費層面。由于補貼大多為消費補貼,消費者是直接受益方,補貼的大幅減少意味著價格的上升,因此抑制了消費者的購買欲望。另外，當(dāng)新能源汽車失去價格優(yōu)勢后,與傳統(tǒng)汽車相比在性能、使用的便捷程度以及與新能源車相配套的基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善等劣勢被暴露得更為明顯,消費者仍對新能源汽車信心不足等都是造成產(chǎn)銷量首跌的原因。2020年1月，新能源汽車市場銷量同比下降54%,僅為4.4萬輛,跌幅明顯,失去了價格優(yōu)勢的新能源汽車產(chǎn)業(yè)將逐漸回歸市場,與傳統(tǒng)汽車同場競爭。而且新冠肺炎疫情給產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)及產(chǎn)品銷售帶來一定沖擊,使2020年新能源汽車產(chǎn)業(yè)雪上加霜。但從長遠來看,新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景和勢頭仍是好的，政策上推動節(jié)能減排,優(yōu)化能源結(jié)構(gòu),燃油車退出提上日程等都是推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)長期健康、可持續(xù)發(fā)展的核心因素。通過公開數(shù)據(jù)得知,我國新能源汽車在汽車行業(yè)的銷售占比從2014年的0.32%上升到2019年的4.68%,占比提升明顯。在最新的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中,2025年新能源汽車在汽車總銷量的占比將達到25%。

我國2013—2019年新能源汽車財政補貼標(biāo)準如表2所示。由表2可以看出,補貼的整體趨勢是標(biāo)準和門檻逐漸提高,補貼額度逐年退坡。2013年，純電動乘用車補貼門檻僅為續(xù)航里程大于80 km,受技術(shù)水平限制,當(dāng)時并沒有對250 km以上的補貼進行細化。隨著時間的推移與技術(shù)的不斷進步,補貼門檻的續(xù)航里程在2016年、2018年和2019年分別從100 km提高到150 km再到250 km,同時也細化了不同續(xù)航里程和與之對應(yīng)的補貼額度。但到了2019年,補貼標(biāo)準收緊,退坡力度加大,這意味著我國堅持支持新能源汽車產(chǎn)業(yè)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能的態(tài)度,再次強調(diào)了“扶優(yōu)扶強”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基調(diào),補貼紅利逐漸消失,標(biāo)志著新能源汽車產(chǎn)業(yè)進入“后補貼時代”。

表2 2013—2019年我國新能源汽車財政補貼標(biāo)準 單位：萬元

由于純電動汽車在歷年的銷量占比基本都能達到70%以上,其銷量在一定程度上能反映出新能源汽車產(chǎn)業(yè)的整體情況,因而將2010—2019年我國純電動汽車最高補貼額度與新能源汽車銷售量增長率作比照，如圖2所示。

圖2 2010—2019年我國純電動汽車最高補貼額度與新能源汽車銷售量增長率

由圖2可以看出，純電動汽車的補貼額度從2010年到2016年基本沒有較大幅度的變化；到2017年后,補貼額度開始迅速降低,原因有“騙補”事件頻發(fā)，前期技術(shù)積累的效果開始顯現(xiàn),電池能量密度、工況續(xù)航里程顯著增加,受既定的補貼退坡機制影響等；到2019年地方補貼取消。

從銷量增速來看,2014年和2015年新能源汽車銷量增長率異常偏高,其原因在于：政策放開,新能源汽車開始向私人購買領(lǐng)域擴張,車企紛紛加大生產(chǎn);補貼力度大,價格較傳統(tǒng)汽車有一定優(yōu)勢;部分城市對新能源汽車開放限購和上牌,激發(fā)了消費活力;前一年產(chǎn)量的基數(shù)較小,不到10萬輛,新的市場空間較之前有巨大提升,因而漲幅偏高。2016—2018年，增幅逐漸平穩(wěn)且保持了較高速度的增長,原因在于補貼退坡速度相對平穩(wěn),期間國家與地方政府加快推進了充(換)電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),在一定程度上彌補了消費補貼退坡所帶來的影響。這三年中,新能源汽車的技術(shù)進步也比較快。僅從2017年和2018年我國工況續(xù)航里程的相關(guān)數(shù)據(jù)來看,續(xù)航里程超過400 km的車型數(shù)量足足翻了7倍有余,這提振了消費者的信心,刺激了購買需求，如圖3所示。2019年,新能源汽車產(chǎn)業(yè)首次出現(xiàn)產(chǎn)銷量下跌的情況,其背景是我國汽車市場已經(jīng)飽和,汽車產(chǎn)銷量兩連跌,加之取消地方補貼政策,補貼退坡力度進一步加大,新能源汽車產(chǎn)業(yè)逐漸回歸市場,相比于傳統(tǒng)汽車，各方面優(yōu)勢不明顯,因此出現(xiàn)頹勢。

圖3 2017—2018年我國工況續(xù)航里程>400 km的車型數(shù)量 數(shù)據(jù)來源：根據(jù)公開資料整理

(二)我國新能源汽車財政補貼政策存在的問題

1.補貼類型較為單一。從以往發(fā)布的政策可以看到,大部分財政補貼的直接受益方是消費者,說明投放在行業(yè)的消費補貼居多。汽車企業(yè)通過研發(fā)、生產(chǎn)與補貼政策規(guī)定相符的車型,依靠補貼帶來的價格優(yōu)勢,在短時間內(nèi)可以取得較好的推廣效果。但從長遠來看,補貼政策基本只惠及消費端,而產(chǎn)業(yè)鏈自上游零部件制造到下游整車制造卻沒有得到足夠優(yōu)惠,無法充分調(diào)動各方積極性,也導(dǎo)致部分企業(yè)為了追求高額補貼,不遵循市場經(jīng)濟規(guī)律,任意推出新車型,影響行業(yè)正常發(fā)展秩序,這樣的補貼政策顯得過于“一刀切”。

2.補貼設(shè)置不夠合理。從補貼政策施行初期至今,補貼政策對純電動汽車有明顯的引導(dǎo)傾向,純電動汽車一直占據(jù)較大的市場份額,擠壓了其他類型新能源汽車的發(fā)展空間。另外,在補貼額度的設(shè)置上也有一些不夠合理的情況。例如，在2015年的補助標(biāo)準中,6～8米的純電動客車補貼額度是30萬元/輛,由于地方與國家補貼標(biāo)準基本相同,這就使汽車補貼額度最多能達到60萬元,而有的車型其制造成本都不到60萬元,存在補貼過量的情況。

3.“騙補”事件頻發(fā)。2016年，財政部對補助資金進行專項檢查時發(fā)現(xiàn)，吉姆西等5家汽車企業(yè)違法違規(guī)騙取財政補貼,涉及補貼金額超過10億元,這暴露出了政府部門在補貼資金審核等方面存在漏洞。

4.行業(yè)對補貼的依賴性較大。長期以來我國對新能源汽車產(chǎn)業(yè)投入了上百億的巨額補貼,行業(yè)在補貼的推動下已多年穩(wěn)居世界第一,2019年新能源汽車產(chǎn)銷量首次出現(xiàn)下跌,補貼的大幅度退坡是首要原因,這顯示出行業(yè)對補貼產(chǎn)生了較大的依賴,這一問題亟須改變。

五、國外新能源汽車財政補貼政策的經(jīng)驗與啟示

(一)國外新能源汽車財政補貼政策的經(jīng)驗

1.美國。美國在20世紀90年代頒布的《空氣清潔法案》拉開了美國新能源汽車行業(yè)發(fā)展的序幕,法案明確了傳統(tǒng)機動車的減排任務(wù)。隨后的十幾年,美國開展了多項關(guān)于新能源汽車的科研和產(chǎn)業(yè)激勵項目，如表3所示。國家財政為此撥付了超過百億美元的資金。

表3 美國部分新能源汽車財政補貼政策梳理

在總體規(guī)劃中,美國由于起步早,在技術(shù)上沒有明顯的偏向,通過跟蹤研究幾種主流車型在實際使用過程中的減排效果或節(jié)能程度來確定新能源汽車的未來發(fā)展方向。到奧巴馬政府時期,新能源汽車政策偏向純電動汽車。2005年，美國《2005國家能源政策法案》規(guī)定,依據(jù)不同車型,按車重、電動系統(tǒng)輸出功率占總功率比例,在2006年1月1日到2010年12月31日期間所購買的混動汽車,以每輛最高不超過3 400美元進行稅收減免,受政策推動,混合動力汽車在美國的市場份額從2004年的1.1%上升到2013年的6.4%,提升了近6倍。

美國《2008經(jīng)濟緊急穩(wěn)定法案》的頒布正值金融危機席卷全球,為挽救瀕臨崩潰的美國汽車行業(yè),奧巴馬推出了“電動汽車”政策,單輛汽車最高有7 500美元的稅收優(yōu)惠。在插電式混動汽車補貼方面,對符合減排法規(guī)的車型提供了最高與電動汽車一樣的優(yōu)惠政策。2012年,美國依次提高了補貼額度。從2013到2016年間,補貼繼續(xù)提高了2 500美元,達到了10 000美元。而2017年，美國開始補貼退坡,每年下調(diào)2 500美元,到2020年取消補貼。另外,2009年美國推出《幫助消費者回收利用法案》，提出以舊換新政策，推動舊車汰換,減少污染排放,并撥款30億美元。同年9月,政府宣布該政策帶動了69萬輛新車消費,包括新能源汽車。隨著新能源汽車的推廣,充電基礎(chǔ)設(shè)施的推廣也在經(jīng)濟刺激法案中陸續(xù)出現(xiàn),2010年底前安裝的充電設(shè)施享受50%退稅,到2011年底前仍有30%的退稅優(yōu)惠措施,各地方政府也推出類似政策。2013年，美國能源部發(fā)布《電動汽車普及藍圖》,明確了關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)道路,提出在2022年達到每戶均擁有一輛電動汽車的目標(biāo)。

2.日本。作為一直以來的汽車工業(yè)強國,日本早在20世紀中后期就已經(jīng)開始了新能源汽車的研發(fā)工作,在諸如電池等核心技術(shù)上擁有雄厚的技術(shù)積累。在補貼政策方面,日本針對購買新能源汽車有相應(yīng)的消費補貼和政策，如表4所示。2009年,日本政府為應(yīng)對金融危機,頒布了針對新能源汽車的消費激勵政策《環(huán)保汽車補貼》,補貼金額預(yù)算高達3 575億日元。2010年,該補貼的第二輪啟動,總金額也達到2 747億日元。2010年，日本政府針對新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)布了《新一代汽車戰(zhàn)略2010》,其中制定了新能源汽車產(chǎn)業(yè)的20年發(fā)展規(guī)劃。2011年，政府規(guī)劃了304億日元的消費補貼,約合19.7億元人民幣,根據(jù)其2009年的《綠色稅制》政策,購車也享有稅收優(yōu)惠,包括免除購置稅、重量稅和一半的汽車稅,在2011年單輛汽車的優(yōu)惠力度約為1萬元人民幣。另外,日本在2004年明確了氫燃料電池產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向,技術(shù)優(yōu)勢明顯。2014年，日本為推廣燃料電池車,為消費者提供了200萬～300萬日元/輛的補貼。基礎(chǔ)充電設(shè)施建設(shè)也在補貼政策中有詳細規(guī)定,相關(guān)部門根據(jù)不同的充電設(shè)備計算補貼基礎(chǔ)額度,而補貼的最高額度達到基礎(chǔ)額度的一半,截至2015年底,日本公共充電樁的數(shù)量突破2.2萬個。

表4 日本部分新能源汽車財政補貼政策梳理

(二)國外新能源汽車財政補貼政策對我國的啟示

美國在新能源汽車財政補貼政策方面比較注重財稅結(jié)合兩手抓,通過較為優(yōu)惠的稅收政策輔以較大力度的、形式多樣的財政補貼,推動本土新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展。多樣式的補貼體現(xiàn)在除政策規(guī)定的購置類消費補貼外,對于已經(jīng)擁有汽車的消費者還推出以舊換新等消費補貼政策,這樣對各類型的消費者都有較大的吸引力。另外，在補貼退坡機制啟動前,補貼額度呈上升趨勢,意味著初期補貼力度是加大的,這對推廣新能源車起到了很好的幫扶作用。

日本在新能源汽車財政補貼政策上也有一些值得我國借鑒的地方。由于汽車產(chǎn)業(yè)一直是日本引以為傲的支柱產(chǎn)業(yè),所以在新能源汽車產(chǎn)業(yè)上起步早、立法快,相比于其他國家,補貼額度大也是其補貼政策的突出特點。早在2001年，日本就已經(jīng)對新能源汽車實施了稅收的大幅減免,比我國早了將近十年時間。由于日本本土市場相比于我國本土市場較小,因而政府能夠提供較大額度的購置補貼,最高時可達到某些車型售價的一半,這也是日本補貼政策的一大優(yōu)勢。

六、完善我國新能源汽車財政補貼政策的建議

目前,我國已經(jīng)是全球新能源汽車產(chǎn)銷量最大的國家,也是全球最大的新能源汽車市場,但我國的新能源汽車產(chǎn)業(yè)仍有諸多不足和短板。例如,在技術(shù)研發(fā)方面，我國氫燃料電池技術(shù)發(fā)展還較慢；在品牌建設(shè)方面，我國沒有像特斯拉那樣的全球知名品牌。因此,我國亟須完善新能源汽車財政補貼政策,為我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的健康快速發(fā)展提供政策保障和支持。

(一)加大和完善研發(fā)補貼投入

在我國投入巨額的消費補貼支持下,新能源汽車產(chǎn)業(yè)已經(jīng)初步成型,隨著補貼大幅度退坡,依靠消費補貼而形成的價格優(yōu)勢已經(jīng)難以為繼。今后，國家的補貼政策應(yīng)逐步轉(zhuǎn)向研發(fā)方面,制定完善多元化、系統(tǒng)化的研發(fā)補貼政策,加快電池、儲能、新材料等核心技術(shù)攻關(guān),通過技術(shù)革新,提高產(chǎn)品性能,不斷改善生產(chǎn)制造工藝,形成技術(shù)優(yōu)勢,最終完成從“獲取補貼—降低成本”到“技術(shù)進步—降低成本”的轉(zhuǎn)變。

(二)合理調(diào)整補貼方向

國家補貼政策乃至產(chǎn)業(yè)政策的制定都會對產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到導(dǎo)向性的作用,以前的補貼政策偏向純電動汽車,今后可以增加插電式、燃料電池汽車等車型的補貼,推進新能源汽車產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展,確保不會錯失任何能夠推動產(chǎn)業(yè)變革的契機。另外,隨著每年新能源汽車保有量的不斷增加,對充電、換電等基礎(chǔ)設(shè)施有潛在且巨大的需求,對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補貼應(yīng)該繼續(xù)保持相應(yīng)的投入。

(三)更新懲罰機制、完善監(jiān)管

部分汽車企業(yè)鋌而走險的“騙補”行為暴露出當(dāng)前行業(yè)的違法成本較低,僅對“騙補”企業(yè)采取追回“騙補”資金等措施,還未能對不法行為起到震懾作用,加大懲罰機制可以對此類事件的再發(fā)生起到防范作用。另外,加強對企業(yè)和公務(wù)人員的監(jiān)管,防止出現(xiàn)尋租行為,加強企業(yè)在產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售、上牌等流程的統(tǒng)一監(jiān)管,也是避免此類事件再次發(fā)生的有效舉措。

(四)補貼合理有序退坡

目前我國已經(jīng)實行了十多年的新能源汽車財政補貼政策,企業(yè)已經(jīng)對補貼產(chǎn)生了較強的依賴心理,倘若補貼退坡力度突然加大,就可能出現(xiàn)斷崖式下跌的情況,會對行業(yè)造成較大的沖擊,不利于行業(yè)的健康發(fā)展。進入“后補貼時期”,補貼的穩(wěn)定退坡尤為重要,國家應(yīng)當(dāng)在對行業(yè)的發(fā)展進行預(yù)估后,制定較為緩和的補貼退出方案,實現(xiàn)新能源汽車產(chǎn)業(yè)“軟著陸”。